淺談地方部門預(yù)算改革的編制方法

1、淺談地方部門預(yù)算改革的編制方法         摘要伴隨著中央預(yù)算編制改革的步伐,地方在這方面的改革也同時(shí)開始啟動(dòng),并很快取得了較好的效果。本文闡述了地方部門預(yù)算改革的進(jìn)展情況,分析了地方部門預(yù)算編制中存在的困難與問題,提出了地方部門預(yù)算編制改革的措施,對(duì)進(jìn)一步規(guī)范地方部門預(yù)算編制辦法,提高預(yù)算編制水平起到了良好的促進(jìn)作用。 關(guān)鍵詞地方部門預(yù)算 編制 管理 一、地方部門預(yù)算編制進(jìn)展情況 2000年4月,為交流各地預(yù)算改革經(jīng)驗(yàn),提高對(duì)預(yù)算編制改革重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí),進(jìn)一步明確預(yù)算改革的基本方針、基本內(nèi)容和基本方法,

2、財(cái)政部在河北省召開了全國(guó)預(yù)算編制改革座談會(huì)。這次會(huì)議以后,全國(guó)各級(jí)地方財(cái)政系統(tǒng)積極借鑒中央和試點(diǎn)省份部門預(yù)算編制的經(jīng)驗(yàn)做法,結(jié)合本地實(shí)際,不斷研究,使地方財(cái)政預(yù)算編制改革的步伐明顯加快,出現(xiàn)了全面啟動(dòng)、穩(wěn)步推進(jìn)、不斷深化的良好局面,各地在部門預(yù)算編制改革方面取得了明顯的成效。 截止到2002年,全國(guó)36個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市本級(jí)財(cái)政都已全部實(shí)行部門預(yù)算。實(shí)行部門預(yù)算或正在進(jìn)行試點(diǎn)的地(市)級(jí)財(cái)政共269個(gè),占地級(jí)區(qū)劃數(shù)的81%。其中,183個(gè)地(市)本級(jí)財(cái)政已實(shí)行部門預(yù)算,86個(gè)地(市)本級(jí)財(cái)政正在進(jìn)行部門預(yù)算試點(diǎn);實(shí)行部門預(yù)算或正在實(shí)行部門預(yù)算的試點(diǎn)的縣(市、縣級(jí)區(qū))本級(jí)財(cái)政已實(shí)行

3、部門預(yù)算,267個(gè)縣(市、縣級(jí)區(qū))本級(jí)財(cái)政正在進(jìn)行部門預(yù)算試點(diǎn)。 二、關(guān)于地方部門預(yù)算編制的存在的問題 當(dāng)然,與各項(xiàng)重大的改革措施一樣,各地在實(shí)施預(yù)算編制改革的過程中也不可能一蹴而就,出現(xiàn)了一些困難和問題,集中的反映在以下幾個(gè)方面: 1.預(yù)算編制周期過短,工作量大,制約了預(yù)算編制的性按照預(yù)算法的規(guī)定,從國(guó)務(wù)院下達(dá)預(yù)算草案指示到次年全國(guó)人大審議批準(zhǔn),預(yù)算編制只有4個(gè)月時(shí)間,各地預(yù)算編制部門普遍感到預(yù)算編制時(shí)間過短,工作量大,沒有充分時(shí)間對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行周密的論證。 2.一些部門的既得利益,影響了編制部門預(yù)算的積極性。在傳統(tǒng)的單一功能預(yù)算編制方式下,從中央到地方,主管部門具有二次預(yù)算的分配權(quán)。實(shí)行部

4、門預(yù)算后,預(yù)算由下級(jí)單位自己編制,主管部門不再代編,失去了二次分配的權(quán)利。另外,過去為了管理的方便曾將部分財(cái)政性資金作為預(yù)算外資金,未納入預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一管理,使地方上很多部門在資金使用上擁有較大的自主權(quán)。此次預(yù)算編制改革,觸及了一些部門的既得利益,使原來支出成本較高的部門,經(jīng)費(fèi)下降幅度較大。 3.經(jīng)費(fèi)缺乏科學(xué)統(tǒng)一的定額標(biāo)準(zhǔn),需進(jìn)一步完善。在各地的實(shí)踐中,對(duì)人員、公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)的制定普遍感到很困難,原因是:一方面,各地綜合財(cái)力水平難預(yù)測(cè),特別是非稅收人不確定,對(duì)支出標(biāo)準(zhǔn)的制定產(chǎn)生影響。另一方面,公共資源配置和日常辦公耗用缺乏科學(xué)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),造成同樣性質(zhì)的單位,經(jīng)費(fèi)水平高低不一,有的能夠滿足需要,

5、有的卻相差甚遠(yuǎn)。因此,如何在今后的改革中加以創(chuàng)新、完善,是各級(jí)財(cái)政部門必須認(rèn)識(shí)研究的問題。 4.項(xiàng)目支出預(yù)算編制和實(shí)施缺乏經(jīng)驗(yàn),操作存在一定的難度?，F(xiàn)在,各地在推行預(yù)算編制改革時(shí),財(cái)政和項(xiàng)目主管部門管理的角度發(fā)生了變化,財(cái)政不僅要審核細(xì)編的預(yù)算而且要審核具體的項(xiàng)目。這樣一來,由于經(jīng)驗(yàn)不足,且缺乏一定的操作程序,各地財(cái)政部門在項(xiàng)目支出管理方面存在諸多困難:(1)按照部門預(yù)算改革的要求,各部門應(yīng)建立項(xiàng)目庫(kù),在項(xiàng)目支出預(yù)算中依輕重緩急進(jìn)行安排,但由于不同項(xiàng)目之間缺乏可比性,各部門普遍感到在排序上有一定難度。從各地反映的情況看,目前列入預(yù)算編制的“項(xiàng)目”是一個(gè)大雜燴,小至?xí)h和修繕,大至事業(yè)支出、公共

6、工程項(xiàng)目和各種專項(xiàng)撥款都屬于這一范圍。而且,不同支出項(xiàng)目的目標(biāo)不同,所體現(xiàn)的政府職能和效率的方式也不同。因而,不同項(xiàng)目間橫向比較是困難的。為解決這一問題,部分省市借鑒中央財(cái)政的經(jīng)驗(yàn),也設(shè)計(jì)了針對(duì)項(xiàng)目投資的申報(bào)、評(píng)審等一系列表格,同財(cái)政部下發(fā)的部門預(yù)算編制表格一并使用,并出臺(tái)了相應(yīng)的管理辦法,可以說做了大量的基礎(chǔ)性工作。但不同項(xiàng)目之間如何設(shè)計(jì)合理的項(xiàng)目排隊(duì)規(guī)則,做到公正、透明仍是一大難題。(2)在參與項(xiàng)目管理方面,各地財(cái)政部要做的是如何在編制項(xiàng)目預(yù)算之初,就項(xiàng)目投資的評(píng)價(jià)和績(jī)效考核采取切實(shí)可行的辦法。目前來看,各地財(cái)政部門對(duì)這方面的管理缺少切實(shí)可行的辦法。究其原因,一是沒有建立起獨(dú)立于財(cái)政和部門

7、之外的、公正、自律性高的項(xiàng)目可行性評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu),無法對(duì)各部門上報(bào)的項(xiàng)目有一個(gè)全面的評(píng)價(jià),使得項(xiàng)目上報(bào)、審核時(shí)隨意性很大,主觀因素較多。二是沒有完善的財(cái)政資金績(jī)效考核指標(biāo),對(duì)跨年度、階段性的項(xiàng)目預(yù)算,不能根據(jù)指標(biāo)考核提出改進(jìn)措施,這在某種意義上失去了財(cái)政監(jiān)督的作用。 三、地方部門預(yù)算編制改革的措施 按照財(cái)政部關(guān)于深化財(cái)政預(yù)算管理體制改革的總體部署和要求,各地認(rèn)真遵循預(yù)算改革的基本方法和原則,勇于探索,大膽實(shí)踐,已初步建立了一個(gè)以部門預(yù)算為主體的公平、公正、科學(xué)的部門預(yù)算編制體系。 1.建立專職機(jī)構(gòu),在組織形式上保證預(yù)算編制改革的順利進(jìn)行 建立職能專一、高效、健全的預(yù)算編制組織機(jī)構(gòu)是編好部門預(yù)算的關(guān)鍵

8、,也是各地財(cái)政系統(tǒng)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)方向。隨著各地機(jī)構(gòu)改革的大規(guī)模展開,包括省、市(地)、縣(市)的財(cái)政系統(tǒng)積極參照財(cái)政部機(jī)構(gòu)改革的模式,剝離了以前綜合業(yè)務(wù)過多的預(yù)算部門的部分職能,重新對(duì)財(cái)政內(nèi)部各機(jī)構(gòu)涉及預(yù)算職責(zé)的部分進(jìn)行了調(diào)整,相對(duì)集中到新設(shè)立的預(yù)算部門,從而保證了部門預(yù)算編制的權(quán)威性和獨(dú)立性。 2.摸清家底,統(tǒng)配資源,科學(xué)合理地安排公共支出 在部門預(yù)算模式中,公共支出被分解為“基本支出”和“項(xiàng)目支出”,它們是編制預(yù)算的核心。為了科學(xué)合理的編制這兩項(xiàng)支出,財(cái)政部門必須清楚各部門的“家底”,即收入來源、人員和資產(chǎn)情況。為此,各地普遍采用下發(fā)統(tǒng)計(jì)表格統(tǒng)計(jì)人員和資產(chǎn)結(jié)存情況;通過報(bào)表和采取其他措

9、施摸清部門預(yù)算內(nèi)、外資金及其它資金來源渠道;徹底清理專項(xiàng)資金;建立以機(jī)儲(chǔ)存、應(yīng)用為主的基礎(chǔ)資料和信息數(shù)據(jù)庫(kù)等形式,較好的解決了財(cái)政部門編制和審核部門預(yù)算時(shí)基礎(chǔ)資料不足的難題。在具體編制部門預(yù)算的過程中,為貫徹“一要吃飯,二要建設(shè)”和“有所為,有所不為”的方針,各地按照建立公共財(cái)政體系和部門預(yù)算編制的原則,大力調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),清理壓縮一般支出,集中財(cái)力優(yōu)先保人員工資、保機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和政府確定的重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)資金。要做好這一點(diǎn),首先要保障各部門基本支出的合理需要,以維持行政事業(yè)單位日常工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)?；局С龅膬?nèi)容包括人員支出和公用支出兩部分,編制的核心是制定公正、透明的定員定額標(biāo)準(zhǔn),它涉及到人

10、、物和工作任務(wù)。各地在開展這項(xiàng)工作時(shí),參照中央財(cái)政的經(jīng)驗(yàn),既依據(jù)國(guó)家方針政策和財(cái)政制度的有關(guān)規(guī)定,又考慮了實(shí)際支出因素的變化。對(duì)人員經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)的制定,嚴(yán)格按照國(guó)家工資制度和有關(guān)政策規(guī)定的開支范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)核定;日常公用經(jīng)費(fèi) 額標(biāo)準(zhǔn)的制定,一般以文件規(guī)定為準(zhǔn),沒有文件規(guī)定的,按照試行辦法的有關(guān)規(guī)定核定。其次,做好項(xiàng)目支出預(yù)算的編制工作。項(xiàng)目支出預(yù)算是部門預(yù)算的一個(gè)重要組成部分,它包括基本建設(shè)項(xiàng)目支出、行政事業(yè)性項(xiàng)目支出和其他項(xiàng)目支出三類。由于項(xiàng)目預(yù)算是部門預(yù)算編審的難點(diǎn),資金占用量大,因而各地對(duì)此項(xiàng)資金的安排非常重視。一方面要求各基層部門提早開展項(xiàng)目的論證、研究和計(jì)劃編制工作,對(duì)項(xiàng)目的初選、可行性研究嚴(yán)