中美國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝資源管理體制若干問(wèn)題探討

1、    中美國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝資源管理體制若干問(wèn)題探討         來(lái)源：歲月聯(lián)盟    作者：未知    時(shí)間：2010-06-28                    1問(wèn)題的提出(1)目前，

2、我國(guó)已有20余個(gè)省、市、自治區(qū)把業(yè)作為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)。旅游事業(yè)的繁榮促進(jìn)了國(guó)家和地方增長(zhǎng)，同時(shí)也引起了人們對(duì)風(fēng)景名勝資源保護(hù)的關(guān)注。在一些國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，人工景點(diǎn)和各種旅游服務(wù)設(shè)施明顯改變了原有的和人文景觀，破壞了風(fēng)景名勝資源的整體性和真實(shí)性。在我國(guó)旅游迅猛時(shí)期，更要注重對(duì)風(fēng)景名勝資源的保護(hù)和管理。面對(duì)迅速增長(zhǎng)的旅游需求，在風(fēng)景名勝資源管理體制尚不完善的情況下，包括黃山、桂林山水等10余處著名風(fēng)景名勝區(qū)部分景點(diǎn)的30a或50a經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)由當(dāng)?shù)卣D(zhuǎn)移給。其出發(fā)點(diǎn)很可能是寄希望于風(fēng)景名勝資源的開發(fā)帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前對(duì)于這種做法存在相當(dāng)大的爭(zhēng)論。支持景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給企業(yè)的一方認(rèn)為這樣可

3、以解決風(fēng)景名勝資源保護(hù)資金政府投入不足的問(wèn)題，加快旅游資源向旅游產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化過(guò)程，促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。持反對(duì)意見者認(rèn)為，風(fēng)景名勝資源不具有再生性，一旦破壞，無(wú)法挽回。如果把風(fēng)景名勝資源，尤其是國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)交給企業(yè)，企業(yè)在利潤(rùn)最大化動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)下，進(jìn)行過(guò)度開發(fā)和利用，會(huì)加快風(fēng)景名勝資源的“折舊”速度，從而使風(fēng)景名勝資源成為少數(shù)人發(fā)家致富的工具。(2)我國(guó)風(fēng)景名勝資源保護(hù)與管理的問(wèn)題歸根結(jié)底是管理體制問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，風(fēng)景名勝資源保護(hù)監(jiān)管不力。風(fēng)景名勝區(qū)主要由地方政府管理和經(jīng)營(yíng)，由于管理者的任期和政績(jī)受地方政府政策目標(biāo)的影響，缺乏長(zhǎng)期保護(hù)資源和合理利用資源的機(jī)制。同時(shí)，國(guó)家對(duì)風(fēng)景名勝

4、資源合理利用的監(jiān)督手段和方法不到位，管理信息不對(duì)稱也較為嚴(yán)重。在傳統(tǒng)體制下用于風(fēng)景名勝資源保護(hù)的資金是國(guó)家出的，而收益歸地方政府，地方政府對(duì)風(fēng)景名勝資源保護(hù)投入不負(fù)有責(zé)任?？梢詼y(cè)量的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和就業(yè)是政績(jī)，不可測(cè)量的風(fēng)景名勝資源保護(hù)成績(jī)?nèi)狈τ行握故?，不到一定程度，不?huì)對(duì)管理者有負(fù)面影響。何況，在他們看來(lái)，風(fēng)景名勝資源保護(hù)的不好主要是國(guó)家資金投入不夠。體制問(wèn)題加大了管理者機(jī)會(huì)主義行為發(fā)生的可能，即使國(guó)家投入再多的保護(hù)資金也很可能起不到保護(hù)資源的作用。甚至目前十分有限的國(guó)家資源保護(hù)投入也未必用于風(fēng)景名勝資源的保護(hù)，更多的可能是用于商業(yè)性開發(fā)。到目前為止，在政府直接經(jīng)營(yíng)的景區(qū)，保護(hù)資金由誰(shuí)來(lái)投入，還是

5、一個(gè)“真空”問(wèn)題。國(guó)家財(cái)政撥款對(duì)于眾多風(fēng)景名勝資源保護(hù)來(lái)說(shuō)，簡(jiǎn)直是杯水車薪。再者，有國(guó)家投入保護(hù)所有風(fēng)景名勝資源的規(guī)定嗎？地方政府應(yīng)該投入嗎？投入多少資金才能實(shí)現(xiàn)資源的有效保護(hù)？哪級(jí)地方政府應(yīng)該投入？如果地方財(cái)政緊張?jiān)趺崔k？景區(qū)的門票收入用來(lái)進(jìn)行保護(hù)投入嗎？美國(guó)國(guó)家公園管理局和美國(guó)州公園管理者協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，民眾能夠接受的門票價(jià)格帶來(lái)的門票收入，只能用來(lái)作為維持景區(qū)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的一部分，沒有能力進(jìn)行資本項(xiàng)目的投入，我國(guó)情況也大致如此。如果門票價(jià)格過(guò)高，是不是剝奪了低收入人群使用景區(qū)的權(quán)利？究竟應(yīng)該如何建立一個(gè)有效的體制，保證資金的投入和使用？目前，我國(guó)風(fēng)景名勝資源管理?xiàng)l塊分割、管理多層化，資源

6、保護(hù)的問(wèn)題經(jīng)常轉(zhuǎn)化為部門之間的利益紛爭(zhēng)問(wèn)題。正是由于多頭管理者之間沒有一個(gè)明確的權(quán)力與義務(wù)契約來(lái)規(guī)范責(zé)任、權(quán)力和利益，旅游資源成為“公用地”，利用者可以從中獲益，這種獲利動(dòng)機(jī)和減少資源投入的激勵(lì)便產(chǎn)生了個(gè)體理性與團(tuán)體理性的矛盾“囚徒困境”，到頭來(lái)“坐吃山空”，留“禿山黑水”給子孫后代。(3)我國(guó)風(fēng)景名勝資源分層分塊管理，管理職能交叉，責(zé)任不明確。地方對(duì)風(fēng)景名勝資源的管理沒有明確的使命，盡管風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例對(duì)地方政府管理作出授權(quán)，但是授權(quán)模糊，沒有直接負(fù)責(zé)人，地方政府對(duì)具體風(fēng)景名勝資源的管理沒有完善的立法依據(jù)。風(fēng)景名勝資源的開發(fā)主要靠行政命令，往往存在“政績(jī)工程”的影子。近年來(lái)，隨著旅游事

7、業(yè)的興起，風(fēng)景名勝資源成為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，其管理陷入了嚴(yán)重的混亂狀態(tài)。因此，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)風(fēng)景名勝資源的永續(xù)利用，為當(dāng)代和后代提供游憩機(jī)會(huì)，必須建立一套合理的風(fēng)景名勝資源保護(hù)與利用機(jī)制，包括立法、資金來(lái)源保證和組織機(jī)構(gòu)的建立。因此，對(duì)風(fēng)景名勝資源管理體制問(wèn)題必須進(jìn)行深入細(xì)致的研究，探索出具有可行性的保護(hù)與利用的協(xié)同戰(zhàn)略。(4)通過(guò)與美國(guó)風(fēng)景名勝資源管理體制的比較分析，來(lái)探討我國(guó)風(fēng)景名勝資源管理體制的創(chuàng)新。當(dāng)然，美國(guó)的基本、經(jīng)濟(jì)制度、價(jià)值觀、觀與我國(guó)有較大差異，需以“揚(yáng)棄”的態(tài)度來(lái)考察美國(guó)風(fēng)景名勝資源管理體制，研究和建立適合我國(guó)國(guó)情的風(fēng)景名勝資源管理體制。盡管我國(guó)風(fēng)景名勝資源管理體制存在

8、較多的問(wèn)題，但是關(guān)于我國(guó)風(fēng)景名勝資源管理體制研究方面具有獨(dú)立觀點(diǎn)的專業(yè)并不多。鐘勉1認(rèn)為，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的旅游資源管理形式不僅是可行的，而且是必要的，解決了旅游資源保護(hù)和開發(fā)資金不足問(wèn)題。劉旺2認(rèn)為，我國(guó)旅游資源所有權(quán)應(yīng)多樣化，并建立旅游資源所有權(quán)市場(chǎng)交易制度。謝凝高3認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是改革世界遺產(chǎn)管理體制，盡快建立國(guó)家遺產(chǎn)管理局。尚未發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)關(guān)于美國(guó)風(fēng)景名勝資源管理體制的研究文獻(xiàn)。2美國(guó)國(guó)家公園體系管理體制2.2資金來(lái)源為了完成賦予國(guó)家公園管理局的使命保護(hù)和資源，為當(dāng)代和后代提供感受、和激發(fā)靈感的價(jià)值，國(guó)會(huì)撥款和自謀收入共同用來(lái)支持國(guó)家公園管理局的運(yùn)作和資源保護(hù)。2002年國(guó)會(huì)撥款26.

9、8億美元給國(guó)家公園管理局，而國(guó)家公園管理局的自謀收入只有2.44億美元。1994-2002年，國(guó)家公園管理局每年的自謀收入不及當(dāng)年國(guó)會(huì)撥款的1/10。從另外一個(gè)角度考慮，如果沒有國(guó)會(huì)的撥款，而要維持現(xiàn)有的保護(hù)和運(yùn)營(yíng)水平不變，國(guó)家公園體系的門票至少要漲10倍。2002年，用于保護(hù)用途的撥款為4.47億美元，占國(guó)會(huì)撥款總數(shù)的18.74%。保護(hù)資金主要用于土地收購(gòu)和對(duì)州的援助、歷史保護(hù)和國(guó)家公園體系的建設(shè)與維護(hù)。2.3依法治理美國(guó)國(guó)家公園體系的管理受許多法律約束，例如信息自由法案、聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法案、國(guó)家環(huán)境政策法案、聯(lián)邦瀕危物種法案、空氣清潔法案、聯(lián)邦水污染控制法案、國(guó)家歷史保護(hù)法案、原始區(qū)域法案

10、等。同時(shí)，美國(guó)有大量專門針對(duì)國(guó)家公園體系的國(guó)會(huì)立法。例如，1916年美國(guó)國(guó)家公園管理局組織法定義了國(guó)家公園管理局的宗旨，并對(duì)內(nèi)務(wù)部部長(zhǎng)授權(quán)；1965年土地與水保護(hù)資金法案確立了土地收購(gòu)資金；1967年國(guó)家公園基金會(huì)法案確立國(guó)家公園基金會(huì)，并授權(quán)其管理和處置捐贈(zèng)，捐贈(zèng)禁止用于商業(yè)用途；1970年國(guó)家公園一般授權(quán)法案明確了國(guó)家公園體系各種組成類型的平等地位；1998年國(guó)家公園管理局特許權(quán)管理改進(jìn)法案取代了1965年特許權(quán)政策法案，規(guī)定土地使用特許權(quán)轉(zhuǎn)讓的原則、方針、程序；1998年國(guó)家公園綜合管理法案對(duì)管理方針、預(yù)算、研究、研究成果整合到管理、需要保密的信息、公園使用費(fèi)、國(guó)家公園通行證項(xiàng)目、金鷹通

11、行證項(xiàng)目、通行證收入的使用方法等詳細(xì)立法；2000年國(guó)家公園空中觀光管理法案要求聯(lián)邦航空管理局(FAA)與國(guó)家公園管理局合作，為沒有制定有效管理計(jì)劃的國(guó)家公園和部落土地制定空中觀光管理計(jì)劃。此外，國(guó)會(huì)每年還通過(guò)大量的法律，這些法律可能影響國(guó)家公園總體和個(gè)體的管理，且被眾議院法典編纂辦公室拆解后編入美國(guó)法典第16卷。除立法全面以外，美國(guó)國(guó)家公園管理立法層次較高。國(guó)會(huì)不僅有針對(duì)國(guó)家公園體系整體的立法，還分別針對(duì)各個(gè)國(guó)家公園的保護(hù)和管理進(jìn)行立法。對(duì)國(guó)家重要自然與歷史性資源保護(hù)和開發(fā)有明確的法律依據(jù)，去除了一般性法律規(guī)定的模糊、不同個(gè)體對(duì)同一法律規(guī)定理解不同而曲解的情況。國(guó)會(huì)還根據(jù)國(guó)家公園體系出現(xiàn)的新

12、情況不斷通過(guò)議案進(jìn)行立法，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)也不斷對(duì)國(guó)家公園體系總體和個(gè)體制定新的規(guī)定，并及時(shí)通過(guò)聯(lián)邦公報(bào)公布。3管理體制比較借鑒美國(guó)對(duì)國(guó)家重要自然與歷史性旅游資源的管理經(jīng)驗(yàn)，加快理順我國(guó)國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)的管理體制。建議加強(qiáng)對(duì)國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)和管理的立法，以立法的方式保證資金來(lái)源，并在合適的時(shí)機(jī)建立管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理這些重要的資源。(1)立法。美國(guó)國(guó)家公園體系管理的有效性來(lái)自于國(guó)家對(duì)公園體系詳細(xì)保護(hù)與利用的立法和行政規(guī)定。立法的詳細(xì)程度已經(jīng)到了操作層次，使有效保護(hù)和利用國(guó)家重要自然與歷史性旅游資源有了“物質(zhì)基礎(chǔ)”。這在我國(guó)是當(dāng)務(wù)之急，關(guān)系到我國(guó)國(guó)家重要風(fēng)景名勝資源的可持續(xù)。其他一切制度建設(shè)、宣傳

13、教育都應(yīng)建立在完備、可行的法律基礎(chǔ)之上。我國(guó)在許多方面的立法還未建立起來(lái)，或者已經(jīng)建立起來(lái)，但是立法不夠詳細(xì)。有些立法沒有明確授權(quán)和責(zé)任歸屬，對(duì)可行性考慮不夠，例如我國(guó)對(duì)國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)的資金來(lái)源未作明確的立法規(guī)定，也未立法確立排他性的管理授權(quán)，沒有立法規(guī)定特許權(quán)的出讓原則，也沒有立法確立管理績(jī)效評(píng)定和管理信息的公布。缺乏這些應(yīng)該立法確立的重大原則，使我國(guó)國(guó)家重要風(fēng)景名勝資源的管理呈現(xiàn)政府管變成官員管，管委會(huì)管變成幾個(gè)人甚至一個(gè)人管，信息不對(duì)稱問(wèn)題嚴(yán)重，監(jiān)督成本極高。由于立法不完善，造成無(wú)法可依、有法不依現(xiàn)象普遍，不利于國(guó)家重要風(fēng)景名勝資源的保護(hù)。盡管這些風(fēng)景名勝資源具有國(guó)家意義上的重要性，

14、但是我國(guó)仍停留在地方立法階段，如黃山風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例（注：1980年4月13日安徽省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)，經(jīng)1997年11月2日安徽省第八屆代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十四次會(huì)議通過(guò)修正案。）是由安徽省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)，其立法權(quán)威性、法律效力大打折扣。地方立法能力有限，立法經(jīng)驗(yàn)不足，尤其是新問(wèn)題往往爭(zhēng)議較大而立法停滯不前。地方政策指派一旦發(fā)生錯(cuò)誤，其損失不可估量，因此，對(duì)這些重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)要針對(duì)個(gè)體進(jìn)行詳細(xì)的國(guó)家立法。(2)資金來(lái)源。對(duì)于國(guó)家重要風(fēng)景名勝資源，應(yīng)以國(guó)家保護(hù)投入為主，如果其他資金占主體地位，很可能帶有附加條件，使保護(hù)的目的難以實(shí)現(xiàn)。認(rèn)為我國(guó)是發(fā)展家，沒有用

15、于國(guó)家重要風(fēng)景名勝資源保護(hù)資金的觀點(diǎn)是站不住腳的。世界上許多發(fā)展中國(guó)家也確立了國(guó)家公園國(guó)家公營(yíng)制度，以利于保護(hù)和利用。我國(guó)完全有能力撥出資金來(lái)保護(hù)國(guó)家重要風(fēng)景名勝資源，供當(dāng)代和后代永續(xù)保護(hù)性利用，問(wèn)題的關(guān)鍵在于立法確立國(guó)家重要風(fēng)景名勝資源保護(hù)和管理資金的來(lái)源，美國(guó)國(guó)家重要自然與歷史性旅游資源的管理?yè)芸罹褪怯啥鄠€(gè)不同的法案確立。美國(guó)國(guó)家公園體系的管理實(shí)踐證明，靠國(guó)家公園自謀收入來(lái)解決保護(hù)和開發(fā)的投入可能性較小。如果國(guó)家重要風(fēng)景名勝資源按所謂市場(chǎng)需求確定門票價(jià)格，則有違其為國(guó)民服務(wù)的宗旨，排除了低收入人群對(duì)國(guó)家重要風(fēng)景名勝資源的使用。因此，國(guó)家重要風(fēng)景名勝資源必須堅(jiān)持立法確定用于保護(hù)和運(yùn)營(yíng)的國(guó)家撥

16、款，同時(shí)也必須立法確立資金使用程序和績(jī)效評(píng)定方法，沒有有效的資金使用規(guī)定和績(jī)效評(píng)定方法，用于保護(hù)用途的撥款同樣難以實(shí)現(xiàn)保護(hù)的目的。(3)管理機(jī)構(gòu)。建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)是世界各國(guó)管理國(guó)家重要自然與歷史性旅游資源普遍使用的方式。例如澳大利亞的6個(gè)國(guó)家公園由環(huán)境與遺產(chǎn)部管理，新西蘭包括國(guó)家公園在內(nèi)的自然與歷史遺產(chǎn)由保護(hù)部負(fù)責(zé)管理，韓國(guó)的國(guó)家公園由國(guó)家公園管理局負(fù)責(zé)管理，國(guó)家公園管理局隸屬韓國(guó)環(huán)境部。目前，我國(guó)國(guó)家重要風(fēng)景名勝資源沒有統(tǒng)一的具有排他性管理權(quán)的管理機(jī)構(gòu)，151處國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)由建設(shè)部城建司下屬一個(gè)風(fēng)景處共3個(gè)人管，而且只管“業(yè)務(wù)”，管理權(quán)力主要在地方政府4。國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)常由多個(gè)

17、機(jī)構(gòu)管理，而且職能有重疊區(qū)域，政出多門。比如，九寨溝既是國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，受國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)的法律規(guī)定約束和建設(shè)部的行政領(lǐng)導(dǎo)，又是國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，受國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的有關(guān)法律規(guī)定約束和國(guó)家林業(yè)部的行政領(lǐng)導(dǎo)，九寨溝風(fēng)景名勝區(qū)管理局、九寨溝國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局為州人民政府直屬事業(yè)單位，實(shí)行兩塊牌子，一套人馬，統(tǒng)一管理，管理局又要接受州政府的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)，由九寨溝風(fēng)景名勝區(qū)管理局和當(dāng)?shù)乇姸嗥笫聵I(yè)單位共同發(fā)起成立股份公司。景區(qū)的管理又要與股份公司的利益協(xié)調(diào)。其實(shí)一個(gè)景區(qū)有多個(gè)頭銜的情況在美國(guó)也很多，例如冰河國(guó)家公園(Glacier National Park)既是國(guó)家公園，又是國(guó)際和平公園，生物圈保護(hù)區(qū)和世界遺產(chǎn)地。盡管如此，國(guó)家公園管理局對(duì)它仍具有排他性的管理權(quán)。4建議建議我國(guó)設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一管理，并通過(guò)立法給予排他性的管理權(quán)。在立法上確立管理機(jī)構(gòu)的同時(shí)，必須明確規(guī)定管理機(jī)構(gòu)的管理使命以及對(duì)其管理的責(zé)任人。建議由最高立法機(jī)關(guān)立法確立管理使命，管理機(jī)構(gòu)的一切管理活動(dòng)都必須符合其使命。立法機(jī)構(gòu)本著監(jiān)督有效的原則確立管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)和責(zé)任歸屬，建議授權(quán)給予管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。例如美