西部城鄉(xiāng)一體化社會保障模式探索

1、西部城鄉(xiāng)一體化社會保障模式探索    提要: 隨著我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施及經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型速度的加快, 西部地區(qū)工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的進(jìn)程快速提高, 隨之形成了的城鄉(xiāng)迥異、相互隔離的“二元”社會保障制度。因此, 建立涵蓋西部城鄉(xiāng)一體化社會保障模式成為完善西部社會保障體系建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。筆者從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)的角度分析了西部城鄉(xiāng)一體化社會保障模式的框架體系, 并提出了相關(guān)保障措施建議。 關(guān)鍵詞: 社會保障; 社會轉(zhuǎn)型; 農(nóng)村社會保障; 一體化 1問題的提出 根據(jù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn), 人類社會總是要經(jīng)歷從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會過渡的不同發(fā)展階段, 而且各個階

2、段都有其各自的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)。我國是發(fā)展中國家, 具有城鄉(xiāng)二元格局的典型特征, 在建立社會保障制度時似乎更多地強(qiáng)調(diào)了區(qū)別對待, 沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代所形成的城鄉(xiāng)迥異、相互隔離的“二元”社會保障制度。從歷史上看, 與城鎮(zhèn)居民普遍享有社會保障的情形不同,社會保障對農(nóng)村居民的覆蓋是極其有限的。新中國成立后, 我國政府著手建立了面向城市企業(yè)勞動者的社會保障制度。在農(nóng)村, 通過土地改革和集體化, 實(shí)行以家庭為主的、家庭與集體相結(jié)合的保障制度。作為現(xiàn)代社會保障核心內(nèi)容的社會保險并未在農(nóng)村實(shí)施, 造成城鄉(xiāng)社會保障明顯的二元化特征。從整體上看, 盡管建國以來黨和政府在農(nóng)村逐步實(shí)行了一些社會保障措施, 如社會救

3、濟(jì)、救災(zāi)、實(shí)行“五保戶”制度等; 制定了有關(guān)的條例和法規(guī), 如社會優(yōu)撫安置等; 興了一些社會福利事業(yè), 如敬老院、光榮院、福利工廠等。但是, 在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以前, 以社隊(duì)為基礎(chǔ)的集體保障在保障項(xiàng)目、保障水平和保障內(nèi)容上都無法與城鎮(zhèn)職工的“單位保障”相提并論。20 世紀(jì)80 年代初期推行的農(nóng)村承包責(zé)任制, 傳統(tǒng)的集體核算制被打破, 農(nóng)戶成為獨(dú)立自主的經(jīng)營單位, 原來靠集體經(jīng)濟(jì)制有限的保障已名存實(shí)亡, 除個別特殊對象外, 農(nóng)村居民基本靠土地保障, 使原有的農(nóng)村社會保障制度喪失了賴以支撐的集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ), 農(nóng)村社會保障建設(shè)陷入停滯不前的狀態(tài)。土地承包責(zé)任制的實(shí)施, 將農(nóng)村居民的保障推向家

4、庭保障和土地保障, 農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡使得農(nóng)村居民沒有被社會保障制度覆蓋。此外,隨著西部大開發(fā)中工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程的加快,土地已不能抵御農(nóng)民面臨的越來越大市場競爭風(fēng)險和生活風(fēng)險, 給社會發(fā)展帶來極大的隱患, 尤其是占農(nóng)業(yè)人口比重較大的西部地區(qū)矛盾更為突出, 而城鎮(zhèn)和農(nóng)村的非公有制經(jīng)濟(jì)主體中的勞動者沒有納入社會保障覆蓋范圍中, 經(jīng)濟(jì)主體多元化、勞動力市場化、收入差距擴(kuò)大化和社會階層分化諸多社會問題的出現(xiàn), 如果不建立城鄉(xiāng)一體化社會保障制度, 勢必引致社會矛盾激化, 直接影響市場經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。 目前我國正處于提高工業(yè)化水平和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的社會轉(zhuǎn)型階段, 城市化的

5、迅速崛起, 使大批沒有社會保障基金, 特別是社會保險基金積累的農(nóng)村居民在轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民后給城鎮(zhèn)社會保障體系帶來巨大的沖擊。因此, 建立城鄉(xiāng)有機(jī)銜接、一體化的社會保障模式可以更好地借助政府的力量, 在完成風(fēng)險有效分散和損失分?jǐn)偟幕A(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定, 在最大范圍內(nèi)通過社會保障的轉(zhuǎn)移支付功能達(dá)到社會的公平和穩(wěn)定。 以陜西省為例, 陜西是西部開發(fā)的橋頭堡, 在西部城市化、工業(yè)化發(fā)展中具有重要地位。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的推進(jìn), 陜西城市化、工業(yè)化發(fā)展速度的逐步加快, 城鄉(xiāng)間社會保障矛盾日益突出。據(jù)統(tǒng)計(jì), 1998 年, 全省參加養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的單位達(dá)1. 54 萬戶, 職工158. 2 萬人, 離 退休

6、職工51. 1 萬人, 養(yǎng)老基金當(dāng)年收入17. 4 億元, 其中單位繳納13. 7 億元, 個人繳納1. 8 億元; 支出19. 2 億元。1998 年全省參加失業(yè)保險職工達(dá)232 萬人, 失業(yè)保險收入1. 4 億元, 支出1. 3 億元, 享受失業(yè)保險的職工5 萬余人。到2000 年, 企業(yè)離退休人員已達(dá)72 萬人, 農(nóng)村定期享受救濟(jì)人員有147 706 人, 城鎮(zhèn)享受定期救濟(jì)人員28 457人; 城鎮(zhèn)從業(yè)人員470 萬人, 城鎮(zhèn)享受社會保障的國家職工119 048 人, 集體職工13 404 人, 離退休人員222 618人; 城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)115 元ö人, 城市居民最

7、低生活保障金人均支出水平僅為64 元ö人, 均低于國家標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金其他收入占當(dāng)年收入的0. 05% 而支出則占當(dāng)年支出的99. 63%。由此可見, 城鎮(zhèn)個體之間、城鄉(xiāng)之間都存在不同程度的差異化, 這種差異使西部地區(qū)的社會保障制度建設(shè)進(jìn)程緩慢。3建立西部城鄉(xiāng)一體化社會保障模式 一個地區(qū)社會保障工作的進(jìn)展程度同其所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著密切的關(guān)系, 它涉及到該地區(qū)整個社會經(jīng)濟(jì)資源的分配與社會公正、政府責(zé)任等。由于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較東部沿海地區(qū)相對落后, 因而導(dǎo)致西部地區(qū)的社會保障制度建設(shè)較東部發(fā)達(dá)地區(qū)相對緩慢。在國家進(jìn)一步加大對西部地區(qū)投資和西部大開發(fā)的戰(zhàn)略指導(dǎo)下,

8、西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將迅速提高, 為此, 應(yīng)該盡快建 立符合西部地區(qū)社會發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化社會保障模式,即建立基本保險普及化、一體化、社會化; 職域型保障與地域型保障相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)結(jié)合、公平與效率結(jié)合、自保與互保相結(jié)合, 主體多元化、籌資多渠道、結(jié)構(gòu)層次化的社會保障模式。 隨著西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的逐步改觀, 在保障項(xiàng)目上應(yīng)該逐步擴(kuò)大城鄉(xiāng)以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險為主的基本保險覆蓋面, 建立個人儲蓄性保險機(jī)制, 并通過代際繼承的激勵手段提高參保人的積極性, 實(shí)行自主繳費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼、代際傳遞。同時按被保障對象所在職域和地域的不同劃分多層次、多結(jié)構(gòu)的保障內(nèi)容, 并通過建立信息化平臺將二者有機(jī)結(jié)合, 體現(xiàn)被保

9、障對象的權(quán)利義務(wù)對等性和公平效率性。對于社會福利和社會救助則應(yīng)體現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的平等性, 具體實(shí)施可采用地域性保障。目前我國屬職域性保障的主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)職工的社會保障, 屬于地域性保障的主要是農(nóng)村居民、城市無固定收入者及家庭婦女的社會保障。此外, 城鄉(xiāng)最低生活保障制度、兒童及老人照顧、社區(qū)服務(wù)等也屬地域性保障。   社會保險權(quán)利平等理論和社會保障的普遍性原則決 定了勞動者之間, 只存在著社會保障交費(fèi)額和享受水平的不同, 而不應(yīng)該存在有無保障的差別。實(shí)行社會保險的普及化, 即對勞動者而言, 不論其所屬部門和行業(yè), 就業(yè)單位所有制形式, 就業(yè)或失業(yè), 只要遭遇暫時或永久喪失勞動能力, 生存發(fā)

10、生困難, 都應(yīng)無例外地得到社會給予的基本生活的物質(zhì)保障。市場經(jīng)濟(jì)和勞動制度改革要求勞動力在社會范圍內(nèi)可以自由流動, 因而基本的社會保險對所有的勞動者在給付標(biāo)準(zhǔn)和辦法上應(yīng)是統(tǒng)一的, 實(shí)行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合, 不存在由于所有制和身份不同的差別, 特別是對基本生活保障和基本醫(yī)療保障, 應(yīng)不分所有制, 不分產(chǎn)業(yè), 不分用工形式, 不分地區(qū), 所有勞動者是統(tǒng)一的。這樣可以促進(jìn)勞動制度改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所引起的勞動力在不同所有制單位和不同地區(qū)之間流動, 也可以克服勞動制度改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中勞動力流動和再就業(yè)的障礙。同時, 西部人口的增加以及社會的老齡化問題日益突出, 對社會保險的需要不斷增加, 應(yīng)

11、該建立國家法定的基本保險外, 還應(yīng)附之于職域型和地域型相結(jié)合下的補(bǔ)充保障和個人儲蓄, 以及最低生活保障的多層次保障結(jié)構(gòu)。4構(gòu)建西部城鄉(xiāng)一體化社會保障模式的對策建議 為確保西部地區(qū)城鄉(xiāng)一體化社會保障模式的實(shí)施,改變被保障對象與其所屬單位的依賴和依附關(guān)系, 社會保障必須實(shí)行統(tǒng)一集中管理, 即統(tǒng)一決策、統(tǒng)一收繳, 積累的社會保障基金統(tǒng)一運(yùn)營增值, 統(tǒng)一服務(wù)。 4. 1統(tǒng)一管理、分級管理 目前, 我國社會保障中的社會保險、社會救濟(jì)、社會福利等項(xiàng)目的實(shí)施缺乏統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。為實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)社會保障內(nèi)容、管理、服務(wù)的社會化和一體化, 從長遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)來看, 應(yīng)建立統(tǒng)一管理的社會保障機(jī)構(gòu), 統(tǒng)一的社會保障業(yè)務(wù)管

12、理機(jī)構(gòu), 統(tǒng)一的基金運(yùn)作機(jī)構(gòu), 統(tǒng)一的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。社會化服務(wù)和管理的主體是社會保險機(jī)構(gòu)和社區(qū)組織, 要建立以社會化管理為主, 社區(qū)為主要依托, 單位管理為輔的管理服務(wù)體系。 4. 2加快信息化水平建設(shè) 加快西部地區(qū)社會保障管理的信息化、數(shù)字化建設(shè),及時統(tǒng)計(jì)和了解西部地區(qū)社會保障的覆蓋范圍、保障水平、管理服務(wù)以及信息化交流。便于勞動者在區(qū)域間流動是及時交納保障金, 同時監(jiān)督相關(guān)單位對勞動用工人員的保障措施的具體落實(shí)情況, 監(jiān)督社會保障資金的使用及籌集、運(yùn)營狀況。 4. 3加大政府財(cái)政及政策支持 西部地區(qū)的地方政府應(yīng)在扶持本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時, 加大對社會保障資金的投入力度, 并對積極參保、投保

13、的地區(qū)與行業(yè)給與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的政策支持, 將城鄉(xiāng)一體化社會保障制度建設(shè)作為西部發(fā)展與穩(wěn)定的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略納入發(fā)展規(guī)劃。盡快發(fā)展地域經(jīng)濟(jì), 縮小地域差距,提高收入, 改善西部城鄉(xiāng)居民的物質(zhì)生活水平, 最終實(shí)現(xiàn)全社會成員都有所依、有所保的小康社會。 4. 4加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè) 目前, 由于我國現(xiàn)行的社會保障法律體系與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求不相匹配和完善, 致使在具體實(shí)施中缺乏必要的法律保護(hù), 無法做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。制約了西部地區(qū)社會保障的改革進(jìn)程, 因此, 應(yīng)本著公平與效率的原則, 以國家頒布的憲法和相關(guān)法律為依據(jù), 根據(jù)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展的特點(diǎn),逐步建立完善城鄉(xiāng)一體化社

14、會保障制度的法規(guī)建設(shè)。 4. 5加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 提高保障水平 利用各種資源, 發(fā)揮市場和政府的雙重機(jī)制, 解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級以及由此帶來的城市化問題。在加快現(xiàn)代部門產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時, 也應(yīng)加快對傳統(tǒng)部門生產(chǎn)技術(shù)水平的改進(jìn), 通過現(xiàn)代部門擴(kuò)張對傳統(tǒng)部門的觀念與制度現(xiàn)代化產(chǎn)生的影響 新技術(shù)提高產(chǎn)量, 土地使用制度得以改善, 農(nóng)民進(jìn)入農(nóng)業(yè)合作機(jī)構(gòu)保障等等, 提高農(nóng)業(yè)勞動力的邊際生產(chǎn)率。要加快產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 使得第二和第三產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位, 消化吸收城鎮(zhèn)和農(nóng)村大量的剩余勞動人口, 加快城市化進(jìn)程, 逐漸消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其造成的社會矛盾, 尤其是要解決好“三農(nóng)”問題。三要加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)

15、發(fā)展, 發(fā)展區(qū)域特色經(jīng)濟(jì), 帶動地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展, 加大保障投入, 完善社會 保障項(xiàng)目, 帶動社會保障水平的總體提高。 參考文獻(xiàn): 1 李迎生. 社會保障與社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型M . 北京: 中國人民大學(xué)出版社, 北京, 2001. 2 林嘉. 社會保障法的理念、實(shí)踐與創(chuàng)新M . 北京: 中國人民大學(xué)出版社, 北京, 2002. 3 葛壽昌. 社會保障經(jīng)濟(jì)學(xué)M . 上海: 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,1999. 4 陜西省統(tǒng)計(jì)局編. 陜西五十年M . 西安: 三秦出版社,1999. 5 鄭功成等. 中國社會保障制度變遷與評價M . 北京: 中國人民大學(xué)出版社, 2002. (上接第110 頁) 5 鄭風(fēng)田.

16、 我國農(nóng)產(chǎn)品走山國門的現(xiàn)實(shí)困境與對策J . 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題, 2002, (10) : 22 27. 6 柯炳生. 提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力: 理論與政策建議J . 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題, 2003, (2) : 33 36. 7 王兆陽. 我國農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力的現(xiàn)狀及應(yīng)對措施J . 宏觀經(jīng)濟(jì)研究, 2001, (9) : 129 133. 8 金發(fā)忠, 論述提高我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的對策與建議, 農(nóng)業(yè)科技管理J . 1999, (1) : 9 李春田. 標(biāo)準(zhǔn)化概論(第三版) M . 北京, 中國人們大學(xué)出版社, 1995. 11. 10 宋明順. W TO < 貿(mào)易技術(shù)壁壘協(xié)議> 規(guī)則實(shí)踐與對策4構(gòu)建西

17、部城鄉(xiāng)一體化社會保障模式的對策建議 為確保西部地區(qū)城鄉(xiāng)一體化社會保障模式的實(shí)施,改變被保障對象與其所屬單位的依賴和依附關(guān)系, 社會保障必須實(shí)行統(tǒng)一集中管理, 即統(tǒng)一決策、統(tǒng)一收繳, 積累的社會保障基金統(tǒng)一運(yùn)營增值, 統(tǒng)一服務(wù)。 4. 1統(tǒng)一管理、分級管理 目前, 我國社會保障中的社會保險、社會救濟(jì)、社會福利等項(xiàng)目的實(shí)施缺乏統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。為實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)社會保障內(nèi)容、管理、服務(wù)的社會化和一體化, 從長遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)來看, 應(yīng)建立統(tǒng)一管理的社會保障機(jī)構(gòu), 統(tǒng)一的社會保障業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu), 統(tǒng)一的基金運(yùn)作機(jī)構(gòu), 統(tǒng)一的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。社會化服務(wù)和管理的主體是社會保險機(jī)構(gòu)和社區(qū)組織, 要建立以社會化管理為主,

18、社區(qū)為主要依托, 單位管理為輔的管理服務(wù)體系。 4. 2加快信息化水平建設(shè) 加快西部地區(qū)社會保障管理的信息化、數(shù)字化建設(shè),及時統(tǒng)計(jì)和了解西部地區(qū)社會保障的覆蓋范圍、保障水平、管理服務(wù)以及信息化交流。便于勞動者在區(qū)域間流動是及時交納保障金, 同時監(jiān)督相關(guān)單位對勞動用工人員的保障措施的具體落實(shí)情況, 監(jiān)督社會保障資金的使用及籌集、運(yùn)營狀況。 4. 3加大政府財(cái)政及政策支持 西部地區(qū)的地方政府應(yīng)在扶持本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時, 加大對社會保障資金的投入力度, 并對積極參保、投保的地區(qū)與行業(yè)給與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的政策支持, 將城鄉(xiāng)一體化社會保障制度建設(shè)作為西部發(fā)展與穩(wěn)定的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略納入發(fā)展規(guī)劃。盡快發(fā)展地域經(jīng)

19、濟(jì), 縮小地域差距,提高收入, 改善西部城鄉(xiāng)居民的物質(zhì)生活水平, 最終實(shí)現(xiàn)全社會成員都有所依、有所保的小康社會。 4. 4加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè) 目前, 由于我國現(xiàn)行的社會保障法律體系與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求不相匹配和完善, 致使在具體實(shí)施中缺乏必要的法律保護(hù), 無法做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。制約了西部地區(qū)社會保障的改革進(jìn)程, 因此, 應(yīng)本著公平與效率的原則, 以國家頒布的憲法和相關(guān)法律為依據(jù), 根據(jù)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展的特點(diǎn),逐步建立完善城鄉(xiāng)一體化社會保障制度的法規(guī)建設(shè)。 4. 5加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 提高保障水平 利用各種資源, 發(fā)揮市場和政府的雙重機(jī)制, 解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級以及由此帶來的城市化問題。在加快現(xiàn)代部門產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時, 也應(yīng)加快對傳統(tǒng)部門生產(chǎn)技術(shù)水平的改進(jìn), 通過現(xiàn)代部門擴(kuò)張對傳統(tǒng)部門的觀念與制度現(xiàn)代化產(chǎn)生的影響 新技術(shù)提高產(chǎn)量, 土地使用制度得以改善, 農(nóng)民進(jìn)入農(nóng)業(yè)合作機(jī)構(gòu)保障等等, 提高農(nóng)業(yè)勞動力的邊際生產(chǎn)率。要加快產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 使得第二和第三產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位, 消化吸收城鎮(zhèn)和農(nóng)村大量的剩余勞