對(duì)行政法上“假契約”現(xiàn)象的理關(guān)于思考以警察法上各類“責(zé)任書(shū)”為考察對(duì)象

1、對(duì)行政法上“假契約”現(xiàn)象的理關(guān)于思考 以警察法上各類“責(zé)任書(shū)”為考察對(duì)象            一、引言早在我國(guó)計(jì)劃體制之下，以合同為執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃的工具的實(shí)踐就已蘊(yùn)含了行政契約制度的某些基本因素與特征。這種實(shí)踐可以說(shuō)是行政契約在我國(guó)之濫觴。1 但是，行政契約真正得到迅猛發(fā)展，并被推廣到幾乎所有的行政領(lǐng)域，甚至包括傳統(tǒng)上被認(rèn)為行政權(quán)的“自留地”的內(nèi)部管理領(lǐng)域，卻是與在全國(guó)范圍掀起學(xué)習(xí)與推廣安徽鳳陽(yáng)農(nóng)村的承包制經(jīng)驗(yàn)的熱潮有著密切的關(guān)系。從行政法制度與結(jié)構(gòu)的變革而言，并且從更加開(kāi)闊

2、的視野去分析公法上的契約現(xiàn)象，行政契約實(shí)際上是十九世紀(jì)以來(lái)，特別是二十世紀(jì)行政法制度（institutes）與功能（functions）發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化的產(chǎn)物，正像英國(guó)學(xué)者哈羅（Carol Harlow）和勞倫斯（Rechard Rawlings）所觀察到的那樣，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念、特別是契約理念向公共管理領(lǐng)域滲透的結(jié)果?！八椒ǖ钠跫s觀念被融入公共行政 比如，市場(chǎng)的規(guī)則或者模擬市場(chǎng)的規(guī)則（the discipline of markets or market-mimicking），選擇自由的個(gè)人主義觀（the individualist ethos of freedom of choice）。契約作

3、為法律概念成為了行政法的利刃（the cutting edge），一方面，展現(xiàn)了能動(dòng)和實(shí)驗(yàn)的強(qiáng)烈意味，另一方面，給人以某種緊張和不定的強(qiáng)烈感覺(jué)。（exhibiting a strong sense, on the one hand, of dynamic and experimentation, and, on the other, of tension and uncertainty）”2 這里的“實(shí)驗(yàn)”與“緊張”所表達(dá)出來(lái)的意味是深遠(yuǎn)的，耐人尋味的。因?yàn)槠跫s觀念在公共領(lǐng)域的運(yùn)用，甚至已經(jīng)完全超越了契約法上那種能夠通過(guò)法院強(qiáng)制執(zhí)行的完全法律意義上的契約（contract in the ful

4、l sense of an agreement enforceable in the courts），出現(xiàn)了既要達(dá)到對(duì)雙方的約束（intending to be binding），但又不具有上述完全法律意義的協(xié)議形式。3 作為結(jié)構(gòu)與管理整合（structural and managerial re-ordering）所必需的適當(dāng)?shù)姆墒侄?，契約以及半契約關(guān)系（contractual and semi-contractual relations）在公共管理中起到核心的作用，也是在這一點(diǎn)上，“契約文化”（contract culture）被應(yīng)用到這種新的關(guān)系之上。4總體來(lái)講，當(dāng)前我國(guó)行政契約理論研

5、究主要存在兩個(gè)相互矛盾的傾向，一方面，感到完全適用民事法律與原理來(lái)解決行政契約問(wèn)題是不行的，要發(fā)展出行政契約所特有的理論體系，比如，我們對(duì)全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制暫行條例中關(guān)于政府對(duì)稅種、稅率和指令性計(jì)劃產(chǎn)品價(jià)格作重大調(diào)整時(shí)，還必須與相對(duì)人協(xié)商變更企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)合同的規(guī)定（第19條第1款）所進(jìn)行的批判，就是基于這樣的見(jiàn)解。但是，另一方面，也有認(rèn)為沒(méi)有必要頑強(qiáng)地在公法與私法的二元論上發(fā)展出與普通民事契約完全不同的行政契約理論，特別是就法規(guī)范的意義上說(shuō)，應(yīng)當(dāng)基本相同，如果說(shuō)，即使可能存在不同，那么也是極少的、個(gè)別規(guī)則上的差異。正因?yàn)橛兄@樣的看法，也就有了合同法上對(duì)公共工程合同的立法規(guī)范。其

6、實(shí)，上述討論問(wèn)題的預(yù)設(shè)前提與范圍，始終沒(méi)有離開(kāi)與民事契約非常近似，甚至可以說(shuō)是與民法始終糾纏不清的行政契約領(lǐng)域，也是在契約形態(tài)上不存在任何疑問(wèn)，依然屬于完全法律意義上的契約。5其實(shí)，如果我們循著在行政管理中運(yùn)用契約觀念的實(shí)踐，特別是認(rèn)真地、實(shí)事求是地調(diào)查和研究我國(guó)由責(zé)任制的推廣而演繹出的各種契約實(shí)踐，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在行政法上的契約實(shí)踐實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了上述的范圍，就拿警察行政領(lǐng)域推行責(zé)任制來(lái)說(shuō)吧，近年來(lái)公安機(jī)關(guān)對(duì)簽訂“責(zé)任書(shū)”的偏好是非常明顯的，基層相當(dāng)一部分工作是找相對(duì)人簽訂各式各樣的“責(zé)任書(shū)”，像什么“夜間攤點(diǎn)治安責(zé)任書(shū)”，“消防安全責(zé)任書(shū)”，“娛樂(lè)場(chǎng)所管理責(zé)任書(shū)”，等等，不一而足；而在公安

7、機(jī)關(guān)內(nèi)部則是層層簽訂執(zhí)法目標(biāo)責(zé)任書(shū)，推行執(zhí)法責(zé)任制。所有這些活動(dòng)都借助了合同的外在形式，但又與一般的契約不同，甚至與我們上面所說(shuō)的行政契約也不太一樣。這一塊內(nèi)容至今未被我國(guó)學(xué)者系統(tǒng)地闡述和作制度性分析，甚或被不加分析地?cái)嗳环穸ㄆ淦跫s性與合法性。有意思的是，像這樣的契約實(shí)踐不但在我國(guó)有，在西方國(guó)家也存在，（有關(guān)事例，我將在下面論述之中加以類比介紹）。英國(guó)學(xué)者哈羅（Carol Harlow）與勞倫斯（Richard Rawlings）在總結(jié)其本國(guó)近年來(lái)行政改革中出現(xiàn)的類似契約現(xiàn)象時(shí)指出，這類契約的特點(diǎn)是包含了（encompassing）、模仿了（modelling）契約的安排（arrangemen

8、ts），但從契約在法院可以強(qiáng)制執(zhí)行的法律意義上說(shuō)（in the legal sense of an agreement enforceable in the courts），又不具有這樣特點(diǎn)的契約，因而不是真正的契約。因此，他們把這類契約叫做“假契約”（pseudo-contract），也有學(xué)者稱之為“近似”（near），或“準(zhǔn)”（quasi）契約。6在本文中，我也借用了哈羅（Carol Harlow）與勞倫斯（Richard Rawlings）的“假契約”（pseudo-contract）的概念，來(lái)描述我國(guó)這樣的契約實(shí)踐。這既有與“國(guó)際接軌”（便于學(xué)術(shù)的交流與對(duì)話）的考慮，更主要的是因?yàn)閺奈?/p>

9、國(guó)“假契約”的實(shí)踐現(xiàn)狀看，大致是和上述概念描述的狀況相同的。但是，需要補(bǔ)充強(qiáng)調(diào)的是“假契約”的另一個(gè)顯著特點(diǎn)，也是哈羅（Carol Harlow）與勞倫斯（Richard Rawlings）在書(shū)中沒(méi)有說(shuō)到的，或沒(méi)有明確說(shuō)出來(lái)的，那就是在契約的形成過(guò)程中合意不“顯然”，甚至可以具有事實(shí)上的強(qiáng)制效果。而且，在我看來(lái)，盡管迄今為止“假契約”鮮有訴諸法院的，甚至簽訂之初就壓根沒(méi)想讓法院插手，但是，從應(yīng)然上講，從制度的發(fā)展與完善上講，“假契約”并不是“不可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行或救濟(jì)”的，有的的確如此，但有些不盡然，（關(guān)于這方面的問(wèn)題，我在救濟(jì)部分還會(huì)專門(mén)談到）。我在行政契約論一書(shū)中曾僅是結(jié)論性地給出了“假

10、契約'是行政契約的一種特殊形態(tài)”的看法。在本文中，我將詳細(xì)論證和分析這樣的觀點(diǎn)是成立的，基本的思路是，考慮到行政契約是介于行政行為和民事契約之間的形態(tài)，那么就應(yīng)該把這個(gè)范圍之內(nèi)的所有借用契約觀念來(lái)完成行政法上任務(wù)的行為都?xì)w攏到行政契約范疇之下來(lái)研究，進(jìn)而論證“假契約”應(yīng)當(dāng)屬于行政契約的范疇。接下來(lái)，我將解決有關(guān)“假契約”的兩個(gè)基本問(wèn)題，一是，從理論上回答我們何以需要簽定這樣的“假契約”？目的不僅在于進(jìn)一步尋找這種契約實(shí)踐的合法性與正當(dāng)性之理由（指應(yīng)當(dāng)被方方面面所接受），更重要的是，尋求制度發(fā)展與完善的努力方向，也為規(guī)范與控制這種契約實(shí)踐提供救濟(jì)上的審查標(biāo)準(zhǔn)。二是，考慮到“假契約”畢竟是

11、一種特殊的行政契約形態(tài)，那么，在救濟(jì)上會(huì)不會(huì)有自身的特點(diǎn)？有什么樣的不同？對(duì)這個(gè)問(wèn)題的研究，可以加深我們對(duì)行政契約救濟(jì)結(jié)構(gòu)的多樣性（指同時(shí)并存著正式的與非正式的解決糾紛的制度）和特殊性（指必須在現(xiàn)行行政救濟(jì)制度結(jié)構(gòu)之外另行構(gòu)筑救濟(jì)的規(guī)則而言）的理解。在本文中，我將主要以警察行政上的各類“責(zé)任書(shū)”為考察與分析的對(duì)象，進(jìn)行個(gè)案的研究，但是，其中分析的方法以及得出的結(jié)論卻是可以推廣運(yùn)用到其他行政部門(mén)的同樣的契約實(shí)踐，比如計(jì)劃生育合同。    2007-03-08        二、

12、“假契約”是一種行政契約嗎？行政契約的范疇究竟有多大？特別是在現(xiàn)實(shí)生活中的表現(xiàn)形態(tài)如何？衡量與判斷什么是行政契約的標(biāo)準(zhǔn)有哪些？這是行政契約理論的基本問(wèn)題，也是本文研究的切入點(diǎn)，但是，要想從理論上作出滿意的回答，確實(shí)是很困難的。在國(guó)家行政學(xué)院舉辦的一次請(qǐng)一位日本學(xué)者介紹日本的行政契約制度的會(huì)議上，我也問(wèn)了同樣的問(wèn)題。可是，當(dāng)他把日本的情況介紹出來(lái)以后，并問(wèn)我“對(duì)他的回答是否滿意”時(shí)，我的內(nèi)心里涌出了一句在改革開(kāi)放之初比較流行的話，看來(lái)日本在這個(gè)問(wèn)題上目前也是“摸著石頭過(guò)河”，盡管我沒(méi)好意思說(shuō)出來(lái)。然而，解決上述問(wèn)題又是十分重要的，因?yàn)樗鼈儤?gòu)成了整個(gè)制度設(shè)計(jì)與規(guī)范的基本出發(fā)點(diǎn)，是行政契約制度建設(shè)的

13、關(guān)鍵，如果在這些問(wèn)題上達(dá)不成共識(shí)，那么，之后的對(duì)行政契約的程序規(guī)范和救濟(jì)等問(wèn)題也就無(wú)從談起，至少是目的性不明確，容易引起不在同一討論問(wèn)題的層面上的交鋒。在我看來(lái)，行政契約是游離在行政行為與民事契約之間的一種特殊的形態(tài)，對(duì)于這樣的命題，估計(jì)不會(huì)有什么人反對(duì)。這個(gè)命題之中實(shí)際上包含著兩個(gè)變量，一是合意的程度；二是存在類似于行政行為的權(quán)力因素。因?yàn)榇嬖诤弦猓ㄟ^(guò)合意來(lái)形成一定的社會(huì)秩序，所以我們稱這樣的形態(tài)為契約。也正因?yàn)樵谌绱诵纬傻男螒B(tài)之中存在著類似于行政行為的權(quán)力因素，具有某種行政性，進(jìn)而會(huì)形成一定的行政法上的關(guān)系，所以我們才不把這樣的形態(tài)完全歸類到民事契約當(dāng)中，而是另外稱之為“行政”契約。正是

14、基于這樣的認(rèn)識(shí)，我們將行政契約定義為“以行政主體為一方當(dāng)事人的發(fā)生、變更或消滅行政法律關(guān)系的合意”。7 也就是說(shuō)，在同時(shí)兼有上述兩個(gè)變量中的因素之時(shí)，就可以，而且能夠成就行政契約。從動(dòng)態(tài)的角度講，如果合意的變量逐漸遞減為零，那么該形態(tài)就會(huì)發(fā)生質(zhì)變，變成為純粹的行政行為。如果類似行政行為的權(quán)力因素遞減為零，那么就變成了純粹的民事契約（見(jiàn)下列圖示）。緊接下來(lái)的問(wèn)題是，要成就行政契約，那么其中的合意程度與權(quán)力因素的成分要達(dá)到多少的量呢？在我看來(lái)，只要是不變?yōu)榱?，只要是兩個(gè)要素兼而有之，那么，就應(yīng)當(dāng)仍然屬于行政契約的范疇。上面是從契約的內(nèi)容和形成過(guò)程來(lái)分析何為行政契約，將行政契約的范疇界定在民事契約與

15、行政行為兩端之間。如果我們?cè)龠M(jìn)一步，由上述的內(nèi)容進(jìn)入到形式，結(jié)合實(shí)踐中的個(gè)案形態(tài)進(jìn)行分析和說(shuō)明哪些是行政契約時(shí)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，位于中間的形態(tài)，比如治安管理處罰中的擔(dān)保協(xié)議，一般不會(huì)有人質(zhì)疑其應(yīng)為行政契約，但是，對(duì)于接近兩個(gè)端點(diǎn)之處的形態(tài)屬不屬于行政契約，恐怕就會(huì)產(chǎn)生很大的爭(zhēng)議。比如，像土地轉(zhuǎn)讓合同，農(nóng)業(yè)承包合同、公共工程合同這樣的合同，合意程度比較大，相對(duì)人具有較大的對(duì)參加契約與否的自由選擇空間，與此同時(shí)，契約中又具有一定的類似行政行為的權(quán)力因素，換句話說(shuō)，就是處于上列圖示靠近右端的契約形態(tài)，極容易，而且事實(shí)上也在應(yīng)由公法還是私法來(lái)調(diào)整的問(wèn)題上發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。對(duì)于這類契約究竟應(yīng)屬于民事契約還是行政契約

16、，實(shí)際上也是有爭(zhēng)議的。在行政法教科書(shū)上一般都認(rèn)為它們是行政契約的實(shí)例，但是，民法上對(duì)其中有些合同也在研究，而且統(tǒng)一的合同法中還專門(mén)規(guī)定了公共工程合同。對(duì)這類契約，我的基本觀點(diǎn)，除了在引言中已經(jīng)表達(dá)的以外，需要進(jìn)一步補(bǔ)充的是，這是在公法與私法交叉的領(lǐng)域出現(xiàn)的行政契約形態(tài)，在法規(guī)范的調(diào)整上，基本上適用私法的規(guī)則，但是，對(duì)于類似行政行為的權(quán)力因素的運(yùn)用，適用特別規(guī)則，后者應(yīng)屬于行政法范疇，由此產(chǎn)生的糾紛應(yīng)依行政救濟(jì)途徑解決，而且我贊成目前行政救濟(jì)實(shí)踐的做法，把這類契約產(chǎn)生的所有爭(zhēng)議都放到法院的行政庭來(lái)解決，這在理論上沒(méi)有障礙，行政訴訟上不是有“行政附帶民事訴訟”嗎（反過(guò)來(lái)，就不存在民事附帶行政訴訟）

17、，這說(shuō)明用行政訴訟程序可以解決與權(quán)力因素有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的民事上的紛爭(zhēng)，而且，統(tǒng)籌解決，更利于節(jié)約訴訟資源，符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則。但是，對(duì)于接近于上面圖示左端的形態(tài)，像“執(zhí)法責(zé)任書(shū)”、“夜間攤點(diǎn)治安責(zé)任書(shū)”、“消防安全責(zé)任書(shū)”、“娛樂(lè)場(chǎng)所管理責(zé)任書(shū)”這樣的權(quán)力因素較大，而合意的因素又不“顯然”，卻又偏偏采取協(xié)議的方式出現(xiàn)的“假契約”，算不算得是行政契約，甚至能不能稱得上是契約，卻一直是有爭(zhēng)議的。我就聽(tīng)到有不少人說(shuō)“它們根本就不是一種契約，這種做法是非法的”。那么，它們是不是行政契約呢？對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答，實(shí)際上是對(duì)本標(biāo)題問(wèn)題的回答，其意義也十分重大，因?yàn)槿绻覀冋J(rèn)定“假契約”是行政契約的一種特殊形態(tài)，那么

18、，實(shí)踐里一直在爭(zhēng)論的這種實(shí)踐的法律依據(jù)何在？如何理論建構(gòu)？制度發(fā)展的方向等問(wèn)題都會(huì)迎刃而解，至少會(huì)有思考問(wèn)題的進(jìn)路與明確的努力方向。8其實(shí)，在我上面的純理性的分析中，已經(jīng)把“假契約”的形態(tài)認(rèn)同為行政契約，而且，仔細(xì)想來(lái)，既然在上述圖示的另一端的情形可以確認(rèn)為行政契約，那么反過(guò)來(lái)說(shuō)，又有什么理由可以拒絕將這邊一端的情形納入行政契約的范疇之內(nèi)呢？當(dāng)然，這么簡(jiǎn)單地純理論的分析與類比，說(shuō)服力仍然不強(qiáng)。因?yàn)橛叶说男螒B(tài)之所以被認(rèn)定為行政契約，是因?yàn)殡p方的合意是很明顯的，至少?gòu)拿袷缕跫s的通常標(biāo)準(zhǔn)去衡量與判斷，是不會(huì)有異議的，再加上形成的契約內(nèi)容之中又有著或多或少的權(quán)力因素。但是，對(duì)于左端的情形，我們一般不會(huì)

19、質(zhì)疑其中的權(quán)力因素，甚至還會(huì)因?yàn)闄?quán)力因素過(guò)分強(qiáng)烈而沖淡或否定了其契約性，之所以有人斷然否定其為契約，最重要的是因?yàn)槠浜弦獠弧帮@然”，或者說(shuō)缺少訂立一般契約所經(jīng)過(guò)的討價(jià)還價(jià)的過(guò)程。那么，怎么從理論上去解釋呢？1、合意盡管不“顯然”，但是依然存在如果我們不是主觀臆斷，而是認(rèn)真地考察行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的執(zhí)法責(zé)任書(shū)的形成過(guò)程的每一個(gè)細(xì)節(jié)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)其中仍然有著某種正式的或非正式的意見(jiàn)交流。據(jù)來(lái)自湖北省松滋市公安局有關(guān)推行執(zhí)法責(zé)任制的經(jīng)驗(yàn)介紹，“執(zhí)法目標(biāo)責(zé)任書(shū)”是在“依據(jù)客觀需要，考慮主觀可能，既要合理、又要合法”的總原則下，博采眾長(zhǎng)，根據(jù)民警的期望和可行性，選擇集目標(biāo)、責(zé)任、權(quán)利、利益為一體的合同式目標(biāo)責(zé)任制

20、模式，由法制科起草。然后召開(kāi)所長(zhǎng)以上干部大會(huì)，舉行執(zhí)法責(zé)任書(shū)簽訂儀式。9 在這里，要想真正做到“根據(jù)民警的期望和可行性”，恐怕沒(méi)有與民警之間的事先的磋商與交換意見(jiàn)，是很難憑主觀預(yù)測(cè)做到的，而且也很難取得下面的認(rèn)同。事實(shí)上，該公安局也認(rèn)識(shí)到，“執(zhí)法目標(biāo)責(zé)任書(shū)好比合同，上下層次都有應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)和應(yīng)履行的職務(wù)責(zé)任，尤其是責(zé)任界限的劃分和客觀因素影響的修正'等內(nèi)容，（應(yīng)）是在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上確定的，使執(zhí)行者感到客觀、公正、合理?！?0 這樣的交換意見(jiàn)過(guò)程實(shí)際上有著某種合意的因素在里面。    2007-03-08   &

21、#160;    至于像“夜間攤點(diǎn)治安責(zé)任書(shū)”、“消防安全責(zé)任書(shū)”、“娛樂(lè)場(chǎng)所管理責(zé)任書(shū)”這樣的對(duì)外部簽訂的“責(zé)任書(shū)”的形成過(guò)程，據(jù)我在濟(jì)南觀察到的情況是，這些“責(zé)任書(shū)”一般是派出所根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定以及當(dāng)前行政任務(wù)的需要，自行擬訂的，然后由責(zé)任區(qū)民警拿著一摞印好的“責(zé)任書(shū)”，挨家挨戶地去找有關(guān)相對(duì)人簽字蓋章。在上述的過(guò)程中，一般相對(duì)人不參與“責(zé)任書(shū)”內(nèi)容的制作，也很少有人拒絕在上面簽字蓋章。    但是，即便相對(duì)人沒(méi)有參與“責(zé)任書(shū)”內(nèi)容的形成，在簽訂過(guò)程中又缺少明顯的討價(jià)還價(jià)，我們也不能斷然得出上述“責(zé)任書(shū)”缺少

22、合意的環(huán)節(jié)，因而不是行政契約的結(jié)論。因?yàn)閺墓策x擇理論（public choice theory）上講，國(guó)家（在具體行政中表現(xiàn)為一個(gè)個(gè)的行政機(jī)關(guān)，甚至行政執(zhí)法人員）就是公共服務(wù)的提供者，相對(duì)人是消費(fèi)者，他們之間的交易過(guò)程類似于市場(chǎng)上私人之間的交易。在私人交易的市場(chǎng)上，誰(shuí)也不會(huì)因?yàn)榈缴虉?chǎng)看了商品價(jià)格的標(biāo)簽，沒(méi)有侃價(jià)（也不存在侃價(jià)的可能，因?yàn)椴粶?zhǔn)侃價(jià)），就付款買下該商品，就否定這種活動(dòng)不是在締結(jié)契約。那么，面對(duì)公共領(lǐng)域與公共服務(wù)，我們有什么理由因?yàn)橄鄬?duì)人沒(méi)參加“責(zé)任書(shū)”的擬訂，就否認(rèn)這樣的訂立不是契約活動(dòng)呢？像這樣在契約內(nèi)容的確定上具有“一邊倒”（one-sided）的“假契約”，即便在現(xiàn)代行政法

23、理論已經(jīng)較為發(fā)達(dá)的英國(guó)，也不否認(rèn)是合意（consensual）的結(jié)果。11在這里，問(wèn)題的關(guān)鍵不在于“責(zé)任書(shū)”（商品的價(jià)格、品質(zhì)）是誰(shuí)“定”的，而在于接受它是不是出自內(nèi)心的自愿，是不是自由選擇的結(jié)果。在我的調(diào)查中，派出所民警也承認(rèn)，上述“責(zé)任書(shū)”盡管是派出所擬訂的，但是，從法律上講，相對(duì)人對(duì)于接受或不接受該“責(zé)任書(shū)”，完全有選擇的自由，派出所也不具有法律上強(qiáng)制對(duì)方必須接受的手段，如果相對(duì)人“硬要是不簽字，我們（民警）也沒(méi)有（合法的）辦法”。因此，他們之間在“簽與不簽”上并沒(méi)有形成所謂的權(quán)力性支配關(guān)系，也就是行政法上的命令與服從關(guān)系，而是與上述到商場(chǎng)買東西一樣，簽訂“責(zé)任書(shū)”的活動(dòng)，實(shí)際上很大程度

24、是一種“要么接受、要么放棄”（take it or leave it）的實(shí)踐活動(dòng)，相對(duì)人在其中享有最終的決定權(quán)。因此，這樣的活動(dòng)的確有著合意的過(guò)程。2、對(duì)“很少拒絕”和事實(shí)上的強(qiáng)制力的另一種思考我也承認(rèn)，在現(xiàn)實(shí)生活中，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的“執(zhí)法目標(biāo)責(zé)任書(shū)”，還是與相對(duì)人簽定的各類“責(zé)任書(shū)”，幾乎都會(huì)被接受，少有例外，相對(duì)一方有時(shí)甚至?xí)谟行┰趦?nèi)容條款上明顯對(duì)自己很不利的“責(zé)任書(shū)”上簽字。12從實(shí)證調(diào)查獲得的對(duì)上述現(xiàn)象的解釋，因內(nèi)外“責(zé)任書(shū)”的不同而不同，但又有交叉。民警和基層單位之所以對(duì)最終形成的“執(zhí)法目標(biāo)責(zé)任書(shū)”必須接受，并不是出自法律上的要求（目前還找不出一部法律，規(guī)定可以對(duì)拒絕接受“責(zé)任

25、書(shū)”的執(zhí)法人員或部門(mén)采取法律制裁或強(qiáng)制手段），而是由于事實(shí)上不存在選擇簽字或不簽字的自由，因?yàn)椤柏?zé)任書(shū)”實(shí)際上是向他們布置行政任務(wù)與職責(zé)，他們又要受到內(nèi)部規(guī)則與紀(jì)律的約束，比如末尾淘汰、不稱職的要下崗等，如果拒絕，就很可能失去當(dāng)警察這份還算穩(wěn)定不錯(cuò)的職業(yè)，在目前較為嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)環(huán)境與就業(yè)壓力下，這是他們極不愿意看到的后果。而相對(duì)人之所以接受各類“責(zé)任書(shū)”，民警的解釋比較直接了當(dāng)，可能是因?yàn)樗麄兎梢庾R(shí)、權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)，不知道他們有權(quán)拒絕，更主要是怕“得罪派出所，以后日子不好過(guò)”。在與個(gè)別的相對(duì)人訪談中我了解到，其實(shí)他們還有另外一種心態(tài)，“簽了，一般也不會(huì)有什么事（發(fā)生）”。13我不否認(rèn)，上述的解釋

26、確實(shí)反映了“責(zé)任書(shū)”相對(duì)一方的某些心態(tài)與感受，是有一定道理的，但是，把相對(duì)一方完全擺在被動(dòng)、消極、不得不接受的位置上來(lái)考察，這樣的視角與解釋卻是有問(wèn)題的，一方面，與現(xiàn)代行政法強(qiáng)調(diào)的雙方或多方互動(dòng)關(guān)系，參與行政的理念不符。另一方面，對(duì)所謂的不利條款不加任何分析的態(tài)度，不能給以后的制度構(gòu)建提供更加有益的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，更為重要的是，上述解釋中都或多或少地揭示出在簽訂過(guò)程中對(duì)相對(duì)一方存在著某種事實(shí)上的強(qiáng)制，這也正是很多人對(duì)“責(zé)任書(shū)”實(shí)踐所詬病的地方，并進(jìn)而對(duì)其契約性與合法性提出質(zhì)疑。如果我們不否認(rèn)，甚至積極肯定在特定情境下可以存在上述事實(shí)上的強(qiáng)制效果，那么，我們就必須從理論上回答，這會(huì)不會(huì)對(duì)合意的形成造

27、成抑制的效果？怎么解釋“責(zé)任書(shū)”的簽定是雙方合意的結(jié)果？其實(shí)，從公共服務(wù)換取相對(duì)人的責(zé)任或義務(wù)的理論來(lái)解釋，有些看似增加了相對(duì)人的義務(wù)和負(fù)擔(dān)，但如果從公安機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間為維護(hù)社會(huì)治安和社會(huì)秩序而建立的互動(dòng)互助的共棲關(guān)系來(lái)理解，卻是合理的，比如，在“強(qiáng)化單位內(nèi)部防范，綜合整治盜搶汽車、摩托車、自行車犯罪活動(dòng)責(zé)任書(shū)”、“夜間攤點(diǎn)治安責(zé)任書(shū)”、“關(guān)于轄區(qū)娛樂(lè)場(chǎng)所管理責(zé)任書(shū)”中要求有關(guān)單位或個(gè)人在發(fā)現(xiàn)可疑情況或問(wèn)題時(shí)，“應(yīng)向派出所報(bào)告或撥打110”。因?yàn)榕沙鏊木τ邢蓿静豢赡芗皶r(shí)發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的所有的治安案件，而相對(duì)人的上述義務(wù)，能夠有效地彌補(bǔ)派出所的視野不足和觸覺(jué)的不敏銳，及時(shí)出警，處置案件

28、，維持治安秩序。這恰恰是雙方都愿望的，互利雙贏的。在這個(gè)意義上，我們可以把上述“責(zé)任書(shū)”理解為是為實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)治安秩序這一共同目標(biāo)而在公安機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間進(jìn)行的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的分配。也正是為了這樣的共同目標(biāo)，甚至可以容許派出所要求相對(duì)人必須簽定“責(zé)任書(shū)”，因?yàn)檫@從根本上說(shuō)，并不違背相對(duì)人的意思，有哪個(gè)商家或個(gè)體戶愿意社會(huì)治安是混亂的呢？進(jìn)而不樂(lè)意接受自己應(yīng)盡的，而且是力所能及的責(zé)任呢？14在這個(gè)意義上，的確可能會(huì)出現(xiàn)與契約理念的某種緊張或不一致，主要是合意的因素徹底隱匿，只留下契約的外形。但是，正像英國(guó)學(xué)者在解釋其本國(guó)存在的同樣現(xiàn)象時(shí)說(shuō)的，把契約術(shù)語(yǔ)嚴(yán)格限定在自治個(gè)體基于平等地位討價(jià)還價(jià)而

29、成的協(xié)議這樣的意義上，可能是不現(xiàn)實(shí)的（Ii is probably unrealistic to consider that contract terminology should be confined to agreements between autonomous individuals negociating on level playing fields）。15 因此，要將“假契約”作為一種特殊形態(tài)的契約來(lái)理解，因而有著一般契約所不具有的特征，反過(guò)來(lái)說(shuō)，就是不能用一般的契約特征來(lái)衡量。具體回到我們上面的問(wèn)題，我們甚至可以推定在上述的情形之下存在合意，也就是說(shuō)，考慮到公安機(jī)關(guān)不具有法律

30、上的強(qiáng)制手段，考慮到相對(duì)一方與公安機(jī)關(guān)之間的互助互動(dòng)關(guān)系，可以認(rèn)定合意是存在的，不需要實(shí)實(shí)在在的外在表現(xiàn)的過(guò)程。由此，我們獲得了對(duì)“假契約”可以具有事實(shí)上的強(qiáng)制效果的另一種解說(shuō)，也是尋求這種實(shí)踐正當(dāng)化的解說(shuō)。    2007-03-08        盡管這樣的解說(shuō)，與我在別的地方曾經(jīng)表達(dá)出的“由于（事實(shí)上地位）不對(duì)等狀態(tài)存在著壓制相對(duì)一方的意思的自由表達(dá)、使行政契約滑向行政命令的危險(xiǎn)，因此，需要進(jìn)行程序上的保護(hù)，來(lái)克制或排除上述危險(xiǎn)”的觀點(diǎn)，16 顯然有沖突，是一種反動(dòng)，但

31、是，并不意味著我已經(jīng)完全放棄了原來(lái)的觀點(diǎn)，相反，我仍然堅(jiān)持著原來(lái)的觀點(diǎn)具有普遍的意義，17 只是說(shuō)，在“責(zé)任書(shū)”這樣的特定情境之中，特別是把這樣的契約形態(tài)嵌入到行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方之間的互動(dòng)互助關(guān)系上來(lái)考慮，可以作為一個(gè)例外，一種特殊案件來(lái)承認(rèn)，甚至歡迎事實(shí)上的強(qiáng)制效果。當(dāng)然，如果承認(rèn)事實(shí)強(qiáng)制效果，就“責(zé)任書(shū)”的條款來(lái)說(shuō)，難免會(huì)“魚(yú)目混珠”，攙雜一些實(shí)質(zhì)上是不正當(dāng)、不合理的條款，比如，某派出所在“夜間攤點(diǎn)治安責(zé)任書(shū)”中規(guī)定，“在攤點(diǎn)發(fā)生打架斗毆，業(yè)戶不制止，放走肇事者，業(yè)戶應(yīng)負(fù)擔(dān)受害者的藥費(fèi)等損失”，試想如果業(yè)戶是年過(guò)半百的老人，或者婦女的話，對(duì)于兩、三個(gè)年輕力壯的小伙子在攤點(diǎn)打架斗毆，他/她制

32、止的了嗎？又怎么可能暫時(shí)性約束住他們，不讓他們走，一直等到警察前來(lái)處置？如果硬要把這樣的“責(zé)任書(shū)”塞給相對(duì)人怎么辦？解決的辦法就是，允許相對(duì)人提起確認(rèn)契約（部分或全部）無(wú)效之訴。在訴訟中，對(duì)于“責(zé)任書(shū)”中是否存在不正當(dāng)條款，或者在權(quán)利義務(wù)的分配上是否有不正當(dāng)?shù)倪B接或搭附，因其是“法律問(wèn)題”，所以，法院可以徑行做出判斷，與相當(dāng)一方的舉證沒(méi)有很大的關(guān)系。3、另外一個(gè)理由除此之外，我們還可以找到另外一個(gè)支持“責(zé)任書(shū)'是一種行政契約”的很重要的理由是，上述“責(zé)任書(shū)”都是采取簽訂合同或協(xié)議的方式，也就是把雙方的約定作成書(shū)面的契約條款，由雙方在上面簽字蓋章。這樣的外觀或形式，也是法院在行政審判中判

33、斷一種形態(tài)是行政契約抑或行政行為的一個(gè)很重要的標(biāo)準(zhǔn)，18 當(dāng)然，不是惟一的標(biāo)準(zhǔn)。三、我們何以需要這樣的契約實(shí)踐？其實(shí)，像“假契約”這樣的行政實(shí)踐不單出現(xiàn)在警察法領(lǐng)域，而且存在于其他部門(mén)行政法領(lǐng)域，不但中國(guó)有之，西方也不乏其例。以英國(guó)為例，“假契約”作為行政手段已經(jīng)“殖民”（colonised）了主要的新出現(xiàn)的領(lǐng)域。舉兩個(gè)可以與我國(guó)上述契約實(shí)踐相類比的例子，一個(gè)例子是，英國(guó)在1980年代就廣泛運(yùn)用著一種作為社會(huì)工作的手段的“假契約”，這類契約是在社會(huì)工作機(jī)構(gòu)與酗酒者或癮君子之間簽訂的，主要是規(guī)定對(duì)酗酒者或癮君子（alcoholics or drug addicts）進(jìn)行行為糾正的計(jì)劃安排以及計(jì)劃

34、實(shí)施各階段的獎(jiǎng)懲規(guī)定（behaviour modification schemes incorporating rewards and snctions tailored to “progress”）等。19 這樣的結(jié)構(gòu)與旨趣和我們實(shí)踐中與相對(duì)人簽定的某些“責(zé)任書(shū)”何其相似。另外一個(gè)例子是，由行政機(jī)關(guān)形式上分離出去但實(shí)質(zhì)上并沒(méi)分離的執(zhí)行機(jī)構(gòu)Next Steps Agency，其與母體機(jī)關(guān)之間的關(guān)系由一個(gè)所謂的組織文件（Framework Document）來(lái)調(diào)整，該文件被認(rèn)為不是嚴(yán)格意義上的契約，也就是“假契約”，內(nèi)容涉及該機(jī)構(gòu)的職能、目標(biāo)，以及母體機(jī)關(guān)控制該機(jī)構(gòu)執(zhí)行任務(wù)的程序。20 就其內(nèi)容

35、與作用來(lái)看，與我國(guó)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的“執(zhí)法目標(biāo)責(zé)任書(shū)”有點(diǎn)近似。這些帶有共性的現(xiàn)象存在的本身就說(shuō)明，“假契約”在公共領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用決不是“心血來(lái)潮”，其與現(xiàn)代行政的運(yùn)作與發(fā)展規(guī)律肯定有著內(nèi)在的契合。因此，我們絕不能固守傳統(tǒng)契約的觀念來(lái)扼殺新生事物的發(fā)展。當(dāng)然，僅以客觀存在來(lái)證明上述實(shí)踐的合理，是不夠的，容易陷入“存在即是合理”的謬誤之中。我們也不能像當(dāng)前不少地方與單位寫(xiě)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)那樣，簡(jiǎn)單地把行政執(zhí)法責(zé)任制認(rèn)為是為了“抓嚴(yán)格執(zhí)法，抓公安工作與隊(duì)伍建設(shè)而積極探索出的一種科學(xué)的管理方式”。這樣的解釋方法缺少邏輯分析與理論支持，而且會(huì)因?yàn)槿狈?duì)這種實(shí)踐的內(nèi)在合理性的深刻認(rèn)識(shí)，也無(wú)法從制度上自覺(jué)地去完善、去

36、發(fā)展這種契約實(shí)踐。因此，我們必須從理論上去分析和說(shuō)明上述實(shí)踐的合理性與正當(dāng)性。有關(guān)研究表明，我國(guó)的執(zhí)法責(zé)任制的成因，與改善行政執(zhí)法狀況，建立制約機(jī)制有關(guān)。21 也就是說(shuō)，執(zhí)法責(zé)任制產(chǎn)生的背景是因?yàn)槭聦?shí)上存在著公共服務(wù)質(zhì)量不高，而又亟待提高的問(wèn)題。隨著公眾對(duì)改善公安機(jī)關(guān)辦事作風(fēng)與效率，依法行政的需求日益迫切，同時(shí)又處于全國(guó)上下一片推行責(zé)任制的鼓噪之下，在解決問(wèn)題的對(duì)策上很自然地會(huì)想到通過(guò)落實(shí)責(zé)任制，通過(guò)簽定“責(zé)任書(shū)”來(lái)實(shí)施改革。經(jīng)濟(jì)上的、市場(chǎng)上的觀念也就很自然地乘著責(zé)任制的東風(fēng)滲透并影響到公共領(lǐng)域中來(lái)，并成為推進(jìn)公共領(lǐng)域改革的一劑“良方”。廣而論之，運(yùn)用市場(chǎng)的理念來(lái)解決公共領(lǐng)域的問(wèn)題，恐怕也是當(dāng)

37、代行政改革的一個(gè)顯著的趨勢(shì)。比如，在英國(guó)，契約文化（contractual culture）在公共領(lǐng)域的盛行，與近年來(lái)開(kāi)展以關(guān)注個(gè)人權(quán)利和選擇自由的新公共管理（New Public Management）實(shí)踐有著內(nèi)在的關(guān)系。而引入新公共管理的實(shí)際效果恰恰就是，用市場(chǎng)的散在的、個(gè)別的與水平的控制來(lái)取代官僚控制（the introduction of NPM has had the effect of replacing hierarchical control with the diffused, sporadic and horizontal controls of the market）。也

38、正是在這樣的行政改革背景之下，作為市場(chǎng)的基本觀念的契約大量地滲透到公共領(lǐng)域中來(lái)，并與行政管理的需要“嫁接”，甚或出現(xiàn)了借用契約的理念與形式，但又與傳統(tǒng)的契約意義很不一樣的“假契約”形態(tài)。22就我國(guó)警務(wù)機(jī)制中的契約文化（contractual culture）而言，蘊(yùn)涵在“責(zé)任書(shū)”這種“假契約”實(shí)踐里面的合理性與正當(dāng)性，大致可以從以下兩個(gè)方面來(lái)獲得理解，一方面，按照公共選擇理論（public choice theory）來(lái)理解，作為相對(duì)人納稅的回報(bào)，要求為納稅人提供公共服務(wù)（service in return for taxes），而且，必須不斷提高服務(wù)的品質(zhì)，優(yōu)化公共服務(wù)的質(zhì)量。而上下層層簽訂

39、“責(zé)任書(shū)”的方式，能夠有效地營(yíng)造出內(nèi)在的類似市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)壓力，促使上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另一方面，契約作為規(guī)制的手段，可以通過(guò)在公安機(jī)關(guān)與社區(qū)、相對(duì)人之間權(quán)利義務(wù)的分配，用公共服務(wù)換取相對(duì)人的責(zé)任或義務(wù)（public service in return civic duties or responsibilities），讓各自在行政管理中都恰如其分地扮演好各自的角色，從而形成公安機(jī)關(guān)與社區(qū)、相對(duì)人之間良好的互動(dòng)互助關(guān)系。1、 營(yíng)造內(nèi)在的類似市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)壓力，優(yōu)化公共服務(wù)的質(zhì)量    2007-03-08     &

40、#160;  眾所周知，在公共領(lǐng)域，公共服務(wù)通常是在壟斷（monopoly）或者近似壟斷（near-monopoly）的狀況下運(yùn)作的。排斥競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，也意味著喪失了進(jìn)取的動(dòng)力，再加上由于在我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)組織法的不健全，以及監(jiān)督機(jī)制的不完善，造成行政機(jī)關(guān)內(nèi)“職責(zé)權(quán)限不明、目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不清、干好干壞一個(gè)樣”，公共服務(wù)的質(zhì)量在有些場(chǎng)合下也就難免會(huì)表現(xiàn)出不盡如人意，其癥狀就是我們常說(shuō)的“門(mén)難進(jìn)，臉難看，事難辦，話難聽(tīng)”。要想公共服務(wù)質(zhì)量的提高，按照公共選擇理論（public choice theory），就必須在公共領(lǐng)域之中模擬出類似市場(chǎng)“競(jìng)爭(zhēng)”的壓力，讓政府激發(fā)出提高效率和服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)

41、在動(dòng)力。上面說(shuō)的公安機(jī)關(guān)內(nèi)部層層簽訂“執(zhí)法目標(biāo)責(zé)任書(shū)”，就是想通過(guò)明確各自責(zé)任、執(zhí)法水準(zhǔn)、考核方式，再輔以群眾對(duì)公安創(chuàng)滿意工作的測(cè)評(píng)、對(duì)警察執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任的追究等措施，來(lái)自我營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)的壓力，將所有潛藏在民警之中的工作熱情和干勁充分地激發(fā)出來(lái)，讓公安工作機(jī)制最大限度地發(fā)揮制度效應(yīng)，使蘊(yùn)藏在公安行政管理中的公共資源得到充分利用。同樣道理，公安機(jī)關(guān)在與相對(duì)人簽訂的“責(zé)任書(shū)”中所做的承諾，也是想通過(guò)相對(duì)人的壓力來(lái)提高公共服務(wù)的質(zhì)量。    從應(yīng)然的與經(jīng)驗(yàn)的制度構(gòu)建來(lái)看，要想上述原理得到很好的發(fā)揮，“明晰責(zé)任是基礎(chǔ)，內(nèi)外監(jiān)督是關(guān)鍵?！比欢?，在我所收集到的“責(zé)任書(shū)”中

42、，除了湖北省鄂州市楊葉派出所搞的“治安承諾責(zé)任協(xié)議”上有對(duì)外承諾之外，23 其他的“責(zé)任書(shū)”基本上都是規(guī)定相對(duì)人應(yīng)當(dāng)干什么，或不應(yīng)當(dāng)干什么，而派出所的責(zé)任卻幾乎沒(méi)有。像這樣的契約安排，實(shí)際上無(wú)法對(duì)派出所產(chǎn)生外在的壓力。這是問(wèn)題的一方面。另一方面，在實(shí)踐中還發(fā)現(xiàn)，“責(zé)任書(shū)”表面規(guī)定了要如何如何，但沒(méi)有考核機(jī)制，簽了等于沒(méi)簽。預(yù)期的壓力也不可能真正形成，并進(jìn)而不能對(duì)一個(gè)個(gè)個(gè)體產(chǎn)生作用。因?yàn)槿狈ζ綍r(shí)的監(jiān)督，完不成責(zé)任時(shí)，就互相扯皮，或者互相包庇、容忍。24 更加引起我們關(guān)注的是，近年來(lái)作為監(jiān)督、考核具體制度推出的一些新的改革措施，像執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任制、錯(cuò)案追究制、末尾淘汰制等，其原本的制度設(shè)想是好的，想

43、增強(qiáng)執(zhí)法者的責(zé)任心、上進(jìn)心，但是，實(shí)際運(yùn)行的結(jié)果卻導(dǎo)致了很多的問(wèn)題，與我們對(duì)該制度的預(yù)期相距甚遠(yuǎn)，甚至還對(duì)行政法治的實(shí)現(xiàn)造成了一定的負(fù)面影響。25 所有這些問(wèn)題，都需要我們認(rèn)真地去思考與總結(jié)，并在今后的制度構(gòu)建中加以克服。2、用公共服務(wù)換取相對(duì)人的責(zé)任或義務(wù)，形成公安機(jī)關(guān)和社區(qū)、相對(duì)人之間良好的互動(dòng)互助關(guān)系盡管法律為實(shí)現(xiàn)警察任務(wù)賦予了警察一定的權(quán)力與義務(wù)，但是，單靠這樣的權(quán)力與義務(wù)的行使，是無(wú)法完滿地完成警察任務(wù)的，否則，我們就不能解釋為什么社會(huì)生活中還有很多的違法犯罪得不到應(yīng)有的制裁？為什么我們還必須調(diào)動(dòng)各方面的力量來(lái)搞綜合治理？因此，在現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)秩序和社會(huì)治安的維持，是靠警察與社區(qū)、

44、相對(duì)人之間的互動(dòng)互助關(guān)系的邏輯發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而不是、或不完全是警察單方面的事。正是因?yàn)樯鐓^(qū)和相對(duì)人對(duì)良好治安環(huán)境的期望，與警察的任務(wù)是一致的，為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，無(wú)論從民主憲政角度，還是從現(xiàn)實(shí)對(duì)利用相對(duì)人力量彌補(bǔ)警力不足的需要來(lái)看，都有必要讓社區(qū)與公眾最大程度地參與進(jìn)來(lái)（bring into line），在其中扮演對(duì)它/他們來(lái)說(shuō)是恰當(dāng)?shù)慕巧＠闷跫s的規(guī)制（regulation by contract），恰好滿足了這種需求。因?yàn)槠跫s具有為形成契約雙方所預(yù)期的一定社會(huì)秩序而在他們之間進(jìn)行權(quán)利、義務(wù)分配的可能，換句話說(shuō)，就是通過(guò)各類“責(zé)任書(shū)”，我們可以根據(jù)治安目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)所劃定的任務(wù)量，以及誰(shuí)最有條件和

45、可能完成其中的哪些部分，在派出所與社區(qū)、相對(duì)人之間進(jìn)行合理的分配，并表現(xiàn)為雙方各自的權(quán)利義務(wù)的形式，從而在他們之間形成良好的互動(dòng)互助關(guān)系。拿某派出所實(shí)施成效比較明顯的“強(qiáng)化單位內(nèi)部防范，綜合整治盜搶汽車、摩托車、自行車犯罪活動(dòng)責(zé)任書(shū)”作為一個(gè)例子來(lái)分析，除了法律規(guī)定的維持治安秩序、打擊違法犯罪的職責(zé)與權(quán)限必須由派出所行使之外，（由于是法定的，也就沒(méi)有必要制作到“責(zé)任書(shū)”里），單位在“責(zé)任書(shū)”被分配了一定的義務(wù)和權(quán)利，比如，單位被要求要“建立門(mén)衛(wèi)、值班、登記、巡邏等制度”，“發(fā)現(xiàn)可疑情況向單位保衛(wèi)部門(mén)匯報(bào)的同時(shí)向派出所報(bào)告或撥打110”，“內(nèi)部車輛要嚴(yán)加管理，要建好看車棚，專人管理，不準(zhǔn)亂停亂放

46、，外來(lái)車輛不準(zhǔn)夜間在單位院內(nèi)停放，單位、宿舍傳達(dá)要確實(shí)負(fù)起責(zé)任，嚴(yán)防車輛被盜，宿舍內(nèi)白天不準(zhǔn)閑散人員和小商小販入內(nèi)，”所有這些約定，從表面上看給單位增加了不少的負(fù)擔(dān)，但實(shí)際上是督促與要求單位建立與完善安全防范措施和規(guī)章制度，而且是即使沒(méi)有上述約定，單位很可能出于本單位與職工的安全考慮也會(huì)建立起來(lái)的規(guī)章制度。并且，通過(guò)“責(zé)任書(shū)”在一個(gè)個(gè)單位的落實(shí)，進(jìn)而由點(diǎn)及面，形成整個(gè)社區(qū)的安全防范網(wǎng)絡(luò)，與派出所遙相呼應(yīng)，緊密配合，從而大幅度降低發(fā)案率（事實(shí)也的確如此）。由于上述權(quán)利義務(wù)的分配是通過(guò)簽定“責(zé)任書(shū)”的方式實(shí)現(xiàn)的，進(jìn)一步的、更加精細(xì)入微的好處，就像英國(guó)學(xué)者萊肯（D.Nelken）在“利用契約作為社會(huì)

47、工作的方法”（The Use of“Contracts” as a Social Work Technique（1987）一文中分析的那樣，第一，相對(duì)人感覺(jué)得到了尊重，使其對(duì)自己的選擇更加有責(zé)任感；第二，激發(fā)了動(dòng)力，亦即，相對(duì)人會(huì)因?yàn)閰⑴c了起草，或者會(huì)因?yàn)槠跫s內(nèi)容是經(jīng)其同意的，或者會(huì)因?yàn)槟塬@得與其所承擔(dān)的契約責(zé)任相稱的對(duì)價(jià)，以及對(duì)違約制裁的恐懼等各種原因，而形成積極履行契約的動(dòng)力；第三，契約有助于使行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間的互動(dòng)關(guān)系獲得更好的控制，更加完滿地實(shí)現(xiàn)契約所蘊(yùn)含的行政法上的目的。26但是，必須指出的是，我們所說(shuō)的通過(guò)“責(zé)任書(shū)”來(lái)再分配權(quán)利義務(wù)，是指保持法律規(guī)定的公安機(jī)關(guān)角色的前提下，因?yàn)?/p>

48、社會(huì)的復(fù)雜性以及公安機(jī)關(guān)能力的有限性，需要社區(qū)、相對(duì)人的協(xié)力，來(lái)彌補(bǔ)公安機(jī)關(guān)因上述原因造成的控制與維護(hù)治安秩序的射程不足，因此，對(duì)社區(qū)、相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的安排與分配，只是要發(fā)揮其彌補(bǔ)的效用，而絕對(duì)不是想通過(guò)契約的方式，把行政機(jī)關(guān)的角色部分地或者全部地轉(zhuǎn)換到社區(qū)、相對(duì)人身上，否則，就構(gòu)成不正當(dāng)條款，成為契約部分或全部無(wú)效的原因。四、難道真的不需要法院介入？在行政契約的救濟(jì)問(wèn)題上，我仍然堅(jiān)持應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的行政復(fù)議與行政訴訟結(jié)構(gòu)之外另外構(gòu)筑適合于解決行政契約糾紛特點(diǎn)的特別規(guī)則。27 我們不能像現(xiàn)在這樣僅僅考慮把行政契約中有點(diǎn)近似于行政行為的行政機(jī)關(guān)使用主導(dǎo)性權(quán)利的行為單獨(dú)劃出來(lái)，放到現(xiàn)有的行政復(fù)議與行政

49、訴訟制度之下解決，而不考慮全面地、周全地解決所有行政契約糾紛問(wèn)題。28 至于法院或復(fù)議機(jī)關(guān)審查的標(biāo)準(zhǔn)，我并不熱心，也認(rèn)為實(shí)在沒(méi)有必要專門(mén)地去討論它，因?yàn)槲覀儗?duì)行政契約的實(shí)體和程序規(guī)范的討論實(shí)際上已經(jīng)解決了這個(gè)問(wèn)題，可以這么說(shuō)，對(duì)行政契約的締結(jié)與履行中的實(shí)體與程序規(guī)范規(guī)定得愈加細(xì)膩，法院和復(fù)議機(jī)關(guān)的審查能力也就愈強(qiáng)，愈加可行。29    2007-03-08        接下來(lái)對(duì)“假契約”救濟(jì)問(wèn)題的分析與探討，將進(jìn)一步重申和強(qiáng)化上述觀點(diǎn)，并且我們還會(huì)看到，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)內(nèi)部“責(zé)

50、任書(shū)”主體的非法律人格性，營(yíng)造“內(nèi)在市場(chǎng)”（intrenal market）的意圖，及其內(nèi)容屬于行政權(quán)所固有的范圍，決定了在糾紛解決上的非正式制度模式，這可以進(jìn)一步補(bǔ)充我們?cè)葘?duì)行政契約救濟(jì)結(jié)構(gòu)的考慮。1、非正式制度的解決模式在哈羅（Carol Harlow）與勞倫斯（Richard Rawlings）看來(lái)，“假契約”與法院無(wú)關(guān)，不會(huì)，也不需要進(jìn)入到法院去解決糾紛，強(qiáng)制執(zhí)行。他們之所以認(rèn)為“假契約”不具有在法院強(qiáng)制執(zhí)行的法律意義，主要是以英國(guó)出現(xiàn)的有關(guān)Next Steps Agency的組織文件（framework documents）為分析素材，并主要從契約的主體資格分析入手。因?yàn)閺膰?yán)格的意

51、義上說(shuō)，契約是在至少兩個(gè)具有契約能力（contractual capacity）的當(dāng)事人之間締結(jié)的，而契約能力又是與“法律人格”（legal personality）觀念聯(lián)系在一起。但是，Next Steps Agency實(shí)際上并沒(méi)有真正與產(chǎn)生它的行政機(jī)關(guān)相分離，相對(duì)于其附屬的機(jī)關(guān)來(lái)講，該機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立的法律人格，因此，該機(jī)構(gòu)與其母體機(jī)關(guān)之間締結(jié)的組織文件（framework documents）不是真正意義上的契約。30 也正是在這個(gè)意義上，英國(guó)學(xué)者弗里德蘭（Freedland）指出，這里實(shí)際上有著雙重的法律幻覺(jué)，是“（非獨(dú)立人格）的部門(mén)”被認(rèn)定簽訂了“非契約的契約”（a sort of d

52、ouble legal fiction, whereby a non-corporation is deemed to enter into non-contracts）。31 那么，非獨(dú)立人格的部門(mén)無(wú)法指望，實(shí)際上也不可能到法院去起訴，要求法院去強(qiáng)制執(zhí)行這種“非契約的契約”。這樣的分析與結(jié)論，應(yīng)該說(shuō)，有一定的道理，在特定的情景與對(duì)象上是成立的。比如，我國(guó)公安機(jī)關(guān)與內(nèi)設(shè)的各處、科之間簽訂的“執(zhí)法目標(biāo)責(zé)任書(shū)”，顯然就是在這樣的意義上操作的，也不可設(shè)想他們之間的紛爭(zhēng)會(huì)訴諸法院。其實(shí)，在我看來(lái)，不僅僅一個(gè)機(jī)關(guān)與其內(nèi)部不具有法律人格的一個(gè)機(jī)構(gòu)或部門(mén)之間簽訂的“假契約”不能訴諸法院，就是具有法律人格的機(jī)

53、關(guān)之間簽訂的“假契約”也不會(huì)訴諸法院，比如，市局、分局、派出所之間簽定的“執(zhí)法目標(biāo)責(zé)任書(shū)”就不可能訴諸法院，這主要是因?yàn)?，簽訂這類“執(zhí)法目標(biāo)責(zé)任書(shū)”的目的在于用市場(chǎng)機(jī)制而不是官僚體制來(lái)解決公共服務(wù)的質(zhì)量問(wèn)題，是想通過(guò)契約方式，來(lái)明確契約當(dāng)事人彼此的權(quán)利和責(zé)任，讓雙方都受契約的約束和必須履行各自的契約責(zé)任，而不是為了要到法院去強(qiáng)制執(zhí)行它。那么，出現(xiàn)紛爭(zhēng)怎么辦？英國(guó)在“國(guó)家健康服務(wù)契約”（National Health Service contract）上的解決思路是，交給國(guó)務(wù)卿（the Secretary of State）來(lái)裁決。32 有意思的是，在我國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的執(zhí)法責(zé)任制中，卻不見(jiàn)提出這

54、樣的問(wèn)題，估計(jì)是因?yàn)閳?zhí)法責(zé)任制的推行，很大程度上是由于長(zhǎng)期以來(lái)組織法不健全，造成上下機(jī)關(guān)之間、各個(gè)部門(mén)之間職責(zé)、權(quán)限、法律責(zé)任不夠清晰，因此，“執(zhí)法目標(biāo)責(zé)任書(shū)”實(shí)際上是落實(shí)行政分工，明確崗位職責(zé)，布置行政任務(wù)，提出目標(biāo)要求，制定監(jiān)督檢查和考核辦法，進(jìn)而要求必須一體遵守，即便有不同意見(jiàn)，也會(huì)在上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系之中磨合、消化掉。這很可能就是為什么在目前有關(guān)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法責(zé)任制的文章當(dāng)中都不談?dòng)嘘P(guān)救濟(jì)問(wèn)題，更沒(méi)有人建議設(shè)立正式的救濟(jì)途徑的原因。33 我也贊成用目前這樣的非正式制度來(lái)化解上述紛爭(zhēng)，當(dāng)然，也可以考慮將現(xiàn)實(shí)中的這種非正式制度成文化，變成為正式的在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部調(diào)處與化解的制度，但是

55、，原則上不考慮法院的介入，理由是，上述“執(zhí)法目標(biāo)責(zé)任書(shū)”的內(nèi)容與功能，屬于行政權(quán)的固有“自留地”，基于分權(quán)的要求，司法權(quán)不宜干預(yù)。更為重要的是，在這里出現(xiàn)的部門(mén)、機(jī)構(gòu)之間的沖突，實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)公共利益過(guò)程中權(quán)利、義務(wù)分配上的爭(zhēng)執(zhí)，歸根到底，是公共利益問(wèn)題，不直接涉及到私人利益。2、訴諸法院但是，哈羅（Carol Harlow）與勞倫斯（Richard Rawlings）上述分析主要取材于Next Steps Agency的組織文件這樣一種“假契約”，沒(méi)有考慮到所有的“假契約”形態(tài)，其結(jié)論必然犯了以偏概全的錯(cuò)誤。其實(shí)，在英國(guó)，并不是所有的“假契約”都不能訴諸法院，一個(gè)明顯的反例就是，社會(huì)工作契約（

56、social work contract）就可以接受法院的審查。34 其中緣由，雖然哈羅（Carol Harlow）與勞倫斯（Richard Rawlings）在書(shū)中沒(méi)有明說(shuō)，但是，我的體會(huì)是因?yàn)檫@里直接涉及到了相對(duì)人的利益得失。其實(shí)，從我國(guó)基層派出所與相對(duì)人簽訂的“責(zé)任書(shū)”看，有些條款對(duì)相對(duì)人權(quán)益的影響是很大的，甚至是極不正當(dāng)?shù)?。比如，在一份“?qiáng)化單位內(nèi)部防范，綜合整治盜搶汽車、摩托車、自行車犯罪活動(dòng)責(zé)任書(shū)”中規(guī)定：“對(duì)工作不到位，措施不落實(shí)，發(fā)生三車'被盜的（單位），派出所在接受分局按被盜車輛價(jià)值處罰10%，單位將受到相應(yīng)的處罰，”通過(guò)這個(gè)條款，派出所實(shí)際上把分局意圖通過(guò)經(jīng)濟(jì)上的制

57、裁來(lái)營(yíng)造出類似市場(chǎng)的內(nèi)在的“競(jìng)爭(zhēng)”壓力，至少?gòu)慕?jīng)濟(jì)責(zé)任的實(shí)際承擔(dān)上完全卸到了相對(duì)人的身上。在不發(fā)生事情的情況下，大家相安無(wú)事，但是，一旦出事，并要執(zhí)行“責(zé)任書(shū)”，“動(dòng)真格的”，就會(huì)直接對(duì)個(gè)人利益造成威脅，進(jìn)而難免會(huì)發(fā)生這樣或那樣的爭(zhēng)議，這就有提供正當(dāng)?shù)姆删葷?jì)的必要，有法院介入的必要。因?yàn)閺母旧险f(shuō)，行政訴訟制度實(shí)際上是用來(lái)解決行政法上公共利益與私人利益之間的某種緊張，是具體落實(shí)憲法中設(shè)計(jì)好的國(guó)家與個(gè)人之間的權(quán)力與權(quán)利分配關(guān)系。又由于這樣的“責(zé)任書(shū)”畢竟是一種行政契約，盡管其中的權(quán)力性因素較強(qiáng)，但是，仍然還沒(méi)有強(qiáng)到抹滅其契約性，因而也不會(huì)質(zhì)變?yōu)樾姓袨?，因此，在救?jì)問(wèn)題上，仍然需要在原來(lái)的專門(mén)

58、針對(duì)行政行為設(shè)計(jì)的行政救濟(jì)結(jié)構(gòu)之外另外建立適合于解決行政契約糾紛特點(diǎn)的雙向性結(jié)構(gòu)，關(guān)于這方面的觀點(diǎn)，我已經(jīng)在其他論文中表述過(guò)了。而且，即便是公務(wù)員與其隸屬的行政機(jī)關(guān)之間簽定的“執(zhí)法目標(biāo)責(zé)任書(shū)”，也并不必然地完全要由上述非正式制度來(lái)消化他對(duì)“執(zhí)法目標(biāo)責(zé)任書(shū)”的不滿，特別是當(dāng)“執(zhí)法目標(biāo)責(zé)任書(shū)”對(duì)公務(wù)員作為公民而享有的憲法上基本權(quán)利，而不是因?yàn)閾?dān)任公職而具有的職務(wù)上權(quán)力產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響時(shí)，更有著尋求行政訴訟上救濟(jì)的必要。比如，有的派出所為遏止“三車”被盜案件的攀升，與責(zé)任區(qū)民警約定，如果在該民警的管片發(fā)案，比如，被盜一輛汽車，就罰民警1百元。個(gè)別民警被罰得到月底只領(lǐng)回基本工資。又比如，在執(zhí)法責(zé)任制的考評(píng)

59、中，對(duì)不合格單位的執(zhí)法責(zé)任人，一次性扣發(fā)全年的崗位津貼。這樣的“執(zhí)法目標(biāo)責(zé)任書(shū)”的執(zhí)行實(shí)際上侵犯的是憲法上規(guī)定的公民要求報(bào)酬的權(quán)利，進(jìn)而可能對(duì)該民警及其家人的生存權(quán)都造成影響，從權(quán)利與利益的重要性上講，絲毫不比作為行政處罰的罰款給公民利益造成的損害差，因而有著尋求訴訟上救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)需要。    2007-03-08        我們必須對(duì)行政訴訟上用內(nèi)、外部行政行為的學(xué)理分類來(lái)劃分司法審查范圍的做法進(jìn)行深刻的反思與批判。一方面，這不僅是因?yàn)閺膶W(xué)術(shù)的發(fā)展史看，行政行為（admi

60、nistrative acts）原本而且迄今都是，也應(yīng)該是出于訴訟的需要而構(gòu)筑起來(lái)的法概念，是能夠據(jù)以提出無(wú)效或強(qiáng)制禁止（mandatory injunction）之訴訟的行為，因此，將其作內(nèi)部與外部的學(xué)理分類、并賦予不同救濟(jì)效果缺乏實(shí)質(zhì)基礎(chǔ)，是不成立的。而且，另一方面，汲取二戰(zhàn)以來(lái)對(duì)特別權(quán)力關(guān)系理論的批判成果，迎合要求以憲政上的人權(quán)保障為核心進(jìn)行行政救濟(jì)制度重構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)，35 用全面落實(shí)憲法上公民基本權(quán)利之保障的觀點(diǎn)，改造行政訴訟制度，將涉及公務(wù)員基本權(quán)利的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部處理行為納入行政訴訟，勢(shì)在必行。五、結(jié)束語(yǔ)如果我們同意“行政契約是游離在行政行為與民事契約之間的一種特殊的形態(tài)”的結(jié)論，同意行政契約是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念、特