我國(guó)學(xué)校法人類屬及存在問(wèn)題

1、我國(guó)學(xué)校法人類屬及存在問(wèn)題上海建橋?qū)W院民辦高等教育研究所 董圣足我國(guó)學(xué)校法人分類不統(tǒng)一， 公立學(xué)校被歸入事業(yè)單位行列， 民辦學(xué)校則被視作 “民辦非 企業(yè)單位” 。這樣的分類使得學(xué)校法人地位和法人性質(zhì)不明確， 導(dǎo)致民辦學(xué)校與公辦學(xué)校法 人地位不平等， 而且將民辦學(xué)校全部納入非營(yíng)利法人行列， 也限制了其更大發(fā)展。 從落實(shí)民 辦學(xué)校與公辦學(xué)校平等法律地位角度看， 應(yīng)盡快統(tǒng)一兩類學(xué)校的法人分類。 現(xiàn)階段， 將民辦 學(xué)校定性為“自收自支的事業(yè)單位”，不僅是必要的，也是可行的。研究表明， 不管是大陸法系國(guó)家還是英美法系國(guó)家的學(xué)校，其法人分類情況既受到學(xué)校所在國(guó)家法律傳統(tǒng)的影響，也受到其教育發(fā)展歷史傳統(tǒng)的影

2、響，以此決定著學(xué)校是受公法、 私法約束還是由契約法規(guī)制， 以及學(xué)校受公權(quán)力影響的程度和自身所擁有的自主權(quán)大小。 我 國(guó)立法體系某種程度繼承了大陸法系國(guó)家成文法的傳統(tǒng)， 但在法人的規(guī)定上， 并沒(méi)有采用大 陸法系國(guó)家有關(guān)公法人、 私法人的分類法， 也沒(méi)有財(cái)團(tuán)法人和社團(tuán)法人的概念。 盡管最新通 過(guò)的基金會(huì)管理?xiàng)l例使用了“非營(yíng)利法人”的概念，但在立法上還沒(méi)有確立起營(yíng)利法人 與非營(yíng)利法人的分類。對(duì)于學(xué)校法人的分類，目前主要依據(jù)的是民法通則和事業(yè)單位 登記管理暫行條例及民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例兩部行政法規(guī)。一、我國(guó)學(xué)校法人類屬我國(guó)民法通則將法人分為四種類型，即企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)

3、團(tuán)體法人。 我們不妨使用排除法來(lái)分析一下， 學(xué)校法人究竟屬于哪種類型的法人。 首先，企 業(yè)法人“是以營(yíng)利為目的、獨(dú)立從事商品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)組織”，而教育法第 25 條明確規(guī)定：“任何組織和個(gè)人都不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”，可見， 現(xiàn)階段在我國(guó)無(wú)論是公立學(xué)校還是民辦學(xué)校， 從本質(zhì)上講，都不是企業(yè)法人。其次，在我國(guó) 沒(méi)有公法人概念，雖然公立學(xué)校具有“公務(wù)法人”的某些特征，但不是“主要從事國(guó)家行政 管理活動(dòng)”的組織，顯然不在機(jī)關(guān)法人之列。再次，學(xué)校也不應(yīng)是社會(huì)團(tuán)體法人。 社會(huì)團(tuán) 體登記管理?xiàng)l例對(duì)“社會(huì)團(tuán)體”概念的界定， “是指中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同 意愿， 按照其章程開

4、展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織” 。而我國(guó)公立學(xué)校都是由各級(jí)政府所舉辦 的，顯然不具備由“公民自愿組成”的社會(huì)團(tuán)體的基本特征；而民辦學(xué)校成分非常復(fù)雜，從 舉辦主體看，既有捐資舉辦的， 也有投資舉辦的， 還有的是無(wú)投入主體、依靠滾動(dòng)積累發(fā)展 起來(lái)的，雖然有的民辦學(xué)校具備 “社會(huì)團(tuán)體” 的部分特征，但卻難以簡(jiǎn)單地將其歸類為社會(huì) 團(tuán)體。 通過(guò)以上事項(xiàng)排除，學(xué)校法人就只能是屬于事業(yè)單位法人了。下面， 我們?cè)俜治龉?學(xué)校和民辦學(xué)校實(shí)際情況是否是這樣的。按照最新的事業(yè)單位登記管理暫行條例第 2 條的規(guī)定，“本條例所稱的事業(yè)單位， 是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的， 由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的， 從事

5、教育、 科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。”對(duì)照此定義，公辦學(xué)校完全具備這樣的特點(diǎn)， 毫無(wú)疑問(wèn)也應(yīng)屬于事業(yè)單位。 但公辦學(xué)校要取得事業(yè)單位法人資格， 還必須具備相應(yīng)的 “事 業(yè)單位法人條件”，履行法定的法人登記程序。按照事業(yè)單位登記管理暫行條例第 6 條的規(guī)定，“申請(qǐng)事業(yè)單位法人登記， 應(yīng)當(dāng)具備下列條件： （一）經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立； （二） 有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所； （三）有與自己業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的從業(yè)人員； （四）有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源； （五）能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任?！北M管學(xué)界對(duì)“公辦學(xué)校能 否獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任”，“學(xué)校是否必然是法人”等問(wèn)題存在爭(zhēng)論，但按照教育法第31 條有

6、關(guān)“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具備法人條件的，自批準(zhǔn)設(shè)立或者登記之日起取得法人資 格”的規(guī)定， 我們可以說(shuō)至少?gòu)姆ɡ砩现v， 經(jīng)過(guò)正式批準(zhǔn)成立的公辦學(xué)校是具備法人資格的， 也是基本符合上述事業(yè)單位法人條件的， 因此，理應(yīng)屬于事業(yè)單位法人類別。現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，公 立學(xué)校也是作為事業(yè)單位來(lái)對(duì)待的。相對(duì)公辦學(xué)校而言， 目前我國(guó)民辦學(xué)校的法人類屬和法律性質(zhì)則顯得模糊不清。根據(jù)民辦教育促進(jìn)法第 2 條有關(guān)“國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)， 面向社會(huì)舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，適用本法”的規(guī)定，顯然民辦學(xué)校并不屬于 事 業(yè)單位登記管理暫行條例里所定義的“事業(yè)單位”范疇。雖然民辦教育促進(jìn)法第 9 條

7、明確規(guī)定“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)具備法人條件”，但民辦學(xué)校究竟是何種類型的“法人”，還很 難在民法通則里找到相應(yīng)答案。直到 1998 年國(guó)務(wù)院發(fā)布民辦非企業(yè)單位登記管理暫 行條例并首次提出“民辦非企業(yè)單位”概念，這種尷尬的局面才得到一定改觀。按照該條 例的定義， “民辦非企業(yè)單位， 是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人 利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的， 從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的組織” 。據(jù)此，教育領(lǐng)域的各種民辦 學(xué)校如果具備了民法通則所規(guī)定的法人設(shè)立條件，并且從事學(xué)歷教育、文化補(bǔ)習(xí)、自考 助學(xué)和學(xué)前教育等非營(yíng)利性活動(dòng)， 則可以經(jīng)登記部門的行政許可， 登記注冊(cè)為民辦非企業(yè)單 位法人，從而獲得法人主

8、體資格。 現(xiàn)有學(xué)校法人分類問(wèn)題分析（一）學(xué)校法人地位和法人性質(zhì)不明確 第一，“事業(yè)單位”一詞無(wú)法準(zhǔn)確反映學(xué)校的法律地位。就公立學(xué)校而言，其屬于事業(yè) 單位，具有類似于公法人的特點(diǎn)。而教育法第 31 條規(guī)定“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具備法 人條件的， 自批準(zhǔn)設(shè)立或者登記注冊(cè)之日起取得法人資格。 學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)在民事活動(dòng) 中依法享有民事權(quán)利， 承擔(dān)民事責(zé)任” 。據(jù)此， 學(xué)校又成為民事法人。 因而，在法律制度中， 公立學(xué)校便具有了雙重身份事業(yè)單位和民事法人。而事實(shí)上 “事業(yè)單位” 與民事法人并 非同義語(yǔ)，這種定位方法存在制度上的主體分裂。 第二，“事業(yè)單位”一詞無(wú)法反映學(xué)校在行政法上的地位。事業(yè)單位最初

9、是根據(jù)民法 通則確定的，而民法通則是民事法律， 事業(yè)單位登記管理暫行條例雖然是國(guó)務(wù)院 的行政法規(guī)，但仍沿循民法通則的思路，而沒(méi)有揭示學(xué)校的公法地位。故“事業(yè)單位” 無(wú)法體現(xiàn)學(xué)校作為行政主體的法律地位， 無(wú)法解釋學(xué)校享有的對(duì)于學(xué)生的管理權(quán)力的法律來(lái) 源。這就導(dǎo)致：一方面，在組織形態(tài)上，很多法律法規(guī)授權(quán)事業(yè)單位從事公共服務(wù)，行使公權(quán)力， 有些事業(yè)單位實(shí)際上成為一類特殊的行政主體； 另一方面， 人們堅(jiān)持事業(yè)單位和企業(yè)以及國(guó)家機(jī)關(guān)的區(qū)別，外。 并習(xí)慣于將事業(yè)單位 （除非獲得法律法規(guī)授權(quán)） 排除在行政主體之第三，將民辦學(xué)校歸為“民辦非企業(yè)單位”，在法律制度上存在困惑。民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例所規(guī)定

10、的民事主體資格包括法人、 合伙和個(gè)體三種形式，同樣民促 法也沒(méi)有嚴(yán)格限制民辦學(xué)校的民事主體資格。 故登記為民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的辦學(xué)主體并 不都具有法人資格， 其中還有相當(dāng)一部分民辦學(xué)校是非法人主體， 如個(gè)體和合伙辦學(xué)。 這種 默認(rèn)非法人主體辦學(xué)的做法， 不利于民辦學(xué)校法人制度的建立和完善， 也不利于保障民辦學(xué) 校的獨(dú)立辦學(xué)自主權(quán)和獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力。 第四， 學(xué)校法律地位不明確， 還表現(xiàn)為學(xué)校與政府間的關(guān)系未理順。 公辦學(xué)校雖屬事業(yè) 單位法人， 但因產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家， 不具獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，學(xué)校實(shí)質(zhì)上仍是政府的附屬機(jī)構(gòu)，其 民事行為能力并不充分， 也難以真正獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。 民辦學(xué)校在運(yùn)行上雖

11、較公立學(xué)校具 有較大自治權(quán)限， 但受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)習(xí)慣思維的影響， 現(xiàn)階段民辦學(xué)校也很難擺脫政府部門對(duì)其 內(nèi)部活動(dòng)的干預(yù)，使其本應(yīng)依法享有的各項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)難以真正落實(shí)。（二）民辦學(xué)校與公辦學(xué)校法人地位不平等將公立學(xué)校和民辦學(xué)校分別歸類為事業(yè)單位法人和民辦非企業(yè)單位法人， 雖然對(duì)避免學(xué) 校盲目發(fā)展、 加強(qiáng)政府統(tǒng)一管理有利， 但也產(chǎn)生了一系列問(wèn)題和矛盾， 造成了兩類學(xué)校法人 地位事實(shí)上的不平等，導(dǎo)致民辦教育促進(jìn)法有關(guān)“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律本建設(shè)、 信貸融資和稅收減免等等方面， 策。這不僅加重了民辦學(xué)校的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)， 的辦學(xué)積極性。同時(shí)由于法律地位和法人屬性不清，地位”的規(guī)定難以真正落實(shí)。在現(xiàn)實(shí)

12、當(dāng)中，民辦學(xué)校往往被當(dāng)作企業(yè)對(duì)待，在校園用地、基還很難也很少能夠享受到與公辦學(xué)校同等的優(yōu)惠政增加了其運(yùn)行難度， 也在很大程度上挫傷了舉辦者還導(dǎo)致民辦學(xué)校教師身份不明， 待遇不公， 影響了 民辦學(xué)校師資隊(duì)伍的建設(shè)。 一方面， 目前絕大多數(shù)民辦學(xué)校的教師只能參加企業(yè)單位的社會(huì) 養(yǎng)老保險(xiǎn)， 在現(xiàn)行社會(huì)保障體制下， 即使學(xué)校按照公辦學(xué)校教師的 “三金” 標(biāo)準(zhǔn)為教師繳納 養(yǎng)老金， 民辦學(xué)校的教師在退休后所能領(lǐng)取的養(yǎng)老金， 仍然要比相同資歷的公辦學(xué)校教師要 少一半左右。 另一方面， 目前民辦學(xué)校教師的身份大多按企業(yè)編制進(jìn)行管理， 當(dāng)調(diào)到公辦學(xué) 校工作時(shí)， 其在民辦學(xué)校的工齡還不被認(rèn)可， 不能連續(xù)計(jì)算； 并

13、且公辦學(xué)校教職員工可以平 調(diào)到機(jī)關(guān)單位工作， 而民辦學(xué)校教師則只有參加公務(wù)員考試才有可能作這樣的調(diào)動(dòng)。 上述兩 方面原因， 導(dǎo)致民辦學(xué)校引進(jìn)和留住優(yōu)秀教師 （尤其是中年骨干教師） 十分困難。 由于身份 和待遇原因， 民辦學(xué)校教師的職業(yè)認(rèn)同感普遍不強(qiáng)， 人心思走現(xiàn)象突出， 已嚴(yán)重影響了學(xué)校 教育教學(xué)質(zhì)量的穩(wěn)定和提高，制約了學(xué)校的發(fā)展。（三）將民辦學(xué)校全部納入非營(yíng)利法人行列限制了其發(fā)展 根據(jù)相關(guān)定義可知， 在我國(guó)無(wú)論是事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人， 還是所謂的 “民辦非 企業(yè)單位” ，都有一個(gè)共同特征，即非營(yíng)利性。我國(guó)現(xiàn)有的教育類法律法規(guī)幾乎無(wú)一例外地 將各級(jí)各類學(xué)校納入到非營(yíng)利組織范疇。 然而，對(duì)

14、于以投資辦學(xué)為基本特征的現(xiàn)階段中國(guó)民 辦教育而言， 在民辦教育立法和制度設(shè)計(jì)上， 采用偏向于捐資辦學(xué)的理論假設(shè)， 而忽視投資 辦學(xué)實(shí)踐對(duì)政策制度的需求，一概將民辦學(xué)校納入 “民辦非企業(yè)單位”， 比照非營(yíng)利法人進(jìn) 行管理，也產(chǎn)生了不少制度上的沖突，帶來(lái)了運(yùn)行中的一系列問(wèn)題和矛盾。其一，產(chǎn)權(quán)制度缺損，缺少對(duì)投資者權(quán)益的有效保護(hù)，制約了民辦教育發(fā)展。由于民 辦教育促進(jìn)法未對(duì)學(xué)校剩余財(cái)產(chǎn)的處理做出明確、具體規(guī)定，只是說(shuō)“按照有關(guān)法律、行 政法規(guī)處理” ，導(dǎo)致民辦學(xué)校舉辦者 （出資人） 對(duì)投入學(xué)校資產(chǎn)的最終歸屬問(wèn)題產(chǎn)生了疑慮， 加上政策層面遲遲未能出臺(tái)具有可操作性的 “合理回報(bào)” 具體辦法， 使得舉辦者

15、投資辦學(xué)的 信心和熱情都受到了很大影響。 現(xiàn)實(shí)中， 因產(chǎn)權(quán)歸屬模糊， 不少舉辦者既不愿追加對(duì)學(xué)校的 更大投入，也不愿將校產(chǎn)按時(shí)過(guò)戶到學(xué)校法人名下，已一定程度抑制了民辦教育更大發(fā)展。其二，因受到法律政策的諸多限制，民辦學(xué)?；I資十分困難。我國(guó)擔(dān)保法第 37 條 規(guī)定， “學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益事業(yè)為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療 衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施不得作為債權(quán)的抵押擔(dān)保” 。這種規(guī)定導(dǎo)致民辦學(xué)校法人主體 在申請(qǐng)銀行貸款時(shí)， 受到嚴(yán)格限制， 造成融資困難， 使得主要依靠學(xué)費(fèi)收入維持運(yùn)行的民辦 學(xué)校的發(fā)展，受到很大限制。此外，由于受教育法有關(guān)“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為 目的舉辦

16、學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)” 的規(guī)定約束， 民辦學(xué)校從事一定范圍的營(yíng)利事業(yè)和收費(fèi)項(xiàng)目 也受到嚴(yán)格管制，這進(jìn)一步堵塞了學(xué)校的籌資渠道，制約了學(xué)校深入發(fā)展。其三，相關(guān)法律政策不銜接，造成民辦教育行政管理上的混亂。表現(xiàn)在：（1）民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例 規(guī)定不能以國(guó)有資產(chǎn)舉辦民辦非企業(yè)單位， 而民辦教育促進(jìn)法 實(shí)施條例則明確規(guī)定可以以國(guó)有資產(chǎn)參與舉辦學(xué)校，這就造成法律法規(guī)之間的不銜接。 （2）民辦教育促進(jìn)法規(guī)定：“捐資舉辦的民辦學(xué)校和出資人不要求取得合理回報(bào)的民 辦學(xué)校，依法享受與公辦學(xué)校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策”， 而實(shí)際上稅務(wù)部門則按照 企 業(yè)所得稅條例和財(cái)政部、國(guó)稅總局 2004 年發(fā)布的關(guān)于教育稅

17、收政策的通知，要求民 辦學(xué)校繳納營(yíng)業(yè)稅和所得稅。（3）民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度規(guī)定， “任何組織或個(gè)人不因?yàn)槌鲑Y而擁有非營(yíng)利組織的所有權(quán)； 收支結(jié)余不得向出資者分配； 非營(yíng)利組織一旦進(jìn)行 清算， 清算后的剩余財(cái)產(chǎn)應(yīng)按規(guī)定繼續(xù)用于社會(huì)公益事業(yè)” ；且該制度沒(méi)有固定資產(chǎn)折舊等 科目， 無(wú)法按“權(quán)責(zé)發(fā)生制”準(zhǔn)確核算財(cái)務(wù)成本。 這不僅使民辦學(xué)校出資人出資部分所形成 的校產(chǎn)的所有權(quán)得不到保障，也使舉辦者從辦學(xué)結(jié)余中提取合理回報(bào)等政策的落實(shí)受阻。三、結(jié)論綜上所述， 民法通則 源于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下的法人分類已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā) 展需要，難以涵蓋新近出現(xiàn)的包括民辦學(xué)校在內(nèi)的各種新型社會(huì)組織，應(yīng)該盡快組織修訂

18、。 依據(jù)國(guó)家對(duì)于促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展的有關(guān)法律法規(guī)， 進(jìn)一步統(tǒng)一和完善學(xué)校法人分類制度， 尤 其是從有關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)角度和民辦教育實(shí)踐出發(fā)， 就民辦學(xué)校的法人類型問(wèn)題作出更加 合理、 明確的規(guī)定， 顯得尤為必要和緊迫?，F(xiàn)階段，從落實(shí)民辦學(xué)校與公辦學(xué)校平等法律地 位角度看，同樣的法人類型歸類應(yīng)是最基本、最重要的平等地位。從公共管理發(fā)展趨勢(shì)分析， “隨著形勢(shì)的發(fā)展和有關(guān)民間組織立法的修訂完善， 事業(yè)單 位和民辦非企業(yè)單位的定義會(huì)發(fā)生變化， 事業(yè)單位將來(lái)有可能在法律上分為官辦事業(yè)單位和 民辦事業(yè)單位，其中的民辦事業(yè)單位是非政府組織?！币虼耍趦?nèi)，重新研究考慮作為公益性事業(yè)單位的民辦學(xué)校的法人類型問(wèn)題時(shí)， 應(yīng)至少保證開展學(xué)歷教育的民辦學(xué)?？梢缘?記為“事業(yè)單位”、“自收自支的事業(yè)單位”或者“民辦事業(yè)單位”。為此，我們需要按照 國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見中“允許非公資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域” 的有關(guān)精神，突破民辦學(xué)校不能登記為“事業(yè)單位法人”的傳統(tǒng)觀念和 政策障礙。如果民辦學(xué)校能夠登記為事業(yè)單位法人，相關(guān)稅收政策、合理回報(bào)、人事仲裁、 人才引進(jìn)、 社會(huì)保險(xiǎn)等一系列問(wèn)題都將能夠得到較好的解決。 這應(yīng)該也