清華大學公共管理學院常務副院長薛瀾解讀總體應急預案

1、清華大學公共管理學院常務副院長薛瀾解讀總體應急預案中國網(wǎng):大家好，這里是中國訪談。隨著近年來緊急突發(fā)公共事件像“非典”、“禽流感”、“海嘯”等在國內(nèi)外的頻頻發(fā)生，如何應對緊急突發(fā)公共事件已顯得越來越重要和必要，國務院1月8日發(fā)布了國家突發(fā)公共事件總體應急預案，對什么是突發(fā)公共事件，如何分類？怎么應對？都給出了明確界定，今天我們就請清華大學公共管理學院常務副院長薛瀾先生為我們詳細解讀應急預案的形成過程和涉及的內(nèi)容。中國網(wǎng):薛院長您好！薛瀾:您好！中國網(wǎng):我們看到“礦難”、“禽流感”和前幾天發(fā)生的“京廣路塌陷”這些事件，是不是都屬于突發(fā)公共事件？那么，專業(yè)的說法，突發(fā)公共事件是怎樣界定的？薛瀾:突

2、發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，有可能造成人員傷亡和重大財產(chǎn)損失的事件。突發(fā)公共事件的分類，從學術(shù)研究和應對的能力機制角度考慮，在我國大概把突發(fā)公共事件分為四類：第一類是自然災害，類似地震、海嘯、洪水等等。第二類一般是重大的生產(chǎn)事故，像“京廣路塌陷”，就屬于重大的交通事故，還有工廠的生產(chǎn)安全事故、煤礦的坍塌、爆炸等等。第三類也就是我們講的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，像SARS、“禽流感”，都屬于公共衛(wèi)生領(lǐng)域的突發(fā)公共事件。第四類是涉及到重大社會安全的事件，比如恐怖襲擊。中國網(wǎng):1月8號國務院發(fā)布的國家突發(fā)公共事件總體應急預案出臺的背景和依據(jù)是什么？薛瀾:說到出臺的背景，可以追溯到2003年的SARS。大家知道，

3、SARS對我國整體突發(fā)事件的應急體系影響非常大，在這之前，我國也積累了很多相關(guān)的經(jīng)驗，像應對98年洪水以及一些地震災害，我們也積累了一些經(jīng)驗。但是，SARS也暴露出我們原來的那些經(jīng)驗在應對像SARS這樣原因不明的事件時還有很多缺陷，包括怎樣及時向公眾溝通、公布相關(guān)情況，怎樣更好地協(xié)調(diào)各方面的資源和能力去應對。所以，從某種意義上講，SARS使我們看到了整個國家應急體系方面存在的一些問題。也正是從這些問題出發(fā)，從2003年下半年開始，國務院有關(guān)部門把這些事情作為非常重要的工作，組織相關(guān)專家和有關(guān)政府部門，動用了很多人力物力，對我國的應急管理體系作了進一步的完善。一般提到的是“一案三制”，“一案”是

4、指我國國家的總體應急預案，這就相當于一個行動綱要，對我們整個的應急管理體系具有非常重要的指導意義?！叭啤笔紫仁巧婕暗椒ㄖ?，應急管理不管是政府還是各方面都要采取很多非常措施，要保證這些措施能夠有效執(zhí)行，需要有相關(guān)的法律依據(jù)，所以，相關(guān)法律在突發(fā)事件的處置上，也是在國務院有關(guān)部門的相關(guān)推動下開始了草擬，并進入到立法程序。第二“制”是“體制”，中國的應急管理體系，原來比較常見的就是事件發(fā)生之后成立一個指揮部，處理結(jié)束以后把指揮部解散，這種指揮部的體制有一定的好處，但是也有一些缺陷，SARS發(fā)生以后，國家開始尋找新的機制，比如北京市成立了突發(fā)事件處理辦公室，開展相關(guān)的工作。第三“制”是“機制”，在突

5、發(fā)事件來了以后，各個部門怎樣更好地組織協(xié)調(diào)各方面的資源和能力，來更好地應對突發(fā)公共事件，像信息發(fā)布、資源的調(diào)動等等，都屬于整體的機制體系。中國網(wǎng):如果是發(fā)生交通事故或火災，大家可能覺得這些是在我們身邊發(fā)生的很平常的事情，這種事情可以啟動緊急預案嗎？薛瀾:要根據(jù)事件的程度，剛才我講，突發(fā)公共事件分為四類，像火災，就屬于我們講的第二類公共安全事故，要根據(jù)這類事故的嚴重程度，如果是很簡單的一個火災，相關(guān)人員很快把火滅了，就沒有必要作為重大事故。但如果這件事有可能造成更大的人員傷亡或隱患，就要對事故進行分級，我們現(xiàn)在分為四級，藍色、黃色、橙色、紅色，按照嚴重程度分為這四級，另外也涉及到應對的程度，像最

6、低的藍色，在縣一級中可能就有能力去解決，再往上就可能要升級，到了紅色，就可能需要在國務院展開國家級的應急預案。中國網(wǎng):影響程度有多大，我們有一個明確的界定嗎？薛瀾:要根據(jù)不同的突發(fā)公共事件，因為突發(fā)公共事件涉及到方方面面，不管是海嘯、地震還是臺風，很難用一個簡單的標準，與國家總體預案配套的還有專項預案、部門預案，各省市下一步也要進行相關(guān)預案，在這些預案中要進行更詳細的規(guī)定，什么樣的情況下啟動什么樣的緊急預案。中國網(wǎng):我們知道對于災難的發(fā)生，預防是非常重要的，怎樣才能做到“防患于未然”呢？薛瀾:突發(fā)預案可以分成事前、事中、事后三個周期，事前是指在突發(fā)事件發(fā)生之前可能有一些征兆，這時候我們怎樣及時

7、捕捉到這些征兆，啟動我們的預警機制，盡快采取一些措施，把突發(fā)事件的苗頭消滅在萌芽之中，這是最好的。如果沒有及時捕捉到征兆，那就需要事后采取更有力的措施，如果做到有效預警呢？那就需要我們對風險征兆進行有效的捕捉，然后盡力消除風險因素，如果沒有消除，那就需要在事后進行正確的應對。像北京市，就在前一段時間對重大安全隱患進行了檢查，像護國寺有重大的火災隱患，查了出來，這時候相關(guān)部門的領(lǐng)導就要采取一些有效的措施去消除這些隱患，包括煤礦生產(chǎn)安全的問題，需要檢查通風系統(tǒng)、檢查瓦斯報警系統(tǒng)等等，當這些系統(tǒng)有問題的時候，實際上就存在著重要的安全隱患，那就需要及時解決。像這樣的工作，都是把風險因素及時找出來，然后

8、消除。中國網(wǎng):檢查隱患的部門是預測預警系統(tǒng)中的一部分嗎？薛瀾:這些工作，實際上應該是所有政府、企業(yè)各方面都應該做的，例如消防工作，各個單位都有消防安全員，他們的職責就是要檢查相關(guān)措施是否到位，相關(guān)的設(shè)施是否能有效使用。中國網(wǎng):它不屬于新建立的預測預警系統(tǒng)嗎？薛瀾:對，新建立的應急指揮中心一個是起到信息的上傳下導的作用，事件發(fā)生了，向有關(guān)部門及時通報，采取有關(guān)措施。另外一個是協(xié)調(diào)，因為真正的突發(fā)公共事件發(fā)生的時候，應該是相關(guān)的政府部門采取一個預案，比如公共衛(wèi)生事件，可能就是由衛(wèi)生局去采取措施。應急指揮中心的工作還是在于協(xié)調(diào)，包括必要的時候去組織相關(guān)的力量或資源。還有一點，他們更重要的工作可以說是

9、“功夫在事外”，在平時采取各種各樣的措施，去檢查、監(jiān)督預案的制訂、實施和執(zhí)行，去建立溝通和資源協(xié)調(diào)的機制，來包括我們的應急管理體制能夠及時應對。中國網(wǎng):如果發(fā)生了I級或II級突發(fā)事件，在信息上報方面有什么要求呢？薛瀾:總體預案對信息上報要求能夠及時向有關(guān)部門、向國務院去上報，也規(guī)定得非常明確。而且，針對不同類型的突發(fā)事件，報到哪個層次，怎樣報，都有相應的程序規(guī)定。中國網(wǎng):剛才我們談到了預測和預警，而預警中一個非常重要的問題就是災難發(fā)生前的預測，而預測需要非常專業(yè)和技術(shù)含量非常高的監(jiān)測系統(tǒng)，那么如何保證啟動應急預案的準確性和及時性，采取哪些技術(shù)手段來應對和提升突發(fā)公共事件的應急能力？薛瀾:你的這

10、個問題是個非常重要的問題，中國現(xiàn)在社會發(fā)展的階段也是一個矛盾凸顯期，這就涉及到我們剛才講到的各種不同類型的突發(fā)事件，也是一個多發(fā)期。在這種情況下，可以從幾個方面談一下應對我們面對的這種局面。首先，從政府層面，要重視相關(guān)的能力建設(shè)，現(xiàn)在我們從國家的應急管理體系，包括我們剛才講的一案三制，包括總體預案的發(fā)布，這都充分顯示出從政府的角度怎樣把這項工作非常有力地推動下去。第二，實際上是動員整個社會的力量，再大的突發(fā)事件，往往是在最基層發(fā)生的，比如一個生產(chǎn)安全事故，也許是在一個特定的工作崗位上發(fā)生的，所以，預警能力的提高，最重要的是社會各個方面，不同的個人都有應急應對的能力和意識，能夠及時捕捉到各種突發(fā)

11、事件的先兆，這樣才能有效解決。我想，整個社會應對風險的分析、應對能力是很重要的。第三是專業(yè)的應對能力，我們國家也做了很多這方面的工作，比如地震預測，異常氣候的預報，這些其實都是專業(yè)能力的重要組成部分，國家在這方面也是投入了很多資金，相關(guān)的能力也得到大大提高，像我國的地震救濟部門，國外的地震發(fā)生以后，他們也采取有效的措施去協(xié)助營救。所以我想，在這方面的很多技術(shù)問題也需要進一步研究，這次在中長期科技規(guī)劃中就發(fā)現(xiàn)，事故安全科技研究是我們需要加強的工作。中國網(wǎng):人的因素在處理突發(fā)公共事件中的作用是不可低估的，而從目前情況看，有的地方領(lǐng)導可能出于這樣那樣的考慮，瞞報、漏報、緩報甚至隱匿不報的現(xiàn)象還常有發(fā)

12、生，如何杜絕這種情況的發(fā)生？薛瀾:我想，這不光是提高認識的問題，重要的是建立相應的機制，如果你該報不報，事后查出責任的時候，如果你沒有盡到責任的話，那我們有相關(guān)的機制去處理。另外，更重要的是要有一個社會積極參與的機制，很多事件的發(fā)生，如果緊緊依靠政府行政這條線是不夠的，也許公眾能夠?qū)@些事件進行參與，能夠及時向政府機關(guān)提供更多的線索，這樣使得瞞報和漏報無法隱藏。第三，媒體也要發(fā)揮很好的作用，以前講的很多瞞報、漏報，都是媒體通過公眾提供的線索，及時挖掘，找到情報。所以，要有一個比較好的機制，使我們的媒體、公眾、政府部門能夠更好地協(xié)作，及時地對相關(guān)事件做出反應。中國網(wǎng):您剛才也談到，媒體在應對公共

13、事件中應該起重要的作用，那么，國務院對媒體公布突發(fā)公共事件信息是怎樣要求的？薛瀾:國務院的預案提到要及時、準確、完整地向公眾公布信息，但這里確實有一個問題，突發(fā)事件的一個特點就是信息不及時、不準確、不完全，這時候怎么辦？預案中也提到，要在第一時間，掌握到消息以后及時公布。當然，我們講消息是否確切也需要我們做一定的判斷，在得到一定消息，在進行了確認的情況下，先要簡要地發(fā)布，隨后，可能得到更多的信息、可靠的信息，我們再進行及時跟蹤，這一點是非常重要的。 第二，原來有一種擔心，發(fā)布了信息會不會造成公眾的恐慌，引起社會的慌亂。我想，如果不發(fā)布，在我們這樣一個信息社會里，公眾肯定會有其他渠道得到這個信息

14、，而且通過不同的渠道一夸張、放大，可能就完全失真了，那樣造成的影響可能更壞。所以我想，最好的辦法是盡快地把準確的信息向公眾發(fā)布。 為了進一步避免造成公眾的恐慌不安，應該在信息發(fā)布的同時提出一些建議，比如在開始的時候通報有這樣一個情況，但這個情況的嚴重程度還不知道，比如臺風即將來臨，現(xiàn)在公布可能會引起不必要的驚慌，那么我們會有后續(xù)的情況進一步發(fā)布。第二步，如果我們知道臺風在哪一天登陸，這時候可以提出一些建議，讓大家準備食品、飲用水等等，公眾就會按照你的建議去操作。中國網(wǎng):我們看到總體預案按照不同的責任主體，把全國突發(fā)公共事件的應急預案體系設(shè)計為6個層次，為什么要這樣設(shè)計？薛瀾:這6個層次主要是要

15、保證我們的應對體系要能從上到下落實到位，國家在專項預案、部門預案和省市、人民政府，包括企事業(yè)單位，從上到下要有一個完整的體系，確保突發(fā)公共事件發(fā)生的時候有一個有效的應對，到底不同的城市、不同的部門制訂什么樣預案，要具體情況具體分析，像化工，可能要做好各種各樣的準備，突發(fā)的生產(chǎn)事故發(fā)生以后怎樣應對。中小學可能要對重大集會中的踩踏事件有預案。最重要的是從縱向到橫向，一直到底不要有缺口。中國網(wǎng):總體預案在責任主體規(guī)定方面有什么特點呢？薛瀾:對信息發(fā)布、信息處置的責任非常明確地做了詳細的規(guī)定，尤其是各個專項預案、部門預案，對哪個部門要做什么事情都有明確的要求，這些要求就是很好地把責任落實。但另外一點，

16、什么叫突發(fā)事件？就是有很多意想不到的情況，這時候，我們原來的預想可能有一定的局限性，那么，我們所有的當事人和相關(guān)部門都要采取相關(guān)措施，盡自己最大的可能去應對，這時候可能就不能完全拘泥于原來的規(guī)定了。中國網(wǎng):處置突發(fā)公共事件的時候，常常會涉及到很多公共資源的調(diào)配，那么，應該如何處理處置突發(fā)事件和浪費公眾資源這兩者之間關(guān)系的協(xié)調(diào)呢？薛瀾:像我們應對突發(fā)事件，最好的辦法是儲備大量的人力物力和資源，這里就可能有浪費，比如我們要預防地震，可能要準備很多的淡水、各種各樣的藥品等等，但也許這個地震可能十年、二十年后才發(fā)生，甚至有可能是一百年才發(fā)生，這樣就有可能造成很大的浪費。一般來說，我們要分析這種風險有多

17、大，根據(jù)不同的突發(fā)事件，分析它發(fā)生的可能性有多大。另外，我們要分析發(fā)生這種突發(fā)事件以后，對物資和人力的需求，什么樣特定的需求最大。舉例來說，公共衛(wèi)生突發(fā)事件，可能對一些特定的疫苗的需求量很大。像SARS，傳染病的病床實際上是最緊缺的資源。類似這樣的情況，我們要做一些相應的準備。但另一方面，這些準備也是非常昂貴的，像小湯山醫(yī)院，當時起了很大的作用，但平常可能用不到。還有就是通過其他渠道募集的資源，怎樣在突發(fā)事件發(fā)生時轉(zhuǎn)移過來，盡快投入使用。像美國的卡特琳娜颶風，需要一個避難場所，那么他們就把體育場作為避難場所，事先他們已經(jīng)有安排，遇到這種事件，體育場這種公共設(shè)施就可以作為避難場所，這就避免了一定的浪費。中國網(wǎng):與國際社會相比，我國的應急預案處于什么樣的狀態(tài)？和國際接軌了嗎？薛瀾:我們國家的應急預案在起草過程中借鑒了古今中外很多經(jīng)驗，包括我國這么多年的經(jīng)驗教訓，另外也參考了國外很多相關(guān)的總體應急計劃，同時結(jié)合了中國的實際情況，應該講，我們的應急預案和預案體系，在國際上都應該是走得很靠前的?，F(xiàn)在的問題是