淺談環(huán)境法中的公眾參與原則-

1、淺談環(huán)境法中的公眾參與原則作者徐琪鈞系別法學專業(yè)法學年級10級學號 102111240指導教師落志筠導師職稱摘要:公眾參與原則是環(huán)境法中的一項重要基本原則,環(huán)境保護是一項全民性的公益事業(yè)、公眾參與環(huán)境保護是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然要求,是環(huán)境問題得以改善和解決的有效途徑,鼓勵和保障公眾參與環(huán)境保護和管理,有利于促進環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展。本文通過對公眾參與的相關問題的分析,提出了進一步健全和完善我國公眾參與制度的實施機制。Abstract:關鍵詞公眾參與原則環(huán)境保護key words目錄一、公眾參與原則的涵義 (1二、公眾參與原則的理論基礎 (1(一、環(huán)境公眾財產(chǎn)理論 (2(二、環(huán)境的公共信托理論 (2

2、(三、公民環(huán)境權 (2三、確立公眾參與原則對我國環(huán)境保護的積極意義 (3四、我國目前公眾參與制度的實施現(xiàn)狀分析 (4五、完善我國公眾參與環(huán)境保護的實施機制 (5淺談環(huán)境法中的公眾參與原則我國 1989 年環(huán)境保護法第6 條中規(guī)定: “一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務,并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”,這是本法中公眾參與原則的規(guī)定和體現(xiàn),研究并完善這一原則對改善人類生存環(huán)境、營造和諧社會有著重大的意義。公眾參與原則是民主主義理念在環(huán)境管理活動中的延伸,是許多發(fā)達國家在環(huán)境法中普遍采用的一種民主法律制度。其含義是指在環(huán)境活動中,公民有權通過一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關的

3、決策活動,以使該項決策符合廣大公眾的切身利益。“國外環(huán)境保護的實踐己經(jīng)證明,公眾參與制度是符合環(huán)境管理特點的富有成效的制度,其在環(huán)境保護中發(fā)揮了巨大的推動作用?！庇捎诃h(huán)境保護是一項全民性的公益性事業(yè)因此提高公眾參與環(huán)境保護的意識強調(diào)公眾參與的重要性就是作好環(huán)境保護工作重要的一環(huán)。綜觀國內(nèi)外環(huán)境保護實踐中公眾參與的情況可以看到在公眾參與環(huán)境保護的過程中還存在一些問題。因此,如何用法律的手段充分發(fā)揮公眾參與在環(huán)保的效果是我們不得不面對的一個現(xiàn)實問題。實踐證明,公眾參與原則在環(huán)境保護中發(fā)揮著巨大的推動作用。深入研究公眾參與問題,對其法理依據(jù)及立法實踐作進一步的考察,探尋完善公眾參與制度的路徑,對于保

4、護環(huán)境及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施具有重要意義。一、公眾參與原則的涵義環(huán)境保護公眾參與是指社會公眾有權通過一定的程序或途徑參與環(huán)境利益相關的一切決策活動,使該項決策符合廣大公眾的自身利益,且有利于環(huán)境保護。從性質上看,它是一項重要的程序性權利,也是環(huán)境保護的一項重要原則和基本制度;從目的上看,“它的主要目的在于限政府的自由裁量權,促進政府決策的科學化、民主化;從司法過程看,它是將環(huán)境保護自力救濟納入法制化軌道的主要途徑?！彼欣诮鉀Q和處理廣泛存在的普遍環(huán)境問題,實現(xiàn)對環(huán)境問題的全過程及全方位管理。二、公眾參與原則的理論基礎世界環(huán)保事業(yè)的最初推動力量來自于公眾沒有公眾參與就沒有環(huán)境運動。1962年卡

5、遜發(fā)表了著名的寂靜的春天一書。指出過量使用農(nóng)藥對環(huán)境和生物具有巨大破壞作用。這是現(xiàn)代環(huán)保思想的開端。1970年4月22日美國2000萬群眾參加了環(huán)保游行這一天被稱為地球日而得到永久性紀念。這是現(xiàn)代環(huán)保運動的開端生態(tài)環(huán)境問題和環(huán)境保護的社會性決定了單單依靠政府來處理環(huán)境問題是很困難的。更需要利用社會公眾力量來參與國家事務的組織和管理只有調(diào)動廣大人民群眾的力量才有可能掌握更多的環(huán)境信息制訂出更合理的環(huán)境政策實現(xiàn)環(huán)境利益和經(jīng)濟利益的和諧發(fā)展。公眾參與原則是在人們對環(huán)境保護要素屬性認識深化和環(huán)境危機日益嚴重的背景下提出來的。19世紀60年代以前,人們基本上只把環(huán)境要素當作是可以帶來經(jīng)濟利益的資源看待,

6、而對其生態(tài)屬性卻知之甚少,而且由于大多數(shù)環(huán)境要素具有不可為人力所控制和支配的特性,法律沒有將其納入調(diào)整范圍而予以保護。事實上,政府對環(huán)境資源的利用基本上是持放任的態(tài)度,人們出于追求經(jīng)濟利益最大化的驅動而對環(huán)境進行掠奪式開發(fā)和利用,從而使環(huán)境質量不可逆轉地惡化。日益嚴峻的環(huán)境問題促使人們開始反思,“人類只有一個地球”“地球是我們共同的家園”等觀念得到推崇,法學界開始結合環(huán)境特點構建全新的理論,試圖將環(huán)境要素納入法律調(diào)整的范圍,以改變傳統(tǒng)法律在環(huán)境保護上的無功能。(一環(huán)境公眾財產(chǎn)理論環(huán)境的公共財產(chǎn)是經(jīng)濟學家基于公共物品經(jīng)濟學提出的,。它認為,環(huán)境污染的根源或環(huán)境質量之所以惡化,關鍵是由于人們所使用

7、的環(huán)境資源所有權和使用權不夠嚴密和周全所致。像水、空氣等都是公共財產(chǎn),人們習慣于將這些公共財產(chǎn)資源過渡濫用而導致嚴重惡化。美國生物學家哈丁在其公地的悲劇中寫道:草地是公有的,而每一位牧民都希望自身利益最大化,在沒有法律和道德的約束下,他們隨意增加自己的牲畜,于是牧場便很快因過度放牧而遭破壞,結果是危害了全體牧民自身的根本利益。環(huán)境與自然資源是典型的公有物,在管理制度不嚴格的條件下,抽象的公有會變成具體的每個人所有。制度的不嚴又導致個人不可能象保護私有財產(chǎn)那樣,對環(huán)境資源這種公共財產(chǎn)充分行使自己的權利,因此對他人濫用權利損害環(huán)境的現(xiàn)象也就無法干預。為此,公共財產(chǎn)論認為,空氣、陽光等人類必需的環(huán)境

8、要素,不能將其視為取之不盡、用之不竭的自由財產(chǎn),它們是全人類的/公共財產(chǎn),應當由代表全體公民意志的機構來予以管理,只有這樣才能提高對這種公共財產(chǎn)的利用效率和采取有效保護。(二環(huán)境的公共信托理論公共信托理論可溯源至羅馬法。羅馬法認為,國家只在作為公共權力的管理者或受托者方面享有權利,當有人妨礙自由利用時,司法部長可以發(fā)出排出妨害的命令以保護共通利用權,也可以根據(jù)侵害訴訟而對妨害人處以制裁。英國普通法繼受了羅馬法公共信托思想,用于限制當時國王對公共環(huán)境資源的特權。1787年LM海勒著文提出國王享有對海岸的所有權、并且當私的轉讓與公共海岸的權利相對抗時,私的受讓人的權利應當服從普通公共的權利。這個理

9、論又被稱為“公共權利”理論。但是,這個理論在英國并未得到支持,相反卻為美國法院所采納。美國學者薩克斯教授結合20世紀60年代以后美國環(huán)境問題的嚴峻形勢,將以羅馬法和英國普通法為本源的公共信托理論與環(huán)境保護相結合,提出了環(huán)境公共信托理論,并試圖將其作為環(huán)境法律體系變革的重要手段之一。薩克斯教授認為,大氣、水等環(huán)境資源并非“自由財產(chǎn)”,而是屬于全體國民的共同的資產(chǎn),即“公共財產(chǎn)”,但是作為公共財產(chǎn)權利人的全體國民無法進行集體決策,必須委托一個值得信賴的主體對這些環(huán)境要素予以管理,因此,國民為了合理利用和保護這些“公共財產(chǎn)”,以委托人的身份將“公共財產(chǎn)”管理權委托于國家,由國家在公眾的監(jiān)督之下合理行

10、使管理權,如此全體國民便與國家之間達成了某種契約,國民與國家之間就形成了委托方與受托方的信托關系。作為受委托方自然應該盡到善良管理人之義務,但是管理權的行使終究是由人來完成,而人本身就是不可靠的,因此,為了確保政府更好地履行受托人之義務,公眾參與環(huán)境保護是必不可少的。(三公民環(huán)境權環(huán)境權的討論和研究始于原西德一位醫(yī)生向歐洲人權委員會提出控告,認為向北海傾倒放射性廢物的違法行為違反了歐洲人權條約中關于保障清潔衛(wèi)生的環(huán)境的規(guī)定,從而引發(fā)了是否要把環(huán)境權追加進歐洲人權清單的大討論。美國密執(zhí)安大學的薩克斯教授提出的“環(huán)境公共財產(chǎn)論”和“環(huán)境公共委托論”形成了環(huán)境權的理論基礎。1972年聯(lián)合國人類環(huán)境宣

11、言明確“人類有權在一種能夠過尊嚴和福利的生活的環(huán)境中,享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利,并且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環(huán)境的莊嚴責任”聯(lián)合國里約環(huán)境與發(fā)展宣言宣告“環(huán)境問題最好是在全體有關市民的參與下,在有關級別上加以處理。在國家一級,每一個人都應能適當?shù)孬@得公共當局所持有的關于環(huán)境的資料,包括關于在其社區(qū)內(nèi)的危險物質和活動的資料,并應有機會參與各項決策進程。各國應通過廣泛提供資料來便利及鼓勵公眾的認識和參與。應讓人人都能有效地使用司法和行政程序,包括補償和補救程序”。環(huán)境權理論的提出對環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法、公民守法、公民環(huán)境權利意識的提高以及國家環(huán)保事業(yè)的發(fā)展均有其積極意義

12、。公民環(huán)境權作為一種新的正在發(fā)展的環(huán)境法理論和法律權利,其產(chǎn)生一方面是戰(zhàn)后人權意識的覺醒和人權運動高漲的結果,同時又是擺脫公害救濟理論困境的嘗試。大大促進了公眾參與制度這一環(huán)境管理和立法的基本制度的發(fā)展與具體化。國際社會和各國的環(huán)境法相繼確立了環(huán)境權理論。環(huán)境權是現(xiàn)代生活中的一項基本人權,是對傳統(tǒng)上的生存權的升華。將環(huán)境權作為一項具體的權利加以確定,打破了傳統(tǒng)的環(huán)境管理模式,無疑使得公民參與變?yōu)楝F(xiàn)實,而不再是無根基的“空中樓閣”,成為構筑環(huán)境法體系的基石,更是公民參與這一帶有宣言性質民主制度的基石。環(huán)境權既是一種實體性的權利,又是一種程序性的權利。,作為實體性權利的環(huán)境權,其具體內(nèi)容包括:1.

13、與公民個人生存和健康直接相關并與個人生活密切聯(lián)系的陽光權、通風權、眺望權、安靜權、達濱權、嫌煙權等;2.既與公民個人生存和健康直接相關又與公益性或公共性密切聯(lián)系的清潔空氣權、清潔水權、風景權、環(huán)境美學權、歷史文化遺產(chǎn)瞻仰權等。作為程序性權利的環(huán)境權,具體內(nèi)容包括:1.環(huán)境知情權;2.環(huán)境立法參與權;3.環(huán)境行政執(zhí)法參與權;4.環(huán)境訴訟參與權;5.環(huán)境法上的公眾參與還包括公眾直接或間接進行環(huán)保投資,或者以自己的消費決策和消費偏好來影響和改變生產(chǎn)者的決策。我國沒有在立法上明確環(huán)境權,這使得我國的環(huán)境法治舉步維艱,公眾參與無從落實。實應:1.在憲法中應明確規(guī)定公民享有環(huán)境權。環(huán)境權只有作為公民的一項

14、基本權利在憲法中加以明確肯定,才能使環(huán)境權在環(huán)境法律體系中居于核心和基礎的地位,讓一切環(huán)境管理活動都圍繞公民的環(huán)境權展開,最終促使公眾參與環(huán)保事業(yè),落實公眾參與制度。2.“完善公眾參與的相關立法,改變以往立法存在的共性問題,如偏重事后程序、過于籠統(tǒng)、規(guī)范了程序、未規(guī)范相應責任作保障等?！比?、確立公眾參與原則對我國環(huán)境保護的積極意義在我國的環(huán)境保護實踐中,實行公眾參與原則具有非常重要的現(xiàn)實意義,體現(xiàn)在以下幾個方面:第一,實行公眾參與原則,有利于動員全社會的力量,充分發(fā)揮公眾積極性、主動性和創(chuàng)造性參與環(huán)境保護工作。環(huán)境質量的好壞,直接關系到每個人的生活質量,關系到一個民族的生存與發(fā)展,保持清潔、舒

15、適、優(yōu)美的環(huán)境,既是人們的愿望,也符合人們的利益,人們既享有在良好的環(huán)境中生活的權利,依法參與環(huán)境資源管理的權利,同時也有保護改善環(huán)境資源的義務。第二,公眾參與是環(huán)境管理民主化與公開性的具體體現(xiàn)。環(huán)境和生態(tài)是公共財物,是稀缺的公共資源。環(huán)境管理從一定意義上來說是對環(huán)境這種公共資源的控制與分配,在控制與分配中,要遵循的現(xiàn)代性原則包括公平、公開、公正。公眾參與、民主決策是實現(xiàn)公平、公正、公開的重要條件。公眾參與可以從根本上限制政府的自由裁量權,保障民主決策和科學決策。第三,公眾參與是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇。馬克思主義唯物辯證法認為,人民群眾是歷史的參與者和創(chuàng)造者?，F(xiàn)代社會可持續(xù)發(fā)展的理念和戰(zhàn)

16、略目標的實現(xiàn)需要公眾的正確理解和積極支持,而參與本身就是最有力的支持。公眾參與的方式與參與的程度,將決定可持續(xù)發(fā)展目標實現(xiàn)的進程。但是我國只是在憲法、法律和一些單行法規(guī)中對公眾參與作了一些原則性的規(guī)定,公民如何真正參與環(huán)境管理、監(jiān)督及檢舉,還存在許多問題,缺乏系統(tǒng)、明確的規(guī)定。實踐中,我國公民環(huán)境總體意識低,參與程度低,公眾參與缺乏法律保障。因此,在我國環(huán)境法的未來發(fā)展中,必須充分重視公民的民主權利,在法律上賦予他們在環(huán)境保護領域相應的地位與權利,并通過設置必要的法律程序建立我國環(huán)境保護法律機制,保證這些權利的實現(xiàn)。四、我國目前公眾參與制度的實施現(xiàn)狀分析公眾參與環(huán)境管理是環(huán)境保護的需要,同時也

17、是一個國家是否重視和保護公民權利的一個重要標志,它與國家的政治民主進程是緊緊聯(lián)系在一起的。改革開放以來,隨著我國各項法律制度的建立和逐步完善,各項公民權利保護得到發(fā)展,環(huán)境權利作為一種基本人權也得到初步的承認。雖然我國立法規(guī)定了許多有關公眾參與環(huán)境保護的內(nèi)容,為公眾保護環(huán)境提供了強而有力的法律依據(jù)。但是對照國外的相關立法,就會發(fā)現(xiàn)我國的立法還存在許多不完善的地方,主要體現(xiàn)在以下幾個方面:(一沒有關于公民環(huán)境參與權的明確規(guī)定。世界上大多數(shù)國家都在本國的根本大法中明確規(guī)定了公民的環(huán)境參與權,如韓國、美國、英國等,或者在環(huán)境保護的基本法中明確作出規(guī)定,如日本。而我國憲法和環(huán)境保護法都尚未直接明示規(guī)定

18、公民的環(huán)境參與權。權利沒有以法律的形式固定化和普遍化就不可能得到有效的保障,也不可能得到健康的行使。雖然憲法第2條規(guī)定,國家的一切權力屬于人民,人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經(jīng)濟和文化事業(yè),管理社會事務。這可以認為是公民參與環(huán)境管理的憲法依據(jù),但只是原則性的規(guī)定。其他相關環(huán)境法律法規(guī)亦是如此,如環(huán)境保護法第6條規(guī)定:一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務,并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。由此產(chǎn)生的問題就是環(huán)境參與權的法律地位模糊不清晰,它的存在與否容易受到質疑,實踐當中也常發(fā)生行政部門以沒有法律依據(jù)為借口拒絕公眾參與的情形,從而阻礙了公眾環(huán)境參與權的實施。

19、(二環(huán)境信息公開的內(nèi)容及告示的范圍過窄,不利于公眾參與權的實現(xiàn)。環(huán)境信息獲得量的多少決定了公眾參與程度的高低。掌握了充分的環(huán)境信息,公眾才可能決定是否參與某項環(huán)?；顒印－h(huán)境法律法規(guī)雖然對保障公眾獲得環(huán)境信息、促進公眾參與決策等方面作了一些原則性規(guī)定,但總的說來,這些規(guī)定多是從政府部門管理的要求和角度提出的,并未在立法上明確賦予公眾獲取信息、參與決策方面的權利,更缺少有效的程序和制度保障。此外,我國在環(huán)境信息的公示方面還遠遠不能滿足公眾的需求。我國現(xiàn)行的環(huán)境公開制度公開的主要是公共信息,即向社會發(fā)布的環(huán)境信息,如環(huán)境狀況公報,空氣質量周(日報等,這些內(nèi)容范圍過于狹窄,難以滿足公眾的需要,以企業(yè)為

20、例,企業(yè)對環(huán)境行為的信息了解不足,我國沒有企業(yè)環(huán)境信息披露制度的規(guī)定,企業(yè)雖然有義務向政府進行排污申報和登記,但沒有法律規(guī)定這些申報的信息必須向社會公開,因此,公眾對待這些企業(yè)是相對盲目的,信息若不公開,公眾即使想有所行動,也會面臨極高的成本,從而望而生畏,止步不前。(三缺乏申請調(diào)查、提起訴訟等與保障公眾參與的措施規(guī)定。環(huán)境訴訟是公眾參與環(huán)境保護和管理的重要途徑之一。所謂環(huán)境公益訴訟,是指任何公民、社會團體、國家機關為了社會公共利益,制止破壞行為,都可以以自己的名義,向國家司法機關提起訴訟。當政府、單位或個人實施的違法行為造成環(huán)境污染或破壞時,如果不能提起訴訟或沒有人提起訴訟,不僅會使公眾的人

21、身和財產(chǎn)權益受到侵害,同時也會使環(huán)境遭到損害。只有賦予公眾環(huán)境訴訟權,利用法律的威懾力,才能在一定程度上減少環(huán)境違法行為。而我國現(xiàn)行的法律規(guī)定中,唯有直接的受害人才有權提起民事訴訟,這對于公眾有效監(jiān)督環(huán)境具有很大的局限性。同時由于對環(huán)境的監(jiān)督多是單純的批評、建議、申訴,相對于在歐美各國普遍采用的環(huán)境公益訴訟制度,這種監(jiān)督是多么的乏力。(四公眾參與環(huán)境保護活動的形式單一,而且大多是末端參與。公眾參與機制可使公眾運用可持續(xù)發(fā)展思想,積極地參與到環(huán)境保護與建設中,從而彌補法律效用的不足。但是法律卻沒有明確具體地規(guī)定公眾全方位參與環(huán)境保護的途徑、方式,以什么方式、形式參與國家環(huán)境的預測和決策過程,參與

22、環(huán)境管理過程以及環(huán)境保護制度實施過程。除環(huán)境影響評價法對公眾的預案參與階段作出規(guī)定外,大部分的環(huán)境保護法關于公眾參與的規(guī)定基本是對環(huán)境污染與破壞后的參與,即末端參與。與此相對應,目前公眾參與環(huán)境管理是被動的,大部分都是在發(fā)生了環(huán)境污染或生態(tài)破壞后開始參與,而在決策、規(guī)劃的制定和開發(fā)項目實施之前的參與則較為薄弱。五、完善我國公眾參與環(huán)境保護的實施機制(一完善立法,通過立法將公民在環(huán)境保護方面的各項基本權利和義務法律化、制度化。在我國憲法中明確宣告并在其他相關的環(huán)境法律法規(guī)中具體落實與充實公民的環(huán)境權,建立起公民的環(huán)境權利義務體系,明確規(guī)定全民享有環(huán)境知情權、異議權,規(guī)定公民應當履行的環(huán)境保護義務

23、,并及時制定相應的程序法保障公民環(huán)境權的實現(xiàn)。(二擴大環(huán)境訴訟的原告范圍和受案范圍,完善環(huán)境訴訟制度。我國對環(huán)境訴訟的法律規(guī)定還比較欠缺,規(guī)定不具體、不詳細、公民依法進行環(huán)境訴訟的權利還無法實現(xiàn)。從世界各國現(xiàn)有的經(jīng)驗來看,大多數(shù)訴訟都是由諸如協(xié)會、基金會等公民團體提出的。要落實公民的環(huán)境訴訟權,就必須在法律上對環(huán)境保護群眾的地位和作用加以明確,并參照國際上的一些作法,在我國各單項環(huán)境法中設立專門的條款,規(guī)定公民訴訟的權利,使公民提起環(huán)境訴訟有具體的依據(jù)。同時,在這些單項法律中還必須規(guī)定比較完備的相關條款,使關于公民訴訟的法律規(guī)定更嚴密,以便于公民進行環(huán)境訴訟。比如,從民事法律來講,由于環(huán)境侵害

24、不同于一般民事侵權行為的一種特殊類型的侵權行為,依據(jù)傳統(tǒng)的民法理論和民事訴訟程序,對受害人實施救濟是十分困難的。因為按照傳統(tǒng)的理論,要證明侵權行為的違法性和原因者的故意或過失、確定侵權行為與損害發(fā)生之間的因果關系、嚴格判定不特定的以至多數(shù)侵權者的責任分擔關系等等,是極其復雜的,現(xiàn)實中幾乎是不可能的。鑒此,在國際上出現(xiàn)了對受害人實施民事救濟,而修正傳統(tǒng)民事理論的情況,在環(huán)境侵權民事救濟領域形成了無過失責任原則,忍受限度論、疫學因果關系理論、環(huán)境權學說。這是我國在完善環(huán)境訴訟制度中應當加以借鑒的。(三提高全民族的環(huán)境保護法律意識,鼓勵和支持公眾參與環(huán)境影響評價等環(huán)境管理活動。環(huán)境意識是人們對客觀存

25、在著的自然環(huán)境的主觀反映,其核心是人類對自然環(huán)境及相關問題的認識、判斷、態(tài)度及行為取向。由于受經(jīng)濟發(fā)展水平不高和歷史原因等的制約,我國公眾的法制意識不強,環(huán)境法制意識更淡薄。建立公眾參與環(huán)境保護的法律制度,就必須提高公眾的主體意識、環(huán)境意識、法制意識。一是要加強教育。只有真正了解環(huán)境問題的緊迫性、嚴重性,才能在實際行動中增強主動性、責任感、使命感,也只有真正掌握了科學的環(huán)境保護方面的知識,才能真正發(fā)揮保護作用。二是加強輿論宣傳和監(jiān)督。要充分利用新聞媒體,廣泛宣傳環(huán)境保護的知識和政策,切實發(fā)揮社會輿論對環(huán)境問題的關注和監(jiān)督作用。三是培訓。開展定期、不定期、各種長期或者短期培訓班,使環(huán)境保護意識深入人心。(四鼓勵和支持環(huán)境保護團體開展環(huán)境保護活動。公眾參與原則的實施,還應發(fā)揮民間環(huán)保團體的作用。民間環(huán)保團體的存在一方