城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民就業(yè)問題研究

1、城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民就業(yè)問題研究 來源：中國(guó)改革論壇 作者：楚國(guó)良 時(shí)間：2010-07-22 11:02:59內(nèi)容摘要：城市化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展必然路徑選擇。近年來隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，失地農(nóng)民數(shù)量劇增。由于體制、機(jī)制和管理等多方面的原因，越來越多的失地農(nóng)民成了種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無”農(nóng)民，生活在城市邊緣，成為新的弱勢(shì)群體，是影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的一大隱患。失地農(nóng)民問題能否得到有效解決，關(guān)鍵在于失地農(nóng)民是否能夠順利就業(yè)。就業(yè)是解決失地農(nóng)民生活來源、未來生活保障的根本途徑，是解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵。本文首先分析了當(dāng)前

2、失地農(nóng)民就業(yè)狀況。當(dāng)前失地農(nóng)民的就業(yè)情況不容樂觀：失地?zé)o業(yè)問題嚴(yán)重；結(jié)構(gòu)性失業(yè)表現(xiàn)突出；就業(yè)渠道較少，就業(yè)轉(zhuǎn)失業(yè)比例過高，就業(yè)缺乏穩(wěn)定性；就業(yè)不充分，隱性失業(yè)現(xiàn)象普遍；就業(yè)存在著明顯的地區(qū)差異，不同地區(qū)失地農(nóng)民的就業(yè)形勢(shì)不同，東部沿海地區(qū)好于中西部地區(qū)。根據(jù)上述情況，找出造成當(dāng)前我國(guó)失地農(nóng)民就業(yè)困難的經(jīng)濟(jì)因素、制度因素以及他們自身因素：經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力吸收乏力，城市化質(zhì)量較低，是阻礙我國(guó)失地農(nóng)民就業(yè)擴(kuò)大的主要經(jīng)濟(jì)因素；征地補(bǔ)償不合理、社會(huì)保障缺位，城鄉(xiāng)就業(yè)渠道不暢是我國(guó)失地農(nóng)民就業(yè)難的重要制度因素；失地農(nóng)民自身素質(zhì)較低，也是造成就

3、業(yè)困難的一大障礙。文章最后為解決失地農(nóng)民就業(yè)問題提出以下對(duì)策和建議：依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展從根本上拉動(dòng)失地農(nóng)民就業(yè)；改革征地補(bǔ)償制度，提高失地農(nóng)民就業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；健全社會(huì)保障體系，解除失地農(nóng)民后顧之憂；建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)制度，為失地農(nóng)民營(yíng)造好的就業(yè)環(huán)境；建立健全教育培訓(xùn)機(jī)制，提高失地農(nóng)民素質(zhì)，增強(qiáng)其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；采取靈活多樣的就業(yè)機(jī)制，通過各種渠道，積極擴(kuò)大失地農(nóng)民就業(yè)。關(guān)鍵詞:城市化,失地農(nóng)民,不充分就業(yè),隱性失業(yè)一、問題的提出在工業(yè)化過程中，尤其是在快速工業(yè)化、城市化過程中，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地是不可避免的，任何一個(gè)國(guó)家都要經(jīng)歷這樣的過程。農(nóng)民失去土地后，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，因?yàn)?/p>

4、他們失去了土地，不依賴于農(nóng)業(yè)，在城市也享受不了城市人民的好處，成為一個(gè)邊緣群體，因此他們一個(gè)特殊的稱謂失地農(nóng)民。隨著我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的加快，以土地為基本生存條件的失地農(nóng)民越來越多。為全面了解失地農(nóng)民就業(yè)狀況、存在的困難和問題，為各級(jí)政府相關(guān)部門制定對(duì)策提供依據(jù)。從2010年3月中旬至4月下旬，湘潭市農(nóng)民素質(zhì)教育辦牽頭，組織各縣市區(qū)農(nóng)民素質(zhì)教育辦及相關(guān)人員就湘潭市范圍內(nèi)的失地農(nóng)民及就業(yè)情況進(jìn)行調(diào)研。調(diào)研分為五個(gè)組，由市農(nóng)民素質(zhì)教育辦擬定調(diào)研提綱，制定調(diào)研表發(fā)放到涉及失地的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以村為單位進(jìn)行填報(bào)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)報(bào)各縣市區(qū)匯總，市辦進(jìn)行綜合統(tǒng)計(jì)分析。在此基礎(chǔ)上，市和各縣市區(qū)調(diào)研組各自選擇23個(gè)失地

5、較集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)深入村組和失地農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)研、座談、收集資料并形成調(diào)研材料。湘潭市農(nóng)民素質(zhì)教育辦就失地較集中的雨湖區(qū)（含九華示范區(qū)）和岳塘區(qū)（含昭山示范區(qū)）進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)研。先后到雨湖區(qū)的長(zhǎng)城鄉(xiāng)、護(hù)潭鄉(xiāng)、昭潭鄉(xiāng)、九華示范區(qū)響水鄉(xiāng)、岳塘的霞城鄉(xiāng)、荷塘鄉(xiāng)、昭山鄉(xiāng)和易家灣鎮(zhèn)等失地較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及相關(guān)村組調(diào)查了解。采用發(fā)放調(diào)研表、召開座談會(huì)、上戶走訪等方式，收集一手資料。然后將全市情況進(jìn)行綜合分析，形成綜合調(diào)研報(bào)告。二、湘潭市失地農(nóng)民及就業(yè)基本情況據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，我市失地農(nóng)民涉及全市五個(gè)縣市區(qū)（含九華、昭山示范區(qū)）47個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，282個(gè)村，失地農(nóng)戶38106戶，失地總?cè)藬?shù)132088人。其中湘潭縣涉及易俗河、河口、姜畬、

6、錦石、梅林橋、排頭、石潭、譚家山、楊家橋和茶恩寺等10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的91個(gè)村，13700戶，50679人；湘鄉(xiāng)市涉及東山、東郊、望春門、新湘路、龍洞、白田、毛田等21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，112個(gè)村，8320戶，28496；韶山市涉及韶山鄉(xiāng)、永義鄉(xiāng)、清溪鎮(zhèn)、楊林鄉(xiāng)等4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的12個(gè)村，945戶，3242人；雨湖區(qū)涉及長(zhǎng)城鄉(xiāng)、護(hù)潭鄉(xiāng)、昭潭鄉(xiāng)、先鋒鄉(xiāng)和楠竹山鎮(zhèn)等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)27個(gè)村，4262戶，13740人；岳塘區(qū)（含昭山示范區(qū)）涉及霞城鄉(xiāng)、荷塘鄉(xiāng)、雙馬鎮(zhèn)、板塘鄉(xiāng)、昭山鄉(xiāng)、易家灣鎮(zhèn)等6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，25個(gè)村，3871戶，12120人；九華示范區(qū)響水鄉(xiāng)15個(gè)村，7008戶，23811人。全市共失地耕地面積達(dá)64064.22

7、畝，其中國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)征地20954.7畝，工業(yè)園區(qū)建設(shè)征地17845.06畝，城市建設(shè)征地14713.26畝，房地產(chǎn)開發(fā)征地6307.46畝，其他征地4243.74畝。湘潭縣失地27219.45畝，湘鄉(xiāng)市失地11026.19畝，韶山市失地5008畝，雨湖區(qū)失地3748.1畝，岳塘區(qū)6087.1畝，九華示范園區(qū)建設(shè)征地10957.38畝。我市征地補(bǔ)償主要采用現(xiàn)金一次性補(bǔ)償方式，大多按照政策一次性補(bǔ)償?shù)睫r(nóng)民手中。除城市建設(shè)征地較早的昭潭鄉(xiāng)、護(hù)潭鄉(xiāng)及九華園區(qū)建設(shè)和湘鋼技改項(xiàng)目等征地對(duì)部分失地農(nóng)民進(jìn)行安置外，大部分失地農(nóng)民處于失地失業(yè)狀態(tài)。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)資料分析，全市因各類征地造成失地農(nóng)民共計(jì)132088

8、人，其中勞動(dòng)力（男1860歲，女1850歲）83329人。通過政府安置2267人，僅占失地勞動(dòng)力2.7%，開發(fā)區(qū)內(nèi)安置4637人，占失地勞動(dòng)力人數(shù)5.6%，自謀職業(yè)45820人，占55.0%，在家待業(yè)23151人，占失地人數(shù)27.8%，其他的7454人，占8.9%。湘潭縣失地勞動(dòng)力31759人，政府和園區(qū)僅安置222人，自謀職業(yè)20866人，占失地勞動(dòng)力65.7%，在家待業(yè)8570人，占27.0%。湘鄉(xiāng)市失地勞動(dòng)力19122人，僅安置120人，自謀職業(yè)11891人，占62.2%，失地?zé)o業(yè)在家5391人，達(dá)28.2%。韶山市失地勞動(dòng)力2311人，園區(qū)安置462人，約占失地勞動(dòng)力20.0%，自謀職

9、業(yè)850人，占36.8%，在家待業(yè)970人，占42.0%。失地勞動(dòng)力安置較好的雨湖區(qū)（主要是城市建設(shè)征地）失地勞動(dòng)力安置也只有34.4%，自謀職業(yè)和在家待業(yè)達(dá)到65.6%。岳塘區(qū)霞城鄉(xiāng)聯(lián)合村07年湘鋼技改征用土地1100畝（其中耕地400畝），失地勞動(dòng)力近1000人，湘鋼安置220人，自謀職業(yè)約300人，有近500人在家待業(yè)，靠征用土地費(fèi)用維持生計(jì)。荷塘村長(zhǎng)塘組72戶，255人，原有耕地89畝，1999年至2009年因潭邵高速、步步高物流園、芙蓉大道、中石油管道等建設(shè)項(xiàng)目共計(jì)征地達(dá)50畝，現(xiàn)僅剩耕地39畝，人平0.15畝。王家村二組24戶，92人原耕地59畝，人平0.6畝，1999年潭邵高速征

10、地50.1畝，現(xiàn)僅剩耕地8.9畝，人平不到一分地。竹埠村上西組37戶，170人，原有耕地83畝，2009年物流園建設(shè)征地75畝，現(xiàn)僅剩水田9畝，人平0.05畝。下西組31戶，145人，原有耕地110畝，物流園征地107畝，現(xiàn)僅剩耕地3畝，旱土7畝，全組幾乎全部失地。以上征地除電廠安置6人，步步高二期安置20余人外，其它失地勞動(dòng)力沒有安置。雨湖區(qū)長(zhǎng)城鄉(xiāng)自2000年以來，共征地1175.05畝，其中國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)征地（高速公路）677.6畝，城市建設(shè)征地50畝，房地產(chǎn)開發(fā)征地275畝，市場(chǎng)建設(shè)征地172畝，失地農(nóng)戶247戶，失地勞動(dòng)力達(dá)592人。紅旗村8個(gè)組，301戶，1100人，原有耕地589.0

11、1畝，由于二環(huán)線建設(shè)，湘大擴(kuò)建等征地506.1畝，造成上湖、自力、青山和余家4個(gè)組，150戶全部失地，失地勞動(dòng)力達(dá)400多人。失地勞動(dòng)力除部分外出務(wù)工和自謀職業(yè)外，大多無業(yè)在家，靠征地補(bǔ)償費(fèi)和房屋出租來解決生活來源。雨湖區(qū)護(hù)潭鄉(xiāng)從90年代中期至2009年，由于韶山東路建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、城市擴(kuò)建、房地產(chǎn)開發(fā)、火車站擴(kuò)建，護(hù)潭新區(qū)和萬(wàn)樓重建等共計(jì)征地達(dá)1871畝，失地農(nóng)戶2189戶，失地勞動(dòng)力達(dá)3974人。全鄉(xiāng)8個(gè)村已有3個(gè)村27個(gè)村民小組人均耕地不足0.1畝，其中繁城村20個(gè)小組，1560戶全部為失地農(nóng)民，失地勞動(dòng)力達(dá)2312人。統(tǒng)計(jì)富強(qiáng)、繁城、悅星三個(gè)村數(shù)據(jù)，失地勞動(dòng)力共計(jì)6282人，政府安

12、置1500人，開發(fā)區(qū)內(nèi)安置812人，兩者合計(jì)2312人，占失地勞動(dòng)力36.8%，自謀職業(yè)2320人，占36.9%，至今仍在家待業(yè)達(dá)1650人，占26.3%。昭山示范區(qū)昭山鄉(xiāng)的昭山村，520戶，1804人，原有耕地530畝，因芙蓉大道等征用耕地210畝。昭山、昭霞、大塘、劉家、樟木等5個(gè)組，360戶全部失地。失地勞動(dòng)力達(dá)600余人，全部靠自謀職業(yè)。易家灣鎮(zhèn)新湖村14個(gè)組，468戶，1986人，原有耕地（水田）1128畝，從1996年至2008年由于潭邵高速公路建設(shè)、長(zhǎng)株潭大市場(chǎng)、芙蓉大道建設(shè)等共征用耕地332畝，退耕還湖390畝，現(xiàn)僅有耕地406畝，涉及7個(gè)組，310戶，1050人，其中下西組原

13、有耕地52.8畝，被征42.7畝，全組66戶，188人，現(xiàn)僅有耕地10.1畝，人平不足一分地，失地勞動(dòng)力全部是自謀職業(yè)或在家待業(yè)。九華示范區(qū)響水鄉(xiāng)由于長(zhǎng)潭西和潭邵高速及九華園區(qū)建設(shè)，至2009年底征地涉及15個(gè)村，212個(gè)組，7902戶，26849人，征地面積達(dá)10975.38畝。其中完全失地戶7008戶，失地勞動(dòng)力達(dá)16088人。開發(fā)區(qū)內(nèi)安置3089人，自謀職業(yè)7025人，占43.7%，在家待業(yè)達(dá)5974人，占37.1%。九華村13個(gè)組，420戶，完全失地12個(gè)組，305戶，1409人，失地勞動(dòng)力約900人，園區(qū)內(nèi)安置約100人，自謀職業(yè)經(jīng)商務(wù)工220人，在家待業(yè)達(dá)300余人三、存在的主要問

14、題及原因1.失地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低對(duì)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，土地管理法中有著明確的規(guī)定，征地補(bǔ)償由三部分組成：一是土地補(bǔ)償費(fèi)，按每畝土地前三年平均產(chǎn)值的6-10倍（最高不超過15倍）補(bǔ)償；二是青苗及其地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，按成本或市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償；三是對(duì)勞動(dòng)力安置補(bǔ)償費(fèi)，按每畝土地前三年平均產(chǎn)值的4-6倍補(bǔ)償，而且土地補(bǔ)償和勞動(dòng)安置補(bǔ)償費(fèi)之和最高不得超過前三年平均產(chǎn)值的30倍。但由于這個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，是一種與市場(chǎng)無關(guān)的政策性價(jià)格，在實(shí)踐中，暴露出這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是偏低的，主要表現(xiàn)在：一是征地補(bǔ)償費(fèi)用遠(yuǎn)低于土地的出讓收益。一些地方征地時(shí)并沒完全按照土地管理法的補(bǔ)償規(guī)定來執(zhí)行，有的地方降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，

15、有的地方提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但就是做提高的處理后，征地價(jià)格與土地出讓價(jià)格之間的懸殊也仍然較大，被征地農(nóng)民并沒有分享土地出讓后的增值。二是補(bǔ)償費(fèi)用遠(yuǎn)低于土地的真實(shí)市場(chǎng)價(jià)值。我國(guó)對(duì)征地實(shí)行的是部分補(bǔ)償原則，國(guó)家只是針對(duì)具體的直接的損害給予象征性補(bǔ)償，而沒有考慮間接損失。這種補(bǔ)償方式顯著特征是，補(bǔ)償金低于土地市場(chǎng)價(jià)格，不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素。三是征地補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)低于作為一個(gè)城市居民的生活保障。2.一些地方補(bǔ)償款被層層截留，失地農(nóng)民實(shí)際得到的很少在征地過程中，由于農(nóng)民往往沒有參與權(quán)和決策權(quán)，甚至沒有知情權(quán)，從而導(dǎo)致土地補(bǔ)償款的分配混亂，弄虛作假，暗箱操作和尋租

16、形象普遍，補(bǔ)償款被層層盤剝，層層截留，到農(nóng)民手中只有很少一部分。按照法律規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民個(gè)人得到地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)償費(fèi)用于失地農(nóng)民的安置，扣除征地中政府部門以及村集體征收的各種費(fèi)用及留取部分，余下分給失地農(nóng)民，扣來扣去，農(nóng)民實(shí)際得到的補(bǔ)償費(fèi)所占的比例很小。據(jù)國(guó)家有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，被征土地征用費(fèi)的收益分配比例為：地方政府占20%-30%，企業(yè)占40%-50%，村級(jí)組織占25%-30%，農(nóng)民僅占5%-10%。土地的收益大部分被開發(fā)商和地方政府獲取。這樣的分配格局也是土地浪費(fèi)嚴(yán)重、土地違法屢禁不止、土地要素價(jià)格扭曲乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變緩慢的重要原因。特別是在村集體和

17、農(nóng)民之間，我國(guó)法律規(guī)定集體土地所有者主體包括集體和農(nóng)民，他們都可以得到補(bǔ)償，但是沒有明確兩者之間如何分配。盡管我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體，但農(nóng)村集體是一個(gè)抽象的群體。這樣，實(shí)踐中村干部作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表，在土地出讓及土地補(bǔ)償款分配中有很大權(quán)力，這就為很多問題的產(chǎn)生埋下了伏筆。例如，土地很有可能會(huì)在農(nóng)民完全不知情時(shí)被村干部出賣，甚至發(fā)生貪污、擠占、挪用補(bǔ)償款的現(xiàn)象。3.安置方式單一，失地農(nóng)民就業(yè)難土地法實(shí)施條例把被征地農(nóng)民安置補(bǔ)償費(fèi)按三種途徑支付：一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；二是用地單位安置的支付給安置單位；三是不須單位安置的發(fā)給被安置人員個(gè)人。從實(shí)際來

18、看，這三種安置方式都存在一些問題。貨幣安置成本低、易操作，在實(shí)踐中成為主要的安置方式，但這種安置方式卻給被征地農(nóng)民今后的生活與就業(yè)埋下了諸多隱患。所以，這種貨幣安置方式，被一些農(nóng)民稱之為“一腳踢”，給點(diǎn)錢完事，導(dǎo)致很多地方的農(nóng)民失地后無事可做，閑賦在家待業(yè)的比例很大。招工安置是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期延續(xù)下來的一種老辦法，在實(shí)際操作中難以真正實(shí)施。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用征地補(bǔ)償費(fèi)，開辦一些經(jīng)營(yíng)實(shí)體，讓失地農(nóng)民在其中做一份工作，但這些企業(yè)往往產(chǎn)權(quán)不明晰，主營(yíng)業(yè)務(wù)不明確，管理能力有限，抵御不了市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，一旦企業(yè)虧損倒閉，資金將血本無歸，造成了農(nóng)民既失地又丟錢，基本生活都得不到保障。

19、正是由于安置方式單一，不符合實(shí)際，使得很多失地農(nóng)民沒有工作機(jī)會(huì)，沒有穩(wěn)定的收入來源，失地的同時(shí)也失業(yè)了。湘潭市失地農(nóng)民土地征用時(shí)，都是按照國(guó)家政策和市政府的文件對(duì)農(nóng)民被征土地進(jìn)行了相應(yīng)的補(bǔ)償，其征地補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)等，根據(jù)不同時(shí)段都是采用一次性現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)轿弧，F(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按土地的年產(chǎn)值來計(jì)算補(bǔ)償金額，并未考慮失地農(nóng)民在未來承包期內(nèi)土地產(chǎn)生的潛在經(jīng)濟(jì)效益和未來效益。以護(hù)潭鄉(xiāng)的征地補(bǔ)償算了一筆帳，最低的補(bǔ)償富洲路（上瑞高速連接線）征地每畝只有5000元，一般的34萬(wàn)元/畝，最高的房地產(chǎn)開發(fā)也只有7萬(wàn)多元/畝。最低的補(bǔ)償費(fèi)不足被征地一年的產(chǎn)值，最高的

20、也不過10年。雖然2009年征地補(bǔ)償提高到每畝9萬(wàn)元，但對(duì)人多地少的城郊農(nóng)民，平均到每個(gè)人的補(bǔ)償就相當(dāng)少了。且現(xiàn)在的征地補(bǔ)償和安置費(fèi)都是采用一次性現(xiàn)金補(bǔ)償方式發(fā)放到農(nóng)民手中，大多失地農(nóng)民在拿到征地補(bǔ)償金后都用作消費(fèi)資金，很少用于再生產(chǎn)。4.部分失地農(nóng)民喪失了基本的“國(guó)民”待遇由于大量的農(nóng)民失地、失業(yè)，他們成了一個(gè)典型的弱勢(shì)群體，生活在被社會(huì)遺忘的角落，喪失了基本的“國(guó)民”待遇。一方面，他們失去了土地，不再是原來意義上的農(nóng)民了，沒有了土地這個(gè)基本的生活保障；另一方面，失地的農(nóng)民并未真正成為的城鎮(zhèn)居民，因?yàn)樗麄兪У睾鬀]有穩(wěn)定的工作，也沒有被納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障范疇，尤其是我國(guó)二元體制的存在，他們?cè)诔鞘?/p>

21、仍然受到種種不平等待遇甚至歧視，不能與城鎮(zhèn)居民一視同仁，沒有享受到城市居民的各種社會(huì)保障，就業(yè)受到排斥，就是子女入學(xué)接受教育也常常困難重重。所以，他們就成了“種田無地、就業(yè)無門、保障無份”的三無農(nóng)民，既不是農(nóng)民，也不是一般市民，更不同于失業(yè)工人。喪失了基本的國(guó)民待遇，成了一個(gè)特殊的邊緣群體，生活在城市邊緣，成為新的弱勢(shì)和貧困群體。統(tǒng)計(jì)湘潭市調(diào)查數(shù)據(jù)，被征地農(nóng)戶共計(jì)38106戶，有固定收入來源的8862戶，占失地總戶數(shù)23.3%，進(jìn)入低保4576戶，占12.0%，無收入來源12178戶，占32%，其他12490戶，占32.7%。被征地農(nóng)民失地后大多無固定收入來源。從長(zhǎng)期來看，這是一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問

22、題。土地是農(nóng)民賴以生存的基本生產(chǎn)資料，農(nóng)民一旦失去土地，就失去了生活的基本保障。對(duì)被征地農(nóng)民各級(jí)政府雖然都按政策給予了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但這些補(bǔ)償金，僅能解決近段時(shí)間內(nèi)失地農(nóng)民的生活所需，不能從長(zhǎng)遠(yuǎn)上解決失地后的經(jīng)濟(jì)來源。易家灣鎮(zhèn)新湖村下西組因潭邵高速征地使66戶、188人幾乎全部失地。在潭邵高速建設(shè)期間，按每人每年補(bǔ)助稻谷700斤，連續(xù)補(bǔ)助了三年。潭邵高速建成后，按每人補(bǔ)助2000元給予一次性補(bǔ)助。隨后村民每人每年僅享受80元生活補(bǔ)貼。岳塘區(qū)荷塘鄉(xiāng)王家村二組，因潭邵高速征地，24戶92人僅剩耕地8.9畝，現(xiàn)人平不到一分地。失地勞動(dòng)力大多靠外出務(wù)工來維持家庭生計(jì)，其中有9戶無勞動(dòng)能力和病困在家靠農(nóng)村低

23、保每月80120元來維持生活。失地補(bǔ)償和就業(yè)安置解決較好的九華工業(yè)園區(qū)，除按政策對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償外，對(duì)失地勞動(dòng)力園區(qū)內(nèi)通過培訓(xùn)優(yōu)先安置，同時(shí)被征農(nóng)民征地補(bǔ)償款可入股按一定比例入股分紅。凡被征戶，女滿55歲，男滿60歲，每月由園區(qū)發(fā)200元生活補(bǔ)貼，較好解決了農(nóng)民失地后生活保障。就調(diào)查情況看，除九華園區(qū)建設(shè)、湘鋼技改項(xiàng)目征地和部分房地產(chǎn)開發(fā)征地為部分勞動(dòng)力進(jìn)行了安置和為失地農(nóng)民買了農(nóng)村社保，但數(shù)額很低，解決不了失地農(nóng)民的基本生活所需，大多數(shù)被征地農(nóng)民都未買養(yǎng)老保險(xiǎn)，也未進(jìn)入低保。大多數(shù)農(nóng)民失地后，未能找到較好的就業(yè)崗位，也未能將有限的征地補(bǔ)償款進(jìn)行再生產(chǎn)投資，長(zhǎng)遠(yuǎn)生活無保障，是嚴(yán)重的社會(huì)隱患。

24、從失地農(nóng)民就業(yè)難的主要原因來看：既有主觀方面的原因，也有客觀方面的原因。主觀方面的原因：失地?zé)o業(yè)農(nóng)民中，就業(yè)最困難的主要有兩類群體：一是大齡農(nóng)民就業(yè)很難。由于受年齡大、文化低、體力差、家庭走不出等諸多原因的限制，這些人轉(zhuǎn)移就業(yè)十分困難。二是純種田的人就業(yè)更難。對(duì)于這些人來說，失地就意味著失業(yè)，大多數(shù)由于沒有一技之長(zhǎng)，文化水平低，且就業(yè)意識(shí)和擇業(yè)觀念也比較淡薄，這些人很難找到適合他們做的事，即便能找到一份工作，也多是臨時(shí)的、又苦又臟又累的、流動(dòng)性很大且收入不高的，因此，失去土地對(duì)他們的就業(yè)影響是非常大的。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析，湘潭市失地農(nóng)民38106戶，失地勞動(dòng)力83329人，政府安置僅2267人，開

25、發(fā)區(qū)內(nèi)安置4637人（其中九華示范區(qū)安置3089人），兩者僅占7.9%，自謀職業(yè)45820人，占54.9%，無業(yè)在家達(dá)23151人，占27.8%。自謀職業(yè)的這部分人，大部分屬外出務(wù)工，工作并不十分穩(wěn)定，因此無穩(wěn)定的收入來源。失地農(nóng)民就業(yè)困難的原因，除市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下就業(yè)需求的影響外，主要是由于失地農(nóng)民文化、技能等方面處于劣勢(shì)地位，整體素質(zhì)低，缺乏就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全市失地勞動(dòng)力83329人中，初中及以下55703人，占66.8%，高中及以上27626人，占33.2%。有一技之長(zhǎng)22885人，僅占27.5%，無技術(shù)專長(zhǎng)的達(dá)60444人，占72.5%。且大多年齡偏大，據(jù)統(tǒng)計(jì)，失地勞動(dòng)力中40歲

26、、50歲人員比例達(dá)60%以上，且無技術(shù)專長(zhǎng)，就業(yè)極為困難。加上現(xiàn)在80后的新生代農(nóng)民，就業(yè)意愿狹窄，就業(yè)期望值高，為失地后的就業(yè)帶來困難?？陀^方面的原因：由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制的改革,企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了調(diào)整；隨著科技的不斷進(jìn)步，過去的勞動(dòng)密集型企業(yè)已向知識(shí)技術(shù)型企業(yè)轉(zhuǎn)變；勞動(dòng)用工制度也由過去的政府安排就業(yè)變?yōu)楝F(xiàn)在的以“市場(chǎng)就業(yè)”為主導(dǎo)取向，企業(yè)所錄用人員也是以“知識(shí)經(jīng)濟(jì)”型為主的，這就對(duì)求職者的年齡、知識(shí)、技能等要求較高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也非常強(qiáng)。與此相比，由于失地農(nóng)民整體文化水平低，無技能，綜合素質(zhì)不高，就業(yè)能力較差，失地農(nóng)民在就業(yè)方面明顯處于弱勢(shì)地位。四、完善失地農(nóng)民再就業(yè)保障體系的思考失地農(nóng)民就業(yè)困難

27、的原因除了文化素質(zhì)低和技能水平不高的主觀因素外，作為現(xiàn)行征地安置方式的貨幣安置，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，沒有考慮失地農(nóng)民的居住安頓、重新就業(yè)等問題，同時(shí)，現(xiàn)行的補(bǔ)償費(fèi)用支配缺乏規(guī)范也是造成農(nóng)民在失去土地后不能得到創(chuàng)業(yè)資金的原因。1、完善失地農(nóng)民再就業(yè)保障體系的必要性土地是農(nóng)民生活保障的最后一道防線，失去土地之后，許多農(nóng)民的生計(jì)、生活成了大問題，形成了“生活難、就業(yè)難、入保難”。在上海，失地農(nóng)民的問題不僅面廣量大，而且矛盾的積聚性大。盡管失地農(nóng)民獲得征地安置補(bǔ)償費(fèi)，但現(xiàn)行土地管理法的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯過低，且大都采用單一的貨幣安置方式，未對(duì)失地農(nóng)民的居住安頓、重新就業(yè)、生活觀念和生活習(xí)慣轉(zhuǎn)變等長(zhǎng)遠(yuǎn)問題予以充分考

28、慮。農(nóng)民由于缺少受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，文化素質(zhì)和知識(shí)技能低下，失去土地后，他們?cè)谏鐣?huì)上的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力十分有限。而由農(nóng)村意識(shí)轉(zhuǎn)化為城市意識(shí)，由農(nóng)民的生活、生產(chǎn)方式和行為轉(zhuǎn)化為市民的生活、生產(chǎn)方式和行為，需要一個(gè)較長(zhǎng)的磨合期和適應(yīng)期，他們面臨著各種風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家作為社會(huì)管理主體應(yīng)給這一弱勢(shì)群體提供一定的再就業(yè)保障措施。阻礙農(nóng)村人口城市化進(jìn)程的最大障礙是我國(guó)社會(huì)保障制度的不健全。關(guān)乎民生的社會(huì)保障問題如果不能有效地被解決，勢(shì)必增加農(nóng)民出讓土地的后顧之憂，從而影響土地征用過程中的工作成效，影響城市化進(jìn)程。通過建立和完善失地農(nóng)民再就業(yè)保障體系，真正解決其工作和生活問題，才能增加他們的安全感，使他們對(duì)未來的預(yù)期

29、更加明確，更好地融入城鎮(zhèn)生活與生產(chǎn)環(huán)境。為失地農(nóng)民提供長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活就業(yè)保障，構(gòu)建和完善失地農(nóng)民的再就業(yè)保障制度，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，有利于構(gòu)建失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度。2、設(shè)立失地農(nóng)民就業(yè)保障基金設(shè)立失地農(nóng)民就業(yè)保障基金，保持可靠的社會(huì)保障基金來源，是失地農(nóng)民社會(huì)保障制度穩(wěn)健和持續(xù)運(yùn)行的重要保證。中國(guó)目前還是發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低，由國(guó)家財(cái)政全部負(fù)擔(dān)失地農(nóng)民的社會(huì)保障資金是不現(xiàn)實(shí)的。在基金的籌集方面，可模仿城市社會(huì)保障基金的籌集方式，由政府、集體、失地農(nóng)民個(gè)人共同出資、合理負(fù)擔(dān)。政府承擔(dān)的部分從國(guó)有土地出讓收入和增值收益中列支以及安排專項(xiàng)財(cái)政撥款，集體承擔(dān)部分從土地補(bǔ)償費(fèi)和集

30、體經(jīng)濟(jì)積累中提取，失地農(nóng)民個(gè)人繳納的部分可視其具體經(jīng)濟(jì)狀況在安置補(bǔ)助費(fèi)中扣除。農(nóng)民集體土地被征收，國(guó)家必須保護(hù)集體土地所有者的合法權(quán)益，主要體現(xiàn)在依法對(duì)被征地者進(jìn)行補(bǔ)償和對(duì)農(nóng)業(yè)人口進(jìn)行安置。作為政府有責(zé)任為自己的公民投保，同時(shí)，政府的參與能增加失地農(nóng)民的信任感。政府出資的部分，一是政府按一定比例的財(cái)政撥款；二是政府從土地出讓金凈收益中按一定比例注入失地農(nóng)民社會(huì)保障資金；三是在行政劃撥土地和有償出讓土地時(shí)，按照每平方米不少于某一數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)提取資金。3、依靠制度和體系促進(jìn)失地農(nóng)民的再就業(yè)由于失地農(nóng)民就業(yè)保障制度是在整個(gè)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的框架下進(jìn)行的，因此可以依靠制度和體系促進(jìn)失地農(nóng)民的再就業(yè)，

31、解決失地農(nóng)民的生計(jì)問題。當(dāng)前，完善就業(yè)培訓(xùn)體系既要靠政府組織、主管部門多頭并舉，又要靠社會(huì)力量積極參與的多元主體形式，把失地農(nóng)民就業(yè)和再就業(yè)保障工作納入政府工作的主要議題。具體而言，以下幾個(gè)方面有助于促進(jìn)失地農(nóng)民穩(wěn)定就業(yè)。首先，是消除就業(yè)障礙，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)機(jī)制。建議黨中央、國(guó)務(wù)院明確完全失地的農(nóng)民享受城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)的優(yōu)惠扶植政策。針對(duì)失地農(nóng)民的特殊性，制定符合失地農(nóng)民就業(yè)的政策措施，促使已失去土地的農(nóng)民轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或由城鎮(zhèn)為他們提供非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。從目前來看，強(qiáng)制性地要求征地單位招用一定數(shù)量的失地農(nóng)民難以行通，但可通過制定優(yōu)惠政策，給接受失地農(nóng)民（特別是國(guó)家

32、重點(diǎn)建設(shè)征地）的用人單位以用工補(bǔ)助、減免所得稅及有關(guān)規(guī)費(fèi)等。還可采取部分行政措施，對(duì)推進(jìn)城市化進(jìn)程中創(chuàng)造的大量就業(yè)崗位作為回報(bào)、補(bǔ)償、優(yōu)先錄用、安排失地農(nóng)民工，以增加失地農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)。其次，促進(jìn)失地農(nóng)民生產(chǎn)性就業(yè)。就業(yè)的基礎(chǔ)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)了，才能為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，使他們安居樂業(yè)。要大力發(fā)展中小企業(yè)和個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等勞動(dòng)密集型企業(yè)。實(shí)踐證明，中小企業(yè)在解決勞動(dòng)力就業(yè)方面有著較大的優(yōu)勢(shì)，在資本積累階段，尤其需要使用大量低成本的農(nóng)村勞動(dòng)力。因此，要繼續(xù)依托失地勞動(dòng)力所在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，借助征地補(bǔ)償中村集體留存部分，憑借有利的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，加大扶持力度，加快和發(fā)展適

33、度規(guī)模的勞動(dòng)密集型企業(yè)。除此以外，政府要積極探索多種形式的就業(yè)安置辦法，千方百計(jì)增加就業(yè)。再次，重點(diǎn)加強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)。根據(jù)不同年齡段、不同學(xué)歷，堅(jiān)持按需培訓(xùn)、注重實(shí)效的原則，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，以提高就業(yè)能力和就業(yè)率為目標(biāo)，培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動(dòng)力供求緊密連接，并結(jié)合就業(yè)崗位準(zhǔn)入制度的逐步建立，大力開展職業(yè)資格認(rèn)證培訓(xùn)，有效擴(kuò)大失地農(nóng)民的就業(yè)范圍。要充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，把勞動(dòng)保障、農(nóng)業(yè)、水利、科技、建設(shè)、社會(huì)團(tuán)體等有關(guān)部門和行業(yè)現(xiàn)有的培訓(xùn)基地確定為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，落實(shí)培訓(xùn)職責(zé)和任務(wù)，形成工作合力。同時(shí)，積極探索創(chuàng)立政府和農(nóng)民攜手合作、利益分享的機(jī)制，鼓勵(lì)投資興辦民辦培

34、訓(xùn)機(jī)構(gòu)。要定期開展形式多樣、內(nèi)容廣泛的實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，提高被征地農(nóng)民的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。有益的經(jīng)驗(yàn)是：以市場(chǎng)的需求和農(nóng)民的需求來定培訓(xùn)項(xiàng)目（對(duì)失地農(nóng)民實(shí)行“菜單式”和“計(jì)單式”培訓(xùn)），以競(jìng)爭(zhēng)定培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（對(duì)就業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)行面向全社會(huì)的招標(biāo)制），以補(bǔ)貼促參與（對(duì)參加就業(yè)技能培訓(xùn)的失地農(nóng)民，政府給與一定的財(cái)政支持）。失地農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)實(shí)行政府、用人單位和個(gè)人共同分擔(dān)的投入機(jī)制。用人單位開展失地農(nóng)民培訓(xùn)所需經(jīng)費(fèi)從職工培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)中列支，職工培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)按職工工資總額一定的比例提取（1.5%），計(jì)入成本在稅前列支；其他培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開展失地農(nóng)民培訓(xùn)，由政府給予補(bǔ)貼。對(duì)失地農(nóng)民培訓(xùn)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)：一是參加引導(dǎo)性短期培訓(xùn)的失地農(nóng)

35、民，除免全部培訓(xùn)費(fèi)外，另由戶口所在鎮(zhèn)給予每人每天5元的生活費(fèi)補(bǔ)貼；二是參加職業(yè)技能培訓(xùn)或創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的失地農(nóng)民，一次性培訓(xùn)考核費(fèi)在500元以下的全免，超出部分個(gè)人承擔(dān)；三是對(duì)女40周歲、男50周歲以上的失地農(nóng)民或單親家庭撫養(yǎng)未成年子女的失地農(nóng)民除按以上減免培訓(xùn)考核費(fèi)外，還可視培訓(xùn)周期長(zhǎng)短給予生活補(bǔ)貼。失地農(nóng)民就業(yè)保障要求發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，加大對(duì)失地農(nóng)民的間接調(diào)控力度，通過對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的功能完善，促進(jìn)市場(chǎng)就業(yè)，加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更多地創(chuàng)造就業(yè)崗位，積極引導(dǎo)全社會(huì)共同創(chuàng)辦與失地農(nóng)民的現(xiàn)有素質(zhì)水平相適應(yīng)的勞動(dòng)密集型的安置型企業(yè)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。這就需要各級(jí)政府部門應(yīng)努

36、力構(gòu)建市場(chǎng)為主、政府引導(dǎo)、機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)合作的一體化社會(huì)化職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。在發(fā)揮預(yù)測(cè)指導(dǎo)作用的同時(shí)，將職業(yè)培訓(xùn)、技能鑒定、培訓(xùn)考核納入統(tǒng)一的市場(chǎng)運(yùn)行中。失地農(nóng)民是就業(yè)的弱勢(shì)群體，不僅因?yàn)檗r(nóng)民就業(yè)意識(shí)和紀(jì)律行為與工業(yè)化、城市化要求有一定距離，而且他們過去具有的勞動(dòng)技能在失地后也派不上用場(chǎng)，所以必須要強(qiáng)化就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，增強(qiáng)失地農(nóng)民的謀生能力。4、鼓勵(lì)和引導(dǎo)失地農(nóng)民自謀職業(yè)，自主創(chuàng)業(yè)。征地補(bǔ)償費(fèi)和就業(yè)安置費(fèi)是失地農(nóng)民自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的本錢，要引導(dǎo)和鼓勵(lì)他們通過創(chuàng)業(yè)來實(shí)現(xiàn)就業(yè)，建議在扶持政策上，工商、稅務(wù)、信貸等部門對(duì)失地農(nóng)民從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)，要與下崗職工再就業(yè)一視同仁，并建立失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)資金補(bǔ)助制度。5、

37、盡快解決失地農(nóng)民的身份以及相應(yīng)的社會(huì)保障問題。由于缺乏一種自然過渡的機(jī)制，目前失地農(nóng)民游離于現(xiàn)行城鎮(zhèn)保障體系之外，有的失地農(nóng)民既不享受城鎮(zhèn)低保，又不享受農(nóng)村低保，這是主要涉及失地農(nóng)民的身份問題。我們認(rèn)為，失地農(nóng)民已不再是嚴(yán)格意義上的農(nóng)民，應(yīng)納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。建議明確失地農(nóng)民在各類企業(yè)就業(yè)后，企業(yè)必須與對(duì)待城鎮(zhèn)職工一樣，按規(guī)定交納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等費(fèi)用。同時(shí)，要加快失地農(nóng)民基本生活保障試點(diǎn)工作，研究完善有關(guān)政策。三、存在問題和困難1、有限地征地補(bǔ)償費(fèi)不足以解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。農(nóng)民失去土地以后，可以得到政府和用地單位支付的數(shù)額不多的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)。一次性補(bǔ)償只能暫時(shí)緩解農(nóng)民的生活

38、之憂，難以保證失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。2、農(nóng)民失去土地后，缺乏穩(wěn)定、可靠的謀生渠道。民以食為天，食以地為本。農(nóng)民失去了土地，就失去了基本的生活資料和社會(huì)保障。大部分失地農(nóng)民已經(jīng)無地可種，必須自謀出路，尋找新的就業(yè)機(jī)會(huì)。而機(jī)會(huì)的不平等致使失地農(nóng)民在就業(yè)轉(zhuǎn)移過程中難以找到新的、穩(wěn)定的收入渠道。加之大部分失地農(nóng)民拿到錢又無投資和增值觀念，而且往往是非理性消費(fèi)，失地農(nóng)民常常是坐吃山空，大都淪為新的貧民。3、缺乏基本的社會(huì)保障。土地對(duì)農(nóng)民具有社會(huì)保障功能，承載著生活保障、提供就業(yè)、直接收益、子孫繼承、土地資產(chǎn)增值等功效。農(nóng)民失去了土地，就喪失了擁有土地帶來的社會(huì)保障權(quán)利。失地農(nóng)民成了既非農(nóng)民、又非市民，既無

39、地可耕，又無其它生活技能，生活無依靠的邊緣群體。而且，農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，失地農(nóng)民特別是中老年人、病殘人等弱勢(shì)群體，沒有了土地，基本生活已成為迫切需要解決的問題。4、失地農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變需要經(jīng)過較長(zhǎng)的心理適應(yīng)和磨合期。農(nóng)民的非農(nóng)化是解決中國(guó)三農(nóng)問題的必由之路。城市化的過程中，農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)化并不能簡(jiǎn)單的等同于將失地農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市戶口，也不僅僅限于基本生活條件這一層次，它必須包括失去土地后的養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)和福利問題，從物質(zhì)層面、心理層面根本改變他們的生活方式。失地農(nóng)民自身適應(yīng)城市生活要經(jīng)過相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，需要一個(gè)較長(zhǎng)的磨合期。5、法律對(duì)征用過程的規(guī)定不夠全面、明確。我國(guó)土地管理法僅就

40、征地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償額度做了比較明確的規(guī)定，而對(duì)于利益分配規(guī)定過于籠統(tǒng)，對(duì)于約束機(jī)制、安置辦法、征后社區(qū)管理、社會(huì)保障、就業(yè)安置等問題沒有更詳細(xì)的規(guī)定。土地補(bǔ)償款的分配、使用、管理混亂，隨意性較強(qiáng)。6、城市中既有的制度安排阻礙失地農(nóng)民順理融入城市生活。目前，影響失地農(nóng)民市民化的制度化壁壘主要有：戶籍制度、勞動(dòng)制度、社會(huì)保障和社區(qū)管理制度。失地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后，在勞動(dòng)就業(yè)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、子女入學(xué)受教育等方面享受不到與城市居民同等的待遇。他們的居住區(qū)由于各種基礎(chǔ)設(shè)施、生活服務(wù)設(shè)施落后，成為了“城中村”。 四、對(duì)策與建議解決失地農(nóng)民的生計(jì)問題，關(guān)鍵還是政府的作為。政府應(yīng)該以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)

41、濟(jì)社會(huì)發(fā)展，把農(nóng)民納入到城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，保障失地農(nóng)民真正公平地分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的成果，消除城鄉(xiāng)一體化中的不和諧因素，形成城鄉(xiāng)居民各盡所能、各得其所而又和諧相處的局面。（一）要在加快土地征用制度改革上下功夫要切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，嚴(yán)格遵守對(duì)非農(nóng)占地的審批程序，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃。嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地，明確界定政府土地征用權(quán)和征用范圍。（二）使失地農(nóng)民成為市場(chǎng)主人通俗的說就是，“土地變資產(chǎn)、社員做股東” 鼓勵(lì)失地農(nóng)民以土地入股和進(jìn)行租賃。引導(dǎo)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行社區(qū)股份合作制產(chǎn)權(quán)制度改革，使失去土地的農(nóng)民作為股東享受到集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的收益。通

42、過租賃農(nóng)民土地發(fā)展工業(yè)區(qū)，農(nóng)民在失地后可獲得出讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償金、投資入股的紅利和企業(yè)工資三種收入，把開發(fā)建設(shè)與保護(hù)農(nóng)民利益結(jié)合起來。給農(nóng)民預(yù)備留用地，留用地隱含的地價(jià)是對(duì)征地補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充，表現(xiàn)為留用地開發(fā)經(jīng)營(yíng)帶來的長(zhǎng)期收益或就業(yè)崗位，這不失為對(duì)失地農(nóng)民的一種有效安置方法。具體做法：農(nóng)民每退出二份農(nóng)業(yè)用地，獲得一份建設(shè)用地的使用權(quán)。也可以實(shí)行“三三制”的辦法，即把農(nóng)民土地分為三份，一份交給國(guó)家作為城市基礎(chǔ)設(shè)施用地，一份用作農(nóng)民享有使用權(quán)的城市用地，另一份作為農(nóng)民集體所有的農(nóng)地置換到遠(yuǎn)郊。（三）項(xiàng)目產(chǎn)品配套開發(fā)扶持一些征地投資開發(fā)的產(chǎn)品或項(xiàng)目，往往都要有一些輔助配套的產(chǎn)品進(jìn)行向前、向后延伸開

43、發(fā)，大部分投資商都是將配套開發(fā)的產(chǎn)品由其他企業(yè)負(fù)責(zé)，因此，在條件具備和可能的情況下，征用地單位可將投資不大、農(nóng)民可以有開發(fā)能力的配套產(chǎn)品，在技術(shù)上給予指導(dǎo)、在產(chǎn)品開發(fā)上給予幫助，由失地農(nóng)民個(gè)人或合股、合作進(jìn)行生產(chǎn)，這樣，一方面可使失地農(nóng)民在配套產(chǎn)品開發(fā)中有了新的就業(yè)渠道，另一方面，配套產(chǎn)品辦在企業(yè)門口，也有利于加強(qiáng)質(zhì)量管理，降低配套產(chǎn)品營(yíng)運(yùn)成本。如：允許拆遷戶按成本價(jià)人均購(gòu)買20平方米的出租房或5平方米的門面房用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)，以解決農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的部分生活來源，三是鼓勵(lì)愿意從事種養(yǎng)業(yè)的農(nóng)民繼續(xù)為調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展高效農(nóng)業(yè)做貢獻(xiàn)（四）在征地補(bǔ)償上，政府應(yīng)該逐漸從征地中脫身如果所有建設(shè)用地全部采取征用方

44、式轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，也就意味著要由政府承擔(dān)全部失地農(nóng)民的生活保障，其復(fù)雜性以及帶來的后果難以估量。因此，縮小政府征地范圍，減少失地農(nóng)民數(shù)量，是解決工業(yè)化、城市化過程中土地利用各種復(fù)雜矛盾的上上之策。凡涉及公益性的公共設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)用地，采用征地形式供地，其余經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可采用集體土地流轉(zhuǎn)的形式供地，由土地所有者農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與使用土地的公司、企業(yè)、房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者直接交易。土地國(guó)家征用的范圍縮小后，政府可以通過征收土地使用稅的辦法調(diào)控土地的利用、增加財(cái)政收入。政府改建設(shè)用地一次性出讓、出租為逐年收取逐年征收土地契稅，其好處是：（1）土地契稅可隨土地的增值而逐年提高；（2）可以使以后的歷屆政府

45、通過征收土地稅增加財(cái)政收入；（3）有利于企業(yè)減輕資金壓力。租金逐年支付，資金壓力分散化了；（4）可以限制目前各地招商引資中普遍存在的出讓土地競(jìng)相壓級(jí)壓價(jià)現(xiàn)象；（5）可以有效防止炒地皮產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象；（6）可以使農(nóng)民長(zhǎng)期獲得土地收益；（7）不改變土地的所有權(quán)與使用權(quán)。政府可制定農(nóng)民土地出租的指導(dǎo)性價(jià)格，企業(yè)租用土地每年交納土地使用費(fèi)（地租），政府在征收土地使用稅時(shí)對(duì)土地用途進(jìn)行年檢。（五）在失地安置上，要建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制在失地安置上，一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)的辦法已經(jīng)越來越不受農(nóng)民的歡迎了。要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，對(duì)被征地農(nóng)民視不同情況，采取各種安置方式，如用地單位吸收失地農(nóng)民、勞動(dòng)部門統(tǒng)

46、一安排就業(yè)、鼓勵(lì)扶持失地農(nóng)民自謀職業(yè)等方式幫助失地農(nóng)民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，為失地農(nóng)民提供長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)保障。同時(shí)，政府還可以以優(yōu)惠條件提供部分土地，按照規(guī)劃確定的用途，由被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶從事開發(fā)經(jīng)營(yíng)，保證安居樂業(yè)有基礎(chǔ)。妥善安置是征地補(bǔ)償?shù)母荆⒑侠淼恼鞯匮a(bǔ)償和利益分享機(jī)制，是解決失地農(nóng)民問題，有序推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，對(duì)此，建議出臺(tái)臨滄市征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障實(shí)施辦法（試行）建立“失地農(nóng)民”社會(huì)保障制度，主要內(nèi)容參考如下。1、關(guān)于征地補(bǔ)償（1）根據(jù)土地征用前后的使用類別，依據(jù)有關(guān)法規(guī)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（具體標(biāo)準(zhǔn)另行制定）。按股分配給失地農(nóng)民，但不得以現(xiàn)金直接兌付，專項(xiàng)用于固

47、定資產(chǎn)等方面的投入，其收益?？钣糜谑У剞r(nóng)民的基本生活保障。此款的用途需經(jīng)村民代表大會(huì)決定，并嚴(yán)格執(zhí)行“村帳鎮(zhèn)管”，定期公布，加強(qiáng)監(jiān)督，接受查詢。（2）失地農(nóng)民遷出原居住地后，納入新居所在社區(qū)管理，原村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收益仍然享受。（3）因土地征用后沒有或基本沒有土地的農(nóng)戶，凡要求農(nóng)轉(zhuǎn)非的，從征地協(xié)議簽訂之日起，立即予以辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非手續(xù)。2、關(guān)于拆遷安置（4）對(duì)拆遷戶中人均居住面積低于20平方米的困難戶，實(shí)行拆一還一，不找結(jié)構(gòu)差價(jià)，并按人均補(bǔ)足20平方米。（5）完善縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)養(yǎng)老中心。對(duì)新增的五保老人原則上實(shí)行集中供養(yǎng)。對(duì)非集中贍養(yǎng)的五保戶和家庭特別困難的失地和拆遷農(nóng)戶，按“五統(tǒng)一”的原則，即：統(tǒng)一規(guī)

48、劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，規(guī)劃建設(shè)小戶型公寓。以廉租或無償使用的方式提供給特困戶居住，產(chǎn)權(quán)歸村集體所有。3、關(guān)于勞動(dòng)就業(yè)（6）加大培訓(xùn)力度，建立縣鄉(xiāng)農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)學(xué)校。縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政按失地農(nóng)民暫無就業(yè)崗位的每人300元標(biāo)準(zhǔn)列入財(cái)政預(yù)算。制定培訓(xùn)計(jì)劃，開展訂單培訓(xùn)或定向培訓(xùn)，特別是加大對(duì)農(nóng)村青壯年的培訓(xùn)，確保失地農(nóng)民能夠掌握一定的就業(yè)技能。（7）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)體系，把失地農(nóng)民就業(yè)納入政府工作的重要內(nèi)容。充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)勞動(dòng)保障機(jī)構(gòu)作用，提供就業(yè)崗位，教育和引導(dǎo)失地農(nóng)民參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化就業(yè)。凡文化程度、健康狀況、勞動(dòng)技能符合就業(yè)條件的失地農(nóng)民(年齡和學(xué)歷可適當(dāng)放寬)，縣鄉(xiāng)勞動(dòng)

49、保障機(jī)構(gòu)應(yīng)確保在半年內(nèi)提供就業(yè)崗位。（8）對(duì)失地農(nóng)民確因生活所需，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)并由集體統(tǒng)籌運(yùn)作搭建的圍繞三產(chǎn)的臨時(shí)性建筑，可暫時(shí)保留，待規(guī)劃建設(shè)需要時(shí)再行拆除。其從事三產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)性收入所發(fā)生的稅費(fèi)，比照城鎮(zhèn)下崗職工優(yōu)惠政策執(zhí)行。失地農(nóng)民從事流動(dòng)性的小商小販，可予免除稅費(fèi)。（9）教育和引導(dǎo)失地農(nóng)民積極興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，大力發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。對(duì)在發(fā)展中有困難的，由縣、鄉(xiāng)、村共同籌資，安排?？畈扇≠N息貸款給予扶持。4、關(guān)于生活保障（10）全面推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)失地農(nóng)民中男性年滿60周歲，女性年滿55周歲，個(gè)人無固定收入且子女無贍養(yǎng)能力的（年人均收入3400元以下），按照個(gè)人出小頭（30%），集體和政府拿大頭（70%）的原則，一次性交納15年的統(tǒng)籌費(fèi)（個(gè)人交納部分可以繼承），與勞動(dòng)部門簽訂協(xié)議后按月發(fā)放養(yǎng)老金。其養(yǎng)老金不低于城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。今后城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)提高時(shí)，已享受養(yǎng)老金的失地農(nóng)民個(gè)人不再補(bǔ)交。其他年齡段符合社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條件的納入社保體系，按個(gè)體參保者標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，無法進(jìn)入社保的人群比照?qǐng)?zhí)行。（11）在農(nóng)村中小學(xué)中，設(shè)立特困生助學(xué)基金。特別是對(duì)失地農(nóng)民和拆遷戶中的特困家庭予以重點(diǎn)資助。對(duì)失地農(nóng)民中的特殊群體，如年齡未滿