我國地下空間權(quán)管理問題研究

1、我國地下空間權(quán)管理問題研究    摘 要隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地資源日益緊張，地下空間權(quán)管理的科學(xué)性、合理性存在嚴(yán)重不足，阻礙了我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此如何科學(xué)利用土地資源，加強(qiáng)對地下空間權(quán)的規(guī)劃，制定地下空間權(quán)有效的管理制度，具有十分重要的意義。關(guān)鍵詞地下空間權(quán)；管理問題；完善建議地下空間權(quán)的管理，是指有權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)法律的規(guī)定，在職權(quán)范圍內(nèi)，為保障我國地下空間的合理開發(fā)利用，維護(hù)地下空間權(quán)人的合法權(quán)益而進(jìn)行的管理活動。合理開發(fā)和利用地下空間是順應(yīng)時代發(fā)展的需求，為了更好地利用地下空間，必須對地下空間利用進(jìn)行有計劃地、安全地管理，立足長遠(yuǎn)利益的問題，

2、避免盲目開發(fā)和資源浪費(fèi)。因此，地下空間權(quán)管理制度的建立和管理水平的提高，對于地下空間的開發(fā)利用有至關(guān)重要的意義。一、我國地下空間權(quán)管理的價值分析（一）戰(zhàn)略價值的體現(xiàn)我國地下空間利用始于20世紀(jì)50年代的地下防空設(shè)施工程，是我國防范敵人突然襲擊、減輕空襲危害的戰(zhàn)略需求，這是傳統(tǒng)意義上的地下空間權(quán)管理的戰(zhàn)略價值。隨著時間的推移，人防工程逐漸走上了正規(guī)化、科學(xué)化的軌道。新建的人防工程除了兼顧戰(zhàn)時防空的需要，也綜合考慮了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市建設(shè)和人民生活的需要，從單一的戰(zhàn)備功能，轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)揮戰(zhàn)備效益、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益。（二）現(xiàn)實價值的體現(xiàn)我國物權(quán)法第136規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分

3、別設(shè)立。這是我國首次在基本立法中體現(xiàn)地下空間權(quán)制度。充分利用并科學(xué)管理地下空間，具有重要的現(xiàn)實價值。其主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，如何充分利用土地資源，實現(xiàn)資源的有效利用。為了緩解土地資源日益匱乏的壓力，地下空間的利用形式呈現(xiàn)多樣化，如地下商場、地鐵、排水管道等。不但促進(jìn)土地資源的充分利用，也具有不可忽視的經(jīng)濟(jì)價值。其二，如何科學(xué)地管理地下空間權(quán)，維護(hù)生態(tài)和社會的可持續(xù)發(fā)展。制定科學(xué)的、有效的地下空間權(quán)管理的制度，對承認(rèn)生態(tài)價值，構(gòu)建生態(tài)型的地下空間權(quán)，具有現(xiàn)實意義。（三）立法價值的體現(xiàn)羅馬法以來直至近代，繼受了羅馬法土地所有權(quán)“上窮天寰，下及地心”觀念，創(chuàng)立了絕對的土地所有權(quán)制度。在這種觀念下

4、，地下空間不具有獨(dú)立的法律意義，是土地當(dāng)然的附屬部分。然而，時至近現(xiàn)代，伴隨著科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展、以及財產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的不斷豐富，人類對土地的利用從平面到立體發(fā)展，地下空間權(quán)制度也就應(yīng)運(yùn)而生了。我國物權(quán)法肯定了空間具有法律上的財產(chǎn)價值，對地下空間權(quán)實施管理而言，將管理對象納入財產(chǎn)權(quán)利體系范疇，豐富了財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，是立法價值的體現(xiàn)。二、我國地下空間權(quán)管理的現(xiàn)狀及存在的問題（一）地下空間權(quán)管理的現(xiàn)狀我國目前關(guān)于地下空間權(quán)管理系統(tǒng)性的法律尚處在探索的過程。1997年建設(shè)部頒布的城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定，該規(guī)定就地下空間的概念、原則、建設(shè)、規(guī)劃、管理等作了具體的規(guī)定，較為全面地介紹了地下空間權(quán)的具體內(nèi)容。

5、近年來，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，如上海、天津等，不僅在實踐中大規(guī)模地開發(fā)利用地下空間，也在立法上積極探索。例如，2006年施行的上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定，對地下空間開發(fā)的權(quán)屬問題、用地審批、適用范圍、登記辦法等作出了明確的規(guī)定，這是目前我國國內(nèi)最為全面、系統(tǒng)的關(guān)于地下空間開發(fā)的規(guī)定，為地下空間開發(fā)提供了法律依據(jù)。2009年施行的天津市地下空間規(guī)劃管理條例規(guī)定，地下空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)具有前瞻性，堅持合理分層，集約、高效、有序利用，保護(hù)地下空間資源。地下空間開發(fā)利用實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、綜合開發(fā)、合理利用的原則，充分考慮應(yīng)急防災(zāi)、人民防空和國防建設(shè)等需要，堅持經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和

6、環(huán)境效益相結(jié)合。在堅持此原則的前提下，此條例在規(guī)劃、管理方面等都有專門的考慮，對進(jìn)一步完善地下空間權(quán)管理制度作了有益探索。（二）地下空間權(quán)管理存在的問題1.地下空間開發(fā)利用的立法缺失如前所述，地下空間權(quán)管理尙未有正式法律可以遵循。我國地下空間開發(fā)利用的法律，多以行業(yè)管理的模式出現(xiàn)，而地方立法由于受限于立法權(quán)，這就意味著對于地下空間權(quán)的規(guī)定面臨無效的問題。從另一層面來說，由于現(xiàn)行的法律沒有對地下空間權(quán)的管理進(jìn)行明確規(guī)定，無法沒有開展地下空間的登記工作，權(quán)屬關(guān)系不明確，不利于保障地下空間權(quán)人的合法權(quán)益。因此，亟待相應(yīng)的法律法規(guī)來指導(dǎo)地下空間開發(fā)利用的實踐活動。2.地下空間開發(fā)利用缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃目前

7、，我國地下空間的開發(fā)利用，出現(xiàn)了無序開發(fā)、盲目開發(fā)、重復(fù)開發(fā)的現(xiàn)象，各行業(yè)按照各自的發(fā)展進(jìn)行地下建設(shè)，各種工程之間缺少信息溝通，難以發(fā)揮系統(tǒng)作用。造成這種現(xiàn)象很大程度上是由于地下空間開發(fā)利用缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，為此，我們應(yīng)對地下空間開發(fā)利用進(jìn)行整體性、前瞻性的規(guī)劃，合理地安排建設(shè)項目，提高地下空間利用的綜合效益。3.地下空間的開發(fā)建設(shè)缺乏激勵機(jī)制地下空間的建設(shè)耗資巨大，維護(hù)保養(yǎng)任務(wù)繁重，成本回收的周期長，地下空間設(shè)施的營運(yùn)成本一般高于同類其他項目的運(yùn)營成本，且大多為公用事業(yè)或公共服務(wù)設(shè)施，目前還沒有明確的法律條文或是政策對開發(fā)地下空間予以獎勵或優(yōu)惠。國外發(fā)達(dá)國家從可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的角度出發(fā)，都對開發(fā)利

8、用地下空間制定了相應(yīng)的優(yōu)惠措施。我國在這個問題上，還是存在明顯的差距。許多城市除了對開發(fā)利用民防工程有一定的優(yōu)惠政策之外，并無其他相應(yīng)的規(guī)定。這種缺乏激勵機(jī)制的狀況，不利于地下空間的大規(guī)模利用和可持續(xù)發(fā)展。4.地下空間開發(fā)利用管理各自為政目前，地下管理的部門包括市政工程局、建設(shè)委員會、民防辦等，涉及多方利益和要求，各行其道，各司其職。這種管理格局，各相關(guān)部門還沒有建立起統(tǒng)一協(xié)調(diào)，合作管理的機(jī)制，容易造成多頭管理。為了有效地協(xié)調(diào)各項工作，緩和各自為政的局面，有必要以法律法規(guī)的形式，明確各部門在地下空間權(quán)管理等方面的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。 三、地下空間權(quán)管理的完善建議地下空間的開發(fā)利用是一項宏偉的事業(yè)

9、?？茖W(xué)、有效的管理體制是保障這項事業(yè)良性發(fā)展的關(guān)鍵。鑒于地下空間開發(fā)利用管理的涉及領(lǐng)域?qū)挿?，需要在?guī)劃理念、法律制度、行政管理手段等方面提升，才能探索出科學(xué)的、完善的地下空間權(quán)管理路徑。（一）創(chuàng)設(shè)一元管理模式在我國目前的地下空間的管理體制下，與之相關(guān)的部門非常多。這些部門地位平等、職權(quán)獨(dú)立，容易產(chǎn)生的后果就是互不溝通、各自為政，無法滿足地下空間利用綜合高效、協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。要克服這種弊端，就必須構(gòu)建一元管理模式。一元管理模式，常稱為“委員會”組織，這個委員會由相關(guān)部門的代表組成，通過會議等形式進(jìn)行共同研究，作出決策。這種一元管理模式，不太影響現(xiàn)有的權(quán)力分配狀態(tài)，能夠避免權(quán)力膨脹、權(quán)力濫用，具有

10、可操作性和合理性。一元管理模式的具體運(yùn)作上可成立地下空間管理委員會，由政府的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任主任，相關(guān)部門如建設(shè)、土地等主管部門的負(fù)責(zé)人擔(dān)任委員。同時，應(yīng)在機(jī)構(gòu)的組成人員上安排具有代表性的專家，如行業(yè)專家等，以保證機(jī)構(gòu)運(yùn)行的透明度和管理工作的科學(xué)性。（二）科學(xué)界定管理主體建構(gòu)一元管理模式后，形成了一個統(tǒng)合性的主體，科學(xué)界定管理主體，有利于提升管理效率。我國物權(quán)法第136條明確了地下空間權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)用益物權(quán)的范疇，在依照建設(shè)用地使用權(quán)的管理制度，界定地下空間開發(fā)利用的管理主體，是較為有效的選擇。根據(jù)我國土地管理法等法律法規(guī)的規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)的取得，必須接受以下四個環(huán)節(jié)的管理，分別是建設(shè)

11、項目的立項審批、用地預(yù)審、規(guī)劃管理、用地管理。這四個環(huán)節(jié)的管理工作，分別有相應(yīng)的行政主體承擔(dān)管理責(zé)任。立項審批由計劃部門實施管理工作；用地預(yù)審和用地管理是由國土資源管理部門實施；規(guī)劃管理是由城市規(guī)劃主管部門進(jìn)行，四個環(huán)節(jié)三個管理主體，各個部門職能分工明確，對于建設(shè)用地使用權(quán)的最終依法確立，發(fā)揮了重要的作用。界定上述管理主體為地下空間開發(fā)利用的管理主體，能有效地避免多頭管理，有利于指導(dǎo)地下空間權(quán)的管理活動。（三）強(qiáng)化管理機(jī)制地下空間權(quán)管理活動中，管理機(jī)制發(fā)揮著重要的作用，沒有管理機(jī)制，管理主體的權(quán)限就無法落實。其中，專家咨詢機(jī)制、信息共享機(jī)制、安全保障機(jī)制等，對于地下開發(fā)利用有著特殊的意義。地下

12、空間開發(fā)由于地質(zhì)的復(fù)雜性和高風(fēng)險性，需要可靠的技術(shù)和先進(jìn)設(shè)備作保證，同時其對于經(jīng)驗的要求相對更高。設(shè)立專家咨詢機(jī)制，專家顧問能夠充分發(fā)揮經(jīng)驗優(yōu)勢，對于地下空間規(guī)劃、管理等重要問題提供咨詢論證性的意見。地下建筑工程的復(fù)雜性、土地的隱蔽性等特點決定了地下空間利用管理的信息共享機(jī)制的重要性。一旦相互之間的信息不暢通，很有可能導(dǎo)致地下工程無法建設(shè)、地下空間有關(guān)權(quán)利重復(fù)登記、反復(fù)挖掘勘查等情況。因此，地下空間信息共享應(yīng)得到高度的重視，通過網(wǎng)絡(luò)等方式，及時準(zhǔn)確地收集和提供信息，全面建立地下空間信息基礎(chǔ)平臺。地下工程由于空間相對局限，環(huán)境封閉，防災(zāi)和疏散能力相對薄弱，一旦發(fā)生危險，將會給生命和財產(chǎn)造成巨大的

13、傷害。因此，構(gòu)建和運(yùn)行地下空間安全保障機(jī)制非常重要。具體可以從以下幾個方面來保障：災(zāi)害預(yù)測和預(yù)防、加大安全宣傳力度、組織開展安全演練、災(zāi)害通達(dá)和處理等。（四）完善地下空間權(quán)管理的法律規(guī)范地下空間開發(fā)利用是一個全國性大課題，具有全局性和普遍性，最好是通過中央立法對其進(jìn)行規(guī)范。雖然我國大規(guī)模利用地下空間的實踐不長，但是近幾年規(guī)模地利用地下空間的速度飛快，筆者認(rèn)為，對地下空間利用進(jìn)行中央立法的時機(jī)已經(jīng)基本成熟，不制定具有普遍效力的法律將不利于事業(yè)的發(fā)展。在立法上可以借鑒日本等法律，把握地下空間發(fā)展趨勢，結(jié)合我國國情，制定出切實可行的地下空間權(quán)法律。由于地下空間權(quán)法律關(guān)系呈現(xiàn)縱橫交錯的特點，因此，地下空間的立法，也要呈現(xiàn)系統(tǒng)的狀態(tài)。從縱向看，需要調(diào)整來自政府方面的行為，制定相應(yīng)的調(diào)整地下空間權(quán)的規(guī)劃、建設(shè)、管理等內(nèi)容。從橫向看，圍繞地下空間權(quán)法律關(guān)系的基本內(nèi)容，進(jìn)一步細(xì)化地下空間權(quán)的取得方式、相關(guān)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和登記、轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等內(nèi)容?？傊瑢τ诂F(xiàn)行的地下空間開發(fā)利用、管理的相關(guān)法律進(jìn)行必要的銜接，對于現(xiàn)行沒有的內(nèi)容，逐步通過制定配套的法律、法規(guī)的形式加以規(guī)定，為進(jìn)一步補(bǔ)充