結(jié)建人防工程所有權(quán)探析

1、結(jié)建人防工程所有權(quán)探析江西智橋律師事務(wù)所 胡曉芬 周小英【內(nèi)容摘要】近年來，隨著汽車的普及，住宅小區(qū)內(nèi)車庫(kù)需求增大。而部分車庫(kù)又系開發(fā)商依法結(jié)合商品房建設(shè)而開發(fā)的人防工程，因人防車庫(kù)管理使用收益處分導(dǎo)致的人防工程權(quán)屬爭(zhēng)議日漸增多。筆者從結(jié)建人防工程權(quán)屬產(chǎn)生爭(zhēng)議的原因、爭(zhēng)議各方觀點(diǎn)等入手，以人防車庫(kù)權(quán)屬爭(zhēng)議為切入點(diǎn)，依據(jù)物權(quán)法和人民防空法等相關(guān)法律對(duì)結(jié)建人防工程權(quán)屬進(jìn)行剖析?！局黝}詞】人防工程 權(quán)屬 探析自1997年7月1日中華人民共和國(guó)人民防空法（以下簡(jiǎn)稱人民防空法）實(shí)施以來，在房地產(chǎn)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)中，民間資金投資建設(shè)了大量的人防工程。近年來，隨著汽車的逐步普及，住宅小區(qū)內(nèi)車庫(kù)需求增大，小區(qū)內(nèi)

2、人防工程開發(fā)利用為車庫(kù)已成為時(shí)代發(fā)展的必然。但因人防工程產(chǎn)權(quán)不明導(dǎo)致人防車庫(kù)權(quán)屬爭(zhēng)議引發(fā)的糾紛日益增多。其中影響較大的有北京華清嘉園九名業(yè)主將海淀區(qū)人防辦告上法庭的“華清嘉園人防工程所有權(quán)案” ，廈門金?；▓@業(yè)主委員會(huì)因金嵩房地產(chǎn)開發(fā)公司將地下停車庫(kù)上鎖將金嵩房地產(chǎn)開發(fā)公司告上法庭的“金?；▓@人防工程產(chǎn)權(quán)糾紛案” ，四川省綿陽市涪城區(qū)某小區(qū)業(yè)主委員會(huì)訴某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司業(yè)主共有權(quán)案等。人防車庫(kù)所有權(quán)歸屬、使用和收益等引發(fā)的糾紛導(dǎo)致人防車庫(kù)的使用率大大降低，同時(shí)也挫傷了開發(fā)商和業(yè)主投資人防工程的積極性，進(jìn)而影響了國(guó)家人防事業(yè)的正常發(fā)展。因此人防工程的所有權(quán)歸屬已成為法律實(shí)務(wù)界十分緊迫的課題。人

3、民防空工程，簡(jiǎn)稱人防工程，其是指國(guó)家為了應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)，提高城市整體防護(hù)能力，保護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)的需要，修建的地下防護(hù)建筑及其設(shè)備設(shè)施。其基本特征為：平戰(zhàn)結(jié)合，即戰(zhàn)時(shí)應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)、平時(shí)用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、群眾生產(chǎn)生活和工程的開發(fā)利用。人民防空法第十八條規(guī)定：人防工程分為兩類，一類為保障戰(zhàn)時(shí)人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫(yī)療救護(hù)等而單獨(dú)修建的地下防護(hù)建筑，簡(jiǎn)稱單建人防工程；一類為結(jié)合地面建筑修建的戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室，簡(jiǎn)稱結(jié)建人防工程。單建人防工程建設(shè)費(fèi)用均是由中央及各級(jí)地方政府負(fù)擔(dān)，其所有權(quán)為國(guó)家所有理論和實(shí)踐中均無爭(zhēng)議。而結(jié)建人防工程的投資主體由各級(jí)政府轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)各方主體，則其所有權(quán)歸屬一直存在不同意見

4、。本文所指的人防車庫(kù)是專指結(jié)建人防工程中的車庫(kù)。筆者將從結(jié)建人防工程爭(zhēng)議的原因、各方爭(zhēng)議的觀點(diǎn)等方面來闡述結(jié)建人防工程的所有權(quán)。一、結(jié)建人防工程權(quán)屬產(chǎn)生爭(zhēng)議緣起1、投資主體的社會(huì)化上世紀(jì)80年代中后期開始，國(guó)家開始鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人通過多種途徑投資人防工程建設(shè)。同時(shí)人民防空法等相關(guān)法律均強(qiáng)制性規(guī)定：城市新建民用建筑必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室即上述所說的“結(jié)建人防工程”。從而形成了人防工程的投資主體從國(guó)家單一化模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)多元化模式的現(xiàn)狀。而人民防空法第五條規(guī)定：“人民防空工程平時(shí)由投資者使用管理，收益歸投資者所有?！痹摋l并未明確結(jié)建人防工程的所有權(quán)歸屬。2、經(jīng)

5、濟(jì)利益的驅(qū)使人防工程“平戰(zhàn)結(jié)合”的特征意味著人防工程平時(shí)的經(jīng)濟(jì)效益性。經(jīng)濟(jì)效益性即俗稱“利益”既是人們行為的動(dòng)力，更是紛爭(zhēng)的源頭。正如著名的政治家、軍事家拿破侖所說的“世界上有兩根杠桿可以驅(qū)使人們行動(dòng)利益和恐懼”。在當(dāng)今社會(huì)中，結(jié)建人防工程大多被用作車庫(kù)使用，而目前各個(gè)小區(qū)車庫(kù)供不應(yīng)求的現(xiàn)狀使人防車庫(kù)的收益十分可觀，這就導(dǎo)致了國(guó)家、建設(shè)單位、業(yè)主等潛在的利益主體對(duì)結(jié)建人防工程所有權(quán)的爭(zhēng)奪。3、法律法規(guī)的不明晰人民防空法第二條“人民防空是國(guó)防的組成部分”與物權(quán)法第五十二條“國(guó)防資產(chǎn)是國(guó)家所有”之規(guī)定，似乎已經(jīng)界定了人防工程的所有權(quán)屬于國(guó)家所有；但人民防空法第五條的規(guī)定又使許多人認(rèn)定人防工程所有權(quán)

6、應(yīng)屬于投資者，即建設(shè)單位或業(yè)主所有。再加之自2005年“華清嘉園人防工程所有權(quán)案”發(fā)生后，人們寄期望于2007年頒布實(shí)施的物權(quán)法能明確規(guī)定人防工程所有權(quán)的希望也落空，從而在法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界呈現(xiàn)出一幅百家爭(zhēng)鳴的景象。韓非曰：法者，定紛止?fàn)幰?。然而法律法?guī)的模糊化使結(jié)建人防工程權(quán)屬無法界定，最終因結(jié)建人防工程維權(quán)引發(fā)了激烈的社會(huì)矛盾和大量的司法糾紛。二、結(jié)建人防工程權(quán)屬的各方觀點(diǎn)1、國(guó)家所有權(quán)說此觀點(diǎn)認(rèn)為，結(jié)建人防工程的所有權(quán)歸國(guó)家所有，理由為：一是根據(jù)物權(quán)法第五十二條“國(guó)防資產(chǎn)是國(guó)家所有”、人民防空法第二條“人民防空是國(guó)防的組成部分”，通過“結(jié)建人防工程屬于人防工程的組成部分，人防工程屬于國(guó)防

7、資產(chǎn)，國(guó)防資產(chǎn)屬于國(guó)家所有”的三段論得出結(jié)建人防工程屬于國(guó)家所有的結(jié)論；二是根據(jù)1985年國(guó)家人防委員會(huì)、財(cái)政部頒布的關(guān)于平時(shí)使用人防工程收費(fèi)的暫行規(guī)定第二點(diǎn) “人防工程及其設(shè)備設(shè)施是國(guó)家的財(cái)產(chǎn)，平時(shí)使用時(shí)應(yīng)本著有償使用的原則，由人防部門收取使用費(fèi)”可知：結(jié)建人防工程是國(guó)家財(cái)產(chǎn)，應(yīng)屬于國(guó)家所有；三是結(jié)建人防工程減免土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)，也是投資的一種方式，國(guó)家也是投資者之一；四是從產(chǎn)權(quán)之爭(zhēng)的目的來看，投資人或潛在投資人都是為利，而人防管理部門則更多的是考慮人防工程使用管理的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。結(jié)建人防工程產(chǎn)權(quán)歸國(guó)有，并不影響投資人的利益。2、建設(shè)單位所有權(quán)說此觀點(diǎn)認(rèn)為，結(jié)建人防工程應(yīng)屬于由建設(shè)投資

8、的開發(fā)商所有。理由為：一是從法律對(duì)所有權(quán)規(guī)定的一般原則即“誰投資、誰所有、誰受益、誰維護(hù)”，同時(shí)結(jié)合人民防空法第五條規(guī)定可知開發(fā)商作為結(jié)建人防工程的建造人、投資人，應(yīng)是結(jié)建人防工程原始的所有權(quán)人；二是從結(jié)建人防工程的屬性來看，在房屋買賣合同中，結(jié)建人防工程屬于“附屬公共配套設(shè)施”，且建設(shè)部1995年頒布的商品房銷售面積計(jì)算及公用建筑面積分?jǐn)傄?guī)則第九條規(guī)定：“作為人防工程的地下室也不計(jì)入公用建筑面積?！苯Y(jié)建人防工程未進(jìn)行公攤，其所有權(quán)應(yīng)屬于建設(shè)單位；三是根據(jù)國(guó)防法第三十七條“國(guó)家為武裝力量建設(shè)、國(guó)防科研生產(chǎn)和其他國(guó)防建設(shè)直接投入的資金、劃撥使用的土地等資源，以及由此形成的用于國(guó)防目的的武器裝備和

9、設(shè)備設(shè)施、物資器材、技術(shù)成果等屬于國(guó)防資產(chǎn)”規(guī)定可知：國(guó)家投資是國(guó)防資產(chǎn)的前提，而結(jié)建人防工程是由建設(shè)單位全額投資的，政府又未通過征收或征用的程序，因此應(yīng)屬于建設(shè)單位所有；四是上海2003年實(shí)施的上海市民防工程建設(shè)和使用管理辦法第二十條“民防工程的投資者可以按照房地產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定取得民防工程的所有權(quán)。民防工程的所有權(quán)登記，按照本市房地產(chǎn)登記的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”；重慶1994年實(shí)施的重慶市人民防空工程平時(shí)使用和保護(hù)管理規(guī)定第六條“人防工程歸建設(shè)單位使用，但經(jīng)人防部門與建設(shè)單位協(xié)商同意，可以調(diào)整使用”的規(guī)定，使部分學(xué)者認(rèn)為目前各地已有相關(guān)法規(guī)規(guī)定的依據(jù)，結(jié)建人防工程歸屬于建設(shè)單位是有法可依的，同時(shí)也

10、是眾望所歸。3、業(yè)主所有權(quán)說此觀點(diǎn)認(rèn)為，結(jié)建人防工程的所有權(quán)屬于全體業(yè)主所有，理由為：一是成本決定權(quán)屬。結(jié)建人防工程建筑的成本已經(jīng)計(jì)入房?jī)r(jià)中，故建設(shè)單位賣房子等于賣了結(jié)建人防工程，業(yè)主才是真正的投資者；二是國(guó)家減免土地交易費(fèi)及相關(guān)稅費(fèi)并非一種投資方式，而是國(guó)家強(qiáng)制人們修建人防工程所必須給予的適當(dāng)補(bǔ)償，不能作為投資；二是根據(jù)人民防空法第五條之規(guī)定可知：全體業(yè)主屬于真正的投資者，享有收益權(quán)，而收益權(quán)是所有權(quán)一項(xiàng)核心的權(quán)能，因此結(jié)建人防工程屬于全體業(yè)主所有。三、結(jié)建人防工程的所有權(quán)應(yīng)歸國(guó)有筆者贊成結(jié)建人防工程權(quán)屬于國(guó)家所有。理由為以下幾點(diǎn)：1、從結(jié)建人防工程的性質(zhì)來說。人防工程修建的根本目的為戰(zhàn)時(shí)保

11、護(hù)人員與物質(zhì)的掩蔽、人民防空指揮、醫(yī)療救護(hù)等。若是將結(jié)建人防工程的所有權(quán)賦予個(gè)人和集體的話，我們可以假設(shè)一下，若國(guó)家進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，國(guó)家需要使用結(jié)建人防工程卻還需要通過征收或征用的程序，而結(jié)建人防工程所有權(quán)人還可以程序不到位等原因拒絕征收或征用，這無疑會(huì)給人民的財(cái)產(chǎn)、生命帶來具大的威脅甚至毀滅，其是與結(jié)建人防工程公益性目的相違背的。因此只有將結(jié)建人防工程權(quán)屬歸于國(guó)家，才能發(fā)揮結(jié)建人防工程保護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)的最大作用；2、建設(shè)單位及業(yè)主所有權(quán)的主張者認(rèn)為結(jié)建人防工程所有權(quán)屬于建設(shè)單位或者業(yè)主的最主要原因?yàn)榻ㄔO(shè)單位或者業(yè)主為投資者。而“投資者”這個(gè)詞該如何理解呢？我們可以認(rèn)為建設(shè)單位直接投入資金建設(shè)

12、結(jié)建人防工程，其可認(rèn)定為投資者；結(jié)建人防工程的成本已計(jì)入房?jī)r(jià)中，業(yè)主也可認(rèn)定為投資者；國(guó)家減免土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)也是對(duì)結(jié)建人防工程投資的一種方式，從某種意義上來說國(guó)家也是投資者之一。因此以投資者為理由將結(jié)建人防工程歸屬于任何一方主體均是不合理的；3、國(guó)家以減免土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)的形式投資形成的結(jié)建人防工程符合國(guó)防法第三十七條定義的國(guó)防資產(chǎn)，而并非建設(shè)單位所有權(quán)支持者堅(jiān)持的“國(guó)家投資是國(guó)防資產(chǎn)的前提，而結(jié)建人防工程是由建設(shè)單位全額投資的”；4、從產(chǎn)權(quán)之爭(zhēng)的目的來看。投資人爭(zhēng)奪結(jié)建人防工程權(quán)屬的根本原因?yàn)榻Y(jié)建人防工程平時(shí)可用作車庫(kù)、儲(chǔ)藏室，有可觀的經(jīng)濟(jì)收入。目前全國(guó)大部分地方都是在結(jié)建人防工程

13、竣工驗(yàn)收后移交給各地的人防主管部門，再由人防主管部門向投資者頒發(fā)人防工程使用權(quán)證，由投資者使用、收益。因此將結(jié)建人防工程歸屬于國(guó)家并不會(huì)影響投資人的獲利；5、根據(jù)國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)、建設(shè)部共同制定的關(guān)于規(guī)范防空地下室易地建設(shè)收費(fèi)的規(guī)定第二、三條規(guī)定可知：符合特殊條件的民用建筑建設(shè)單位可以申請(qǐng)易地建設(shè)并繳納易地建設(shè)費(fèi)，由人防主管部門統(tǒng)一就地就近安排易地建設(shè)人防工程。若是結(jié)建人防工程歸屬于建設(shè)單位，是否意味著交易地建設(shè)費(fèi)的投資者對(duì)人防主管部門建設(shè)的人防工程或者對(duì)所繳納的易地建設(shè)費(fèi)也擁有所有權(quán)呢？這明顯是不符合常理的，因此將結(jié)建人防工程歸于國(guó)防資產(chǎn)方有例可循。四、物權(quán)法第74條分析

14、物權(quán)法第74條規(guī)定：“建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫(kù)應(yīng)當(dāng)首先滿足業(yè)主的需要。建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫(kù)的歸屬，由當(dāng)事人通過出售、附贈(zèng)或者出租等方式約定。占用業(yè)主共有的道路或者其他場(chǎng)地用于停放汽車的車位，屬于業(yè)主共有?！睂?duì)于此條的理解筆者認(rèn)為必須區(qū)分以下兩種情形：1、普通車庫(kù)普通車庫(kù)原則上屬于建設(shè)單位，特殊情況下可歸屬第三人。車庫(kù)的性質(zhì)是屬于物權(quán)法中規(guī)定的建筑物、構(gòu)筑物或者附屬設(shè)施。同時(shí)根據(jù)物權(quán)法第三十條規(guī)定：“因合法建造、拆除房屋等事實(shí)行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力?！薄⒌谝话偎氖l規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于

15、建設(shè)用地使用權(quán)人，但有相反的證據(jù)證明的除外。”原則上小區(qū)的車庫(kù)是屬于最初的建設(shè)用地使用權(quán)人建設(shè)單位的，但特殊規(guī)定除外。車庫(kù)屬于第三人的情形主要有以下兩種：一是法律法規(guī)等另有規(guī)定。如物權(quán)法規(guī)定占用業(yè)主共有的道路或者其他場(chǎng)地用于停放汽車的車位，屬于業(yè)主共有；二是當(dāng)事人另行約定。如建設(shè)單位通過贈(zèng)予、轉(zhuǎn)讓、放棄等方式將車庫(kù)的權(quán)利給予業(yè)主等第三人。2、人防車庫(kù)人防車庫(kù)是指平時(shí)利用人防工程進(jìn)行改造所形成的車庫(kù)。其與普通車庫(kù)最大的不同之處就是其借助的客體為人防工程。人防車庫(kù)的所有權(quán)是誰的？這個(gè)問題一直在實(shí)務(wù)界和理論界爭(zhēng)論不休。一部分人堅(jiān)持人防工程的所有權(quán)決定人防車庫(kù)的所有權(quán)，一部分人則堅(jiān)持因人防車庫(kù)屬于車庫(kù)

16、中的一種，應(yīng)遵守物權(quán)法對(duì)車庫(kù)的規(guī)定。筆者更贊同第一種觀點(diǎn)，理由為：人防車庫(kù)從某方面來說是屬于車庫(kù)中的一種類型，擁有 “車庫(kù)”的身份。但本質(zhì)上其還是屬于人防工程，“車庫(kù)”身份只是其外在的一個(gè)表現(xiàn)形式，其最終的身份還是應(yīng)歸屬于人防工程。正如筆者在“內(nèi)容摘要”中將其定性為系開發(fā)商依法結(jié)合商品房建設(shè)而開發(fā)的人防工程。目前我國(guó)大多數(shù)地方在實(shí)務(wù)操作中均是認(rèn)為人防車庫(kù)屬于國(guó)家所有，建設(shè)單位或者業(yè)主對(duì)人防車庫(kù)只有使用的權(quán)利如租賃，而沒有處分的權(quán)利如買賣、辦理產(chǎn)權(quán)證等。因此人防工程所有權(quán)決定人防車庫(kù)權(quán)屬，人防工程屬于國(guó)家所有。五、結(jié)語法者，定紛止?fàn)幰?。之所以目前結(jié)建人防工程、人防車庫(kù)的權(quán)屬會(huì)有如此多的爭(zhēng)議的根本

17、原因還是因法律、法規(guī)等未有明確的規(guī)定。因此解決人防車位糾紛的關(guān)鍵就在于明晰產(chǎn)權(quán)。我國(guó)必須通過修改人民防空法、物權(quán)法或出臺(tái)新的司法解釋等方式來明晰結(jié)建人防工程的產(chǎn)權(quán)歸屬。只有這樣才能徹底解決結(jié)建人防工程所有權(quán)歸屬的相關(guān)爭(zhēng)議。注釋：1、郭京霞：我國(guó)法律未明確界定居民小區(qū)的防空地下室的產(chǎn)權(quán)歸屬，2006年。2、鄭金雄、林凱：開發(fā)商與業(yè)委會(huì)爭(zhēng)奪人防工程歸屬，2007年。3、黃志富：地下車庫(kù)引發(fā)官司 人防工程權(quán)屬歸誰？，2009年。4、楊亞軍、翼鐵軍：人防工程立法應(yīng)注意的五個(gè)原則，中國(guó)人民防空，2012年第10期，第44頁。5、關(guān)于規(guī)范防空地下室易地建設(shè)收費(fèi)的規(guī)定二、對(duì)按規(guī)定需要配套建設(shè)防空地下室的，防空地下室建設(shè)要隨民用建筑項(xiàng)目計(jì)劃一同下達(dá)，堅(jiān)持同步配套建設(shè)，不得收費(fèi)。對(duì)按規(guī)定需要同步配套建設(shè)，但確因下列條件限制不能同步配套建設(shè)的，建設(shè)單位可以申請(qǐng)易