國(guó)際反傾銷(xiāo)制度中公共利益原則的缺陷分析

1、國(guó)際反傾銷(xiāo)制度中公共利益原則的缺陷分析反傾銷(xiāo)措施自產(chǎn)生以來(lái)，便有諸多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)、法律、政治等角度對(duì)傾銷(xiāo)與反 傾銷(xiāo)以及反傾銷(xiāo)立法加以考察和研究， 涉及傾銷(xiāo)是否合理及反傾銷(xiāo)是否合理， 以 及整套政策或制度的存廢的問(wèn)題，而當(dāng)今WTO 反傾銷(xiāo)協(xié)定和各國(guó)反傾銷(xiāo)立法都是以?xún)A銷(xiāo)不合理而反傾銷(xiāo)合理為前提基礎(chǔ)， 公共利益原則在立法中的體現(xiàn)和司 法中的適用當(dāng)然也不例外，顯得力量很單薄，效果不明顯。反傾銷(xiāo)中公共利益原則理論缺陷1. 反傾銷(xiāo)中公共利益原則的理論基礎(chǔ) 綜觀 WTO 反傾銷(xiāo)協(xié)定 及各國(guó)反傾銷(xiāo)法的有關(guān)規(guī)定， 都是在反傾銷(xiāo)相關(guān) 理論基礎(chǔ)上確立了公共利益原則。(1) 公共利益原則理論前提為傾銷(xiāo)有害論。學(xué)界普遍認(rèn)

2、為，傾銷(xiāo)是一種不正當(dāng) 的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)行為。 對(duì)于進(jìn)口方來(lái)說(shuō)， 外國(guó) ( 地區(qū) ) 商品傾銷(xiāo)給本國(guó)的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造 成了實(shí)質(zhì)損害或損害威脅； 而對(duì)國(guó)際貿(mào)易來(lái)說(shuō)， 傾銷(xiāo)則會(huì)嚴(yán)重?cái)_亂正常的貿(mào)易秩 序。因此，在世界市場(chǎng)上，傾銷(xiāo)被認(rèn)為是一種價(jià)格歧視，是扭曲正常競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下的 價(jià)格體系，違背了公平競(jìng)爭(zhēng)與公平貿(mào)易的準(zhǔn)則，傾銷(xiāo)不但對(duì)進(jìn)口國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)， 而且認(rèn)為從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，對(duì)進(jìn)口國(guó)消費(fèi)者也是有害的。無(wú)論是 WTO 反傾銷(xiāo)協(xié)定還 是各國(guó)反傾銷(xiāo)法， 都是以?xún)A銷(xiāo)有害為理論前提。 反傾銷(xiāo)措施的采取就是為了消除 傾銷(xiāo)造成的影響，反傾銷(xiāo)中公共利益原則就是在傾銷(xiāo)有害的理論前提下適用的。(2) 公共利益原則的適用以“有罪推定”為原則。 在傾

3、銷(xiāo)有害論這一理論原 則的前提下，在公共利益問(wèn)題上 WTO 反傾銷(xiāo)協(xié)定及各國(guó)反傾銷(xiāo)法都是采取的 一種“有罪推定”的法律適用原則。第一，從 WTO 反傾銷(xiāo)協(xié)定規(guī)定來(lái)看。 WTO 反傾銷(xiāo)協(xié)定第條規(guī)定：應(yīng) 將主管機(jī)關(guān)要求的信息通知反傾銷(xiāo)調(diào)查中的所有利害關(guān)系方， 并給予它們充分機(jī)會(huì) 以書(shū)面形式提出其認(rèn)為與所涉調(diào)查有關(guān)的所有證據(jù)。 第條規(guī)定：所有利害關(guān)系方均 有為其利益進(jìn)行辯護(hù)的充分機(jī)會(huì)。 第條規(guī)定：如任何利害關(guān)系方不允許使用或未在 合理時(shí)間內(nèi)提供必要的信息， 或嚴(yán)重妨礙調(diào)查， 則初步和最終裁定， 無(wú)論是肯定 的還是否定的，均可在可獲得的事實(shí)基礎(chǔ)上作出。 附件 2 第 1 條規(guī)定： 如信息未 能在合理時(shí)間

4、內(nèi)提供，調(diào)查機(jī)關(guān)將有權(quán)以可獲得的事實(shí)為基礎(chǔ)作出裁 定，包括在國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)提出的發(fā)起調(diào)查的申請(qǐng)中包含的事實(shí)。 從以上規(guī)定可以得知， 當(dāng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)以外的其他利害關(guān)系人沒(méi)有進(jìn)行辯護(hù)或提供對(duì)已有利的充分證據(jù)， 則反 傾銷(xiāo)調(diào)查當(dāng)局就以已有的證據(jù)判斷傾銷(xiāo)是否成立。第二，從歐盟反傾銷(xiāo)條例來(lái)看。歐盟反傾銷(xiāo)條例認(rèn)為傾銷(xiāo)給共同 體產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了實(shí)質(zhì)性的損害， 破壞了共同體市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)。 因此，為了保護(hù)共同體 產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)上的生存和發(fā)展能力， 就必須采取行動(dòng)遏制傾銷(xiāo)這種不公平的貿(mào)易行 為，這就是歐盟當(dāng)局在反傾銷(xiāo)問(wèn)題上普遍適用的邏輯： 采取反傾銷(xiāo)措施符合共同體 的利益， 除非有相反的證明。 特別是 461/20XX 號(hào)條例對(duì)歐盟

5、反傾銷(xiāo)條例進(jìn)行 修訂后，給予歐盟委員會(huì)更大的權(quán)力確保其征收固定反傾銷(xiāo)稅的建議獲得通 過(guò)。根據(jù)修訂前的歐盟反傾銷(xiāo)條例 ，為征收固定反傾銷(xiāo)稅要求成員國(guó)簡(jiǎn)單多數(shù) 通過(guò)，棄權(quán)被計(jì)為否決票， 而根據(jù)新條例， 在委員會(huì)提出征收固定反傾銷(xiāo)稅建議 的一個(gè)月內(nèi)， 除非理事會(huì)以簡(jiǎn)單多數(shù)否決該建議， 否則將通過(guò)該建議。 也就是說(shuō) 任何棄權(quán)將被計(jì)為贊成票。 在每個(gè)案件中， 調(diào)查機(jī)構(gòu)在得出傾銷(xiāo)、 損害以及因果 關(guān)系的肯定結(jié)論之后， 進(jìn)行公共利益審查之初就已設(shè)定了這樣一個(gè)前提， 實(shí)施反 傾銷(xiāo)措施與共同體利益相符。 除非其他利害關(guān)系人舉出相反的證據(jù)， 否則就不能 證明實(shí)施反傾銷(xiāo)措施與共同體的利益不相符。第三，從美國(guó)反傾銷(xiāo)法

6、來(lái)看。美國(guó)將公共利益作為中止與終止反傾銷(xiāo) 措施的前提條件， 而不是作為采取反傾銷(xiāo)措施的條件。 根據(jù)美國(guó)法的規(guī)定， 商務(wù) 部能夠證明傾銷(xiāo)與損害之間存在因果關(guān)系， 就可以裁定征收反傾銷(xiāo)稅。 其他利害關(guān) 系人必須提出充分的證據(jù)證明反傾銷(xiāo)稅的征收損害了其利益， 商務(wù)部才會(huì)作出有關(guān) 終止或中止反傾銷(xiāo)措施的裁定， 而要推翻商務(wù)部既定的裁決結(jié)論難度可想而知。第四，從加拿大特別進(jìn)口措施法看。加拿大公共利益調(diào)查程序獨(dú)立于 反傾銷(xiāo)調(diào)查程序， 也就是國(guó)際貿(mào)易法庭作出傾銷(xiāo)成立的基礎(chǔ)上， 才根據(jù)利害關(guān)系人 申請(qǐng)或國(guó)際貿(mào)易法庭主動(dòng)發(fā)動(dòng)公共利益調(diào)查。 特別進(jìn)口措施法第 45 條第 1 款 規(guī)定：國(guó)際貿(mào)易法庭作出最終裁定后，

7、 如果有充分的理由相信征收反傾銷(xiāo)或反補(bǔ)貼 稅，以及按確定的傾銷(xiāo)幅度征收反傾銷(xiāo)稅將或可能不符合公共利益， 加拿大國(guó)際貿(mào) 易法庭可以自行或應(yīng)利害關(guān)系人在規(guī)定時(shí)間、 以規(guī)定方式的請(qǐng)求下， 發(fā)起公共利益 調(diào)查。 根據(jù)第 4 款和第 5 款的規(guī)定，如果經(jīng)過(guò)公共利益質(zhì)詢(xún)， 國(guó)際貿(mào)易法庭認(rèn)為 應(yīng)免征或減征反傾銷(xiāo)稅時(shí)， 它將寫(xiě)報(bào)告給財(cái)政部長(zhǎng)說(shuō)明征稅或全額征稅不符合公共 利益。2. 公共利益原則理論前提的缺陷(1) 公共利益原則與傾銷(xiāo)有害論相悖。 傾銷(xiāo)有害論強(qiáng)調(diào)的是傾銷(xiāo)給進(jìn)口國(guó)相關(guān) 產(chǎn)業(yè)甚至消費(fèi)者都造成損害， 公共利益原則是為了保護(hù)利害關(guān)系人利益， 使其免 在反傾銷(xiāo)中遭受損害， 這本身就相悖。 在傾銷(xiāo)有害論的基

8、礎(chǔ)上討論公共利害原 則，并以此為據(jù)， 在反傾銷(xiāo)立法中對(duì)公共利益原則進(jìn)行規(guī)范， 在反傾銷(xiāo)司法中予 以實(shí)施，必然難以突破。公共利益原則的實(shí)現(xiàn)，沒(méi)有理論保障。(2) “有罪推定”原則的適用是公共利益原則得以實(shí)現(xiàn)的障礙。根據(jù)前述WTO 反傾銷(xiāo)協(xié)定及各國(guó)反傾銷(xiāo)法中關(guān)于公共利益保護(hù)的發(fā)起以及調(diào)查結(jié)論的 有關(guān)規(guī)定，在反傾銷(xiāo)調(diào)查程序中， 甚至反傾銷(xiāo)調(diào)查當(dāng)局已經(jīng)作出傾銷(xiāo)成立的前提 下，必須由利害關(guān)系人提供充分證據(jù)證明征收反傾銷(xiāo)稅對(duì)其不利。 這一規(guī)定，使 利害關(guān)系人在反傾銷(xiāo)調(diào)查中處于不利地位。相對(duì)于國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)而言， 其他利害關(guān)系人處于弱勢(shì)地位。一是相關(guān)產(chǎn)業(yè)相對(duì)比較集中， 容易給反傾銷(xiāo)調(diào)查當(dāng)局施加影響， 而消費(fèi)者這樣

9、的利害關(guān)系人處于分散狀態(tài)，難以產(chǎn)生集中統(tǒng)一的意見(jiàn)， 對(duì)反傾銷(xiāo)調(diào)查的影響較小； 二是其他利害關(guān)系人取得證據(jù)困難， 比如影響商品價(jià)格的因素 有多個(gè)方面，而要求消費(fèi)者舉證證明因征收反傾銷(xiāo)稅導(dǎo)致商品價(jià)格上漲是困難 的。因此在實(shí)踐中，反傾銷(xiāo)利害關(guān)系人提起公共利益調(diào)查獲得成功的概率較低。 比如，加拿大自 1987 年 10 月 20 日國(guó)際貿(mào)易法庭在進(jìn)口玉米反傾銷(xiāo)案中首次發(fā) 起公共利益調(diào)查以來(lái)，至今共發(fā)起公共利益調(diào)查案 12 起，其中僅有 4 起作出了征收 反傾銷(xiāo)稅或按傾銷(xiāo)幅度征收反傾銷(xiāo)稅不符合公共利益的裁決。反傾銷(xiāo)立法及司法實(shí)踐中公共利益原則之缺陷由于反傾銷(xiāo)中公共利益原則的理論基礎(chǔ)的缺陷，各國(guó)在立法和司

10、法實(shí)踐中 對(duì)公共利益原則的運(yùn)用也存在不足。1. 公共利益原則沒(méi)有得到各國(guó)貫徹在 WTO 框架下，越來(lái)越多的國(guó)家在反傾銷(xiāo)立法或反傾銷(xiāo)實(shí)踐中采用公共利 益原則，以消除采取反傾銷(xiāo)措施給相關(guān)當(dāng)事方造成的不利影響。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)， 目前世界上有反傾銷(xiāo)立法的國(guó)家或地區(qū)有 75 個(gè)，有公共利益立法的為 35 個(gè)；其 中 34 個(gè)國(guó)家規(guī)定在進(jìn)行反傾銷(xiāo)調(diào)查的時(shí)候應(yīng)考慮公共利益( 包括：下游用戶(hù)、消費(fèi)者的利益或國(guó)家整體利益 ) ，而其中 15 個(gè)國(guó)家還規(guī)定為保護(hù)公共利益可以不征 稅或少征稅。但我們也應(yīng)當(dāng)看到，還有很多國(guó)家沒(méi)有考慮公共利益， WTO 所確立 的公共利益原則沒(méi)有得到各成員方的貫徹。2. 各國(guó)規(guī)定差異較大

11、 法律概念的模糊和實(shí)體規(guī)則的欠缺是公共利益條款引發(fā)爭(zhēng)議的一個(gè)重要原 因。何謂反傾銷(xiāo)法中的公共利益， 截至目前，無(wú)論是 WTO 相關(guān)協(xié)議還是世界各國(guó) 立法均尚無(wú)明確的界定。 在反傾銷(xiāo)立法中對(duì)公共利益原則進(jìn)行規(guī)定的國(guó)家， 其規(guī) 范有很大的差異性。(1) 對(duì)公共利益的表述方式不一。對(duì)于公共利益的表述，各個(gè)國(guó)家或地區(qū)的規(guī) 定并非完全一致。 歸納來(lái)說(shuō)，對(duì)公共利益的稱(chēng)呼可以分為： 一是直接稱(chēng)為“公 共利益”的，如加拿大、巴西、新加坡、泰國(guó)等；二是稱(chēng)為“國(guó)家利益”或類(lèi)似 “國(guó)家利益”的，如墨西哥、津巴布韋、拉托維亞、玻利維亞、牙買(mǎi)加等稱(chēng)為“國(guó) 家利益”，還有歐盟的“歐盟利益”、 愛(ài)沙尼亞的“愛(ài)沙尼亞利益”、

12、 保加利亞 的“保加利亞產(chǎn)業(yè)利益”、 中國(guó)臺(tái)北的“民國(guó)利益”等等； 三是沒(méi)有明確稱(chēng)呼 的，如日本、以色列等。(2) 公共利益的范圍界定不一。 WTO 反傾銷(xiāo)協(xié)定雖然有暗含公共利益的 條款存在，但沒(méi)有明確提出公共利益的概念，也沒(méi)有規(guī)定如何適用檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)。各 國(guó)對(duì)公共利益所涵蓋的范圍，一般是在有關(guān)“利害關(guān)系人”的條款中加以規(guī) 定，依各國(guó)的現(xiàn)有規(guī)定可以概括為三種規(guī)定方法： 第一種是列舉式， 即在法條中明 確指明哪些關(guān)系方屬于公共利益的范疇。 采用這種方式的國(guó)家有歐盟、 加拿大、新 加坡、立陶宛等。 第二種是概括式或開(kāi)放式， 即僅僅規(guī)定主管機(jī)構(gòu)可以考慮其他認(rèn) 為有合法利益的利害關(guān)系方。 采取這種方式的

13、國(guó)家或地區(qū)包括馬來(lái)西亞、 中國(guó)臺(tái) 北、以色列、津巴布韋等。第三種是綜合式，這種方法是將列舉式和概括式 或開(kāi)放式兩種方法融合在一起， 既有明確的規(guī)定， 又保留了一定的靈活空間。 如 巴西、約旦、巴拉圭、愛(ài)沙尼亞等。(3) 公共利益原則在反傾銷(xiāo)法中的地位不同。 各國(guó)反傾銷(xiāo)法中賦予公共利益原 則的法律地位不同。根據(jù)歐盟反傾銷(xiāo)條例的規(guī)定，歐盟利益要求進(jìn)行干預(yù)是采取 反傾銷(xiāo)措施的必備要件， 而在加拿大反傾銷(xiāo)法中， 國(guó)際貿(mào)易法庭就公共利益問(wèn)題展 開(kāi)調(diào)查是在征收反傾銷(xiāo)稅之后， 而不是采取反傾銷(xiāo)措施的前提條件。 調(diào)查的目的是 判斷是否存在保護(hù)公共利益的要求， 建議政府 ( 財(cái)政部 ) 降低或免除反傾銷(xiāo)稅。美

14、國(guó)反傾銷(xiāo)法將公共利益作為中止與終止反傾銷(xiāo)措施的前提條件， 而不是作為采取反 傾銷(xiāo)措施的條件， 這充分反映了美國(guó)反傾銷(xiāo)法注重保護(hù)產(chǎn)業(yè)利益的宗旨。(4) 公共利 益條款適用的后果不一。各國(guó)反傾銷(xiāo)法對(duì)采取反傾銷(xiāo)措施征收反傾銷(xiāo)稅違反公 共利益原則的處理方法規(guī)定不同。 歐盟的法律沒(méi)有就公共利益調(diào)查的結(jié)論作出規(guī) 定，但從歐盟反傾銷(xiāo)實(shí)踐中可以看出，歐盟委員會(huì)在其初審、終審、期中復(fù)審、日 落復(fù)審裁決中作出征收、不征收、減少征收、終止征收、中止征收、繼續(xù)征收的決 定。加拿大特別進(jìn)口措施法要求如果經(jīng)過(guò)公共利益質(zhì)詢(xún)，國(guó)際貿(mào)易法庭認(rèn)為應(yīng) 免征或減征反傾銷(xiāo)稅時(shí)， 它將寫(xiě)報(bào)告給財(cái)政部長(zhǎng)說(shuō)明征稅或全額征稅不符合公共 利益，

15、建議減稅及減稅的水平， 即公共利益的調(diào)查與反傾銷(xiāo)稅率的確定結(jié)合在一 起。美國(guó)商務(wù)部在考慮公共利益的情況下， 會(huì)終止或中止反傾銷(xiāo)調(diào)查或終止征收 反傾銷(xiāo)稅。3. 確定公共利益的靈活性較大反傾銷(xiāo)爭(zhēng)端是各種經(jīng)濟(jì)利益與政治利益相互沖突斗爭(zhēng)的錯(cuò)綜復(fù)雜的舞臺(tái)，而 公共利益問(wèn)題往往能集中反映這一點(diǎn)。 因?yàn)楦鲊?guó)對(duì)公共利益的規(guī)定不明確不具 體，使反傾銷(xiāo)調(diào)查當(dāng)局在采取反傾銷(xiāo)措施時(shí)， 往往把它當(dāng)成一只政治砝碼， 對(duì)公共 利益進(jìn)行任意性的解釋和界定，使公共利益原則缺乏透明度。歐盟反傾銷(xiāo)法在明文規(guī)定將“公共利益”作為采取反傾銷(xiāo)措施必須考慮的一個(gè) 條件的同時(shí)， 比較詳細(xì)、明確地規(guī)定了“公共利益”包含的范圍或考慮的因素：國(guó)

16、內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的利益 （ 或者說(shuō)其遭受的損害 ） ，上游供應(yīng)商的利益， 傾銷(xiāo)產(chǎn)品工業(yè)用 戶(hù) （ 下游 ） 的利益以及消費(fèi)者的利益。 同時(shí)規(guī)定，公共利益應(yīng)包括但不限于上述四 方面利益， 它著眼于社會(huì)整體福利。 比如，反傾銷(xiāo)機(jī)構(gòu)在評(píng)價(jià)公共利益時(shí)應(yīng)考慮 傾銷(xiāo)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的影響， 維護(hù)共同體市場(chǎng)上的有效競(jìng)爭(zhēng)向來(lái)是委員會(huì)在公共利益審 查中要特別關(guān)注的因素。 如果傾銷(xiāo)行為不具有反競(jìng)爭(zhēng)目的， 而實(shí)際上又活躍了市 場(chǎng)，促進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)，迫使相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高競(jìng)爭(zhēng)力，這也可能成為當(dāng)局不 采取反傾銷(xiāo)措施的一個(gè)參考因素。 所以歐盟反傾銷(xiāo)機(jī)構(gòu)能夠隨著歐盟市場(chǎng)物價(jià)水 平、 供求狀況等政治經(jīng)濟(jì)因素， 依據(jù)公共利益這一包容性強(qiáng)

17、的條款靈活采取對(duì) 策。 歐盟委員會(huì)在運(yùn)用反傾銷(xiāo)中的公共利益原則， 根據(jù)歐盟反傾銷(xiāo)條例的規(guī) 定，理事會(huì)在對(duì)最終反傾銷(xiāo)稅進(jìn)行表決時(shí)實(shí)行簡(jiǎn)單多數(shù)表決制， 委員會(huì)的建議被通 過(guò)的幾率是很高的， 一些成員國(guó)根據(jù)在它們境內(nèi)的一些利益相關(guān)的產(chǎn)業(yè)來(lái)決定投票 支持或反對(duì)采取反傾銷(xiāo)措施。 下游產(chǎn)業(yè)、進(jìn)口商和消費(fèi)者等利益群體要想依據(jù)公共 利益原則在反傾銷(xiāo)訴訟中維護(hù)自己的利益， 就必須付出更多的努力，舉出更強(qiáng)有力 的證據(jù)，而在一般的反傾銷(xiāo)案件中，這是很難做到的。加拿大反傾銷(xiāo)法在最初引入公共利益條款時(shí)，加拿大國(guó)際貿(mào)易法庭在處理 反傾銷(xiāo)案件中， 利用其自由裁量權(quán)任意解釋公共利益問(wèn)題， 認(rèn)為此條款只有在例 外的情況下才能被

18、使用。根據(jù)美國(guó)反傾銷(xiāo)法的規(guī)定，如果部長(zhǎng)認(rèn)為中止調(diào)查是出于公共利益，部長(zhǎng) 就可以通過(guò)承認(rèn)同占該種產(chǎn)品絕大多數(shù)的出口商 （ 生產(chǎn)商或轉(zhuǎn)售商 ） 達(dá)成協(xié)議的方 式，在作出最終裁決之前中止調(diào)查。4. 公共利益原則缺乏法律強(qiáng)制效力雖然 WTO 制定了統(tǒng)一的反傾銷(xiāo)協(xié)定 ，但這一法律只為各國(guó)國(guó)內(nèi)反傾銷(xiāo)立 法提供指導(dǎo)和范本， 并不直接參與各國(guó)反傾銷(xiāo)的具體實(shí)踐， 各國(guó)在反傾銷(xiāo)實(shí)務(wù)中仍 具有較大的自由發(fā)揮空間。 更何況，作為國(guó)際反傾銷(xiāo)立法的主要依據(jù)， WTO 反傾 銷(xiāo)協(xié)定對(duì)公共利益問(wèn)題作出了規(guī)定， 但只限于“給予提供調(diào)查資料的機(jī)會(huì)”，沒(méi)有 把公共利益問(wèn)題作為實(shí)施反傾銷(xiāo)措施的必備條件之一，十分軟弱乏力。歐盟反傾銷(xiāo)條例一方面賦予相關(guān)利益群體以實(shí)體權(quán)利，另一方面明確規(guī)定了保障這些權(quán)利有效行使的程序。 規(guī)定用戶(hù)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)有