對目前國有資產(chǎn)管理體制改革的思考

1、對目前國有資產(chǎn)管理體制改革的思考    一、關(guān)于“國家所有”與“政府履行出資人職責”的關(guān)系相比十五屆四中全會提出的“國家所有，分級管理”，十六大提出“在堅持國家所有的前提下，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責”，顯然是前進了一步。最明顯的進步在于政府職責由“管理”變?yōu)椤奥男谐鲑Y人職責”。中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，的確存在一個明確政府（特別是地方政府）行使產(chǎn)權(quán)的邊界問題。政府作為出資人代表，產(chǎn)權(quán)（占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)）中哪些權(quán)利有，哪些權(quán)利沒有？如果地方政府履行出資人職責，把國有企業(yè)賣掉，資本利得歸誰？資本損失怎樣處

2、理？由地方政府履行出資人職責，中央政府是不是就完全不管了？這些都是不能含糊的問題。二、出資人職責是什么明確政府行使產(chǎn)權(quán)的邊界，實際上就是明確政府作為出資人代表到底履行什么職責。十六大提出：中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合。這些說法，基本上勾勒出了一個人格化的出資人代表的輪廓。但是這種表述仍然有許多值得推敲之處。首先是“享有所有者權(quán)益”。所有者權(quán)益，是一個物權(quán)或財產(chǎn)權(quán)的概念，法理上所界定的產(chǎn)權(quán)包括收益權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)。出資人代表行使后三項權(quán)利，歧義不大，關(guān)鍵是收益權(quán)。政府作為出資人代表所享有的收益權(quán)不同于自然

3、人所享有的收益權(quán)。其次是“權(quán)利、義務和責任相統(tǒng)一”。前面已經(jīng)對出資人代表享有的權(quán)利進行了分析。政府作為出資人代表，所承擔的義務與責任也應當進一步明確。作為自然人產(chǎn)權(quán)主體，與獲得財產(chǎn)利得這種權(quán)利相對應，承擔資本虧蝕是一項義務。出資人代表則不同。如果國有資本發(fā)生虧蝕，出資人代表要承擔的不是經(jīng)濟賠償（也賠不起），其義務更多地表現(xiàn)為責任法律責任或者是政治責任。這也是十六大報告中強調(diào)“責任”這個概念的原因。第三是“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”。在國務院機構(gòu)改革方案說明里，對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“國資委”）的“三管”職責做了界定：通過統(tǒng)計、稽核對所管國有資產(chǎn)的保值增值情況進行監(jiān)管，可以認為是管資

4、產(chǎn)；代表國家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會，通過法定程序?qū)ζ髽I(yè)負責人進行任免、考核并根據(jù)其經(jīng)營業(yè)績進行獎懲，可以認為是“管人”；指導推進國有企業(yè)改革和重組，擬訂國有資產(chǎn)管理的法律、行政法規(guī)和制定規(guī)章制度，依法對地方國有資產(chǎn)管理進行指導和監(jiān)督，承辦國務院交辦的其他事項，可以認為是“管事”。對比公司法中關(guān)于股東代表（也就是所有者代表或出資人代表）職責的規(guī)定，我們發(fā)現(xiàn)兩者還有不小的差異。首先，在公司法中，沒有“管資產(chǎn)”一說，只對按資本管理原則行使所有權(quán)有明確規(guī)定。其次，“管人”一般是指任免公司董事、監(jiān)事，而不包括任免總經(jīng)理（那是董事會的事），比較而言，機構(gòu)改革方案說明中“企業(yè)負責人”的概念過于含糊。再次，

5、“管事”主要指對企業(yè)的收益分配方案、增資和修改章程、股權(quán)或資本交易方案及重大決議事項（如重大投資和債務）有股東表決權(quán)，這與國資委管的“事”有很大不同。對比機構(gòu)改革方案說明中的前言后語，我們也可以看出機構(gòu)改革方案說明開宗明義地指出了國資委成立的指導思想：貫徹落實黨的十六大的要求，推動國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整?？梢?，國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，應當是國資委該管的最重要的“事”。參考國資委成立的指導思想和初衷，參照公司法的有關(guān)規(guī)定，我們認為國資委的職責應當是：制定國有資本營運戰(zhàn)略（包括制定戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略實施方案）；按照國有資本營運戰(zhàn)略調(diào)整國有資本的布局和結(jié)構(gòu)；編制國有資本經(jīng)營預算和報送國有

6、資本經(jīng)營決算；選派和更換國有資本營運主體（包括國有資產(chǎn)經(jīng)營公司和大型企業(yè)集團）的董事、監(jiān)事；考核國有資本營運主體的營運業(yè)績；決定國有資本營運主體的設立、分立、合并、變更等重大事項。三、管資產(chǎn)、管資本還是管企業(yè)現(xiàn)階段，國有資產(chǎn)、國有企業(yè)的提法，主要是受到行政管理體制的影響。國務院機構(gòu)改革方案說明中指出：國資委的監(jiān)管范圍，確定為中央所屬企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的國有資產(chǎn)。地方所屬企業(yè)的國有資產(chǎn)，由改革后設立的省、市（地）兩級地方政府國有資產(chǎn)管理機構(gòu)負責監(jiān)管。其他國有資產(chǎn)，依照相關(guān)的法律法規(guī)進行管理。這種說法頗有值得商討之處：其一，隨著股權(quán)多元化，原來意義上的國有企業(yè)會有私人資本、外資注入。此時，所謂

7、中央和地方所屬企業(yè)中，哪些資產(chǎn)是國有資產(chǎn)？哪些資產(chǎn)是非國有資產(chǎn)？國有資產(chǎn)的概念難以明確。而提“國有資本”就比較明確了。其二，隨著混合所有制企業(yè)數(shù)量越來越多，國有企業(yè)的提法不再恰當。即使是國有控股的企業(yè)，也不能叫做國有企業(yè)。這類企業(yè)叫做國有資本參與企業(yè)為好。其三，“其他國有資產(chǎn)”包括什么資產(chǎn)？按照十六大報告的解釋，其他國有資產(chǎn)應當包括基礎(chǔ)設施和重要自然資源。但是這些資產(chǎn)也具有資本化的特征，能夠帶來資本收益。國資委對其管到清產(chǎn)核資，還是管到資本經(jīng)營？不明確國有資本的概念，職責難以到位。因此，在審視國有資本管理體制的未來走向時，應當重視國有資本的概念，而逐步淡化國有資產(chǎn)、國有企業(yè)的概念。 

8、四、國有資本管理體制是兩層次還是三層次從滬深模式及其他一些地方的實踐來看，國有資本管理體制采取了建立國有資本管理委員會資產(chǎn)經(jīng)營公司國有資本參與企業(yè)的三層次模式，以解決直接進行產(chǎn)權(quán)管理、國有企業(yè)過多、管理幅度過大的問題。仔細分析，這種模式還有更深層次的優(yōu)點：這三個層次當中，第一層次是一個政府機構(gòu)，行使出資人代表職責。在這一層次里，主要解決的問題是明晰出資人代表形象，將國家的所有權(quán)職能與其他職能（主要是社會管理職能）相分離，即所謂的“政資分離”；第二層次在公司法中被稱作“國家授權(quán)的投資機構(gòu)”，其實質(zhì)是一個資本營運公司。這一機構(gòu)的目標主要是實現(xiàn)國有資本保值增值和完成國家財務戰(zhàn)略的具體任務。在這一層次

9、里，主要解決的問題是分離所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，專注于資本經(jīng)營；第三層次是國有資本參與企業(yè)，主要從事實體經(jīng)營。在這一層次里，所謂的國有資本參與企業(yè)與其他企業(yè)并沒有什么本質(zhì)區(qū)別。國有資本可以參與其中，也可以隨時撤出?？毓?、參股或者出讓股權(quán)，都不會改變企業(yè)的實體經(jīng)營。三個層次中，第二、三層次除了要實現(xiàn)國家財務的一些戰(zhàn)略目標外，本質(zhì)上與其他的投資公司、企業(yè)無異。行為最特殊、也最難塑造的是第一層次。在國有資本管理體制的委托代理鏈條中，必須建立一種激勵和約束的均衡機制，其核心在于第一層次上從政治責、權(quán)、利向經(jīng)濟責、權(quán)、利的順利轉(zhuǎn)化。政府受托管理國有資本是通過政治程序完成的，其有效性取決于政治體制的完善程度。政府

10、在管理國有資產(chǎn)的過程中承擔的是政治責任，行使的是政治權(quán)力，享有的是政治利益。這是政府責、權(quán)、利的基本特征。但是從第二層次開始，財務主體主要承擔經(jīng)濟責任實現(xiàn)國有資本保值增值和促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展，享有經(jīng)濟利益完成受托責任所獲得的物質(zhì)和精神滿足，行使經(jīng)濟權(quán)利國有資本營運的決策權(quán)。因此，國資委和國有資本營運公司自身的責、權(quán)、利是均衡的。但是，在國資委內(nèi)部必須實現(xiàn)政治責、權(quán)、利向經(jīng)濟責、權(quán)、利的轉(zhuǎn)化，這種轉(zhuǎn)化成功了，就能夠建立均衡的國有資本營運的激勵和約束機制，國有資本委托代理就可以順暢運作，國有資本出資人也就真正到了“位”。五、“內(nèi)部監(jiān)督”和“外部監(jiān)督”的結(jié)合問題國資委除了管理職能，還具有監(jiān)督的職能。怎樣監(jiān)督呢？國務院機構(gòu)改革方案說明中提到三條：代表國家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會；通過統(tǒng)計、稽核對所管國有資產(chǎn)的保值增值情況進行監(jiān)管；依法對地方國有資產(chǎn)管理進行指導和監(jiān)督。前兩者是產(chǎn)權(quán)監(jiān)督，后者是行政監(jiān)督。顯然，這些都是國有資產(chǎn)管理體制內(nèi)部的監(jiān)督。國資委作為受托者，接受國務院的授權(quán)，自身也要受到監(jiān)督。但是誰來監(jiān)督監(jiān)督者？我們認為，這一監(jiān)督主體必須來自國資委外部，而且應當是來自政府外部。由全國人大行使對國有資本管理的監(jiān)督權(quán)是一種較好的模式。人大監(jiān)督主要是指立法監(jiān)督，包括制定國有資本管理法、審議和表決國資委編制的國有資