房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記之行政法效力及審查標(biāo)準(zhǔn)_圖文

1、一、從一個案例談起2007年4月,張某與李某共同出資購買一套商品房,與賣方陳某簽訂了商品房買賣合同,但未辦理所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記。2007年5月張某采取偽造的方式,將買賣合同中的簽章由“甲方張某、李某,乙方陳某”涂改為“甲方張某,乙方陳某”,到房產(chǎn)管理部門辦理了房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記。李某得知此事后,以張某侵犯其財產(chǎn)權(quán)為由進(jìn)行民事訴訟,舉證期限內(nèi)提交了真實(shí)的買賣合同和所有權(quán)人錯誤登記為張某的房屋所有權(quán)證。但法院認(rèn)為,民事審判無權(quán)審查房產(chǎn)管理部門的登記行為,房屋所有權(quán)證書對法院具有拘束力,根據(jù)房屋所有權(quán)證的記載,張某是該房屋的所有權(quán)人,其并沒有侵犯李某的財產(chǎn)權(quán),于是判決駁回訴訟請求,并建議李某進(jìn)行行政訴訟

2、。之后,李某又以房產(chǎn)管理部門沒有盡到審查義務(wù)造成錯誤登記為由再次提起行政訴訟,行政審判認(rèn)為房產(chǎn)管理部門進(jìn)行房屋所有權(quán)登記只需形式審查,并沒有真實(shí)性審查的義務(wù),遂判決駁回訴訟請求。李某的合法權(quán)益在行政訴訟和民事訴訟中都沒有得到保護(hù),給我們留下了諸多思考:房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記的審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)否限定為形式審查?該登記在民事訴訟中對法院是否有拘束力?這些問題的實(shí)質(zhì)可歸結(jié)為房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記的性質(zhì)、行政法上的效力及其審查標(biāo)準(zhǔn)問題。二、房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記的性質(zhì)分析房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記,即申請人申請登記機(jī)關(guān)就房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移依據(jù)法定程序記載于不動產(chǎn)登記薄的行為。文中所探討的“轉(zhuǎn)移”不包括根據(jù)如下原因形成的所有權(quán)變動

3、:法院、仲裁委員會的法律文書;政府的征收決定;繼承或受遺贈。探討房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記的行政法效力及其審查標(biāo)準(zhǔn)問題,必須首先研究該行為的性質(zhì)。行為性質(zhì)影響著審查標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu),并決定了登記在民事訴訟中的效力。1.理論淵源公權(quán)與私權(quán)的調(diào)整與保留登記制度無論在起源時還是在現(xiàn)在,大都集中在私權(quán)領(lǐng)域,但它同時也兼具公法性質(zhì)。具體到房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記,轉(zhuǎn)移登記的原因關(guān)系,如買賣、贈與等,是當(dāng)事人意思自治的領(lǐng)域,而在此基礎(chǔ)上,行政機(jī)關(guān)的登記行為亦是完成物權(quán)轉(zhuǎn)移的必要條件。這一“調(diào)整”與“保留”的過程,于私法上提高了物權(quán)變動的公示公信力、確保交易安全,于公法上維護(hù)了公共利益、保障了社會穩(wěn)定。2.房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記之

4、行政確認(rèn)性質(zhì)由于登記在制度起源上跨越了公法與私法兩個領(lǐng)域,所以對其性質(zhì)的界定眾說紛紜,大體有私法行為說和公法行為說兩種。在公法行為說中,又分為準(zhǔn)行政行為說、行政許可說、行政確認(rèn)說、獨(dú)立行為說、法律屬性多元說。筆者認(rèn)為,我國房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記是行政機(jī)關(guān)行使國家公權(quán)力對私權(quán)進(jìn)行某種程度的確認(rèn)以提供公信力保障的行為,登記機(jī)關(guān)與申請方的法律地位并不是平等的民事法律關(guān)系,故不同意私法行為說。至于行政許可,其目的是利用法律將一定范圍的自由領(lǐng)域控制起來,以限制為基礎(chǔ),再由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行一般禁止的解除,相對人此時方能進(jìn)行某種行為,典型的房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記之龍琨中國政法大學(xué) 行政法效力及審查標(biāo)準(zhǔn)許可性質(zhì)登記為國有

5、土地使用權(quán)出讓登記;而房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記目的在于確保相對人登記后會受到法律的特殊保護(hù)獲得房產(chǎn)的所有權(quán)并產(chǎn)生對世的效力,所以該行為不應(yīng)屬于行政許可。從世界范圍來看,房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記存在三種登記模式,不同的登記模式?jīng)Q定了登記的不同性質(zhì)。三種登記模式分別為:登記對抗主義、登記要件主義及地券交付主義。若以登記是否作為物權(quán)變動的要件為標(biāo)準(zhǔn),登記模式可簡單歸類為登記對抗主義與登記要件主義。筆者認(rèn)為,登記對抗主義之房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記為準(zhǔn)行政行為性質(zhì);而登記要件主義之房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記為行政確認(rèn)性質(zhì)。理由如下:準(zhǔn)行政行為是指行政主體運(yùn)用行政權(quán)以觀念表示的方式作出的間接發(fā)生法律效果的行為。這種間接效果的發(fā)生或

6、者源自于法律規(guī)定,或者依賴于新事實(shí)的出現(xiàn)。準(zhǔn)行政行為不同于行政行為,后者要發(fā)生法律上的效果,即對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。登記對抗主義之房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記,不以登記作為物權(quán)變動的要件,當(dāng)事人之間的合意即足以使物權(quán)發(fā)生變動,行政登記只是對已經(jīng)形成的權(quán)利義務(wù)加以某種形式的認(rèn)可,增強(qiáng)其確定性,產(chǎn)生對世的證明力,而不發(fā)生創(chuàng)設(shè)權(quán)利的法律效果。若登記后出現(xiàn)與第三人交易爭議的新事實(shí),行政機(jī)關(guān)的登記始發(fā)生行政法上之確權(quán)效力,影響當(dāng)事人與第三人的權(quán)利義務(wù)。所以該行為性質(zhì)為準(zhǔn)行政行為。行政確認(rèn)作為行政行為的一種,是指行政主體對行政相對人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實(shí)進(jìn)行甄別,給予確定、認(rèn)定、證明并予以宣告的具

7、體行政行為,目的是對相對人的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行確認(rèn)或否定。行政確認(rèn)與準(zhǔn)行政行為最大的區(qū)別在于其會直接影響相對人權(quán)利義務(wù)的得失變更。登記要件主義之房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記,以登記作為物權(quán)變動的實(shí)質(zhì)要件,行政機(jī)關(guān)通過對當(dāng)事人法律關(guān)系進(jìn)行甄別,決定是否給予登記,登記后房屋所有權(quán)始發(fā)生變動,故該行為將影響申請人物權(quán)的取得對權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)法律影響,此為行政確認(rèn)行為。我國的房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記介于登記要件主義模式與地券交付主義模式之間登記是房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移的生效要件,且實(shí)行不動產(chǎn)的登記發(fā)證制度。若以登記是否作為物權(quán)變動的要件為標(biāo)準(zhǔn),該登記屬于登記要件主義,故根據(jù)以上分析,該行為的性質(zhì)為行政確認(rèn)。同時,物權(quán)法第9條規(guī)定:“不

8、動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,經(jīng)依法登記,發(fā)生效力;未經(jīng)登記,不發(fā)生效力,但法律另有規(guī)定的除外?！奔凑f明登記行為對當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利的決定性影響。而城市房屋權(quán)屬登記管理辦法第3條規(guī)定:“本辦法所稱房屋權(quán)屬登記,是指房地產(chǎn)行政主管部門代表政府對房屋所有權(quán)以及由上述權(quán)利產(chǎn)生的抵押權(quán)、典權(quán)等房屋他項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行登記,并依法確認(rèn)房屋產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系的行為。”更加直接地從實(shí)證法層面印證了房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記的行政確認(rèn)性質(zhì)。三、房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記的審查標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于登記行為的審查標(biāo)準(zhǔn),無外乎實(shí)質(zhì)審查主義與形式審查主義兩種。物權(quán)法雖規(guī)定登記機(jī)構(gòu)要對房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記進(jìn)行審查,但對審查標(biāo)準(zhǔn)卻未做出規(guī)定。 房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記的

9、審查標(biāo)準(zhǔn)決定了行政權(quán)在多大程度上干涉私權(quán)利,體現(xiàn)了公權(quán)和私權(quán)的博弈與平衡。筆者認(rèn)為既然登記包含了公權(quán)力與私權(quán)利的雙重因素,就不應(yīng)簡單將其設(shè)定為形式審查或?qū)嵸|(zhì)審查,而應(yīng)將兩者相結(jié)合,根據(jù)審查對象的不同,形成多元審查標(biāo)準(zhǔn)。其中房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記的性質(zhì)即是考慮確立這種審查標(biāo)準(zhǔn)的因素之一。多元審查標(biāo)準(zhǔn),是指在房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記過程中,行政機(jī)關(guān)針對所需的不同材料,將適用不同程度的審查標(biāo)準(zhǔn)。對于房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記所需的材料,物權(quán)法并沒有明確列舉,各地在該法出臺之前便針對所欲轉(zhuǎn)移房屋的性質(zhì)及轉(zhuǎn)移原因等規(guī)定了各異的登記所需之資料。本文僅以存量房屋買賣登記為例來研究多元審查標(biāo)準(zhǔn)之建構(gòu)?？疾毂本┦泻蜕虾Ｊ修k理存量

10、房買賣登記的材料要求,可將所需的材料簡單歸結(jié)為以下幾項(xiàng):1.房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記申請;2.申請人的身份證明;3.原房屋所有權(quán)證;4.房屋買賣合同;5.契稅憑證;6.房屋平面圖。根據(jù)多元審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮之因素,筆者認(rèn)為以下材料需進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查:1.房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記申請;2.申請人的身份證明;3.原房屋所有權(quán)證;4.房屋買賣合同中當(dāng)事人簽章及日期的真?zhèn)?5.契稅憑證;6.房屋平面圖。以上材料并不涉及當(dāng)事人的意思自治;行政機(jī)關(guān)也有能力進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查:原房屋所有權(quán)證和房屋平面圖本身就應(yīng)該在房產(chǎn)登記部門存有備案;而其他材料的審查也可通過行政機(jī)關(guān)間的信息共享得以實(shí)現(xiàn)。對于房屋買賣合同的內(nèi)容,因?yàn)閷儆诋?dāng)事人之間意

11、思自治的領(lǐng)域,行政機(jī)關(guān)沒有權(quán)力也沒有能力進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,故采取形式審查較為適宜。但是作為房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記的基礎(chǔ)原因關(guān)系,合同的真實(shí)、合法對于該登記的合法有效具有決定性影響,一旦合同存有重大瑕疵,后續(xù)的登記行為實(shí)則失去了意義。既然這些材料如此重要,卻又不能動用行政權(quán)進(jìn)行審查,故因此應(yīng)設(shè)置私權(quán)監(jiān)督機(jī)制建立預(yù)登記與異議制度(并非物權(quán)法中的預(yù)告登記和異議登記。登記機(jī)關(guān)對房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記申請、申請人身份證明、原房屋所有權(quán)證、房屋買賣合同中當(dāng)事人簽章及日期的真?zhèn)?、契稅憑證、房屋平面圖進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,并對房屋買賣合同內(nèi)容進(jìn)行形式審查后,核準(zhǔn)登記所欲轉(zhuǎn)移的房屋,但該登記只具有預(yù)登記效力,買受人可以占有、使用房

12、屋,卻不能再次轉(zhuǎn)移其所有權(quán)。預(yù)登記期限為15天,在此期限內(nèi),任何第三人可以針對合同內(nèi)容對預(yù)登記提出異議,并向法院提起民事訴訟,此時預(yù)登記自動失效,申請人需等待有關(guān)合同內(nèi)容糾紛解決完畢而另行到登記機(jī)關(guān)申請?jiān)僖淮蔚怯?。若預(yù)登記期內(nèi)無人提出異議,或者提出異議后沒有在此15天內(nèi)提起民事訴訟,預(yù)登記自動轉(zhuǎn)為正式登記,申請人取得完整的房屋所有權(quán)。如此,由私權(quán)利監(jiān)督、法院審查登記基礎(chǔ)關(guān)系的真實(shí)性、合法性,在法理上解決了意思自治與公共利益的沖突,并在實(shí)務(wù)中有效保證了轉(zhuǎn)移登記的穩(wěn)定性。誠然,這樣一道程序的設(shè)立會或多或少地影響登記效率,使房屋流轉(zhuǎn)有15天的等待期。但是為了轉(zhuǎn)移登記的公正、所有權(quán)交易的穩(wěn)定,必要的效

13、率犧牲是無可厚非的。多元審查標(biāo)準(zhǔn)不僅適用于存量房的買賣登記,也適用于其它房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記。登記中,需實(shí)質(zhì)審查的材料大體類似; 但由于不同轉(zhuǎn)移登記之基礎(chǔ)原因關(guān)系不盡相同,形式審查所涉及的材料便有所不同,如商品房出售合同、房屋交換中的交換合同等,這些都因?qū)儆诋?dāng)事人意思自治領(lǐng)域而排除行政機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)審查,從而適用預(yù)登記與異議制度。值得說明的是,在贈與房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記中,北京市和上海市都規(guī)定了贈與合同須經(jīng)公證,此時在預(yù)登記與異議程序中,第三人的異議并不能對抗公證效力,故經(jīng)公證的贈與合同只需登記機(jī)關(guān)形式審查;而未規(guī)定贈與合同須經(jīng)公證的,出于保護(hù)交易安全與登記穩(wěn)定的目的,仍有必要適用預(yù)登記與異議制度。由

14、此,本文便回答了前文案例中所提出的第一個問題:行政機(jī)關(guān)對于房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記的審查不應(yīng)限于形式審查;按照筆者觀點(diǎn),對于該登記,應(yīng)該根據(jù)不同的材料適用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。四、房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記的效力構(gòu)成要件效力本文所探討之房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記效力,非從民法角度談其公信力、推定力等,而是關(guān)注其行政法上的效力?；貞?yīng)前文所述案例之問題,行政機(jī)關(guān)的房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記究竟在民事審判中對法院有無拘束力?亦即該登記是否具有行政法上的構(gòu)成要件效力。所謂構(gòu)成要件效力是指其他機(jī)關(guān)有義務(wù)將行政機(jī)關(guān)的行政處分當(dāng)作一個既定的構(gòu)成要件,或者說一個既成的事實(shí),予以承認(rèn)、接受,并充作其自身管轄事務(wù)之決定的基礎(chǔ)?！捌渌麢C(jī)關(guān)”既包括行政

15、機(jī)關(guān)也包括法院,法院需要將行政行為作為判決的基礎(chǔ)構(gòu)成要件事實(shí)而給予尊重。筆者認(rèn)為,房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記亦具有構(gòu)成要件效力,理由如下:1.行為性質(zhì)。房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記屬于行政確認(rèn),作為行政行為的一種,理應(yīng)具有行政行為的全部效力。既然行政行為在民事訴訟程序中對法院具有構(gòu)成要件效力,那么房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記也應(yīng)具有該效力,法院在進(jìn)行民事案件審理時,對其只能尊重而不得審查。2.民事審判庭的審判職權(quán)。我國法院系統(tǒng)實(shí)行行政案件與民事案件分庭審理制度,民事審判庭只能審理平等主體間因人身權(quán)糾紛、財產(chǎn)權(quán)糾紛而提起的民事訴訟。假設(shè)房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記不具有構(gòu)成要件效力,對于當(dāng)事人提出的這一證據(jù),民事審判庭將有權(quán)審查其真

16、實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性,這無異于行使了行政審判庭的職權(quán)。而目前司法實(shí)踐中經(jīng)常存在的這種民事審判庭將行政行為作為證據(jù)從而審查其合法性的情況,似有僭越行政審判權(quán)之嫌?？梢?房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記的性質(zhì)從正面決定了該行為的構(gòu)成要件效力,而民事審判庭的審判職權(quán)則從反面印證其必然具有該效力。在此存在一個問題值得探討:房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記中的原因關(guān)系,例如買賣合同,行政機(jī)關(guān)只進(jìn)行了形式審查,該原因關(guān)系實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是當(dāng)事人的意志,那么在民事訴訟中,這種意志是否足以對法院形成拘束作用,法院無權(quán)對其進(jìn)行審查?筆者認(rèn)為,形式審查只是一種審查方式,并不影響登記行為的性質(zhì);并且房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記需作為一個整體行為加以探討,而不應(yīng)根據(jù)審查方式的不同得出各異的效力;同時,即使行政機(jī)關(guān)只對原因關(guān)系作了形式審查,但是預(yù)登記與異議制度可最大程度地保證登記的安全,登記機(jī)關(guān)根據(jù)異議與否判斷是否給予登記,推定其已經(jīng)接受了私權(quán)利制約后的結(jié)果,此時私主體意志形式上轉(zhuǎn)變成行政機(jī)關(guān)的意志,構(gòu)成做出行政行為的基礎(chǔ)。綜上,房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記在民事審判中對法院具有構(gòu)成要件效力。當(dāng)事人在民事訴訟中對民事糾紛所涉及的行政登記的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑時,人民法院應(yīng)先裁定中止民事訴訟,通過行政訴訟這一正當(dāng)程序