借鑒西方國有資產管理經驗深化我國國有資產管理體制改革

1、借鑒西方國有資產管理經驗深化我國國有資產管理體制改革 內容提要本文通過借鑒西方國有資產管理經驗，提出要進一步深化我國國有資產管理體制改革，完善國有資產管理體制，力求形成我國國有資產管理的有效模式。關 鍵 詞借鑒；國有資產管理；改革在去年十一月召開的中央經濟工作會議上，江總書記把“不斷深化經濟體制改革，為加快發(fā)展和對外開放創(chuàng)造良好的體制環(huán)境”確定為今年的經濟工作重點之一，并強調“今后一段時間，國有企業(yè)改革仍是整個經濟體制改革的中心環(huán)節(jié)”。深化國有企業(yè)體制改革就是要解決國有企業(yè)在改革中存在的深層次矛盾，經過20多年的改革實踐，我們認識到國企的根本改革在于產權制度改革，其核心是建立現代企業(yè)制度。建立

2、現代企業(yè)制度是企業(yè)體制的根本性改革，調整的是產權關系，但必須借助企業(yè)外部多項改革進行才能成功，特別是國有資產管理體制改革。二戰(zhàn)后，西方國家不斷改革、完善國有資產管理體制，為解決國有資產管理這個難題積累了大量的理論和經驗。我國在創(chuàng)立國有資產管理體制時，應大膽地借鑒他們的成功做法，總結自己的經驗，建立起具有中國特色的國有資產管理新體制。一、西方發(fā)達國有資產管理的主要經驗(一)根據國有資產的不同類型采取不同的管理方式新加坡對國家投入到社會基礎設施、社會服務領域的資產和投入到經營領域的資產，分別設置不同的機構，按國會制定的不同法規(guī)，進行不同的管理。對前一類的國有資產，政府設置若干法定機構，校議會制定的

3、專門法律進行管理，不以盈利為目的、主要是營造良好的市場條件，為實行公平競爭，促進經濟發(fā)展服務。對于后一類國有資產，政府設立若干控股公司，主要依據公司法與民間資本不平等競爭，追求盈利的最大化。西方國家根據國有資產的不同類型采取不同的方式進行管理，在宏觀上取得了良好的效果。在這種模式下，不同的國有資產發(fā)揮著不同的作用，整體的國有資產實現了社會目標和盈利目標的統一。(二)明確中央和地方產權關系西方多數國家的國有資產基本上都由中央政府代表并負責管理。地方擁有的產權相對減少，而且一般不稱國有資產，而稱地方公營資產或地方公營企業(yè)資產。以德國為例，各級政府辦的企業(yè)分別隸屬于聯邦、州和地方政府，各級政府對隸屬

4、于同級政府的資產擁有完全的所有權，上級政府無權干預下級政府所屬企業(yè)的管理事務。在政府所辦的企業(yè)管理上，中央政府管理的國有資產一般為與整個國民經濟結構優(yōu)化和資源配置直接相關的經營性資產，地方一般負責與改善投資環(huán)境和人民生活條件相關的基礎設施、福利設施、公益事業(yè)項目的投資管理。這樣，既有利于明晰產權和中央的宏觀調控，又避免了中央和地方的重復投資和建設。(三)設置中介性國有控股公司來管理國有資產從新加坡、加拿大、奧地利、意大利等一些國有資產管理比較成功的國家的經驗看，對于國有經營性資產的管理，基本都采取國有控股公司這一組織形式，其一般為企業(yè)法人，受政府部門委托，經營委托范圍內的國有產權，追求經濟效益

5、最大化。新加坡的淡馬錫控股公司、奧地利的工業(yè)控股公司、意大利的伊里、埃尼、埃菲坶三大控股公司是國有控股的典型模式。這樣的國有資產管理模式有效地使經營性的微觀企業(yè)與政府通過控股公司的隔離，而實現政企分開。(四)基層國有企業(yè)實行公司制西方發(fā)達國家基層國有企業(yè)組織形式發(fā)展的共同趨勢是實行公司制，即除保留極少數單一國有股東的國有企業(yè)外，將絕大多數國有企業(yè)改組為股份有限公司和有限責任公司。從日本、新加坡、德國、丹麥等國的實際運作看，這種做法具有如下優(yōu)點：1使企業(yè)行為更適合市場經濟的要求。2政府作為資產所有者只承擔有限責任。3有利于國有資產的流動和重組。(五)國家管理層對國有資產管理責任分工明確許多西方國

6、家(如日本、韓國、德國、英國等)采取由議會和政府分工的方式管理國有資產。議會一般負責國有資產管理基本法律的制定并監(jiān)督實施，政府主要負責國有資產法律的組織實施，制定一般性工作規(guī)章和國有資產的行政管理。在中央政府內，一般由總統(或總理)對國有資產管理負完全責任，決定國有資產管理的重大事項，具體管理職能多由財政部和主管部門分工負責。財政部一般為國有資產管理的政府綜合部門(在財政部內一般都設置專司國有資產管理的機構)，處于管理中心的地位。這種模式職責分工明確，避免部門之間相互扯皮，保證國家層對國有資產管理的高效化。(六)國有資產管理法制化許多西方國家在國有資產的管理上都有比較完備的法律，如意大利的國家

7、參與制法，日本、韓國的國有財產法及地方公營企業(yè)法，新加坡對各法定機構的立法，奧地利工業(yè)控股公司的聯邦法等。從國有資產管理和經營機構的設立，到職責、權力的分工和行使，從國有資產的投資、管理，到資產處置以及違法法律的處罰等都有明確的法律規(guī)定。各管理主體、經營主體嚴格依法辦事，違法必究，體現出國有資產管理法制化、規(guī)范化的明顯特點。(七)控制國有資本在國民經濟中的適度規(guī)模和合理的產業(yè)分布西方國有經濟的主要作用是實現社會目標，增強國家對國民經濟的控制力，而國有經濟效率低下，在西方同樣是回避不了的問題。要使國有經濟既能發(fā)揮實現社會目標的作用，又能克服效率低下的弊端，西方國家除了采取上述措施外，另一經驗是根

8、據不同發(fā)展時期的情況，控制適度的國有經濟規(guī)模和合理的產業(yè)分布。從規(guī)模上看，西方國有經濟變化是與工業(yè)化進程相對應的。西方國家隨著資本主義工業(yè)化發(fā)展，國有經濟占國民經濟的規(guī)模比例不斷調整。至20世紀70、80年代后，西方發(fā)達國家國有經濟規(guī)模在國民經濟中的比例保持在10附近，其中美國僅占4。從產業(yè)分布看，國有經濟在產業(yè)上的分布也是隨工業(yè)化的進程而不斷調整的。西方市場經濟發(fā)達國家。國有經濟在產業(yè)的分布上已大量退出競爭性行業(yè)，至20世紀70、90年代主要分布在郵政、電信電話、鐵道、煤氣、航空等行業(yè)以及公共事業(yè)和基礎產業(yè)。(八)營造有利于國有資產管理體制改革的良好環(huán)境西方市場經濟發(fā)達國家的國有資產管理環(huán)境

9、十分優(yōu)良，除了有完整的法律體系外，金融市場發(fā)育完善，社會保障制度十分健全，政府行政職能十分恰當。如社會保障制度，西方經過幾十年的發(fā)展，已形成“社會救助”、“社會保險”、“社會福利”三大門類齊全的完善體系。西方國家全方位的社會保障，既解決了公民的基本生活條件，又在此基礎上為公民提供盡可能高的社會福利。完善的社會保障體系對國有經濟體制改革起到的作用是獨特的，因有此作支撐，西方國家的國有經濟體制改革沒有太大的阻力，也沒有造成社會動蕩。完善的社會保障體系起到穩(wěn)定器的作用，與發(fā)育完善的金融市場、完整的法律體系、恰當的政府行政職能共同組成了國有經濟體制改革的優(yōu)良環(huán)境。 二、借鑒西方發(fā)達國家的經驗，深化我國

10、國有資產管理體制改革在計劃經濟體制下，我國國有資本的產權由國家行政機關代表行使，政治目標往往代替經濟目標成為指導企業(yè)經營活動的主要目標；所有者的各項權能由不同的行政機關分別行使，并且被分割，實際上無法得以實現；“行政性分權”使產權關系模糊，責職不清。國有資產管理體制存在著種種弊端。改革開放以來，我國對傳統國有資產管理體制進行改革，形成了三種具有代表性的模式，即上海、深圳為代表的“深滬模式”；國內其他地區(qū)和1994年一1998年中央政府所采取的“一體兩翼”模式；1998年國務院機構改革后形成的“市場模式”。上述三種模式的探索實踐，取得了一些成功的經驗，在不同程度上推進了我國國有資產管理體制從傳統

11、模式向市場經濟模式演進。其中： “深滬模式”是由國有資產管理委員會、國有資產經營公司、國有控股或參股企業(yè)組成的“三層次”國有資產管理體制。“市場模式“是將國有資產的出資者所有權分由不同的行政部門行使，取消專司國有資產所有權代理職能機構，由作為讓會經濟管理部門的財政部(地方財政廳、局)兼司國有資本金基礎管理職能；由經貿委行使對國有企業(yè)的監(jiān)管職能；由人事部和大型企業(yè)工委負責國有企業(yè)主要經營者的任免和考核；由稽查特派員公署派出稽查特派員，負責對國有企業(yè)的財務檢查和監(jiān)督?！吧顪Ｊ健笔袌鼋洕瘘c較高，實現了政府代理國有資產所有權職能與社會經濟管理職能和國有資產的運營職能與國有資產的監(jiān)管職能的兩個分離。

12、同時，建立了科學的國有資產出資人制度和產權代表制度，解決了在微觀企業(yè)中，國有資產出資人“缺位”的問題。但“深滬模式”存在著越權處置國有資產，未能科學選擇經營者，難以保證國有資產保值增值，“內部人控制”等問題?！笆袌瞿Ｊ健睂匈Y產實行分類管理，對運營實行分工監(jiān)管，具有明顯的市場特點，但該模式也明存在著政資、政企不分的問題。可見，我國國有資產管理體制改革雖取得了明顯的成效，但也存在諸多不足，成熟、有效的模式尚在繼續(xù)探索中。完善我國國有資產管理體制的改革，一是要選擇正確的改革取向，二是必須加大對國有資產管理體制改革環(huán)境的優(yōu)化力度。對此，西方市場經濟發(fā)達國家經過了長期的探索，擁有豐富的經驗和成功的做

13、法。我們可從西方國家經驗中得到借鑒，對我國國有資產管理體制和改革環(huán)境進行完善和優(yōu)化(一)對國有資產管理體制的完善1對國有資產的管理應分類管理。以資產的不同職能，把國有資產分為經營性資產和非經營性資產。按國有經濟參與市場競爭與否，把國有資產的投資行業(yè)分為壟斷性行業(yè)和競爭性行業(yè)。制定不同的法規(guī)，采用不同的經營方式，設置不同的機構對不同分類的國有資產實施不同管理，以不同國有資產去實現不同的目標。同時把投資于國家安全、國計民生關系重大、壟斷性行業(yè)的企業(yè)以及各主要工業(yè)部門的特大型企業(yè)的國有資產作為股權授權國有資產經營公司來經營，把投資于競爭性行業(yè)的絕大數中小企業(yè)的資產作為債權委托中介機構經營。2明晰國有

14、資產國家層和地方層的產權關系。國有產權從現在的國家所有，分級管理，改變?yōu)榉旨壦?，分級管理。把現行意義的國有資產產權分為國家層產權和地方層產權，國家層產權稱為國有資產，地方層產權稱為公營資產。國有資產由中央政府管理，公營資產由地方政府管理。3完善機構設置和管理職能。相對應國有資產的分工、分類管理，實現不同國有資產的不同目標、國有資產機構設置總的思路是“人大”、政府的分工管理下的多機構、多層次管理模式，模式的結構是：第一層次，國有資產管理委員會；第二層次，授權經營國有獨資公司或委托代理中介機構；第三層次，微觀企業(yè)。以這個模式分設國家級和地方級兩個管理體系。在地方級除了采取上述形式外，吸取“市場模

15、式”的做法，再采取一種政府領導下的各有關行政部門分權管理公有資產的做法。在國有資產管理體系中，“人大”和政府的分工是明確的，“人大”負責立法和司法監(jiān)督，政府負責司法。第一層次，國有資產管理委員會就國家來說，屬國務院下的與其他部委平級的獨立的職能機構，專職于國有資產管理工作，委員由國務院總理提出，全國人大批準任職。國有資產管理委員會可以采取事業(yè)部制的組織形式，每一個事業(yè)部管理一個或幾個地區(qū)的授權經營機構。設立專門事業(yè)部負責管理委托經營的機構。在機構中，應設有監(jiān)督部門，負責對授權經營機構和委托經營機構的監(jiān)督，以保證國有資產的安全。地方級國有資產管理委員會改稱公有資產管理委員會，國家級國有資產管理委

16、員會保持原名稱，公有資產管理委員會與國有資產管理委員會同理操作，兩級之間沒有隸屬關系。第二層次，授權經營機構和委托經營機構。授權經營機構國有資產經營公司是專門經營國有資產的“國有獨資公司”，負責經營國家以股權經營的資國有資產經營公司設立董事會、監(jiān)事會、經營班子，董事會、經理人員的任免歸國資委管理，經理人員通過人事部門的渠道向社會招聘；監(jiān)事會可以常設，組成人員卻不常任，采取特派員制度。委托經營機構經營以債權形成的國有資產受委托的經營機構由國有資產管理委員會在現有的金融機中選定。國有資產管理委員會與受委托經營機構的關系是債權人一債務人的關系，債權人向債務人收取固定收益，受委托經營機構以全部資產對債

17、務負債。第三層次，是微觀企業(yè)。相對于第二層次的股權和債權經營，形成二種微觀企業(yè)，即參股經營企業(yè)和委托經營企業(yè)。參股企業(yè)是資產經營公司的投資企業(yè)，這些企業(yè)一般不設立國有獨資公司，國有資產經營公司以股權的形式進行投資、形成多種經濟成份的微觀企業(yè)、企業(yè)的組織形式一般采取股份有限公司或有限責任公司。委托經營的企業(yè)由受委托機構管理，國資委按合同行使職權，重點掌握受委托資產的經營業(yè)績及產權重大變化情況。公有資產經營公司按國有資產經營公司同理操作。上面的“三層次”機構不經營公共事業(yè)的公有資產，這部分公有資產按照“市場模式”進行管理。以上的完善措施，在相當程度上解決了現有模式的一些缺陷，使國有資產管理體制更加

18、完善、有效。如，明確中央與地方政府的國有產權歸屬，解決了“深滬模式”越權處置國有資產的問題，科學地處理了中央和地方的利益關系。又如，在分類管理上，深化了資產的經營分類，引入債權的經營方式，在這種經營方式下的國有資產，不承擔因“內部人控制”的現象所造成的后果，從而有效地保證國有資產的保值增值。在監(jiān)督和用人機制上，采用特派員制度和市場選才機制，在一定程度上克服了“深滬模式”監(jiān)督和用人機制的不足，使管理模式更具科學性和市場特點。同時，在國有資產還有龐大規(guī)模，一下子很難退出經營性行業(yè)的情況下，采用債權的經營方式來經營國有資產，不失為一種經營國有資產的好辦法。以股份有限公司和有限責任公司組建微觀主體，從

19、產權關系上形成了多元投資結構，建立了現代企業(yè)制度，使企業(yè)真正成為“企業(yè)”，克服了國有企業(yè)長期存在的一些弊端。(二)對國有資產管理體制改革環(huán)境的優(yōu)化1應有完善的關于改革的系列法規(guī)。其包括“改革法”和有關維護市場秩序、宏觀調控、社會保障、中介組織、保護財產權利等內容。2培育和發(fā)展成熟的資本市場。從完善我國國有資產管理體系需要的角度出發(fā)，可以從以下幾方面培育和發(fā)展資本市場：深化國有企業(yè)的改革，重塑資本市場的制度基礎；充分發(fā)揮投資銀行和基金的作用，培育資本市場主體；大力發(fā)展企業(yè)債券市場，從根本上解決資本市場結構不合理的問題；引進兼并收購機制，進一步完善資本市場。3加快社會保險體系的建立。為國有資產管理體制的先善提供更好的環(huán)境，可抓好下面的兩個關鍵環(huán)節(jié)：第，加快開征社會保障稅種，確保保險費的收繳力度和水平。第二，逐步加快社會保障的全國統一體系建立。4調整國