中外社會保障公共服務(wù)管理模式變遷新解

1、中外社會保障公共服務(wù)管理模式變遷新解 導(dǎo)讀：公共服務(wù)是21世紀(jì)公共行政和政府改革的核心理念，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會公眾參與社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動等提供保障。公共服務(wù)以合作為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)性，強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利。我國“十二五”規(guī)劃綱要提出“建立健全基本公共服務(wù)體系”的概念，在“以人為本，服務(wù)為先”的原則下，明確“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)，逐步縮小城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)差距。本文解析中外公共服務(wù)管理模式變遷，以期對推進(jìn)我國公共服務(wù)體系建設(shè)有所啟發(fā)。在過去的30年里，公共服務(wù)管理模式經(jīng)歷了“官僚提供、私有化、回歸政府、服務(wù)外包”的發(fā)展路徑（

2、見圖1），反映了公共服務(wù)生產(chǎn)方式從單一政府部門的“加工作坊”到私營機(jī)構(gòu)和民間機(jī)構(gòu)“包工隊”的變化，繼而回歸政府和打造公共服務(wù)“網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”的變化。何謂公共服務(wù)“私有化”和“民營化”公共服務(wù)私有化和民營化是將政府的公共服務(wù)職責(zé)授權(quán)私人和民間組織承擔(dān)，政府承擔(dān)監(jiān)督檢查責(zé)任；為此，政府和私營機(jī)構(gòu)、民間機(jī)構(gòu)要共同分擔(dān)公共服務(wù)的成本，私營機(jī)構(gòu)還要取得一定的利潤?！岸?zhàn)”以后，很多國家面對日益增加的公共服務(wù)需求，疲于增加預(yù)算和增加機(jī)構(gòu)，到了納稅人不能容忍的地步。于是在OECD（經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織）國家范圍內(nèi)掀起了一場小政府改革浪潮，改革目標(biāo)定位于減小政府規(guī)模、壓縮財政開支、減少政府經(jīng)濟(jì)事務(wù)。20世紀(jì)70年代

3、末80年代初，英國撒切爾夫人上臺后推行新自由主義，縮小政府規(guī)模，在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)⒃烧袚?dān)給付責(zé)任的項目以授權(quán)或者承包的方式交私營機(jī)構(gòu)和第三方組織經(jīng)辦，以期降低政府投入、提高工作效率，改善服務(wù)質(zhì)量，前者被稱為“公共服務(wù)私有化”，后者被稱為“公共服務(wù)民營化”。繼英國改革之后，OECD國家在不同程度上均對公共服務(wù)管理模式進(jìn)行了改革，以至于在社會保障領(lǐng)域出現(xiàn)了五種模式：（1）政府機(jī)構(gòu)，如美國社會保障總署、新加坡公積金局；（2）準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，如中國事業(yè)單位性質(zhì)的社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)（部分已參公管理）；（3）非盈利民間機(jī)構(gòu)，如美國藍(lán)盾藍(lán)十字協(xié)會；（4）私營機(jī)構(gòu)，如智利私營養(yǎng)老金公司；（5）多元合作機(jī)構(gòu)，如德

4、國社會保險協(xié)會。公共服務(wù)私有化和公共服務(wù)民營化，需要嚴(yán)格的招標(biāo)談判、合同管理和監(jiān)督制度，以及激勵相容的補(bǔ)償機(jī)制，在很多國家取得了階段性成功，使得政府可以應(yīng)對社會進(jìn)入信息化時代以后不斷增長的公共服務(wù)需求。例如，美國政府向經(jīng)辦醫(yī)療保險計劃的藍(lán)盾藍(lán)十字組織，支付了相當(dāng)于醫(yī)療保險基金2%3%的管理費(fèi)；英國政府向第三方組織支付的管理費(fèi)，等于政府年度支出的1%；德國政府依法規(guī)范經(jīng)辦社會保險基金的保險公司的管理費(fèi)水平和保底收益率；法國社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與商業(yè)銀行之間就基金托管收益和服務(wù)提供達(dá)成合作協(xié)議。在政府缺乏治理能力的條件下，公共服務(wù)私有化出現(xiàn)了提高運(yùn)營成本、減少服務(wù)內(nèi)容、加大受益人負(fù)擔(dān)和服務(wù)秩序混亂的情

5、況。中國第一輪公立醫(yī)院改革，堅持醫(yī)院公有，但建設(shè)資金不足，醫(yī)生“吃飯靠自己”，迫使醫(yī)生開“大處方”、吃“藥品回扣”、要“紅包”，將醫(yī)療成本轉(zhuǎn)嫁給患者，改革的概念和原則均似是而非，不屬于上述任何模式，導(dǎo)致公共服務(wù)秩序混亂。總之，公共服務(wù)民營化和私有化的實踐具有成功經(jīng)驗、也有失敗教訓(xùn)；有高峰、也有低谷；在20世紀(jì)90年代達(dá)到高峰后，開始下降和進(jìn)入平緩的發(fā)展態(tài)勢。為什么公共服務(wù)又“回歸”政府公共服務(wù)回歸政府是政府重新承擔(dān)起那些已經(jīng)授權(quán)私營機(jī)構(gòu)和民間機(jī)構(gòu)承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)。20世紀(jì)末期以來，在OECD國家不同程度的出現(xiàn)了公共服務(wù)回歸政府的現(xiàn)象，但路徑不同，且頗多曲折。在美國，私營和民營機(jī)構(gòu)在公共服務(wù)領(lǐng)

6、域的比重開始下降，政府的公共服務(wù)支持還在上升。在英國，根據(jù)1993年現(xiàn)代政府白皮書的規(guī)劃，將獨立的公共服務(wù)代理機(jī)構(gòu)收歸政府部門，成為其下屬機(jī)構(gòu)，公共服務(wù)遇到部門化的阻力后，又推行公共合同制，效果不佳又開始打造脫離政府部門的公共服務(wù)系統(tǒng)，根據(jù)養(yǎng)老金法（2008）的規(guī)定，2012年將運(yùn)行置于國會下面的個人養(yǎng)老金管理委員會。國內(nèi)學(xué)者（胡偉、楊安華，2010）歸納這種回歸現(xiàn)象源于四個理由，即公共服務(wù)私營化和民營化的成本難以控制、服務(wù)合同管理難度大、政府服務(wù)能力有所提高，以及從追求效率到追求公平與效率的平衡。筆者贊成上述理由，但認(rèn)為最根本的理由還是社會環(huán)境的變化，即社會生產(chǎn)和生活方式進(jìn)入信息化帶來的挑戰(zhàn)

7、。事務(wù)總是在螺旋上升并回到原點，是更高層級的原點。公共服務(wù)的回歸，要求國家行政體制改革，以新型國家行政形態(tài)提供公共服務(wù)?？偨Y(jié)30年社會發(fā)展規(guī)律，傳統(tǒng)的官僚提供方式顯然不能滿足信息時代的公共服務(wù)需求，私有化和民營化在一定程度上緩解了這個矛盾。如果將官僚提供模式比作手工業(yè)者的“作坊”，民營化和私營化的公共服務(wù)代理機(jī)構(gòu)充其量是“包工隊”。信息時代是網(wǎng)絡(luò)社會，知識不斷更新、人隨著信息流動，需要以互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)的方式提供動態(tài)的、人性化的公共服務(wù)。各國政府均面臨按照網(wǎng)格化要求理順管理體制、打造開放的、效能的，具有適應(yīng)性的公共服務(wù)體系的挑戰(zhàn)。公共服務(wù)“外包”具有更深刻的含義公共服務(wù)外包是基于政府主導(dǎo)公共服務(wù)

8、的原則，發(fā)生的合作關(guān)系和資源利用。服務(wù)外包的標(biāo)的是服務(wù)功能，不是政府責(zé)任；目的在于強(qiáng)化政府的公共服務(wù)能力。服務(wù)型政府要學(xué)習(xí)外包，不要懼怕外包，更不要慫恿“濫包”。公共服務(wù)回歸政府，不是由傳統(tǒng)政府替代私營機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)，以傳統(tǒng)方式提供公共服務(wù)，而是要求政府整合公共服務(wù)的同類項進(jìn)入統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，聯(lián)合各類機(jī)構(gòu)和利用各種資源，擇優(yōu)準(zhǔn)入、各就各位，在競爭中求穩(wěn)定（如3年合同和5年備忘錄），在長期合作中建立退出機(jī)制，培育政府駕馭社會的治理能力。例如，比利時政府建立了社會保障服務(wù)的交叉銀行（crossroadbank），即全國各地統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心和服務(wù)中心，用以結(jié)束工業(yè)化時期社會保險經(jīng)辦的碎片現(xiàn)象。再如，澳

9、大利亞政府頒布公共服務(wù)法和建立了公共服務(wù)中央連接機(jī)構(gòu)(centrelink)和布滿全國的公共服務(wù)派送網(wǎng)格體系，在中央層面聘請100家私營公司，提供公共服務(wù)派送服務(wù)?！敖徊妗焙汀斑B接”這些具有劃時代意義的關(guān)鍵詞，反映出社會公眾不僅需要一個提供服務(wù)的好政府，更需要具有整合能力、能夠駕馭社會和打造良好治理機(jī)制的新型政府，即堅持服務(wù)導(dǎo)向和客戶至上的，具有宏觀調(diào)控、市場監(jiān)督、社會建設(shè)和公共服務(wù)的綜合治理能力的服務(wù)型政府。貫徹黨的十七大報告提出的“建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”的方針，到2020年實現(xiàn)全員參保，五險全口徑參?？?cè)舜螌⑦_(dá)到41億次，年度基本服務(wù)量將達(dá)到213億人次之多，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)將布滿全國城

10、鄉(xiāng)8萬多社區(qū)和覆蓋14億人口。為此，國家社會保險法直接授權(quán)社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)“提供社會保險服務(wù)，負(fù)責(zé)社會保險登記、個人權(quán)益記錄、社會保險待遇支付等工作?！鄙鐣ｋU經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力建設(shè)十分重要，需要走二元路徑，即內(nèi)聚能（增編增人增資、整合機(jī)構(gòu)、改善系統(tǒng)）和外張力（擴(kuò)大社會影響、利用社會資源）。服務(wù)型政府要學(xué)會與非政府組織“握手”，即外包之源，政府要敢于相信社會組織、學(xué)會治理社會組織。社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要學(xué)會四次握手：第一，與銀行握手。在商業(yè)銀行體系內(nèi)建立“社會保障銀行”，在做好參保人權(quán)益記錄和信息安全的基礎(chǔ)上，制定指令信息，利用商業(yè)銀行的信息系統(tǒng)和服務(wù)窗口，委托具有資質(zhì)的和微利經(jīng)營民生項目戰(zhàn)略的商業(yè)銀行

11、，托管資金和提供服務(wù)。第二，與投資機(jī)構(gòu)握手。在管好個人賬戶養(yǎng)老金受托和記錄的基礎(chǔ)上，選擇具有資質(zhì)和良好信譽(yù)及業(yè)績的投資機(jī)構(gòu)管理個人養(yǎng)老基金。第三，與各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)、藥品商進(jìn)行溝通。通稿對話與談判機(jī)制訂立和管理醫(yī)保合同，從被動補(bǔ)償?shù)街鲃又卫?。第四，與用人單位和社區(qū)組織握手。管好參保繳費(fèi)、待遇支付和相關(guān)服務(wù)，讓社會保險服務(wù)進(jìn)入市民服務(wù)中心。服務(wù)型政府要學(xué)會進(jìn)入市場“散步”，即外包之本，政府要自身清廉、學(xué)會利用市場機(jī)制辦事。社會保險服務(wù)外包要堅持四個原則：第一，參保人基本信息（一個信息包）是社會保險經(jīng)辦的核心業(yè)務(wù)，只能在社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的主機(jī)內(nèi)操作，不得外包；涉及參保登記和待遇支付的一般信息，可以編制成“指令信息”，發(fā)送合作伙伴，并在合同中明確規(guī)定，未經(jīng)甲方允許不得改變用途。第二，社會保障公共服務(wù)外包模式包括長期合作伙伴、項目承包和服務(wù)購買，需要根據(jù)社會保險服務(wù)流程的不同階段和內(nèi)容特性來