中外社會保障公共服務管理模式變遷新解

1、中外社會保障公共服務管理模式變遷新解 導讀：公共服務是21世紀公共行政和政府改革的核心理念，包括加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會公眾參與社會經濟、政治、文化活動等提供保障。公共服務以合作為基礎，強調政府的服務性，強調公民的權利。我國“十二五”規(guī)劃綱要提出“建立健全基本公共服務體系”的概念，在“以人為本，服務為先”的原則下，明確“推進基本公共服務均等化”的目標，逐步縮小城鄉(xiāng)間基本公共服務差距。本文解析中外公共服務管理模式變遷，以期對推進我國公共服務體系建設有所啟發(fā)。在過去的30年里，公共服務管理模式經歷了“官僚提供、私有化、回歸政府、服務外包”的發(fā)展路徑（

2、見圖1），反映了公共服務生產方式從單一政府部門的“加工作坊”到私營機構和民間機構“包工隊”的變化，繼而回歸政府和打造公共服務“網絡系統(tǒng)”的變化。何謂公共服務“私有化”和“民營化”公共服務私有化和民營化是將政府的公共服務職責授權私人和民間組織承擔，政府承擔監(jiān)督檢查責任；為此，政府和私營機構、民間機構要共同分擔公共服務的成本，私營機構還要取得一定的利潤?！岸?zhàn)”以后，很多國家面對日益增加的公共服務需求，疲于增加預算和增加機構，到了納稅人不能容忍的地步。于是在OECD（經濟合作和發(fā)展組織）國家范圍內掀起了一場小政府改革浪潮，改革目標定位于減小政府規(guī)模、壓縮財政開支、減少政府經濟事務。20世紀70年代

3、末80年代初，英國撒切爾夫人上臺后推行新自由主義，縮小政府規(guī)模，在公共服務領域將原由政府承擔給付責任的項目以授權或者承包的方式交私營機構和第三方組織經辦，以期降低政府投入、提高工作效率，改善服務質量，前者被稱為“公共服務私有化”，后者被稱為“公共服務民營化”。繼英國改革之后，OECD國家在不同程度上均對公共服務管理模式進行了改革，以至于在社會保障領域出現了五種模式：（1）政府機構，如美國社會保障總署、新加坡公積金局；（2）準政府機構，如中國事業(yè)單位性質的社會保險經辦機構（部分已參公管理）；（3）非盈利民間機構，如美國藍盾藍十字協(xié)會；（4）私營機構，如智利私營養(yǎng)老金公司；（5）多元合作機構，如德

4、國社會保險協(xié)會。公共服務私有化和公共服務民營化，需要嚴格的招標談判、合同管理和監(jiān)督制度，以及激勵相容的補償機制，在很多國家取得了階段性成功，使得政府可以應對社會進入信息化時代以后不斷增長的公共服務需求。例如，美國政府向經辦醫(yī)療保險計劃的藍盾藍十字組織，支付了相當于醫(yī)療保險基金2%3%的管理費；英國政府向第三方組織支付的管理費，等于政府年度支出的1%；德國政府依法規(guī)范經辦社會保險基金的保險公司的管理費水平和保底收益率；法國社會保險經辦機構與商業(yè)銀行之間就基金托管收益和服務提供達成合作協(xié)議。在政府缺乏治理能力的條件下，公共服務私有化出現了提高運營成本、減少服務內容、加大受益人負擔和服務秩序混亂的情

5、況。中國第一輪公立醫(yī)院改革，堅持醫(yī)院公有，但建設資金不足，醫(yī)生“吃飯靠自己”，迫使醫(yī)生開“大處方”、吃“藥品回扣”、要“紅包”，將醫(yī)療成本轉嫁給患者，改革的概念和原則均似是而非，不屬于上述任何模式，導致公共服務秩序混亂?？傊?，公共服務民營化和私有化的實踐具有成功經驗、也有失敗教訓；有高峰、也有低谷；在20世紀90年代達到高峰后，開始下降和進入平緩的發(fā)展態(tài)勢。為什么公共服務又“回歸”政府公共服務回歸政府是政府重新承擔起那些已經授權私營機構和民間機構承擔的公共服務職責。20世紀末期以來，在OECD國家不同程度的出現了公共服務回歸政府的現象，但路徑不同，且頗多曲折。在美國，私營和民營機構在公共服務領

6、域的比重開始下降，政府的公共服務支持還在上升。在英國，根據1993年現代政府白皮書的規(guī)劃，將獨立的公共服務代理機構收歸政府部門，成為其下屬機構，公共服務遇到部門化的阻力后，又推行公共合同制，效果不佳又開始打造脫離政府部門的公共服務系統(tǒng)，根據養(yǎng)老金法（2008）的規(guī)定，2012年將運行置于國會下面的個人養(yǎng)老金管理委員會。國內學者（胡偉、楊安華，2010）歸納這種回歸現象源于四個理由，即公共服務私營化和民營化的成本難以控制、服務合同管理難度大、政府服務能力有所提高，以及從追求效率到追求公平與效率的平衡。筆者贊成上述理由，但認為最根本的理由還是社會環(huán)境的變化，即社會生產和生活方式進入信息化帶來的挑戰(zhàn)

7、。事務總是在螺旋上升并回到原點，是更高層級的原點。公共服務的回歸，要求國家行政體制改革，以新型國家行政形態(tài)提供公共服務。總結30年社會發(fā)展規(guī)律，傳統(tǒng)的官僚提供方式顯然不能滿足信息時代的公共服務需求，私有化和民營化在一定程度上緩解了這個矛盾。如果將官僚提供模式比作手工業(yè)者的“作坊”，民營化和私營化的公共服務代理機構充其量是“包工隊”。信息時代是網絡社會，知識不斷更新、人隨著信息流動，需要以互聯(lián)網和物聯(lián)網的方式提供動態(tài)的、人性化的公共服務。各國政府均面臨按照網格化要求理順管理體制、打造開放的、效能的，具有適應性的公共服務體系的挑戰(zhàn)。公共服務“外包”具有更深刻的含義公共服務外包是基于政府主導公共服務

8、的原則，發(fā)生的合作關系和資源利用。服務外包的標的是服務功能，不是政府責任；目的在于強化政府的公共服務能力。服務型政府要學習外包，不要懼怕外包，更不要慫恿“濫包”。公共服務回歸政府，不是由傳統(tǒng)政府替代私營機構和民營機構，以傳統(tǒng)方式提供公共服務，而是要求政府整合公共服務的同類項進入統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，聯(lián)合各類機構和利用各種資源，擇優(yōu)準入、各就各位，在競爭中求穩(wěn)定（如3年合同和5年備忘錄），在長期合作中建立退出機制，培育政府駕馭社會的治理能力。例如，比利時政府建立了社會保障服務的交叉銀行（crossroadbank），即全國各地統(tǒng)一的數據中心和服務中心，用以結束工業(yè)化時期社會保險經辦的碎片現象。再如，澳

9、大利亞政府頒布公共服務法和建立了公共服務中央連接機構(centrelink)和布滿全國的公共服務派送網格體系，在中央層面聘請100家私營公司，提供公共服務派送服務?！敖徊妗焙汀斑B接”這些具有劃時代意義的關鍵詞，反映出社會公眾不僅需要一個提供服務的好政府，更需要具有整合能力、能夠駕馭社會和打造良好治理機制的新型政府，即堅持服務導向和客戶至上的，具有宏觀調控、市場監(jiān)督、社會建設和公共服務的綜合治理能力的服務型政府。貫徹黨的十七大報告提出的“建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”的方針，到2020年實現全員參保，五險全口徑參保總人次將達到41億次，年度基本服務量將達到213億人次之多，服務網絡將布滿全國城

10、鄉(xiāng)8萬多社區(qū)和覆蓋14億人口。為此，國家社會保險法直接授權社會保險經辦機構“提供社會保險服務，負責社會保險登記、個人權益記錄、社會保險待遇支付等工作?！鄙鐣ｋU經辦機構能力建設十分重要，需要走二元路徑，即內聚能（增編增人增資、整合機構、改善系統(tǒng)）和外張力（擴大社會影響、利用社會資源）。服務型政府要學會與非政府組織“握手”，即外包之源，政府要敢于相信社會組織、學會治理社會組織。社會保險經辦機構要學會四次握手：第一，與銀行握手。在商業(yè)銀行體系內建立“社會保障銀行”，在做好參保人權益記錄和信息安全的基礎上，制定指令信息，利用商業(yè)銀行的信息系統(tǒng)和服務窗口，委托具有資質的和微利經營民生項目戰(zhàn)略的商業(yè)銀行

11、，托管資金和提供服務。第二，與投資機構握手。在管好個人賬戶養(yǎng)老金受托和記錄的基礎上，選擇具有資質和良好信譽及業(yè)績的投資機構管理個人養(yǎng)老基金。第三，與各類醫(yī)療機構、藥品商進行溝通。通稿對話與談判機制訂立和管理醫(yī)保合同，從被動補償到主動治理。第四，與用人單位和社區(qū)組織握手。管好參保繳費、待遇支付和相關服務，讓社會保險服務進入市民服務中心。服務型政府要學會進入市場“散步”，即外包之本，政府要自身清廉、學會利用市場機制辦事。社會保險服務外包要堅持四個原則：第一，參保人基本信息（一個信息包）是社會保險經辦的核心業(yè)務，只能在社會保險經辦機構的主機內操作，不得外包；涉及參保登記和待遇支付的一般信息，可以編制成“指令信息”，發(fā)送合作伙伴，并在合同中明確規(guī)定，未經甲方允許不得改變用途。第二，社會保障公共服務外包模式包括長期合作伙伴、項目承包和服務購買，需要根據社會保險服務流程的不同階段和內容特性來