淺析土地一級開發(fā)

1、土地一級開發(fā)一、何謂土地一級開發(fā)？1、基本概念土地一級開發(fā)，是指由政府或其授權委托的企業(yè)，對一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國有土地、鄉(xiāng)村集體土地進行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補償，并進行適當?shù)氖姓涮自O施建設，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設條件（熟地），再對熟地進行有償出讓或轉(zhuǎn)讓的過程。2、延伸理解從空間上來講，土地一級開發(fā)可分為成片開發(fā)及分片開發(fā)兩類。當然，這只是業(yè)內(nèi)約定俗成的說法，并非法律層面的明確界定；從時間上來講，一種是先一、二級開發(fā)分離的形式，另一種是一級開發(fā)包含于二級開發(fā)的形式；從性質(zhì)上來講，一類是存量一級開發(fā)，包括舊城改造、舊村改造、城中村改造及退二進

2、三（工業(yè)廠區(qū)改商業(yè)、住宅等第三產(chǎn)業(yè)）項目，另一種是增量一級開發(fā)，包括征用和農(nóng)轉(zhuǎn)用土地，一些是已納入城市總體規(guī)劃的成片征地開發(fā)，有些則規(guī)劃區(qū)以外單獨立項基建類項目。二、土地一級開發(fā)常見操作模式1、區(qū)域土地開發(fā)模式的轉(zhuǎn)變當前，區(qū)域土地開發(fā)中呈現(xiàn)三個方面的轉(zhuǎn)變： 粗放開發(fā)方式向集約開發(fā)方式的轉(zhuǎn)變堅持科學發(fā)展觀，嚴格按照規(guī)劃進行控制和開發(fā)，確保土地資源的集約高效利用，尤其在地下空間，社區(qū)公建配套、社區(qū)教育配套等方面，探索高度集約化的土地使用方式。 房地合一方式向房地分離方式的轉(zhuǎn)變充分發(fā)揮政府、一級開發(fā)企業(yè)、二級房產(chǎn)開發(fā)企業(yè)各自的優(yōu)勢和作用，形成土地開發(fā)商、房地產(chǎn)開發(fā)商、銷售商各司其職的房地產(chǎn)開發(fā)鏈。

3、生地開發(fā)方式向熟地開發(fā)方式的轉(zhuǎn)變以統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配套為原則，通過超前的市政基礎設施開發(fā)，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的構(gòu)建，交通、商業(yè)、文體設施配套，為進駐的房產(chǎn)開發(fā)企業(yè)創(chuàng)造良好的房產(chǎn)開發(fā)基礎條件。2、土地一級開發(fā)常見模式從實施主體的角度看，土地一級開發(fā)主要分為政府主導和企業(yè)主導兩種模式，兩者有著顯著的差異。 政府主導模式政府主導模式下，政府作為土地的所有者代表，將土地一級開發(fā)列為土地整理儲備中心的一項職能，由土地整理儲備中心或其組建機構(gòu)完成全部的一級開發(fā)工作，一級開發(fā)的資金主要來自政府財政專項撥款。這種開發(fā)模式通常對資金要求不高，開發(fā)周期較短，不利于統(tǒng)一規(guī)劃，且多數(shù)以生地出讓，土地價值尚未得以充分挖掘，給后

4、續(xù)拿地開發(fā)企業(yè)帶來不確定性。成功案例：三亞海棠灣土地一級開發(fā)由政府獨立完成，包括海棠灣規(guī)劃；征地、拆遷、安置；基礎設施建設；以項目帶土地進行招商等。 企業(yè)主導模式企業(yè)主導模式下，政府通過招標或委托確定一級開發(fā)企業(yè)，對政府委托授權獲得的成片土地進行各種基礎設施建設，使土地由生地變?yōu)槭斓?，達到可建設條件。一級開發(fā)的企業(yè)類型通常為項目所在地政府的平臺公司（城投公司等）、大型國有企業(yè)或?qū)嵙γ衿蟮?。由于參與土地一級開發(fā)的企業(yè)（尤其是大型央企）通常具備強大的資源整合能力與資本實力，既可以最大程度的發(fā)揮市場化操作優(yōu)勢，同時也可以保證土地一級開發(fā)的品質(zhì)，從而為項目后續(xù)開發(fā)和整體運營提供一定的保障。企業(yè)主導模式

5、對資金要求較高，開發(fā)周期相對較長，企業(yè)具備一定風險，不確定性較大，但有利于挖掘和提升區(qū)域土地價值，同時也可以通過一定程度的二級項目開發(fā)獲取收益。成功案例：1、上海新江灣城上海城投是政府背景濃厚的老資格一級開發(fā)企業(yè)，全盤操作新江灣城一級開發(fā)，部分市政設施采用BT模式，并創(chuàng)新性的采用土地換市政做法，為政府節(jié)約資金投入，創(chuàng)造了可觀的經(jīng)濟效益。成功案例：2、三亞亞龍灣亞龍灣公司以政府出讓、入股方式獲得優(yōu)惠地價生地資源，配合政府開展征地拆遷工作；募集啟動資金進行度假區(qū)“七通”基礎設施配套建設；企業(yè)自主轉(zhuǎn)讓熟地，分期支付政府地租，土地轉(zhuǎn)讓的資金滾動投入?yún)^(qū)域環(huán)境建設。三、土地一級開發(fā)贏利模式近年來，土地一級

6、開發(fā)運動風起云涌，在眾多企業(yè)的實踐中，形成了各種各樣的土地“淘金術”，同時，一些創(chuàng)新盈利模式也開始涌現(xiàn)。1、投資補償模式（管理費/開發(fā)利潤/保底收益） 由土地儲備機構(gòu)主導土地一級開發(fā)可以由土地儲備機構(gòu)主導，負責籌措資金、辦理規(guī)劃、項目核準、征地拆遷及大市政建設等手續(xù)并組織實施。在這種情況下，開發(fā)企業(yè)僅僅是作為土地儲備機構(gòu)的受托人，具體執(zhí)行一級開發(fā)相關事務，開發(fā)企業(yè)的管理費為開發(fā)成本的某一比率。案例：北京土地儲備和一級開發(fā)相關規(guī)定北京市土地儲備和一級開發(fā)暫行辦法規(guī)定，由土儲機構(gòu)負責實施土地開發(fā)的，管理費不高于開發(fā)成本的2%。 由開發(fā)企業(yè)主導由通過招標方式選擇開發(fā)企業(yè)實施土地開發(fā)的，開發(fā)企業(yè)自行負

7、責籌措資金、辦理規(guī)劃、項目核準、征地拆遷和大市政建設等手續(xù)并組織實施的，利潤率為開發(fā)成本的某一比率。案例：北京土地儲備和一級開發(fā)相關規(guī)定北京市土地儲備和一級開發(fā)暫行辦法規(guī)定，利潤率不高于開發(fā)成本的8%。 由政府承諾收益保底在項目一級開發(fā)中政府承諾一級開發(fā)企業(yè)投入土地一級開發(fā)資金每年將獲得最低收益，當企業(yè)土地一級開發(fā)收益率低于該標準時，政府將補足相關差額。案例：漳州發(fā)展，漳州當?shù)厥找姹５醉椖?009年8月，漳州發(fā)展在漳州當?shù)啬孟铝?640畝土地的一級開發(fā)權，漳州市龍文區(qū)政府與當?shù)爻鞘薪ㄔO開發(fā)中心給該企業(yè)承諾：該企業(yè)投入土地一級開發(fā)資金每年將獲得12%的最低收益。通過對上述三種操作手法的分析不難看

8、出，投資補償模式其實質(zhì)為通過土地一級開發(fā)本身直接獲利，固定回報率（管理費率/利益率/最低收益率）、各項成本的控制及資金周轉(zhuǎn)效率成為獲利的關鍵因素。2、土地出讓金分成模式土地一級開發(fā)企業(yè)通過與政府就土地出讓金的分成而獲利。此種模式下派生出兩種具體操作手法： 企業(yè)與政府簽訂土地一級開發(fā)委托協(xié)議，明確雙方土地出讓金分成比例，企業(yè)憑借合法協(xié)議而獲得土地出讓金的分成權； 企業(yè)與政府合資成立項目公司，企業(yè)憑借在合資公司中股權占比獲得相應的土地出讓金。由于我國土地的全民屬性，為避免國有資產(chǎn)流失，土地出讓金分成模式要求參與合作的一級開發(fā)企業(yè)性質(zhì)必須是國有企業(yè)，而且從目前采取此類盈利模式的案例來看，該一級開發(fā)企

9、業(yè)的背景一般為項目所在地政府的平臺公司。相較二級市場土地“招拍掛”和房地產(chǎn)開發(fā)的政策規(guī)定，土地一級開發(fā)的政策并不明晰，諸多操作尚不規(guī)范，而且各地政府的政策和操作流程也各不相同，造成一定的信息瓶頸和操作上的不確定性。自07年以來，國家先后出臺了一系列規(guī)范土地使用權出讓收支管理的政策法規(guī)，隨著國家對土地一級開發(fā)的政策越來越完善，土地一級開發(fā)出讓金分成模式的合規(guī)性也越來越岌岌可危。因此，出讓金分成以何名義和形式流入企業(yè)“腰包”，是此種模式下的關鍵點。從已有部分案例來看，以簽訂“土地一級開發(fā)補償”合同、“開發(fā)成本和項目支出”返還等成為常見操作方式。案例1：上海城投，上海新江灣城項目上海新江灣城項目由上

10、海城投全部運營，上海城投與上海市政府就項目的土地出讓金達成了7:3的分成比例，隨著項目土地市場價值的不斷提高，上海城投獲得巨大收益。此項目土地出讓金分成具體執(zhí)行則選擇以“土地出讓收入中的30%與政府簽訂土地出讓合同，70%與上海城投簽訂土地一級開發(fā)補償合同”的方式操作。案例2：南京國資，北岸新城勝利圩項目項目由南京市國資集團全資子公司南京國資北岸新城投資建設發(fā)展有限公司100%投資。土地出讓金扣除剛性計提(12%)后，剩余部分由市政府集中20%作為政府凈收益，80%返還南京國資北岸新城投資建設發(fā)展有限公司，返還名義為“開發(fā)成本和項目支出”。3、分享土地增值收益土地一級開發(fā)商與政府分享土地增值收

11、益的模式，被廣為采用。在一些城市，采取了在政府、開發(fā)商和原使用者等各個主體之間按一定比例分享土地出讓增值收益的機制。在此情況下，土地一級開發(fā)商的盈利模式非常清晰，即通過拆遷、土地平整將“生地”變?yōu)椤笆斓亍币赃_到出讓標準，待土地通過招拍掛出讓后，公司再按照與政府的分成比例獲得屬于自己的那部分土地出讓增值收益。分配比例通常跟土地一級開發(fā)的難度大小有關，一些拆遷難度比較大，或者是地理位置相對較偏的地塊，土地一級開發(fā)商的分成通常要高一些。實現(xiàn)該盈利模式的前提在于當?shù)卣姆窒頇C制、一級開發(fā)中的授權范圍（通過企業(yè)與政府間的土地一級開發(fā)委托協(xié)議確定），以及分批出讓計劃的安排。在這種模式下，為提高土地一級開

12、發(fā)的收益，可以通過創(chuàng)新性的開發(fā)活動，最大限度地提升土地價值。能夠盡快實現(xiàn)土地增值的措施有： 投資環(huán)境景觀。例如，改造舊河道，變廢為寶；加強景觀和園林的規(guī)劃建設，美化環(huán)境。本質(zhì)是通過提高生態(tài)效益來實現(xiàn)經(jīng)濟效益。 投資公共配套設施。例如，配套制冷及熱力供應，地下綜合商城、停車場，等等。本質(zhì)是通過提高社會效益來實現(xiàn)經(jīng)濟效益。 引入高端品牌。第一期出讓引入品牌商業(yè)設施或酒店，帶動周邊地塊升值。實現(xiàn)一級和二級開發(fā)互動。與土地出讓金分成模式類似，此種盈利模式在當前我國制度框架下同樣存在一定的法律和政策風險。案例1：中天城投，貴陽市漁安、安井片區(qū)中天城投在對貴陽市漁安、安井片區(qū)9.53平方公里土地進行一級開

13、發(fā)前，貴陽市云巖區(qū)政府已與中天城投在開發(fā)合同中約定，增值部分收益按規(guī)定比例(目前為10%)上繳貴州省財政及扣除相應政府基金剩余部分由云巖區(qū)政府與中天城投按照3:7的比例進行分配。案例2：中南建設，高金食品中南建設在海南省儋州市擁有4500畝土地一級開發(fā)權，高金食品則在宜賓市翠屏區(qū)進行土地一級開發(fā)，這兩家上市公司均可以拿到七成的土地增值收益。案例3：黑牡丹集團，常州北部新城高鐵片區(qū)在進軍常州北部新城高鐵片區(qū)土地一級開發(fā)的時候，與常州當?shù)卣醪郊s定前三年的土地收益全部歸上市公司所有，其后的土地收益與當?shù)卣?5的比例分成。4、二級開發(fā)聯(lián)動，低價拿地土地一級開發(fā)商獲取一二級聯(lián)動開發(fā)收益的模式，日

14、益盛行，其核心在于一級開發(fā)時為二級低價拿地鋪墊、提高項目整體利潤率。該盈利模式的前提，是政府愿意讓一級開發(fā)商取得一部分二級開發(fā)權，政府公關是關鍵。在此情況下，要求一級開發(fā)商具有卓越的二級開發(fā)能力，通過二級開發(fā)彌補一級開發(fā)收益的不足，實現(xiàn)一級開發(fā)和二級開發(fā)互動。而一級開發(fā)企業(yè)低價甚至無償拿到二級土地的方式，通常是通過與政府協(xié)商代建換置以及成本返還或參與土地出讓招拍掛： 通過土地一級開發(fā)建設市政基礎設施，或幫助政府代建一級開發(fā)工程，無償或低價獲得部分土地進行開發(fā)（以工程換土地）。 在政府的承諾保底收益及應分得的土地出讓收益基礎上，一級開發(fā)企業(yè)投入的開發(fā)成本在成交日轉(zhuǎn)化為地價款。 土地一級開發(fā)企業(yè)與

15、政府協(xié)商，制定土地出讓規(guī)則，確保拿到優(yōu)質(zhì)地塊；或者通過幾家項目公司全額拿下土地，以坐享二級項目開發(fā)高額利潤。案例：漳州發(fā)展 漳華路龍文段配套項目根據(jù)漳州發(fā)展2009年簽訂的漳華路龍文段配套開發(fā)用地(A地塊)一級開發(fā)合作協(xié)議書，待漳州發(fā)展進行一級開發(fā)的地塊掛牌出讓時，若漳州發(fā)展最終中標摘牌公司投入的開發(fā)成本、每年12%的保底收益及應分得的土地出讓收益18%在成交日轉(zhuǎn)化為地價款，若不是公司中標摘牌漳州市龍文區(qū)政府會將漳州發(fā)展投入的土地開發(fā)成本、每年12%的保底收益以及應分得的土地出讓收益18%支付給該公司。5、持有優(yōu)質(zhì)公建設施土地一級開發(fā)商通過政府授權投資公共配套設施，提供公共配套服務而獲得長期現(xiàn)

16、金流。該盈利模式的本質(zhì)是政府允許土地一級開發(fā)主體進行部分配套的二級開發(fā)建設，取決于同政府的溝通和協(xié)調(diào)。但此模式現(xiàn)實操作中運用較為少見，且對土地一級開發(fā)企業(yè)的資金要求高。該盈利模式對開發(fā)商而言，最大的挑戰(zhàn)在于對公共配套設施的投資決策，以及后期的運營管理能力。 公共建筑大部分為社會服務性設施，自身盈利能力較低，回報周期長。 公共建筑主要包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務、行政管理和社區(qū)服務和綠地等公共配套設施，盈利能力較低，回報周期長，因此選取優(yōu)質(zhì)公共物業(yè)是關鍵。 對于非專業(yè)從事公共設施運營管理的一級開發(fā)企業(yè)來說，運營能力幾乎等同于盈利能力。案例：蘇州工業(yè)園地產(chǎn)經(jīng)營管理公司，蘇州工業(yè)園區(qū)各項商

17、業(yè)配套設施蘇州工業(yè)園區(qū)地產(chǎn)經(jīng)營管理公司持有園區(qū)內(nèi)星海生活廣場、蘇州財富國際廣場、月亮灣國際中心、國際大廈和白領商業(yè)廣場五個商用物業(yè)，從而獲取盈利。6、其他創(chuàng)新盈利模式如土地租賃、基礎設施經(jīng)營、城市視覺資源開發(fā)經(jīng)營等。 一級開發(fā)期間的土地、場地租賃由于一級開發(fā)的規(guī)模大、周期長，開發(fā)過程中，難免會出現(xiàn)部分土地短期閑置的情況，對暫時閑置的成片土地進行短期性、低密度的投資開發(fā)，如蔬菜、花卉、林果種植及水產(chǎn)、家畜養(yǎng)殖等，只要符合環(huán)保及消防等要求，政府通常不會進行限制。長春、沈陽等東北城市，在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等開闊土地上興起的大型生態(tài)餐廳，集種養(yǎng)殖、休閑觀光、餐飲于一體，具有一定的借鑒價值。 經(jīng)營性基礎設施項目通訊、供水、污水處理、燃氣、供暖等市政基礎設施項目如果作為財政項目一次性投入，既會給政府財政帶來巨大的資金壓力，又大大增加了一級開發(fā)直接成本。這類經(jīng)營性基礎設施項目可以通過包裝作為招商項目上市融資，可采取獨資、合資、BOT等多種合作形式，或許還可以獲取長期收益。此外，地下管網(wǎng)、加油站、公交線路等壟斷性資源的合理運作也是一級開發(fā)的隱性收入之一。 城市文化視覺資源的經(jīng)營路、橋等冠名權，道路、路燈、車站廣告等經(jīng)營權還沒有引起足夠重視，也可能成為一級開發(fā)的隱性獲利來源。四、結(jié)語在區(qū)域土地一級