國際反傾銷制度中公共利益原則的缺陷分析

1、國際反傾銷制度中公共利益原則的缺陷分析反傾銷措施自產(chǎn)生以來，便有諸多學者從經(jīng)濟、法律、政治等角度對傾銷與反 傾銷以及反傾銷立法加以考察和研究， 涉及傾銷是否合理及反傾銷是否合理， 以 及整套政策或制度的存廢的問題，而當今WTO 反傾銷協(xié)定和各國反傾銷立法都是以傾銷不合理而反傾銷合理為前提基礎， 公共利益原則在立法中的體現(xiàn)和司 法中的適用當然也不例外，顯得力量很單薄，效果不明顯。反傾銷中公共利益原則理論缺陷1. 反傾銷中公共利益原則的理論基礎 綜觀 WTO 反傾銷協(xié)定 及各國反傾銷法的有關(guān)規(guī)定， 都是在反傾銷相關(guān) 理論基礎上確立了公共利益原則。(1) 公共利益原則理論前提為傾銷有害論。學界普遍認

2、為，傾銷是一種不正當 的商業(yè)競爭行為。 對于進口方來說， 外國 ( 地區(qū) ) 商品傾銷給本國的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造 成了實質(zhì)損害或損害威脅； 而對國際貿(mào)易來說， 傾銷則會嚴重擾亂正常的貿(mào)易秩 序。因此，在世界市場上，傾銷被認為是一種價格歧視，是扭曲正常競爭機制下的 價格體系，違背了公平競爭與公平貿(mào)易的準則，傾銷不但對進口國相關(guān)產(chǎn)業(yè)， 而且認為從長遠看，對進口國消費者也是有害的。無論是 WTO 反傾銷協(xié)定還 是各國反傾銷法， 都是以傾銷有害為理論前提。 反傾銷措施的采取就是為了消除 傾銷造成的影響，反傾銷中公共利益原則就是在傾銷有害的理論前提下適用的。(2) 公共利益原則的適用以“有罪推定”為原則。 在傾

3、銷有害論這一理論原 則的前提下，在公共利益問題上 WTO 反傾銷協(xié)定及各國反傾銷法都是采取的 一種“有罪推定”的法律適用原則。第一，從 WTO 反傾銷協(xié)定規(guī)定來看。 WTO 反傾銷協(xié)定第條規(guī)定：應 將主管機關(guān)要求的信息通知反傾銷調(diào)查中的所有利害關(guān)系方， 并給予它們充分機會 以書面形式提出其認為與所涉調(diào)查有關(guān)的所有證據(jù)。 第條規(guī)定：所有利害關(guān)系方均 有為其利益進行辯護的充分機會。 第條規(guī)定：如任何利害關(guān)系方不允許使用或未在 合理時間內(nèi)提供必要的信息， 或嚴重妨礙調(diào)查， 則初步和最終裁定， 無論是肯定 的還是否定的，均可在可獲得的事實基礎上作出。 附件 2 第 1 條規(guī)定： 如信息未 能在合理時間

4、內(nèi)提供，調(diào)查機關(guān)將有權(quán)以可獲得的事實為基礎作出裁 定，包括在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提出的發(fā)起調(diào)查的申請中包含的事實。 從以上規(guī)定可以得知， 當國內(nèi)產(chǎn)業(yè)以外的其他利害關(guān)系人沒有進行辯護或提供對已有利的充分證據(jù)， 則反 傾銷調(diào)查當局就以已有的證據(jù)判斷傾銷是否成立。第二，從歐盟反傾銷條例來看。歐盟反傾銷條例認為傾銷給共同 體產(chǎn)業(yè)帶來了實質(zhì)性的損害， 破壞了共同體市場上的競爭。 因此，為了保護共同體 產(chǎn)業(yè)在市場上的生存和發(fā)展能力， 就必須采取行動遏制傾銷這種不公平的貿(mào)易行 為，這就是歐盟當局在反傾銷問題上普遍適用的邏輯： 采取反傾銷措施符合共同體 的利益， 除非有相反的證明。 特別是 461/20XX 號條例對歐盟

5、反傾銷條例進行 修訂后，給予歐盟委員會更大的權(quán)力確保其征收固定反傾銷稅的建議獲得通 過。根據(jù)修訂前的歐盟反傾銷條例 ，為征收固定反傾銷稅要求成員國簡單多數(shù) 通過，棄權(quán)被計為否決票， 而根據(jù)新條例， 在委員會提出征收固定反傾銷稅建議 的一個月內(nèi)， 除非理事會以簡單多數(shù)否決該建議， 否則將通過該建議。 也就是說 任何棄權(quán)將被計為贊成票。 在每個案件中， 調(diào)查機構(gòu)在得出傾銷、 損害以及因果 關(guān)系的肯定結(jié)論之后， 進行公共利益審查之初就已設定了這樣一個前提， 實施反 傾銷措施與共同體利益相符。 除非其他利害關(guān)系人舉出相反的證據(jù)， 否則就不能 證明實施反傾銷措施與共同體的利益不相符。第三，從美國反傾銷法

6、來看。美國將公共利益作為中止與終止反傾銷 措施的前提條件， 而不是作為采取反傾銷措施的條件。 根據(jù)美國法的規(guī)定， 商務 部能夠證明傾銷與損害之間存在因果關(guān)系， 就可以裁定征收反傾銷稅。 其他利害關(guān) 系人必須提出充分的證據(jù)證明反傾銷稅的征收損害了其利益， 商務部才會作出有關(guān) 終止或中止反傾銷措施的裁定， 而要推翻商務部既定的裁決結(jié)論難度可想而知。第四，從加拿大特別進口措施法看。加拿大公共利益調(diào)查程序獨立于 反傾銷調(diào)查程序， 也就是國際貿(mào)易法庭作出傾銷成立的基礎上， 才根據(jù)利害關(guān)系人 申請或國際貿(mào)易法庭主動發(fā)動公共利益調(diào)查。 特別進口措施法第 45 條第 1 款 規(guī)定：國際貿(mào)易法庭作出最終裁定后，

7、 如果有充分的理由相信征收反傾銷或反補貼 稅，以及按確定的傾銷幅度征收反傾銷稅將或可能不符合公共利益， 加拿大國際貿(mào) 易法庭可以自行或應利害關(guān)系人在規(guī)定時間、 以規(guī)定方式的請求下， 發(fā)起公共利益 調(diào)查。 根據(jù)第 4 款和第 5 款的規(guī)定，如果經(jīng)過公共利益質(zhì)詢， 國際貿(mào)易法庭認為 應免征或減征反傾銷稅時， 它將寫報告給財政部長說明征稅或全額征稅不符合公共 利益。2. 公共利益原則理論前提的缺陷(1) 公共利益原則與傾銷有害論相悖。 傾銷有害論強調(diào)的是傾銷給進口國相關(guān) 產(chǎn)業(yè)甚至消費者都造成損害， 公共利益原則是為了保護利害關(guān)系人利益， 使其免 在反傾銷中遭受損害， 這本身就相悖。 在傾銷有害論的基

8、礎上討論公共利害原 則，并以此為據(jù)， 在反傾銷立法中對公共利益原則進行規(guī)范， 在反傾銷司法中予 以實施，必然難以突破。公共利益原則的實現(xiàn)，沒有理論保障。(2) “有罪推定”原則的適用是公共利益原則得以實現(xiàn)的障礙。根據(jù)前述WTO 反傾銷協(xié)定及各國反傾銷法中關(guān)于公共利益保護的發(fā)起以及調(diào)查結(jié)論的 有關(guān)規(guī)定，在反傾銷調(diào)查程序中， 甚至反傾銷調(diào)查當局已經(jīng)作出傾銷成立的前提 下，必須由利害關(guān)系人提供充分證據(jù)證明征收反傾銷稅對其不利。 這一規(guī)定，使 利害關(guān)系人在反傾銷調(diào)查中處于不利地位。相對于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)而言， 其他利害關(guān)系人處于弱勢地位。一是相關(guān)產(chǎn)業(yè)相對比較集中， 容易給反傾銷調(diào)查當局施加影響， 而消費者這樣

9、的利害關(guān)系人處于分散狀態(tài)，難以產(chǎn)生集中統(tǒng)一的意見， 對反傾銷調(diào)查的影響較小； 二是其他利害關(guān)系人取得證據(jù)困難， 比如影響商品價格的因素 有多個方面，而要求消費者舉證證明因征收反傾銷稅導致商品價格上漲是困難 的。因此在實踐中，反傾銷利害關(guān)系人提起公共利益調(diào)查獲得成功的概率較低。 比如，加拿大自 1987 年 10 月 20 日國際貿(mào)易法庭在進口玉米反傾銷案中首次發(fā) 起公共利益調(diào)查以來，至今共發(fā)起公共利益調(diào)查案 12 起，其中僅有 4 起作出了征收 反傾銷稅或按傾銷幅度征收反傾銷稅不符合公共利益的裁決。反傾銷立法及司法實踐中公共利益原則之缺陷由于反傾銷中公共利益原則的理論基礎的缺陷，各國在立法和司

10、法實踐中 對公共利益原則的運用也存在不足。1. 公共利益原則沒有得到各國貫徹在 WTO 框架下，越來越多的國家在反傾銷立法或反傾銷實踐中采用公共利 益原則，以消除采取反傾銷措施給相關(guān)當事方造成的不利影響。據(jù)不完全統(tǒng)計， 目前世界上有反傾銷立法的國家或地區(qū)有 75 個，有公共利益立法的為 35 個；其 中 34 個國家規(guī)定在進行反傾銷調(diào)查的時候應考慮公共利益( 包括：下游用戶、消費者的利益或國家整體利益 ) ，而其中 15 個國家還規(guī)定為保護公共利益可以不征 稅或少征稅。但我們也應當看到，還有很多國家沒有考慮公共利益， WTO 所確立 的公共利益原則沒有得到各成員方的貫徹。2. 各國規(guī)定差異較大

11、 法律概念的模糊和實體規(guī)則的欠缺是公共利益條款引發(fā)爭議的一個重要原 因。何謂反傾銷法中的公共利益， 截至目前，無論是 WTO 相關(guān)協(xié)議還是世界各國 立法均尚無明確的界定。 在反傾銷立法中對公共利益原則進行規(guī)定的國家， 其規(guī) 范有很大的差異性。(1) 對公共利益的表述方式不一。對于公共利益的表述，各個國家或地區(qū)的規(guī) 定并非完全一致。 歸納來說，對公共利益的稱呼可以分為： 一是直接稱為“公 共利益”的，如加拿大、巴西、新加坡、泰國等；二是稱為“國家利益”或類似 “國家利益”的，如墨西哥、津巴布韋、拉托維亞、玻利維亞、牙買加等稱為“國 家利益”，還有歐盟的“歐盟利益”、 愛沙尼亞的“愛沙尼亞利益”、

12、 保加利亞 的“保加利亞產(chǎn)業(yè)利益”、 中國臺北的“民國利益”等等； 三是沒有明確稱呼 的，如日本、以色列等。(2) 公共利益的范圍界定不一。 WTO 反傾銷協(xié)定雖然有暗含公共利益的 條款存在，但沒有明確提出公共利益的概念，也沒有規(guī)定如何適用檢驗的標準。各 國對公共利益所涵蓋的范圍，一般是在有關(guān)“利害關(guān)系人”的條款中加以規(guī) 定，依各國的現(xiàn)有規(guī)定可以概括為三種規(guī)定方法： 第一種是列舉式， 即在法條中明 確指明哪些關(guān)系方屬于公共利益的范疇。 采用這種方式的國家有歐盟、 加拿大、新 加坡、立陶宛等。 第二種是概括式或開放式， 即僅僅規(guī)定主管機構(gòu)可以考慮其他認 為有合法利益的利害關(guān)系方。 采取這種方式的

13、國家或地區(qū)包括馬來西亞、 中國臺 北、以色列、津巴布韋等。第三種是綜合式，這種方法是將列舉式和概括式 或開放式兩種方法融合在一起， 既有明確的規(guī)定， 又保留了一定的靈活空間。 如 巴西、約旦、巴拉圭、愛沙尼亞等。(3) 公共利益原則在反傾銷法中的地位不同。 各國反傾銷法中賦予公共利益原 則的法律地位不同。根據(jù)歐盟反傾銷條例的規(guī)定，歐盟利益要求進行干預是采取 反傾銷措施的必備要件， 而在加拿大反傾銷法中， 國際貿(mào)易法庭就公共利益問題展 開調(diào)查是在征收反傾銷稅之后， 而不是采取反傾銷措施的前提條件。 調(diào)查的目的是 判斷是否存在保護公共利益的要求， 建議政府 ( 財政部 ) 降低或免除反傾銷稅。美

14、國反傾銷法將公共利益作為中止與終止反傾銷措施的前提條件， 而不是作為采取反 傾銷措施的條件， 這充分反映了美國反傾銷法注重保護產(chǎn)業(yè)利益的宗旨。(4) 公共利 益條款適用的后果不一。各國反傾銷法對采取反傾銷措施征收反傾銷稅違反公 共利益原則的處理方法規(guī)定不同。 歐盟的法律沒有就公共利益調(diào)查的結(jié)論作出規(guī) 定，但從歐盟反傾銷實踐中可以看出，歐盟委員會在其初審、終審、期中復審、日 落復審裁決中作出征收、不征收、減少征收、終止征收、中止征收、繼續(xù)征收的決 定。加拿大特別進口措施法要求如果經(jīng)過公共利益質(zhì)詢，國際貿(mào)易法庭認為應 免征或減征反傾銷稅時， 它將寫報告給財政部長說明征稅或全額征稅不符合公共 利益，

15、建議減稅及減稅的水平， 即公共利益的調(diào)查與反傾銷稅率的確定結(jié)合在一 起。美國商務部在考慮公共利益的情況下， 會終止或中止反傾銷調(diào)查或終止征收 反傾銷稅。3. 確定公共利益的靈活性較大反傾銷爭端是各種經(jīng)濟利益與政治利益相互沖突斗爭的錯綜復雜的舞臺，而 公共利益問題往往能集中反映這一點。 因為各國對公共利益的規(guī)定不明確不具 體，使反傾銷調(diào)查當局在采取反傾銷措施時， 往往把它當成一只政治砝碼， 對公共 利益進行任意性的解釋和界定，使公共利益原則缺乏透明度。歐盟反傾銷法在明文規(guī)定將“公共利益”作為采取反傾銷措施必須考慮的一個 條件的同時， 比較詳細、明確地規(guī)定了“公共利益”包含的范圍或考慮的因素：國

16、內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的利益 （ 或者說其遭受的損害 ） ，上游供應商的利益， 傾銷產(chǎn)品工業(yè)用 戶 （ 下游 ） 的利益以及消費者的利益。 同時規(guī)定，公共利益應包括但不限于上述四 方面利益， 它著眼于社會整體福利。 比如，反傾銷機構(gòu)在評價公共利益時應考慮 傾銷對競爭機制的影響， 維護共同體市場上的有效競爭向來是委員會在公共利益審 查中要特別關(guān)注的因素。 如果傾銷行為不具有反競爭目的， 而實際上又活躍了市 場，促進了競爭，迫使相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高競爭力，這也可能成為當局不 采取反傾銷措施的一個參考因素。 所以歐盟反傾銷機構(gòu)能夠隨著歐盟市場物價水 平、 供求狀況等政治經(jīng)濟因素， 依據(jù)公共利益這一包容性強

17、的條款靈活采取對 策。 歐盟委員會在運用反傾銷中的公共利益原則， 根據(jù)歐盟反傾銷條例的規(guī) 定，理事會在對最終反傾銷稅進行表決時實行簡單多數(shù)表決制， 委員會的建議被通 過的幾率是很高的， 一些成員國根據(jù)在它們境內(nèi)的一些利益相關(guān)的產(chǎn)業(yè)來決定投票 支持或反對采取反傾銷措施。 下游產(chǎn)業(yè)、進口商和消費者等利益群體要想依據(jù)公共 利益原則在反傾銷訴訟中維護自己的利益， 就必須付出更多的努力，舉出更強有力 的證據(jù)，而在一般的反傾銷案件中，這是很難做到的。加拿大反傾銷法在最初引入公共利益條款時，加拿大國際貿(mào)易法庭在處理 反傾銷案件中， 利用其自由裁量權(quán)任意解釋公共利益問題， 認為此條款只有在例 外的情況下才能被

18、使用。根據(jù)美國反傾銷法的規(guī)定，如果部長認為中止調(diào)查是出于公共利益，部長 就可以通過承認同占該種產(chǎn)品絕大多數(shù)的出口商 （ 生產(chǎn)商或轉(zhuǎn)售商 ） 達成協(xié)議的方 式，在作出最終裁決之前中止調(diào)查。4. 公共利益原則缺乏法律強制效力雖然 WTO 制定了統(tǒng)一的反傾銷協(xié)定 ，但這一法律只為各國國內(nèi)反傾銷立 法提供指導和范本， 并不直接參與各國反傾銷的具體實踐， 各國在反傾銷實務中仍 具有較大的自由發(fā)揮空間。 更何況，作為國際反傾銷立法的主要依據(jù)， WTO 反傾 銷協(xié)定對公共利益問題作出了規(guī)定， 但只限于“給予提供調(diào)查資料的機會”，沒有 把公共利益問題作為實施反傾銷措施的必備條件之一，十分軟弱乏力。歐盟反傾銷條例一方面賦予相關(guān)利益群體以實體權(quán)利，另一方面明確規(guī)定了保障這些權(quán)利有效行使的程序。 規(guī)定用戶、消費者協(xié)會有