試析我國土地利用規(guī)劃與計劃管理體制存在的問題及其改革方略

1、中國農(nóng)村經(jīng)濟199813試析我國土地利用規(guī)劃與計劃管理體制存在的問題及其改革方略侯東民近年來,我國耕地占用失控現(xiàn)象十分突出,已引起中央的高度重視。針對實際操作中存在的濫用耕地、管理混亂的問題,目前已出臺多項措施加強管理,這是十分必要的。從我國耕地占用失控的現(xiàn)象看,反映出兩方面的管理問題:一是規(guī)劃與計劃方面的問題;二是規(guī)劃與計劃中有關(guān)的管理問題。但迄今有關(guān)分析與措施主要集中于解決執(zhí)行規(guī)劃與計劃的有關(guān)管理問題,對土地占用計劃偏緊及其所反映的土地利用管理體制與機制上的問題,卻很少涉及。這對全面認識當(dāng)前土地利用規(guī)劃與計劃管理中存在的問題,進一步深化土地利用管理體制的改革十分不利。本文將著重分析我國現(xiàn)行

2、土地規(guī)劃與計劃管理體制,尤其是指令性的計劃控制與市場經(jīng)濟體制發(fā)展存在的深刻矛盾,并提出改革設(shè)想。一、土地占用計劃與實際需求矛盾突出首先,從總體情況看,據(jù)測算,19851995年我國非農(nóng)建設(shè)占用耕地的國家統(tǒng)計數(shù)超出計劃數(shù)20%以上,即統(tǒng)計數(shù)為計劃數(shù)的112倍。其中,相差最多的是農(nóng)村集體建設(shè)占地,統(tǒng)計數(shù)為計劃占地數(shù)的215倍以上。而據(jù)國土局的調(diào)查,耕地實際占用數(shù)一般又是統(tǒng)計數(shù)的215倍。因此,實際用地與計劃數(shù)字之間的矛盾還要大得多。按國土局上述215倍的數(shù)字推算,實際占地可為計劃數(shù)的3倍,一些地區(qū)甚至高達46倍(國土局在湖北省的調(diào)查結(jié)果。實際占用數(shù)與計劃數(shù)差距如此之大,在一定程度上反映出土地占用計

3、劃偏緊的狀況。其次,從非農(nóng)勞動力變化與非農(nóng)占地關(guān)系的角度看,19581986年期間,我國每增長一個非農(nóng)勞動力(這可以看成是城市化、農(nóng)村非農(nóng)化及人口增長的綜合反映對應(yīng)耕地減少的統(tǒng)計數(shù)高達6畝左右,1980 1992年減少到114畝,19861995年又減少到0192畝。后兩個統(tǒng)計數(shù)字已低于市場機制及土地管理機制較完善、地價高企、人均耕地擁有量少于中國的日本等國家和臺灣地區(qū)的相應(yīng)占地水平。而我國非農(nóng)勞動力在19881990年期間年均增加489萬人,“八五”期間年均增加1370萬人,“八五”期間年均增長率是19881990年期間的218倍,但同期占地計劃卻縮減了10%?？梢?無論是國際非農(nóng)勞動力占地

4、水平,還是我國非農(nóng)勞動力增加與非農(nóng)占地計劃面積縮減的狀況,都從不同側(cè)面反映出我國土地占用計劃偏緊的現(xiàn)實。再次,從農(nóng)戶的變化與占地計劃的比較看,近年來,農(nóng)村家庭戶數(shù)的增加與同期國家計劃安排的農(nóng)民個人占地數(shù)之間矛盾也很大,計劃安排只夠農(nóng)村新增戶每戶1分宅基地,遠低于今天一般為215分地的地方法定標準。應(yīng)當(dāng)指出,土地占用計劃偏緊或者會制約經(jīng)濟發(fā)展,或者會使計劃虛設(shè),轉(zhuǎn)而造成管理方面的真空。目前,實際占用耕地數(shù)是計劃數(shù)的3倍的現(xiàn)實表明,占地70%左右是“非法”的。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來說,“非法”占地比例當(dāng)然更高得驚人。眾所周知,近年來,我國國營企業(yè)大面積虧損,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展對經(jīng)濟持續(xù)增長功不可沒。但國家計

5、劃與農(nóng)村集體占地矛盾尤為突出。如果這一期間真正按計劃辦事,我國非農(nóng)占地可望減少70%,那么,我國的城市化、農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展及國民經(jīng)濟的整體發(fā)展,因此會受到何種影響,不能不嚴肅思考。上述分析表明,我國土地利用計劃顯然偏緊,特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體用地與計劃編制矛盾最大。這反映出土地計劃編制與市場經(jīng)濟尤其是與其中最活躍的組成部分的矛盾最為突出。因此,計劃偏緊的背后,提出的是土地利用計劃管理如何適應(yīng)市場機制的問題,值得認真研究。二、現(xiàn)行土地利用指令性計劃管理體制與市場經(jīng)濟體制存在的矛盾(一土地計劃管理體制的歷史沿革談到土地計劃管理與市場機制的關(guān)系問題,首先回顧一下我國土地計劃管理體制的歷史沿革是有

6、益的。80年代以前,在計劃經(jīng)濟體制下,我國土地管理基本是由相關(guān)部門根據(jù)社會經(jīng)濟計劃,以及有關(guān)用地標準,以按項目批土地的方法實施。改革開放后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展,外資融入逐年增加,國家開始逐步縮小國民經(jīng)濟中指令性計劃管理的比重,市場經(jīng)濟日益壯大,預(yù)算內(nèi)投資項目迅速減少,以往按計劃批土地的管理方式受到了有力的挑戰(zhàn)。轉(zhuǎn)變土地管理模式已勢在必行。1986年國家土地局成立,它標志著我國土地利用規(guī)劃管理體制改革進入了新的階段。國家土地局成立后,在規(guī)劃管理方面所做的兩點重要改革是:第一,在全國范圍內(nèi)組織編制土地利用總體規(guī)劃。在編制過程中,借鑒了國外分區(qū)管制的思想,各地總體規(guī)劃的編制最終是以分區(qū)方式實現(xiàn)的。這使

7、我國土地利用分區(qū)管制,在認識上與實踐上具有了初步的基礎(chǔ)。但目前我國分區(qū)管制方法還很不成熟,在實踐中沒有充分發(fā)揮出應(yīng)有的效能。第二,對非農(nóng)占地實行了年度總量控制?？偭靠刂苹旧鲜且酝媱澖?jīng)濟管理方式的移植,易較快形成一套比較完整的做法。因此,很快成為進行數(shù)量控制時重要性較高的一種管理手段。換言之,國家土地局成立以來,我國開始建立一種以總體規(guī)劃與年度占地計劃相結(jié)合的管理模式,試圖把土地利用分區(qū)與年度總量控制相結(jié)合。對比國外土地管理的一般作法,年度指標控制基本上為中國所特有,而且是我國土地管理中重要性較強的一種管理方式。這盡管有利于盡快承接舊的土地管理方式受到的挑戰(zhàn),但是,用一種嚴格的指令性計劃方式

8、,取代另一種計劃管理方式,顯然不可能徹底完成市場經(jīng)濟下土地管理方式的轉(zhuǎn)變。相反,這使90年代計劃與實際需求之間產(chǎn)生較大的矛盾,從管理體制方面埋下了伏筆。90年代以來,年度總量控制在一些地區(qū)幾乎完全失效。土地利用分區(qū)也經(jīng)常是“墻上掛掛、紙上畫畫”。目前,國家正總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn),大力扭轉(zhuǎn)占地失控的局面。當(dāng)前各項具體對策都是切中時弊的。但各項對策幾乎都圍繞落實年度計劃這樣一個核心,使土地管理改革至今沒能完全擺脫計劃經(jīng)濟思維方式的困擾。(二土地指令性計劃管理方式與市場經(jīng)濟的矛盾可以認為,近年土地管理失控,既反映出管理體制有關(guān)管理方面的問題,也反映出指令性計劃管理與我國市場經(jīng)濟的發(fā)展之間存在著深刻的矛盾。年

9、度指令性計劃在土地管理中應(yīng)發(fā)揮什么作用?怎樣才能適當(dāng)?shù)匕l(fā)揮這一作用?這一問題關(guān)系著我國土地利用管理體制改革的方向以及具體的實現(xiàn)步驟,必須理清思路,予以認真研究。在市場經(jīng)濟條件下,市場機制在資源配置中要發(fā)揮主導(dǎo)作用,但對土地利用仍必須加強宏觀調(diào)控,彌補市場調(diào)節(jié)的局限性,盡最大的可能保護耕地。對這點,目前國際、國內(nèi)在認識上是一致的。但是,在實踐上,國外土地管理卻很少使用指令性計劃。其根本原因就是,嚴格按事先的計劃進行土地配置,與市場經(jīng)濟的發(fā)展以及市場機制對資源配置的方式很難吻合。目前,我國經(jīng)濟發(fā)展中投資渠道及方式日益多樣化;預(yù)算內(nèi)投資項目比重不斷下降;資金、項目安排的市場競爭日趨激烈,市場機遇稍縱

10、即逝。市場機制在土地市場運作及土地資源合理配置中的作用也必須不斷加強,因此,加強土地宏觀調(diào)控不能夠簡單地等同于加強計劃管理。相反,一定要研究采用具有市場彈性、符合市場機制的管理方式。指令性計劃管理與市場經(jīng)濟的主要矛盾在于:第一,土地年度計劃涉及各地區(qū)、各部門、各種經(jīng)濟類型的各類用地,制定計劃時需要以充分的信息為基礎(chǔ)。但是,在市場經(jīng)濟條件下,信息變化迅速,加上我國經(jīng)濟發(fā)展波動性較大,先一年取得的信息只能是很有限的。第二,用地預(yù)測、指標分解都要求有較高的信息處理能力。但在年度計劃制定過程中,各地參與人員的人數(shù)、時間及專業(yè)技術(shù)水平都受到限制。因此,信息量大、處理難度高的這一工作,實際上通常是根據(jù)很不

11、充分的信息,進行十分簡單的處理而完成的。這都使計劃與實踐之間必然存在矛盾。第三,計劃以指令性方式下達,不具任何彈性。計劃與實際需求的矛盾,在實踐中沒有緩沖余地。因而只能出現(xiàn)兩種結(jié)果:或者實踐沖破計劃,或者計劃束縛實踐。當(dāng)實踐沖破計劃時,計劃虛置與管理機制其它方面不健全的因素相結(jié)合,就會放大宏觀管理的失控效應(yīng)(這正是近年情況的寫照。反之,如果計劃束縛實踐,它對全國及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展又勢必形成或大或小的阻礙。最近,我們在浙江、湖北、陜西、內(nèi)蒙古、河南等省區(qū)調(diào)查時,各地、各級計劃編制部門也紛紛反映,每年計劃指標的確定、分解依據(jù)不足,隨意性較大,指標緊張,是一個普遍性的問題。實際工作給我們的印象是,不約束

12、耕地濫用現(xiàn)象是不行的;但這一期間,如果真正嚴格執(zhí)行如此緊縮的占地計劃,則我國國民經(jīng)濟發(fā)展?jié)撛谑艿降挠绊?也將是十分重大的。計劃依據(jù)不足,過度緊縮,又沒有任何彈性,以其去硬性束縛全國及區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展,以往和今后都是十分危險的。因此,總結(jié)經(jīng)驗,在尋求加強宏觀管理的途徑時,須認真審視計劃方面的問題,堅決轉(zhuǎn)變過分依賴指令性計劃的管理模式,以適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展,具有重大的意義。不審視這方面的問題,甚至試圖繼續(xù)緊縮計劃,用法律、行政手段強制執(zhí)行,將與我國土地管理體制改革的正確方向背道而馳。我國的市場經(jīng)濟運行,農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移,城市化、非農(nóng)化發(fā)展,在實踐中也會因此面對來自土地管理方面的計劃經(jīng)濟思維方式與管理方

13、式帶來的風(fēng)險,甚至是比較大的風(fēng)險。三、我國土地利用管理模式的改革方略(一我國土地管理模式改革的最終目標最終目標是:全面實行規(guī)范化與法制化的土地利用分區(qū)管制,最終取消年度占地計劃管理。土地利用分區(qū)管制是目前國際上通常采用的、比較適應(yīng)市場機制的土地管理模式。所謂土地利用分區(qū)管制,就是依據(jù)土地區(qū)位及能力、等級等土地的自然與社會經(jīng)濟屬性,為實現(xiàn)一定的土地宏觀管理目標,對某一區(qū)域進行土地功能性分區(qū);各個功能性分區(qū)內(nèi)土地的利用方式,包括用途轉(zhuǎn)換方面的限制等,用相應(yīng)擬定的分區(qū)規(guī)則進行規(guī)范與限制;分區(qū)及分區(qū)規(guī)則最終由法律、法規(guī)予以確認;依法進行管理。例如,日本將土地劃分為農(nóng)地區(qū)、都市區(qū)、林地區(qū)、自然公園與自然

14、保護區(qū)等,每一區(qū)分別擬定相應(yīng)的法律、法規(guī)(包括用途管制等,形成“區(qū)法對應(yīng)”的方式,嚴格依法進行管理。分區(qū)管制的空間管理功能是很明顯的,它同時又是一種質(zhì)量與數(shù)量相統(tǒng)一的管理方式。國外土地管理都十分注重應(yīng)用分區(qū)規(guī)則,強化土地質(zhì)量管理。從數(shù)量管理看,分區(qū)管制的各種土地功能區(qū)一經(jīng)劃定,各種類型用地的比例結(jié)構(gòu)也就隨之確定。此外,功能區(qū)內(nèi)的土地用途還可以用分區(qū)規(guī)劃(用途轉(zhuǎn)換限制以及用地標準等進一步加以限定。分區(qū)管制的市場彈性在于:分區(qū)管制進行數(shù)量控制,不作年度計劃,控制是指導(dǎo)性的,而不是指令性的。它嚴格根據(jù)規(guī)則,按項目批土地的管理方式,最大程度地避免了土地利用宏觀管理與市場機制之間的矛盾,合理的建設(shè)項目不

15、會因年度指標缺乏彈性而出現(xiàn)麻煩。分區(qū)管制在空間配置上也有市場彈性,即其土地功能性分區(qū)及分區(qū)規(guī)則也具有市場靈活性。目前我國的總量控制,中央集權(quán)色彩很濃。中央確立年度指標后,只能逐級分解。這是一種遠程多層次式的控制,不具備現(xiàn)代管理所必需的反饋調(diào)節(jié)機制,因而難以避免低效率特征。而分區(qū)管制,地方上的機動性相對較強。一些矛盾可按規(guī)定程序在相對較少、較低的行政與立法層次內(nèi)較快地予以校正,近程性與反饋調(diào)節(jié)能力相對較好。此外,土地利用分區(qū)規(guī)則也可以、并且一定要引入市場彈性。例如,對農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地可重點控制,但農(nóng)地區(qū)內(nèi)菜地、糧田、園地等不同類型農(nóng)田之間的相互轉(zhuǎn)換,除確保一定的基本糧田或地方特色經(jīng)濟作物田之外

16、,又可以不作或少作限制性規(guī)定。這樣既能保證農(nóng)地區(qū)內(nèi)的主導(dǎo)用地類型,又能讓市場對土地資源配置進行調(diào)節(jié)。以往我國規(guī)劃分區(qū)以及在分區(qū)規(guī)則制定過程中,計劃經(jīng)濟思維方式比較濃厚,對糧田、菜地、園地以及某些經(jīng)濟作物用地的規(guī)劃太細,用途轉(zhuǎn)換規(guī)定得過死,沒給市場調(diào)節(jié)留下余地;而農(nóng)民都要根據(jù)市場信息決定種植結(jié)構(gòu),這就造成以往規(guī)劃難以實施。綜上所述,在土地管理納入法制化、規(guī)范化軌道的基礎(chǔ)上,分區(qū)管制是一種比較適合市場經(jīng)濟發(fā)展的土地管理模式。其管理功能已經(jīng)為日本等人地矛盾十分緊張的許多國家與地區(qū)的土地管理實踐所證實。目前,我國的年度總量管理缺乏市場彈性,與市場經(jīng)濟下的土地供求方式矛盾很大。這種情況必須逐步扭轉(zhuǎn)。我國

17、土地管理模式最終的改革目標,也要依靠分區(qū)管制,實現(xiàn)對土地利用在時間、空間、數(shù)量與質(zhì)量方面的全面科學(xué)的管理。年度計劃管理的作用,最終必將退出歷史舞臺。(二當(dāng)前改革的要點11土地管理內(nèi)外部環(huán)境尚不健全,計劃手段不能輕率否定,指令性管理必須進行改革。目前,國內(nèi)常把“按項目批地”稱為計劃經(jīng)濟體制下的做法。實際上,這種做法也是國外分區(qū)管制通常使用的方法,而且比較適合市場機制。近年在我國,土地計劃遭到冷遇。各地實際仍在“按項目批土地”,而這種方式也造成土地利用的浪費。這明確地告訴我們:土地管理依靠分區(qū)管制,以及在分區(qū)管制基礎(chǔ)上實行按項目批土地,是有條件的。這要求社會有比較完善的管理體制與管理方法。從我國目

18、前情況看,土地管理體制與方法尚不完備,土地管理所依托的社會大環(huán)境,無論是經(jīng)濟體制還是政治體制,也都處于改革過程當(dāng)中,存在大量不規(guī)范乃至腐敗的因素。這種內(nèi)外環(huán)境的不完備性,使目前我國完全采用分區(qū)管制模式進行土地管理,條件尚不成熟?，F(xiàn)階段,指令性計劃管理方式仍有合理性,仍是一項必要的管理選擇,不能輕率否定。因此,目前的重點,是要堅定而穩(wěn)妥地改革欠缺市場彈性的指令性的計劃控制方式。21當(dāng)前改革的基本思路。在改革指令性計劃管理方式時,以往我國改革計劃經(jīng)濟體制的進程,顯然具有借鑒意義。今后,我國土地利用管理改革的基本思路是:逐步縮少計劃管理范圍,讓分區(qū)管制在一些領(lǐng)域獨立發(fā)揮效能;改革指令性計劃管理方式,

19、為計劃引入市場彈性;改進計劃編制方法,增加計劃編制的科學(xué)性。31改革方案的構(gòu)想。(1逐步縮小指令性管理范圍,逐步擴大分區(qū)管制的獨立效能。對諸如農(nóng)田水利建設(shè)、國家重點建設(shè)項目、省級重點建設(shè)項目等可逐步完全采取分區(qū)管制方法。即根據(jù)分區(qū)管制的限制性條件,采取按項目批地的方法,由市場調(diào)節(jié),“隨行就市”,不再納入土地占用年度計劃。其中,省級重點建設(shè)項目應(yīng)首先報中央審批。以上類型占地,易于控制,沒有必要計劃管理。這類占地以往納入計劃后,各地反映,常常對地方一般項目年度利用計劃造成很大的沖擊,加大了計劃的掌握難度,故應(yīng)首先從計劃中剝離。(2農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整用地不要再納入計劃范圍。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)用地,以往沒納入

20、計劃。目前,有些意見認為也應(yīng)納入計劃。這是極為不妥的。這樣做將使原來非農(nóng)占地計劃,進一步擴展到農(nóng)業(yè)內(nèi)部用地,無異于用指令性計劃進一步將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)用地的調(diào)整統(tǒng)死,計劃與市場之間的矛盾只會更為突出。所謂控制農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,無非是想控制糧食播種面積。這一問題,以往一方面是由市場調(diào)節(jié)的,另一方面是由政府通過各經(jīng)濟部門進行控制的。從近年重新出現(xiàn)糧食供過于求的情況看,這種控制方式能夠達到控制效果,今后應(yīng)繼續(xù)使用。如果納入占地計劃,進行指令性調(diào)節(jié),只會越統(tǒng)越亂,完全沒有必要。近年來,土地管理部門管理非農(nóng)占地已經(jīng)疲于應(yīng)付,還要管9億農(nóng)民的種植結(jié)構(gòu),勢必力不從心,最終會進一步喪失計劃的嚴肅性。綜上所述,今后土地年度指令性計劃管理范圍,可僅局限在農(nóng)民個人用地管理及地方一般項目(可不包括農(nóng)田水利基本建設(shè)用地管理范圍之內(nèi)。這些也是目前所謂“失控”現(xiàn)象的主要癥結(jié)所在。(3應(yīng)增設(shè)計劃外指標,為計劃增加市場彈性,嚴格設(shè)置使用條件,約束地方使用。在既堅持經(jīng)濟體制改革,又不敢輕易摒棄計劃管理的情況下