高等級公路收費(fèi)與融資問題研究VIP

1、三、解決高等級公路收費(fèi)與融資問題的思路與建議總體來看，收費(fèi)公路的發(fā)展為我國公路建設(shè)維護(hù)提供了一種新的重要的融資渠道和相對穩(wěn)定的資金來源，吸引了私營部門參與、彌補(bǔ)了公共資金的不足，促進(jìn)了私營部門的發(fā)展，可以防止資金被挪作他用、保證資金專門用于道路的修建維護(hù)、維護(hù)資金穩(wěn)定供給。同時，使用者付費(fèi)體現(xiàn)了社會公平的原則、有助于減少交通堵塞等負(fù)面影響。如果做得比較好，還可以通過在發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立收費(fèi)公路為落后地區(qū)的公路建設(shè)騰出更多的財(cái)政預(yù)算性資金并直接轉(zhuǎn)移一部分發(fā)達(dá)地區(qū)的收費(fèi)用于落后地區(qū)的公路建設(shè)。收費(fèi)公路無疑促進(jìn)了高等級公路的快速發(fā)展，進(jìn)而為國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件，有效緩解了道路基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟(jì)增

2、長的制約作用，加快了公路建設(shè)向適應(yīng)并成為推動經(jīng)濟(jì)增長動力的轉(zhuǎn)變。但其中存在的收費(fèi)公路收費(fèi)過高、站點(diǎn)過多等問題，已經(jīng)成為社會各方面關(guān)注的焦點(diǎn)。由于收費(fèi)公路的資金來源基本是比較單一的少量政府投資加大量銀行貸款，收費(fèi)公路模式過于廣泛的運(yùn)用，一方面形成了一定規(guī)模的長期債務(wù)負(fù)擔(dān)甚至不良債務(wù)和銀行的金融風(fēng)險，另一方面也降低了高等級公路的使用效率。從我國現(xiàn)階段實(shí)際來看，受投融資體制和各級政府財(cái)政狀況限制，收費(fèi)公路仍然不得不作為高等級公路建設(shè)的重要模式。對經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、適合發(fā)展收費(fèi)公路的東部和部分中部地區(qū)，為了減少對中央投資的需求并為中西部地區(qū)提供一定的轉(zhuǎn)移支付，要繼續(xù)發(fā)展一級以上的高等級收費(fèi)公路，關(guān)鍵是要進(jìn)

3、一步規(guī)范收費(fèi)制度確立合理的收費(fèi)水平、降低公路運(yùn)營成本和使用者成本、提高公路使用效率；對于經(jīng)濟(jì)比較落后、不太適宜大規(guī)模發(fā)展收費(fèi)公路的西部和部分中部地區(qū)，為了解決部分資金來源，可以適當(dāng)發(fā)展部分收費(fèi)公路、按照部分要素成本核定最高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。為了克服收費(fèi)公路目前存在的問題，最大限度降低債務(wù)負(fù)擔(dān)、防范和降低不良債務(wù)和銀行金融風(fēng)險，提高高等級公路的使用效率，必須在進(jìn)一步規(guī)范現(xiàn)有高等級公路收費(fèi)制度，調(diào)整優(yōu)化收費(fèi)公路等級結(jié)構(gòu)、縮小控制二級以下收費(fèi)公路，適當(dāng)延長收費(fèi)期限、降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，逐步減少收費(fèi)站點(diǎn)、建立科學(xué)規(guī)范的現(xiàn)代化收費(fèi)系統(tǒng)。與此同時，要有效解決高等級公路的融資問題，改革和規(guī)范公路建設(shè)投資體制，加大中央財(cái)政

4、的投入、積極推進(jìn)公路建設(shè)融資方式創(chuàng)新，降低對銀行債務(wù)融資的依賴，形成規(guī)范有序的多元化公路建設(shè)投資格局：(一)建立規(guī)范、合理、可持續(xù)的高等級公路收費(fèi)制度。1調(diào)整優(yōu)化收費(fèi)公路等級結(jié)構(gòu)，縮小控制二級以下收費(fèi)公路。從我國當(dāng)前的實(shí)際情況來看，收費(fèi)公路進(jìn)行戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整時機(jī)已經(jīng)成熟。應(yīng)該逐步將收費(fèi)公路發(fā)展建設(shè)與管理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到高速和一級公路中，嚴(yán)格控制二級收費(fèi)公路的新增規(guī)模，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、條件成熟的東部地區(qū)，逐步縮小甚至完全取消二級及以下公路收費(fèi)。但考慮到西部地區(qū)的特殊情況，在一定時期內(nèi)西部地區(qū)仍可適度發(fā)展二級收費(fèi)公路，政府應(yīng)對收費(fèi)公路提供政策和資金支持。2適當(dāng)延長收費(fèi)期限、逐步降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。長期以來，

5、我們在確定收費(fèi)公路的收費(fèi)期限時，總認(rèn)為要盡量縮短收費(fèi)年限，力爭若干年后即可將成本收回轉(zhuǎn)為無償使用。在這種思想的指導(dǎo)下，收費(fèi)公路的價格就會居高不下，加重了社會負(fù)擔(dān)。盡量延長收費(fèi)公路的收費(fèi)年限至幾十年，使經(jīng)營者從長遠(yuǎn)利益出發(fā)在一個相對較長的時期內(nèi)主動降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來吸引更多的使用者。我國現(xiàn)階段高等級公路收費(fèi)既有籌資目標(biāo)、又有維護(hù)目標(biāo)，應(yīng)該也有必要適當(dāng)延長收費(fèi)期限2025年，以便降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，形成與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適宜的收費(fèi)水平。3鼓勵經(jīng)營性收費(fèi)公路建設(shè)、逐步取消政府還貸收費(fèi)公路。一是要按照公路基礎(chǔ)設(shè)施公益性的要求，發(fā)揮政府在公路建設(shè)和發(fā)展中的主導(dǎo)作用。政府完全退出盈利性、競爭性公路投資建設(shè)領(lǐng)域。政

6、府通過稅收、行政規(guī)費(fèi)形成的財(cái)政性資金，加大財(cái)政資金投入免費(fèi)公路建設(shè)，為全體公民提供更多的公共產(chǎn)品。二是為防止收費(fèi)公路的惡性膨脹，要限制地方政府通過改、擴(kuò)建，將免費(fèi)公路改為收費(fèi)公路的做法，禁止將免費(fèi)公路作為國有股份上市融資修建新的收費(fèi)公路的規(guī)定。三是要按照市場配置資源的基礎(chǔ)性原則，鼓勵發(fā)展經(jīng)營性公路，逐步弱化政府還貸公路。要通過加大清費(fèi)治亂的力度，凈化市場環(huán)境，保障公路投資者的合法權(quán)益，保證社會和民間資金進(jìn)入公路建設(shè)的渠道暢通。尤其是對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)生擁擠的公路，應(yīng)通過鼓勵民間資本修建收費(fèi)公路。這樣可以充分發(fā)揮政府和市場兩方面在公路建設(shè)中各自的優(yōu)勢，改善路網(wǎng)布局，逐步將收費(fèi)公路總規(guī)?？刂圃谏鐣?jīng)

7、濟(jì)承受能力范圍之內(nèi)。4加快建立收費(fèi)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)審批制度。在收費(fèi)公路可行性研究階段，要重點(diǎn)解決長遠(yuǎn)規(guī)劃和車流量的預(yù)測問題，政府價格主管部門要介入收費(fèi)公路可行性研究。改革公路建成后按會計(jì)成本核定價格的“倒逼”定價機(jī)制。在政府規(guī)劃指導(dǎo)下，由中介機(jī)構(gòu)提出可行性研究報告，由政府價格主管部門和交通主管部門根據(jù)預(yù)測和分析核定并公布建成后政府許可收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)期限，再通過對社會公開招標(biāo)方式選擇經(jīng)營業(yè)主：如果經(jīng)營者認(rèn)為無利可圖，政府可以在減讓征地拆遷費(fèi)用和土地租金方面給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，以鼓勵民間資本投入。業(yè)主與政府的經(jīng)濟(jì)合同一旦確定，沒有正當(dāng)理由，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和期限不得隨意變更。5建立收費(fèi)公路投資管理成本監(jiān)測系統(tǒng)

8、。對全國收費(fèi)公路平均投資成本和平均管理成本進(jìn)行適時監(jiān)測和分析，定期在網(wǎng)絡(luò)上公開所有收費(fèi)公路投資和管理成本，為主管部門預(yù)審批收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提供可供借鑒的比選信息。另外，政府價格主管部門要充分利用成本監(jiān)測系統(tǒng)和價格聽證等手段，可通過建立、完善收費(fèi)公路的“聽證制度”、“專家審價制度”和全國收費(fèi)公路價格監(jiān)測系統(tǒng)，提高價格制定的科學(xué)性和透明度，消除核定價格過程中的信息不對稱性，加強(qiáng)社會監(jiān)督，約束收費(fèi)公路惡性膨脹，促進(jìn)收費(fèi)公路健康發(fā)展。6依法清理整頓現(xiàn)行的收費(fèi)公路站點(diǎn)。對收費(fèi)公路的設(shè)置條件、投資回報、成本、經(jīng)營管理成本費(fèi)用核算、經(jīng)營期限、集資貸款利率計(jì)算、收費(fèi)站點(diǎn)的設(shè)置、計(jì)費(fèi)方式、制定或調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)辦法和程序作

9、出詳盡、可操作的規(guī)定。實(shí)現(xiàn)依法治價，減少定價過程中的盲目性和隨意性，把價格監(jiān)管納入規(guī)范化、法制化軌道。對現(xiàn)行不符合規(guī)定設(shè)置的收費(fèi)站點(diǎn)和已經(jīng)償還完貸款本息并取得合理回報的收費(fèi)公路，一律撤銷。對車流量偏小，根本無法償還集資貸款的政府還貸收費(fèi)公路，也要撤銷收費(fèi)站點(diǎn)?？衫灭B(yǎng)路費(fèi)節(jié)余和依法征收的政府規(guī)費(fèi)，分年償還銀行貸款和集資本息。對經(jīng)營性收費(fèi)公路，要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的收費(fèi)期限執(zhí)行，不得隨意延長收費(fèi)期限，也不得借轉(zhuǎn)讓之機(jī)變相延長收費(fèi)期限。要采取標(biāo)本兼治的辦法，解決收費(fèi)公路發(fā)展中存在的問題。7加強(qiáng)管理，規(guī)范行為，促進(jìn)高等級公路更快發(fā)展。一要加強(qiáng)對收費(fèi)資金的管理。對于收費(fèi)公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓資金，應(yīng)嚴(yán)格按規(guī)定用于償

10、還公路建設(shè)債務(wù)及新的公路建設(shè)。要堅(jiān)決杜絕挪用收費(fèi)資金補(bǔ)償公共財(cái)政支出以及其他違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律和公路法規(guī)定的行為，增強(qiáng)收費(fèi)公路的還貸能力。二要進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)公路轉(zhuǎn)讓行為。要明確收費(fèi)公路轉(zhuǎn)讓條件，凡是不符合條件的收費(fèi)公路一律不得轉(zhuǎn)讓；要嚴(yán)格轉(zhuǎn)讓審批程序，嚴(yán)禁越權(quán)審批；要完善轉(zhuǎn)讓價格評估機(jī)制，制定科學(xué)的評估方法和程序，防止國有資產(chǎn)流失。三要加強(qiáng)對收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理。中央政府要制定統(tǒng)一的收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，各級政府應(yīng)監(jiān)督所有收費(fèi)公路經(jīng)營企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行。如果發(fā)現(xiàn)只收費(fèi)不養(yǎng)護(hù)，或養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到要求的問題，各地政府有權(quán)進(jìn)行處罰，直至取消其收費(fèi)權(quán)(二)拓寬高等級公路融資渠道、完善高等級公路投融資體制。當(dāng)前高等級公路主要

11、是收費(fèi)公路存在的問題，從表面上來看基本是收費(fèi)問題，但從根本上來看，收費(fèi)本身固然存在一定的問題，但其中一些收費(fèi)問題只是表象，除了管理模式和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面存在的技術(shù)性問題之外，還存在深層次的問題，即融資結(jié)構(gòu)不合理問題。由于高等級公路投資體制不健全和融資方式局限性導(dǎo)致的對于“貸款修路、收費(fèi)還貸”方式的過度依賴，在不適合發(fā)展貸款修路的地方發(fā)展收費(fèi)公路，由于過度依賴銀行貸款的單一融資方式，導(dǎo)致不論條件是否具備的地方，均不加選擇地采用“貸款”修路，導(dǎo)致部分路段效益不佳，即使在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，個別路段也出現(xiàn)了收不抵支的情況，一方面造成了一定的債務(wù)負(fù)擔(dān)和銀行不良資產(chǎn)，另一方面導(dǎo)致收費(fèi)公路收費(fèi)過高、站點(diǎn)

12、過密等問題。要從根本上解決這些問題，必須在借鑒國外高等級公路收費(fèi)與融資經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國改革與發(fā)展的要求和現(xiàn)階段的需要與可能，為高等級公路開辟新的融資方式，探索適應(yīng)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的地區(qū)實(shí)際的高等級公路融資方式。要加大中央財(cái)政對國道高等級公路的“基本等級投資”資金投入，建立發(fā)達(dá)地區(qū)對于不發(fā)達(dá)地區(qū)的公路投入的轉(zhuǎn)移支付制度，加快高等級公路投資體制改革和融資方式創(chuàng)新、形成規(guī)范有序的多元化公路建設(shè)投資格局，建立以中央財(cái)政投資傾斜、發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付以及公路發(fā)展政策優(yōu)惠為主要內(nèi)容的西部地區(qū)高等級公路建設(shè)的資金支持體系。1進(jìn)一步改革和規(guī)范高等級公路投資體制。高等級公路建設(shè)難以完全按市場化運(yùn)行以收回投

13、資并獲得預(yù)期回報，也無法單靠地方的力量投資興建，需要中央、地方、私人共同參與，形成中央、地方和私人企業(yè)共同參與，政府和市場資源合理配置的規(guī)范有序的多元化、互補(bǔ)性的公路建設(shè)投資格局。根據(jù)公路項(xiàng)目的性質(zhì)，可以劃分為全國公益性項(xiàng)目、地區(qū)公益性項(xiàng)目和市場化項(xiàng)目。全國公益性項(xiàng)目主要包括國道主干線、邊境公路線、國防公路線、民族團(tuán)結(jié)線(通往民族地區(qū)地州公路)和省際連接線|考|試大|。地區(qū)公益性項(xiàng)目包括區(qū)內(nèi)國道、省道和鄉(xiāng)村公路建設(shè)。市場化項(xiàng)目主要包括與普通公路平行競爭的收費(fèi)公路、通往旅游景點(diǎn)的收費(fèi)公路等可自負(fù)盈虧或在政府補(bǔ)貼下基本達(dá)到收支平衡的公路。全國公益性項(xiàng)目由中央財(cái)政和地方財(cái)政投資建設(shè)，以中央財(cái)政投入為

14、主；地區(qū)公益性項(xiàng)目由地方財(cái)政投資建設(shè)，必要時由中央財(cái)政提供一定補(bǔ)貼；市場化項(xiàng)目中央財(cái)政一般不提供財(cái)政資金或補(bǔ)貼，或完全按照市場化方式進(jìn)行融資建設(shè)，并進(jìn)行收費(fèi)經(jīng)營；或由地方財(cái)政提供適當(dāng)補(bǔ)貼，促使其達(dá)到可市場化的臨界點(diǎn)，進(jìn)行市場化經(jīng)營。2切實(shí)加大各級財(cái)政對高等級公路的“基本等級”資金投入。對高等級公路無論是一級還是高速公路建設(shè)，中央只提供按照基本等級即一級公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)核定的“基本等級投資”而不是全部建設(shè)投資的一定比例的資金，地方財(cái)政可以根據(jù)需要與可能決定道路的等級標(biāo)準(zhǔn)、并提供配套性投資和升級投資。根據(jù)東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，中央分別提供相當(dāng)基本等級投資的50%、60%和70%的財(cái)政性資金作為“

15、基本等級投資”。為此，中央財(cái)政應(yīng)在國債資金投資、中央財(cái)政性建設(shè)資金、政策性貸款、車輛購置附加費(fèi)專項(xiàng)資金等方面，加大對全國公益性項(xiàng)目的中央財(cái)政投資和地區(qū)公益性項(xiàng)目的中央財(cái)政補(bǔ)貼?！笆濉焙笃诘健笆晃濉逼陂g，全國公益性項(xiàng)目的中央財(cái)政投資的平均比例應(yīng)該從“九五”后期的15%逐步提高到“基本等級”投資的40%-60%，地區(qū)公益性項(xiàng)目的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提高到“基本等級”投資的15%-25%。各級地方政府要進(jìn)一步加大對于地方公益性道路建設(shè)的資本金投入。3繼續(xù)規(guī)范利用國內(nèi)外銀行貸款建設(shè)高等級公路。由于地方財(cái)力相對有限，中央財(cái)政投入短期內(nèi)難以有比較大的改變，因此，高等級公路建設(shè)仍然需要國內(nèi)外銀行貸款發(fā)揮一定

16、甚至比較大的作用。為了改善高等級公路融資結(jié)構(gòu)，控制債務(wù)規(guī)模，防范銀行金融風(fēng)險，必須探索利用國內(nèi)外銀行貸款加快高等級公路建設(shè)的規(guī)范化途徑?？梢钥紤]通過延長貸款期限、發(fā)展銀團(tuán)貸款等方式優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)，規(guī)避債務(wù)風(fēng)險，保證高等級公路健康、穩(wěn)定、規(guī)范發(fā)展。4積極探索發(fā)行公路建設(shè)債券。由于債券融資具有規(guī)模大、期限長、成本低等特點(diǎn)，因此，發(fā)展債券是國外道路建設(shè)的重要融資手段?！笆晃濉睍r期將是我國債券市場大發(fā)展的時期，對高等級公路探索債券融資十分有利。為了拓寬和完善公路投融資方式，應(yīng)該允許高等級公路建設(shè)投資公司發(fā)行公路建設(shè)債券。(三)切實(shí)解決西部高等級公路建設(shè)的融資困難。我國西部地區(qū)國土遼闊，自然條件比較差，

17、大部分地區(qū)被沙漠、高原、戈壁所覆蓋，運(yùn)輸距離長、線路建設(shè)條件差，鐵路和航空發(fā)展受到自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的嚴(yán)重制約，對于公路交通的客觀需求和依賴程度比較高。但由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，基礎(chǔ)薄弱、起步晚等原因，西部地區(qū)公路建設(shè)發(fā)展比較慢，交通落后問題仍然比較突出。盡管近年來高等級公路建設(shè)有較大進(jìn)展，但各省區(qū)市之間、地區(qū)之間，特別是與中東部之間的聯(lián)系仍然很不方便，難以滿足對外聯(lián)系的需要，與東部地區(qū)的差距還在不斷拉大，既不適應(yīng)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會的需要，也不適應(yīng)社會進(jìn)步、民族團(tuán)結(jié)和共同發(fā)展的需要，更不適應(yīng)邊疆穩(wěn)定和國家安全的需要。根據(jù)我國實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略部署的要求，有關(guān)方面確定的西部地區(qū)

18、公路交通發(fā)展的戰(zhàn)略總體目標(biāo)是：用20年左右的時間，基本建成布局合理、功能完善的公路運(yùn)輸服務(wù)網(wǎng)絡(luò)省會到地州市及區(qū)域?qū)ν馔ǖ栏删€公路建成高等級公路。地州市到縣的公路一般以三級公路為主，并達(dá)到高級、次高級路面?？h到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以四級路為主，基本上實(shí)現(xiàn)路面硬化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)到行政村通機(jī)動車，有條件的地方通等級公路。在提高路面質(zhì)量上下功夫，保證路面完好平整。建設(shè)、改造總里程約35萬公里，投資總規(guī)模約7000億8300億元，其中高等級公路建設(shè)7400億元。根據(jù)我國東部地區(qū)高等級公路網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)基本形成的實(shí)際情況，“十五”后期和“十一五”期間，國家應(yīng)該將高等級公路建設(shè)及中央對公路投資的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)尤其是西部地區(qū)來，切實(shí)加大中央財(cái)政對于西部地區(qū)公路建設(shè)的投資、探索東部地區(qū)對西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，同時，給予西部地區(qū)一定的特殊政策，支持通過收費(fèi)經(jīng)營、銀行貸款、發(fā)行債券等多種方式籌措公路建設(shè)資金。1應(yīng)切實(shí)加大中央財(cái)政對西部地區(qū)公路建設(shè)包括高等級公路的資金投入。西部地區(qū)國道主干線、邊境公路線、國防公路線、民族團(tuán)結(jié)線和省際連接線里程長、投資大、欠賬多，國家應(yīng)在國