行政指導(dǎo)的救濟(jì)途徑

1、    行政指導(dǎo)的救濟(jì)途徑湘潭大學(xué)法學(xué)院 舒?zhèn)ソ　緦W(xué)科分類】行政法學(xué)【寫作年份】2002年【正文】     行政指導(dǎo)的救濟(jì)途徑   -論行政主體該不該對(duì)行政指導(dǎo)的不利后果承擔(dān)責(zé)任    行政指導(dǎo)是指行政主體在其職責(zé)、任務(wù)或其所管轄的事務(wù)范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的需要，基于國(guó)家的原則與政策，在行政相對(duì)方的同意與協(xié)助下，適時(shí)靈活地采取非強(qiáng)制手段，以有效地實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，不直接產(chǎn)生法律效果的行為。 或是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)所期望的行政狀態(tài)，謀求相對(duì)人響應(yīng)而依照法律政策

2、所采取的非權(quán)力行政執(zhí)法活動(dòng)?？梢娦姓袨槭且话l(fā)作出的，旨在引導(dǎo)下級(jí)行政主體或相對(duì)人資源采取或不采取某種行為以實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。   行政機(jī)關(guān)出于行政目的而進(jìn)行行政指導(dǎo)，可是當(dāng)行政相對(duì)人出于對(duì)行政機(jī)關(guān)的信賴接受行政指導(dǎo)，按照其行政指導(dǎo)行事，卻產(chǎn)生了不利的后果，面對(duì)這種局面，行政主體是否應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任呢？    為什么行政機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)回產(chǎn)生不利的法律后果呢？原因有二：一是行政相對(duì)人執(zhí)行行政指導(dǎo)時(shí)出現(xiàn)了錯(cuò)誤導(dǎo)致的；二是行政機(jī)關(guān)作出的行政指導(dǎo)本身是不正確的，是不利于行政相對(duì)人的發(fā)展的。前者是行政相對(duì)人本身出現(xiàn)的錯(cuò)誤，理所當(dāng)然行政主體是不應(yīng)該對(duì)不利后

3、果承擔(dān)法律責(zé)任的。而后者則是行政主體的指導(dǎo)錯(cuò)誤而導(dǎo)致了不利的后果，是否應(yīng)有由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任呢？行政相對(duì)人是否也可以因此提起行政訴訟呢？從理論上分析，筆者以為，行政主體是不該承擔(dān)責(zé)任的。   第一， 從行政指導(dǎo)的依據(jù)來看，行政指導(dǎo)的法律依據(jù)是法律與政策，行政指導(dǎo)必須有法律依據(jù)，而且要遵守法律效力位階原則，沒有明確的法律規(guī)定，必須依據(jù)法律精神或政策，這是行政指導(dǎo)存在的前提，這使行政指導(dǎo)具有法定性和正義性。   第二， 從行政指導(dǎo)的目的來看，行政指導(dǎo)的目的是其存在的基礎(chǔ)，就行政管理而言，一種制度之所以會(huì)存在并為政府所利用，是由于這種制度能有助于實(shí)現(xiàn)

4、政府的行政目的，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。且必須指出的是，行政機(jī)關(guān)是出于正當(dāng)?shù)哪康亩岢鲂姓笇?dǎo)，即經(jīng)過引導(dǎo)行政相對(duì)人為或不為某種行為而實(shí)現(xiàn)的一種行政狀態(tài)，體現(xiàn)出一種社會(huì)價(jià)值，產(chǎn)生出一定的社會(huì)效益。行政指導(dǎo)的目的即行政機(jī)關(guān)作出行政指導(dǎo)的主觀意愿，不可否認(rèn)其正當(dāng)性。   第三， 行政指導(dǎo)具有單方性，行政主體為實(shí)現(xiàn)其主觀意愿上所想達(dá)到的某種正當(dāng)?shù)男姓康亩鴳?yīng)用行政指導(dǎo)，并希望得到行政相對(duì)人的協(xié)助，至于相對(duì)方實(shí)際上同意與否，并非判定行政指導(dǎo)成立與否的要件，也就是說，行政指導(dǎo)一經(jīng)行政主體作出便告成立，至于行政指導(dǎo)是否達(dá)到行政主體預(yù)期的作用則不影響該行政指導(dǎo)本身是否成立，行政指導(dǎo)是行政主體

5、的一種單方面表示。事實(shí)行為，謂不發(fā)出法律效果，或雖發(fā)生法律效果，然而效力之發(fā)生，乃系于外界之事實(shí)狀態(tài)，并非由于行政權(quán)心理作用之行為。   第四， 行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性，強(qiáng)制力是任何法律依據(jù)都不可缺少之因素。在各種法律制度中，原則和規(guī)則必須能夠借助最后的手段保證其實(shí)施，通過切實(shí)的強(qiáng)制手段使社會(huì)組織和個(gè)人服從這些原則與規(guī)則。 但筆者認(rèn)為，行政指導(dǎo)是不具強(qiáng)制性的，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)作出行政指導(dǎo)后并沒有用強(qiáng)制力強(qiáng)制行政相對(duì)方來執(zhí)行該指導(dǎo)?；蛟S有人指出行政指導(dǎo)具有誘導(dǎo)性，行政指導(dǎo)是以設(shè)置利益誘導(dǎo)為其存在前提。確實(shí)，假如行政主體單純提出其行政意愿而沒有誘導(dǎo)利益，行政相對(duì)人見無利可圖也就不會(huì)主

6、動(dòng)、自愿地協(xié)助行政機(jī)關(guān)。從此意義上講，誘導(dǎo)利益為行政指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)的條件，有人指出行政指導(dǎo)的誘導(dǎo)性是行政機(jī)關(guān)設(shè)置的一個(gè)“圈套”，筆者以為該認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的，本文前面已闡述理由，在此不再論述。   第五， 行政指導(dǎo)具有雙重性，行政行為以其對(duì)象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)可分為抽象行政行為與具體行政行為，而對(duì)行政指導(dǎo)的理解，有的學(xué)者認(rèn)為行政指導(dǎo)是一種“行政執(zhí)法活動(dòng)” 而有的學(xué)者認(rèn)為行政指導(dǎo)“針對(duì)社會(huì)上具體的公民，法人或其他組織” 可見有的學(xué)者認(rèn)為行政指導(dǎo)是抽象行政行為，有的學(xué)者則是認(rèn)為其為具體行政行為。所以我們可認(rèn)為行政指導(dǎo)的抽象性與具體性是行政指導(dǎo)的兩種存在形式。所以，行政指導(dǎo)不屬于行政訴訟法所規(guī)定

7、的屬于受案范圍的“具體行政行為”，因此，行政相對(duì)人不能以此為理由提起行政訴訟。   根據(jù)以上理由，筆者以為在理論上，行政指導(dǎo)產(chǎn)生不利后果，行政主體是不應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任進(jìn)行賠償?shù)??？墒窃趯?shí)際情況中，這好象又不太合理：譬如在某省一個(gè)鄉(xiāng)政府鼓勵(lì)農(nóng)民挖了梨子種蘋果，來年由于氣候原因，蘋果沒結(jié)果。這是本來就很貧困的農(nóng)民更是雪上加霜。面對(duì)這種情況，鄉(xiāng)政府是應(yīng)給予農(nóng)民適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償?shù)?。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)較行政相對(duì)人是強(qiáng)者，這種補(bǔ)償是出于道德，人道主義的。最后我還得指出的是，假如行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)行為違背了上述諸如非強(qiáng)制性，單向性等特征之一則不構(gòu)成行政指導(dǎo)，對(duì)于這種行為對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生不利后果給相對(duì)人帶來了損

8、害，行政機(jī)關(guān)必須承擔(dān)責(zé)任，賠償其所造成的損失。       羅豪才行政法學(xué)北京大學(xué)出版社1996年版 第275頁    應(yīng)松年行政行為法人民出版社 1992年版 第187頁    林紀(jì)東行政法三民書局 第290頁    牛津法律大辭典 光明日?qǐng)?bào)出版社 1988年版 第342頁    同 第571頁    王連昌、莫于川社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要加強(qiáng)行政指導(dǎo) 載行政法學(xué)研究 1994年 第1期 第39頁            作者聯(lián)系方式： 湘潭大學(xué)法學(xué)院B29信箱   郵編： 411105