關于進城務工人員流動路徑、就業(yè)政策

1、關于進城務工人員流動路徑、就業(yè)政策和社會保障制度選擇的思考【內容摘要】中國現有的農村勞動力資源約在4.5億人以上,需要合理有序流動和轉移就業(yè)的農村剩余勞動力保守估計在2億人以上，現在我們指所稱的進城務工人員城市里所俗稱的農民工，實際上就是隨著中國城鄉(xiāng)社會的城市化、工業(yè)化和現代化進程，農村剩余勞動力流動和轉移形成的必然結果。解決好農民進城就業(yè)問題是解決“三農問題的關鍵環(huán)節(jié)，也是我國各級政府“重中之重的工作任務。本文擬通過對進城務工人員的流動路徑、就業(yè)政策和社會保障制度選擇的思考和分析，努力為促進經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)開展和人的全面開展，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展、構建和諧社會提供一個有深度的政策探討和強有力

2、的智力支持。 【關鍵詞】 進城務工人員農民工 流動方式 就業(yè)政策 社會保障序言黨的十六大政治報告強調指出，“就業(yè)是民生之本。并且首次提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會開展，全面建設小康社會的奮斗目標。十六屆三中全會做出關于?進一步完善社會主義市場經濟體制的決定?，要堅持以人為本，促進經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)開展的開展觀和人的全面開展。十六屆四中全會又提出加強黨的執(zhí)政能力建設，構建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略任務。要實現和完成上述的奮斗目標和戰(zhàn)略任務，必須把加快開展作為黨和政府執(zhí)政興國的第一要務，激發(fā)全社會創(chuàng)造的活力，促進公平和正義，增強全社會的法律意識和誠信意識，維護社會政治安定和職工隊伍的團結。要不斷完善社會主

3、義市場經濟體制，推進經濟結構的戰(zhàn)略性調整，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展、統(tǒng)籌區(qū)域開展、統(tǒng)籌經濟社會開展、統(tǒng)籌人和自然的和諧開展、統(tǒng)籌國內開展和對外開放的要求，更大程度地發(fā)揮市場機制在經濟社會資源合理配置中的重要根底性作用。以促進經濟的開展、保持社會的穩(wěn)定、推進精神文化的和諧為根本目的，以增強企業(yè)的活力與競爭力、健全和完善社會保障制度為核心內容，提高各級政府對經濟的宏觀調控能力和對社會事務的行政管理能力，提高社會管理和公共效勞的水平和效率，當前特別要加快和促進農村剩余勞動力合理、有序流動和異地轉移就業(yè)，積極推進中國農村的城市化、工業(yè)化和現代化進程，從而為全面構建社會主義和諧社會提供強有力的體制保障和社會民意

4、根底。毋庸諱言，進城務工人員問題是當前中國經濟體制轉軌和社會形態(tài)轉型期里最為敏感的社會經濟和政治問題。在新形勢下，農民群眾迫切希望通過進城就業(yè)務工的方式來切實改善家庭生活和改變人生命運，其直接的動因就是因為他們已經成為并將繼續(xù)成為農村社會的潛在失業(yè)者，進城務工人員是從農村剩余勞動力轉化而來，是伴隨著我國農村工業(yè)化、城市化和現代化進程而出現的新的社會新階層和特殊利益群體，他們的心理預期就是要在經濟興旺地區(qū)或是新興工商城市中找到新的就業(yè)時機和改善生活的巨大空間。事實上他們已經成為城市產業(yè)工人的主體和生力軍，他們的勞動價值創(chuàng)造和社會效勞活動，已經并正在為城鄉(xiāng)經濟社會的全面協(xié)調可持續(xù)開展做出重要而積極

5、的奉獻。但是他們勞動權益和社會保障制度嚴重缺失的情況，成為制約我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會開展和農村勞動力素質有效提升的“瓶頸，成為社會經濟利益矛盾不斷激化和城鄉(xiāng)居民社會心態(tài)嚴重失衡的“催化劑，成為構建和諧小康社會，保持經濟社會繁榮穩(wěn)定的“絆腳石。在市場經濟條件下，要解決進城務工人員的勞動權益和社會保障制度缺失問題，就必須站在實踐“三個代表重要思想，樹立和落實科學開展觀的高度，來深刻認識和思考統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會開展對于加快中國工業(yè)化的重要意義。要進一步完善我國的民主憲政制度，將憲法中民主自由的原那么加以標準化、制度化和法制化，從保障農村居民享有公民居住和自由遷徙權開始，建立和完備憲法訴訟制度，保障城鄉(xiāng)公民的根本

6、權利和自由；要改革現行二元戶籍管理制度，打破二元社會結構對農村社會和農民自由流動的束縛和制約，給予進城務工人員以標準的市民待遇；加強勞動與經濟關系的立法，加快勞動權益維護和社會保障制度建設，為進城務工人員提供寬松的政策法制環(huán)境、寬厚的人文關心環(huán)境和寬容的社會輿論環(huán)境，逐步從二元經濟和社會結構向現代一元社會結構過渡，這是構建社會主義和諧社會的根本前提，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會開展必然的政策選擇和制度性安排。作為成熟、理性和負責任的地方各級政府，應該在城市規(guī)劃、戶籍管理、普及教育、方案生育、完善立法、加快城鄉(xiāng)根底建設、完善社會保障制度以及推進行政管理改革上，不斷推進觀念更新、制度創(chuàng)新和政策調整，努力為

7、進城務工人員提供良好的就業(yè)、生活、居住、學校、就醫(yī)環(huán)境和條件，加強勞動行政監(jiān)察執(zhí)法，教育和催促各類企業(yè)的經營管理者，貫徹執(zhí)行黨和國家的方針政策和法律法規(guī)，營造出和諧穩(wěn)定的社會人文環(huán)境和健康向上的企業(yè)文化氣氛。各地要及時出臺相關的政策文件和指導性意見，維護進城務工人員經濟政治和社會精神文化方面的合法權益，保障他們享有市民同等的社會福利和社會保障制度，消除局部市民對進城務工人員的歧視，幫助他們盡快適應乃至逐步融入到城市現代文明之中。面對我國社會形態(tài)由二元結構向一元結構社會的逐步過渡，必須以科學開展觀為指導，深入研究制定適合我國國情和各省省情的經濟開展戰(zhàn)略，堅持走以信息化帶開工業(yè)化，以工業(yè)化促進信息

8、化的新型工業(yè)化道路，結合實際，因地制宜，科學制訂和實施發(fā)揮本地有比擬優(yōu)勢和核心競爭力的經濟產業(yè)政策，形本錢地規(guī)?；?、集約型的優(yōu)勢主導產業(yè)集群和工業(yè)開展體系。充分考慮城市中新生就業(yè)人口的不斷增長和進城務工人員大量涌入等實際因素，正確處理好開展技術密集型、資本密集型和勞動密集型的關系，當前尤其要利用產業(yè)的升級和分化，在加快開展以高新技術為支撐的加工制造業(yè)得同時，加快新興產業(yè)的分化和升級，開展以現代效勞業(yè)為主體的第三產業(yè)，同時注意發(fā)揮勞動密集型企業(yè)的積極作用，千方百計吸納和安置城鄉(xiāng)社會剩余勞動力資源?，F階段特別要對加快農村剩余勞動力的流動和轉移路徑， 就業(yè)政策和制度設計，以及城鄉(xiāng)社會保障制度的層次性

9、選擇等相關研究，為促進新一輪經濟社會的協(xié)調開展提供適用政策和理論支持。一、城鄉(xiāng)社會保障制度的層次性選擇總體而言，我國進城務工人員現階段明顯具有城市和農村兩種屬性和雙重身份，加之各地區(qū)經濟社會開展的不平衡，城鄉(xiāng)政治文明和精神文化需求的差距，城鄉(xiāng)社會保障方式和保障標準的不同一，決定了進城務工人員對社會保障制度的現實需求，既不同于農民階層成員，也不同于普通的城鎮(zhèn)居民。因而規(guī)劃和設計進城務工人員社會保障制度時，要適合他們的特點和需求，政府職能部門應根據這些特殊群體的特殊需求，考慮設計和制訂有別于城鎮(zhèn)社會保險制度的繳費門檻較低，繳費標準有彈性，待遇層次可選擇，操作方式簡單靈活，便于保障關系轉移、接續(xù)的社

10、會保險保障實施方案?？紤]到目前我國依然是城鄉(xiāng)二元經濟和社會結構現狀，可將多元化的社會保障制度安排作為一種過渡性的管理狀態(tài)和現實的制度性選擇。隨著未來我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，經濟社會的全面協(xié)調可持續(xù)開展和人的全面開展，隨著我國綜合國力的增強和城鄉(xiāng)社會公民整體素質的不斷提升，屆時城鄉(xiāng)二元的經濟和社會結構必然被一元社會結構所取代，多元化的社會保障制度必然被一元化的社會制度安排所代替，最終實現城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)一的遠景目標。1、提升社會保險的統(tǒng)籌層次。首先加強政策制定和宣傳教育工作，要根據“合理、適度、有效原那么，來推動進城務工人員自愿、有序地參加到社會保險乃至社會保障制度中來。其次結合各

11、地經濟社會開展的實際，結合進城務工人員及其家庭的不同需求。從社會保險的險種選擇上看，從工傷、失業(yè)、醫(yī)療三個最急需的險種入手，然后再逐步地推進到養(yǎng)老、方案生育、住房公積金和其他勞動福利制度，逐步推進各項社會保險制度的落實和完善，提高社會保險覆蓋面和他們的實際參保率，提高進城務工人員的生活質量和社會福利水平。再者也是最重要的政策措施就是提升整個社會保險制度的統(tǒng)籌層次，逐步推進社會保險由市級統(tǒng)籌向全省統(tǒng)籌方式過渡，推動社會保險金統(tǒng)籌局部資金的自由流轉，進一步簡化社會保險的流轉、接續(xù)手續(xù)，為進城務工人員提供實際的制度保障和社會利益。2、加大社會保險制度的改革。各地經濟社會開展不平衡，城鄉(xiāng)社會貧富之間的

12、差異明顯，進城務工人員就業(yè)條件和生活環(huán)境差異較大，他們對社會保險的需求和層次也不盡相同，建議政府部門加強政策調研對現行社會保險政策和制度做必要的調整。例如，針對企業(yè)和個人繳費負擔大和基數高的現狀，相應地調整社會保險的繳費比例和基數。嘗試將現階段進城務工人員的社會保險“五險合一，減少險種的設置，合理確定繳費比例，以方便進城務工人員辦理和接續(xù)。待實施條件成熟和技術許可時，建議全國推行社會保險的“一卡通制度，建立健全勞動力自由流動和勞動流轉受益制度。既能保證他們享受和接續(xù)最根本的社會保險，又能保證社會保險基金的正常、有效地運轉。3、加大政府對社保的扶持力度?，F代開放的民主社會是貫徹和落實以人為本執(zhí)政

13、理念的社會，是關注民生、體恤民情和暢通民意的社會，各級政府要根據公共財政收入和可支配財力的狀況，制定健全和完善的社會保障制度與政策，建議將社保資金的籌集方式由現行的個人和企業(yè)分攤的方式，改為由個人、企業(yè)和政府三者合理分攤的方式，這樣有利于提高職工的勞動福利待遇，降低保險制度的現實門檻；有利于減輕企業(yè)高本錢、高賦稅的負擔，降低經營管理本錢，提高企業(yè)的市場競爭力和抗御風險的能力；也有利于拉進政府與企業(yè)和職工的距離，提升政府部門執(zhí)政為民的形象和為納稅人效勞的意識；同時要實行公共財政政策，省級財政要加大對農村根底設施建設的投入，加大向農村貧困地區(qū)社保資金的轉移支付力度，切實提高經濟欠興旺地區(qū)的城鄉(xiāng)社會

14、保障水平，維持城鄉(xiāng)經濟社會的全面協(xié)調和可持續(xù)開展。4、適時調整城鄉(xiāng)最低保障范圍。社會保障制度是促進社會公平與正義，維護城鄉(xiāng)秩序和社會穩(wěn)定的重要法寶和利器。要積極發(fā)動政府財力和社會慈善機構的力量，在推進保險資金的社會化募集上取得實質性進展，做實城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老金保險的個人賬戶，推進農村社會保障制度的建立；推進城鄉(xiāng)醫(yī)保制度的“廣覆蓋、高效率，切實解決“看病難、看病貴的社會問題；完善最低社會保障制度措施，建立社會救濟和社會互助體系，將實施社會福利政策的重點向農村社會和經濟貧困地區(qū)傾斜，使行政管理制度和措施更富有人性化。制定切實可行的推進時間表，逐步分期、分批將所有生活或就業(yè)困難的進城務工人員，納入所在城

15、鎮(zhèn)的最低生活保障制度之中，從而為徹底打破二元社會結構，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度奠定現實根底。5、加快勞動權益和社會保障立法。根據社會法治原那么，建議全國人大及其常委會加快社會勞動權益和社會保障制度的立法進程，推進社會經濟和勞動關系的標準化、制度化和法制化，當前要推動?勞動法?、?公司法?、?經濟合同法?和?民法通那么?等法律法規(guī)的及時修訂和完善，適時增添對進城務工人員勞動權益和社會保障制度的相關內容，以適應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會開展形勢的迫切需要?，F階段我們要及時出臺?就業(yè)促進法?、?勞動合同法?、?勞動者權益保障法?、?工資支付條例?、?城鄉(xiāng)社會保障條例?、?農村社會養(yǎng)老保險條例?和?農村集體合作醫(yī)療

16、條例?等法律法規(guī)和行政規(guī)章，為進城務工人員構筑有效的法律維權網。6、考慮適時地開征社會保障稅。隨著經濟的協(xié)調開展和社會財富的不斷增長，中央政府可以積極借鑒西方興旺國家加強社會保障立法的有益經驗和成功做法，可以考慮適時開征全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障稅或社會保險稅，以不斷強化全民的社會保障意識，強化社會保險金的融資渠道和依法征繳的力度，進一步形成稅收制度對經濟社會生活的剛性約束，同時提高中央政府的可支配財力和財政轉移支付力度，以便更好地公平社會財富分配，減少地區(qū)、城鄉(xiāng)之間的社會貧富差距，維護社會公平和正義，保持城鄉(xiāng)社會的和諧穩(wěn)定。二、改革勞動力的就業(yè)政策與制度設計面對我國城鄉(xiāng)勞動力市場嚴峻的就業(yè)形勢，

17、可以通過改良現行的就業(yè)政策和制度設計的方式，來擴大城鄉(xiāng)勞動力的就業(yè)時機、延緩社會就業(yè)頂峰的到來、緩解就業(yè)和再就業(yè)壓力。一是要科學計量并縮短法定的工作時間。面對城鄉(xiāng)勞動力供過于求、人力資源的相對過剩和社會就業(yè)形勢的日趨嚴峻，政府職能部門和學術理論界要深入開展勞動力市場、就業(yè)理論和就業(yè)制度的研究，妥善應對復雜多變的社會形勢，制定合理科學的就業(yè)政策和就業(yè)制度。通過對企業(yè)管理經營本錢和社雇用勞動力實際本錢的綜合測算，及對企業(yè)職工勞動生產率的科學分析和可行性論證之后，在適當的時間和條件下，探索推行企業(yè)每周實行四天工作制的就業(yè)制度，規(guī)定企業(yè)職工每周累計工作時間不超過32小時，努力擴大勞動力在市場和企業(yè)的就

18、業(yè)空間。二是要嚴格控制企業(yè)隨意延長勞動時間。針對相當一局部企業(yè)為了追求經濟效益的最大化，通過超常加班加點提高勞動強度，減低勞動力本錢等方法損害企業(yè)職工利益，要建議政府部門根據各行業(yè)的特點，適時出臺全省性企業(yè)勞動標準與工作時間的限制性規(guī)定，對計件工資制企業(yè)規(guī)定每日或每周最高的工時標準；要求實行雙休制的企事業(yè)單位不得加班加點，勞動密集型企業(yè)的加班要遵循自愿的原那么，并且每月加班時間不得超過2個工作日，以保護進城務工人員的身心健康權和正常休息權。三是要全面限制返聘退休人員的做法。機關企事業(yè)返聘退休人員雖然降低企業(yè)的營運本錢，但是擠占了大量的勞動力就業(yè)空間，要建議政府出臺規(guī)定嚴加限制機關企事業(yè)返聘退休

19、人員，用這些單位騰空出來的就業(yè)崗位，來積極安置城市的失業(yè)勞動者和進城務工人員，擴大城鄉(xiāng)勞動力的就業(yè)時機。四是適當推遲城鄉(xiāng)勞動力的就業(yè)年齡。要加強對城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)前的教育和培訓制度，切實提高城鄉(xiāng)勞動者特別是進城務工人員的綜合素質。對于來自于農村的勞動力，主要是通過延長農村中小學生在校就讀時間，開展職業(yè)教育和技能培訓等方式，延緩和平復農村勞動力的就業(yè)頂峰；對于來自城市的勞動力，要通過擴大高校和職校的招生規(guī)模和提高教學質量的方法，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)培訓和準備制度等。五是制訂積極鼓勵非正規(guī)就業(yè)的政策。在鼓勵開展企業(yè)規(guī)模經營和正規(guī)就業(yè)方式的同時，要積極開展現代效勞業(yè)、城鄉(xiāng)第三產業(yè)和城鎮(zhèn)社區(qū)效勞業(yè)，

20、制訂鼓勵非正規(guī)就業(yè)的相關配套政策，給予勞務派遣公司等各類新的勞動用工形式已正式的法律定位和實際認可，進一步降低城鄉(xiāng)勞動力流動的本錢，幫助進城務工人員就地、就近、就便地實現“靈活就業(yè)，以滿足城鄉(xiāng)勞動力不同的就業(yè)訴求和生活需要。六是改良城市失業(yè)救濟金發(fā)放制度。針對當前城市中結構性失業(yè)現象普遍存在，適齡人員的勞動參與率普遍下降的情況，我們要改良現行的城市失業(yè)救濟發(fā)放制度，出臺和制定新的政策措施，統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)勞動力的就業(yè)需求，鼓勵城市下崗失業(yè)人員積極參與再就業(yè)和自主勞動創(chuàng)業(yè)活動，適時提高城鎮(zhèn)勞動力的勞動參與率和奉獻率水平。三、拓展農村剩余勞動力的流動路徑建立勞動力流動管理信息系統(tǒng)，對于擴大勞動力流量、

21、進一步降低流動轉移和就業(yè)的本錢，改善農村社會環(huán)境和農村家庭生活質量具有重要的意義。關于現階段擴大農村剩余勞動力有序轉移和流動就業(yè)的方式，可以做多元化勞動力的流動路徑和轉移方向的選擇和考量。一那么是“正逆雙向流動相結合的勞動力流動與轉移就業(yè)組合模式。如果能夠出臺適當的政策和配套的管理措施，一方面可以鼓勵進城務工人員從西部和中部遙遠農村“到東部去，我促進和推動農村剩余勞動力向東部沿海經濟興旺地區(qū)、大中城市和中心集鎮(zhèn)的正方向流動和轉移就業(yè)速率，為農村剩余勞動力尋找和釋放新的就業(yè)空間和工作崗位；另一方面又要提倡他們“往西部流，就是要在保持自然、社會和民族生態(tài)平衡的根底上，積極鼓勵和幫助進城務工人員從就

22、業(yè)時空上做逆方向的選擇，有序、合理地將人口向中西部地區(qū)少數民族地區(qū)流動，實施合理適度的移民就業(yè)工程，這樣，既有效地參與國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的經濟建設工程的實施，又促進邊疆民族之間的相互融合的開展進程，這對于減輕東部沿海城市的就業(yè)壓力，促進勞動力分布的均衡和正常流動，保衛(wèi)邊疆和穩(wěn)固國防均具有重要的戰(zhàn)略意義。二那么是推進勞動力的國際與國內的“雙向互動。實現農村剩余勞動力在國際間的有序流動和轉移就業(yè)，恐怕將是中國未來勞動力流動與轉移就業(yè)的開展方向和重要途徑之一。但是現階段促進勞動力國際流動的管理限制還較多，相關法律、制度與政策措施也不配套。首先要解決的問題是國際用工信息渠道不通暢，持續(xù)就業(yè)保障和社會效

23、勞機制不夠健全，加之國外企業(yè)普遍對勞動技能和勞動者素質的要求較高，這些不確定因素的社會系統(tǒng)風險，加上國際間不可控的民族、社會和宗教矛盾與沖突等復雜因素的交織影響，造成中國勞動力的國際流動本錢和收益比照中實際風險相對較大。政府有關部門和國內有資質、有實力的企業(yè)集團可以著手研究相關的問題，認真分析研究國際勞動力流動趨勢和勞動用工信息，建立資源共享、趨利避害，合理布局、因勢利導的勞動力國際間流動就業(yè)的工作平臺，逐步放寬國家對經濟移民和勞務輸出的政策和管理限制，加強對境外就業(yè)者的勞動技能和綜合素質培訓工作，積極探索與有關國家政府部門和專業(yè)化跨國公司的聯(lián)系和溝通，深化對外經貿交流與勞務合作的方式和方法，暢通中國農村剩余勞動力的國際輸出渠道，同時政府部門和駐外使領館，要妥善保護境外中國公民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的合法權益，努力探索開辟一條適合中國農村剩余勞動力流動與轉移就業(yè)的國際化開展的新途徑。中國已經逐步融入國際社會和平與開展的主流，與我國全方位、寬領域、多層次改革開放形勢和格局相適應，經濟與社會總體開展目標的均衡化，政策、決策與管理措施的人性化，社會階級、階層與群體利益的層次化，經濟利益訴求和社會矛盾的顯性化，成為當代中國社會的顯著特征。構建社會主義和諧社會的進程任重而道遠。但是只要各級政府堅持