構(gòu)建我國(guó)新型國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制問題探討

1、構(gòu)建我國(guó)新型國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制問題探討徐傳諶 徐 武 鄒國(guó)慶（吉林大學(xué)中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究中心 吉林 長(zhǎng)春 130012）摘要：本文通過對(duì)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)現(xiàn)狀的考察，分析了長(zhǎng)期以來我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制中存在的問題，按照十六大關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理體制的重大理論創(chuàng)新精神和十屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過的國(guó)務(wù)院將組建國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的決議，認(rèn)為要從以下幾個(gè)方面：真正做到充分重視地方政府的積極性；要做到產(chǎn)權(quán)清晰、解決“所有者缺位”問題；要采用授權(quán)制度、加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的管理和運(yùn)營(yíng)；要加強(qiáng)與金融資產(chǎn)管理公司的合作，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)各種形態(tài)的良性循環(huán)；依法管理國(guó)有資產(chǎn)、改革人事管理制度承認(rèn)企業(yè)家的人力資本產(chǎn)權(quán)等問題為切

2、入點(diǎn)，構(gòu)建我國(guó)新型國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制。關(guān)鍵詞：國(guó)有資產(chǎn)； 監(jiān)督管理體制；人力資本產(chǎn)權(quán)國(guó)有資產(chǎn)管理體制是一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，因而國(guó)有資產(chǎn)管理體制必然受制于一個(gè)國(guó)家的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體制狀況，隨著一個(gè)國(guó)家的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體制的變革而變化。我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制建立于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，因而具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，雖然我們?cè)诟母镩_放以后對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行了多次改革，但國(guó)有資產(chǎn)管理體制還并未充分反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，并不屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，因而需要進(jìn)一步改革。江澤民同志在中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告中對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的問題，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行了重大理論創(chuàng)新：“繼續(xù)調(diào)整國(guó)有經(jīng)

3、濟(jì)的布局和結(jié)構(gòu)，改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重大任務(wù)。在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。國(guó)家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制”。2003年3月6日，以十六大精神為指導(dǎo)十屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過國(guó)務(wù)院將組建國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，本文對(duì)我國(guó)構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革需要注意的幾個(gè)問題進(jìn)行分析和探討。一、我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)現(xiàn)狀國(guó)有資產(chǎn)構(gòu)成分為國(guó)有企業(yè)所經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)(企業(yè)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn))、國(guó)有行政事業(yè)單位行使特定職能所需而授予其使用的資產(chǎn)(行政事業(yè)性資產(chǎn))和依

4、據(jù)憲法規(guī)定屬于國(guó)家所有的自然資源(資源性資產(chǎn))三種主要類型。其中，前兩種資產(chǎn)類型反映了國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門中有關(guān)企業(yè)、行政單位、事業(yè)單位等不同組織的原始區(qū)分，后一種類型反映了國(guó)家專職機(jī)構(gòu)有責(zé)任推行相關(guān)法律法規(guī)對(duì)自然資源進(jìn)行合理開發(fā)利用和保護(hù)。2000年經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)為68612.6億元，分布在全國(guó)各地方各行業(yè)的17萬(wàn)18萬(wàn)個(gè)國(guó)有企業(yè)，其中中央直接監(jiān)管的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)存量占59.4%，地方直接監(jiān)管的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)存量占40.6%（具體如表1所示）。財(cái)政部會(huì)計(jì)決算統(tǒng)計(jì)顯示，2001年底中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)總量為109316.4億元，比上年增加10457.2億元，增幅為10.6%。與“九五”前期的1995年相比，2

5、001年底中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)總量增長(zhǎng)了91.4%，年均遞增11.4%。在國(guó)有資產(chǎn)中，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)為73149.3億元，占66.9%，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)為36167.1億元，占33.1%。 在國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)中，國(guó)有工商企業(yè)占用81.8%，國(guó)有金融保險(xiǎn)企業(yè)占用12.4%，國(guó)有境外企業(yè)占用4%，各類國(guó)有建設(shè)基金占用1.8%。財(cái)政部認(rèn)為，2001年中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)總量增長(zhǎng)的主要有四個(gè)原因：一是國(guó)家通過繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策，進(jìn)一步加大對(duì)基礎(chǔ)領(lǐng)域的投入，有力推動(dòng)了國(guó)有資產(chǎn)的穩(wěn)步增長(zhǎng)。二是國(guó)有工商企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益穩(wěn)定，使企業(yè)經(jīng)營(yíng)積累實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)步增長(zhǎng)，有效保障了國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。三是國(guó)有大型骨干企業(yè)通過實(shí)施上市融資、兼并重組、跨國(guó)

6、經(jīng)營(yíng)等發(fā)展戰(zhàn)略，迅速提高了自身資本擴(kuò)張能力，由此帶動(dòng)了國(guó)有資產(chǎn)總量的較快增長(zhǎng)。四是隨著公共財(cái)政框架的逐步建立，國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位的保障力度進(jìn)一步加大，使行政事業(yè)單位資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了較快增長(zhǎng)。 表1 2000年底我國(guó)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)存量在中央和地方的分布項(xiàng) 目合計(jì)（億元）中央（億元）比例（%）地方（億元）比例（%）合 計(jì)68612.640768.559.427844.140.6一般工商企業(yè)金融保險(xiǎn)企業(yè)境外企業(yè)各類建設(shè)基金57554.48303.91195.71558.630690.47467.61051.91558.653.389.988.0100.026864.0836.3143.80.046.710

7、.112.00.0資料來源：編寫組：黨的十六大報(bào)告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問，北京，黨建讀物出版社、人民教育出版社2002年版國(guó)有資產(chǎn)增長(zhǎng)的同時(shí)，我們注意到長(zhǎng)期以來在國(guó)有資產(chǎn)的問題上，從中央到地方存在片面注重?cái)?shù)量指標(biāo)，形成了“投資饑渴”現(xiàn)象，盲目重復(fù)現(xiàn)象普遍存在，政府各部門只管投資不管退出，國(guó)有資產(chǎn)沒有退出渠道，國(guó)有資本收益權(quán)被忽視甚至被侵犯，加上腐敗現(xiàn)象，造成大量國(guó)有資產(chǎn)流失，每年高達(dá)數(shù)百億元。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的流失現(xiàn)象引起了各方面的高度重視，造成國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失的主要原因是多方面的，在種種原因中最主要的原因是國(guó)有資產(chǎn)出資人不到位和對(duì)國(guó)有企業(yè)缺乏有效的監(jiān)督，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革滯后是長(zhǎng)期困擾經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的制

8、度障礙，成為繞不開的改革攻堅(jiān)難題。二、我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制中存在的問題（一）現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)管理體制存在嚴(yán)重的多頭管理和實(shí)際上的“所有者缺位”現(xiàn)象我國(guó)現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)管理體制首要的嚴(yán)重弊端，就是缺乏充分獨(dú)立的國(guó)有資產(chǎn)管理專司機(jī)構(gòu)。憲法雖然規(guī)定國(guó)務(wù)院是國(guó)有資產(chǎn)的所有者代表，代表全體人民管理國(guó)有資產(chǎn)，這似乎是表明我們已經(jīng)有了管理國(guó)有資產(chǎn)的專門機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上在現(xiàn)實(shí)中并沒有形成管理國(guó)有資產(chǎn)的專司機(jī)構(gòu)。因?yàn)閲?guó)務(wù)院作為國(guó)有資產(chǎn)所有者代表，要按照政府體制分解管理國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)力。我們國(guó)有資產(chǎn)管理職能分散在財(cái)政部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、中組部、中央企業(yè)工委、國(guó)務(wù)院監(jiān)事辦公室等至少五個(gè)部門中，它們分別履行國(guó)有資產(chǎn)出資者的職能

9、，使企業(yè)無所適從。多頭管理很容易造成無頭管理，因?yàn)樵诙囝^管理?xiàng)l件下不可能做到責(zé)權(quán)利明確，因而往往是有利益和權(quán)力時(shí)都爭(zhēng)著管，而有責(zé)任時(shí)，卻是相互推諉，誰(shuí)也不管。中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的最大缺陷就在于多頭管理，正是因?yàn)槎囝^管理所造成的責(zé)權(quán)利不明確和不對(duì)稱性，才導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)既沒有活力、又控制不住的矛盾現(xiàn)象，從而嚴(yán)重影響了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高效發(fā)展。國(guó)有資產(chǎn)雖然最終歸全體人民所有，但是不可能每個(gè)人都要親自去直接管理歸自己所有的國(guó)有資產(chǎn)，在我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)管理體制當(dāng)中，雖然強(qiáng)調(diào)國(guó)家所有，但實(shí)際情況是國(guó)有資產(chǎn)所有者職能被分割在不同的綜合部門：國(guó)有企業(yè)資本金管理和收益分配有財(cái)政部門負(fù)責(zé)；國(guó)有企業(yè)的投資由計(jì)委審批；

10、人事任命由人事部門和企業(yè)工委和組織部門負(fù)責(zé)；財(cái)務(wù)監(jiān)督由政府派出的監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)；勞動(dòng)工資受人事部門和勞動(dòng)部門控制。另外經(jīng)貿(mào)委由于負(fù)責(zé)企業(yè)“三改一加強(qiáng)”，實(shí)際上也行使部分所有者職能。在這種所有權(quán)被分割的情況下，一方面是上面所說多頭管理，另一方面也是的國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)力不到位，造成實(shí)際上的“所有者缺位”。（二）在國(guó)有資產(chǎn)管理問題上存在政資不分現(xiàn)象我國(guó)的國(guó)有企業(yè)在很多的情況下是作為一種政策工具而存在的，其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)除了追求經(jīng)濟(jì)上的利潤(rùn)目標(biāo)，還包括社會(huì)和政治目標(biāo)，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)的雙重性常常是處于沖突狀態(tài)的，使得國(guó)有企業(yè)無法完全按照效率目標(biāo)來從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，難以參與公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致效率低下

11、，在競(jìng)爭(zhēng)中必然處于劣勢(shì)。后果是犧牲了高效的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)且僅僅獲得了有限的社會(huì)目標(biāo)，經(jīng)過多年的政企分開為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)體制改革，現(xiàn)在政府雖然不再直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，但是在國(guó)有資產(chǎn)管理體制上政資不分現(xiàn)象仍然存在。國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國(guó)家，國(guó)家通過自己的機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)這種所有者的職能。政府是國(guó)有企業(yè)的所有者、實(shí)際支配者，國(guó)有企業(yè)僅僅是國(guó)有資產(chǎn)的使用者、經(jīng)營(yíng)者，沒有獨(dú)立的支配國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)利。這種情況下，政府實(shí)際上一直在履行著雙重職能：國(guó)有資產(chǎn)所有者職能和社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能。政府角色的不確定，使政府為各類企業(yè)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境的努力大打折扣，更嚴(yán)重的是政府過多的承擔(dān)不該管的國(guó)有資產(chǎn)的所有者職能，必然影響其

12、很好地履行在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)該履行的公共管理者職能，造成行政代理和經(jīng)濟(jì)代理的混淆，在現(xiàn)行的國(guó)有資產(chǎn)管理體制中，分別行使國(guó)有資產(chǎn)所有者職能的中央政府各部門，還同時(shí)承擔(dān)整個(gè)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)管理的專業(yè)職能，由于政資不分不可變的帶來的政府既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的現(xiàn)象。無法保證國(guó)有制和非公有制經(jīng)濟(jì)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的平等地位，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。國(guó)務(wù)院作為龐大的國(guó)有資產(chǎn)的惟一的代表，也不利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)使是股權(quán)多元化的得股份制改造，難以保證國(guó)有制的有效實(shí)現(xiàn)。（三）現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制存在 “代理鏈”過長(zhǎng)的問題在國(guó)有資產(chǎn)管理體制問題上，按照現(xiàn)代企業(yè)理論的委托代理理論，國(guó)家作為國(guó)有資產(chǎn)的出資者成為委托

13、-代理關(guān)系的委托人，負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的企業(yè)成為代理人，更確切的說企業(yè)的廠長(zhǎng)經(jīng)理成為代理人。在現(xiàn)存的情況下，國(guó)有資產(chǎn)的真正所有者（最終所有者）是全國(guó)人民，這是一個(gè)“消極”的所有者。一般需要政府作為國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)代表管理國(guó)有資產(chǎn)，這使得國(guó)有資產(chǎn)與其他資產(chǎn)相比在進(jìn)入市場(chǎng)之前就存在一層委托代理關(guān)系，由于國(guó)有資產(chǎn)管理存在條塊分割現(xiàn)象，原有的“國(guó)家所有、分級(jí)管理”模式中國(guó)家作為第一層次的委托人，然后層層向下委托，造成委托環(huán)節(jié)過多，造成信息傳遞上的多環(huán)節(jié)和實(shí)踐上的阻礙，使本來就不對(duì)稱的信息容易發(fā)生扭曲，而且由于中央政府和地方政府，地方政府之間、地方政府和企業(yè)之間利益的不一致。信息不可避免的要發(fā)生各部門按照自

14、己利益的方式來重新解釋。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)的是微觀主體的分散決策，就是為了解決信息扭曲和信息不對(duì)稱問題。在國(guó)家與企業(yè)之間存在的委托代理的多環(huán)節(jié)造成的“代理鏈”過長(zhǎng)的問題，應(yīng)該說是原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制管理經(jīng)濟(jì)模式在轉(zhuǎn)軌時(shí)期的一種反映。代理鏈條過長(zhǎng)，加重了所有者和內(nèi)部經(jīng)營(yíng)者信息不對(duì)稱，不僅使“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴(yán)重，國(guó)有企業(yè)無法形成有效的公司治理結(jié)構(gòu)，也就難以成為真正的股份制企業(yè)。在國(guó)有資產(chǎn)“所有者缺位”的情況下，又存在“代理鏈”過長(zhǎng)的問題。是我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制大部分問題出現(xiàn)的根本性原因?；谏鲜鰡栴}的分析，可以說改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制是深化國(guó)有企業(yè)改革、探索國(guó)有經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式的當(dāng)務(wù)之急，沒有國(guó)有資產(chǎn)管理

15、體制的改革，國(guó)有資產(chǎn)的出資人代表不到位，也就無法全面進(jìn)行國(guó)有企業(yè)的股份制改造，進(jìn)而也就無法保證國(guó)有經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的提高。三、構(gòu)建新的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制要注意的幾個(gè)問題（一）構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制要充分重視地方政府的積極性中國(guó)現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)管理體制的一個(gè)重要特征，是國(guó)有資產(chǎn)歸中央所有，地方分級(jí)管理，也就是地方政府沒有所有權(quán)，而只有管理權(quán)。這樣做的一個(gè)嚴(yán)重結(jié)果，就是導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)在交易上的較高社會(huì)成本，更嚴(yán)重的是，這樣做還導(dǎo)致了地方政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的漠不關(guān)心，沒有關(guān)切國(guó)有資產(chǎn)的積極性，因?yàn)榈胤秸疀]有對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)，得不到作為所有者而享有的應(yīng)有利益。在構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的時(shí)候，要注重調(diào)動(dòng)中

16、央與地方的兩個(gè)積極性，尤其是要重視地方政府的積極性。如何在國(guó)有資產(chǎn)管理上調(diào)動(dòng)中央和地方的兩個(gè)積極性，經(jīng)濟(jì)學(xué)界曾提出國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)實(shí)行中央和地方分級(jí)所有的建議，認(rèn)為中央所有、地方分級(jí)管理不利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)分級(jí)所有的提法，曾經(jīng)有人擔(dān)心這樣做會(huì)涉及到國(guó)有資產(chǎn)要在中央政府和地方政府之間進(jìn)行產(chǎn)權(quán)重新界定問題，這是一個(gè)太繁雜而且難以較快完成的工作，所以不贊成國(guó)有資產(chǎn)分級(jí)所有的提法，黨的十六大報(bào)告對(duì)于這個(gè)問題提出了一個(gè)新的提法，即：中央政府和地方政府分別行使對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的出資人權(quán)力，而且十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)中央政府作為出資人的權(quán)力應(yīng)主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施、資源性資產(chǎn)、涉及國(guó)計(jì)民生的國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)方面，

17、其他方面的國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)力，都應(yīng)交由地方政府。這樣做既規(guī)避了那種明晰產(chǎn)權(quán)難以具體界定、但又必須要搞的國(guó)有資產(chǎn)存量產(chǎn)權(quán)的界定問題，又能夠極大地調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，在中央和地方的關(guān)系上，尤其值得注意的是，要充分重視地方政府構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的積極性，允許各地繼續(xù)進(jìn)行適合地方特點(diǎn)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制不同方式的探索和試驗(yàn)。(二)構(gòu)建新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制要做到產(chǎn)權(quán)清晰、解決“所有者缺位”問題國(guó)有資產(chǎn)管理體制上的一個(gè)重要問題，就是要使國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)實(shí)現(xiàn)責(zé)任與權(quán)力的統(tǒng)一，即責(zé)任與權(quán)力相對(duì)稱，因而國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)就不僅要管理資產(chǎn)，還要管理人，還要管事，從而行使作為出資人而應(yīng)有的全部權(quán)力。

18、可以說出資人制度改革是構(gòu)建新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的關(guān)鍵。我們應(yīng)該記取原來的國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局的教訓(xùn)。原有的國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局只有一點(diǎn)點(diǎn)并不充分的管理資產(chǎn)的權(quán)力，除此之外，既沒有管理人的權(quán)力，更沒有管理事的權(quán)力，因而無法對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施有效管理。所以，黨的十六大報(bào)告提出國(guó)有資產(chǎn)管理的專司機(jī)構(gòu)既要管理資產(chǎn)，又要管理人，還要管事。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該擁有作為出資人的全部權(quán)力，只有這樣，國(guó)有資產(chǎn)管理專司機(jī)構(gòu)才能完成自己應(yīng)有的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)責(zé)任與權(quán)力的相對(duì)稱。我們?cè)诙愂丈弦呀?jīng)分為地稅和國(guó)稅，國(guó)有資產(chǎn)管理也要分級(jí)。地方的產(chǎn)權(quán)、財(cái)權(quán)明確了，事權(quán)也就明確了，許多部門互相推諉的情況也會(huì)相應(yīng)減少。落實(shí)出資人制度改革，

19、首先要明確國(guó)有產(chǎn)權(quán)主體，建立統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)；二是要妥善解決中央和地方的對(duì)具體行業(yè)和企業(yè)歸屬問題，堅(jiān)持國(guó)家統(tǒng)一所有，分級(jí)行使出資人職責(zé)的原則。因此，從出資人的權(quán)力上討論調(diào)動(dòng)中央與地方的積極性比較好，而且十六大報(bào)告對(duì)中央政府作為出資人的范圍也作了有效的限制。構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)管理體制的過程中，只有切實(shí)落實(shí)的國(guó)有資產(chǎn)出資人制度，由國(guó)家和地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)分別行使出資人職能，只有在出資人責(zé)權(quán)利清晰的情況下，才能做到產(chǎn)權(quán)清晰、解決“所有者缺位”問題。進(jìn)而解決我國(guó)公司制改造中“一股獨(dú)大”的問題，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體多元化，為形成有效的公司法人治理結(jié)構(gòu)奠定基礎(chǔ)。(三)采用授權(quán)制度、加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的管理和運(yùn)營(yíng)

20、在國(guó)家和地方構(gòu)建起來適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的、能夠行使國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱國(guó)資委），由其通過逐級(jí)授權(quán)，明確管理國(guó)有資產(chǎn)的范圍，在中央和地方分別以出資人的身份，負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)的管理、受益和處置。然后授權(quán)具備條件的大型企業(yè)集團(tuán)公司作為國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)主體，具體行使所投資企業(yè)的出資人職責(zé)。國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)主體主要是從有條件的大型企業(yè)集團(tuán)公司中進(jìn)行選擇，可以是國(guó)有控股公司、投資公司、集團(tuán)總公司、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等，國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)主體按照投資份額依法對(duì)全資、控股及參股企業(yè)行使出資人職責(zé)，對(duì)所投資企業(yè)承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任，享有資本受益、重大決策和選聘經(jīng)營(yíng)管理者等方面的權(quán)利，但是

21、不介入相關(guān)企業(yè)的提倡經(jīng)營(yíng)，在功能和職責(zé)上類似于上市公司的董事會(huì)。政府將授權(quán)它們行使國(guó)有資產(chǎn)出資人職能，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)全權(quán)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)。這項(xiàng)政策是按照國(guó)家所有、分級(jí)管理、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、分工監(jiān)督原則建立全新的國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營(yíng)運(yùn)體系和機(jī)制的關(guān)鍵一步。授權(quán)之后政府部門雖然不能再直接干預(yù)被授權(quán)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但要承擔(dān)考核和監(jiān)督的責(zé)任，需要建立一套科學(xué)、可操作的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。關(guān)于授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式深圳市已經(jīng)進(jìn)行了實(shí)驗(yàn)和探索，其授權(quán)經(jīng)營(yíng)的方式是：由深圳市國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)授權(quán)深圳機(jī)場(chǎng)集團(tuán)公司、鹽田港集團(tuán)公司、深圳國(guó)際信托投資公司、地鐵公司和深業(yè)集團(tuán)這五家集團(tuán)公司作為國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，對(duì)其全資、控股、參股企業(yè)的國(guó)有

22、資產(chǎn)行使出資人的權(quán)利，并相應(yīng)承擔(dān)保值增值責(zé)任。深圳機(jī)場(chǎng)集團(tuán)公司、鹽田港集團(tuán)公司、深圳國(guó)際信托投資公司將和深圳市投資管理公司徹底脫鉤。為保證國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值，對(duì)被授權(quán)企業(yè)實(shí)行外派監(jiān)事會(huì)制度和年度、任期審計(jì)制度。對(duì)出色完成考核指標(biāo)的企業(yè)負(fù)責(zé)人要重獎(jiǎng)，連續(xù)兩年沒完成指標(biāo)的則要撤換領(lǐng)導(dǎo)人，如對(duì)企業(yè)造成嚴(yán)重后果的，要對(duì)有關(guān)人員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰以至提交司法機(jī)關(guān)處理。授權(quán)制度減少了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)和具體企業(yè)之間的委托代理環(huán)節(jié)，避免了信息傳遞的障礙和不必要交易成本的產(chǎn)生。（四）要加強(qiáng)與金融資產(chǎn)管理公司的合作，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)各種形態(tài)的良性循環(huán) 十屆全國(guó)人大一次會(huì)議認(rèn)為擬設(shè)立的國(guó)資委確定為國(guó)務(wù)院直屬

23、的正部級(jí)特設(shè)機(jī)構(gòu)，國(guó)資委的監(jiān)管范圍為中央所屬企業(yè)(不含金融類企業(yè))的國(guó)有資產(chǎn)。大家知道正是為了減輕國(guó)有企業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān)和化解商業(yè)銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)，1999年我國(guó)四大國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行分別成立金融資產(chǎn)管理公司，接收商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)。幾年來，資產(chǎn)管理公司在投資銀行業(yè)務(wù)開拓方面積累的很多經(jīng)驗(yàn)，在進(jìn)行債轉(zhuǎn)股、資產(chǎn)收購(gòu)、資產(chǎn)重組、資產(chǎn)處置的同時(shí)，也開始了資產(chǎn)證券化的探索?，F(xiàn)代資產(chǎn)管理業(yè)呈現(xiàn)出的日益金融化的發(fā)展趨勢(shì)，資產(chǎn)管理業(yè)在國(guó)際上已經(jīng)被作為金融體系的一個(gè)組成部分而納入了金融監(jiān)管的框架內(nèi)。金融資產(chǎn)管理公司從誕生的那天起，就肩負(fù)著國(guó)有資產(chǎn)回收變現(xiàn)、保值增值的重任。金融資產(chǎn)管理公司采取各種金融創(chuàng)新手段來保全資產(chǎn)

24、。由其對(duì)自己所管理的不良資產(chǎn)提供免費(fèi)的或廉價(jià)的投行業(yè)務(wù)，則可以省掉一大筆費(fèi)用，大大降低不良資產(chǎn)的處置成本。而國(guó)有資產(chǎn)在形態(tài)來加以區(qū)分的話，可以分為：1.企業(yè)形態(tài)的國(guó)有資產(chǎn)，就是國(guó)有企業(yè)，包括全資的國(guó)有企業(yè)的和國(guó)有控股、參股企業(yè)中的國(guó)有股份，因其營(yíng)利性也被稱為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。2.公共產(chǎn)品形態(tài)的國(guó)有資產(chǎn)，就是國(guó)家和社會(huì)擁有的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生、文化教育等資產(chǎn)。3.貨幣形態(tài)的國(guó)有資產(chǎn)，指以現(xiàn)金或者投資基金的形態(tài)存在的國(guó)有資產(chǎn)，包括社會(huì)保障基金、教育基金的。4.資源形態(tài)的國(guó)有資產(chǎn)，指國(guó)家擁有的土地、森林、礦藏等資源。金融資產(chǎn)管理公司在解決國(guó)有不良資產(chǎn)的問題上，可以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)由企業(yè)形態(tài)到貨幣

25、形態(tài)的轉(zhuǎn)化，為國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)在不必要的領(lǐng)域退出提供暢通的渠道和經(jīng)驗(yàn)借鑒，因?yàn)榘凑帐袌?chǎng)化原則，國(guó)家和地方的國(guó)有資產(chǎn)管理部門對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行管理，就要改變以前只管進(jìn)入、沒有退出渠道、不考慮效益的做法，為了更好的發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的功能，在實(shí)踐上會(huì)有更多企業(yè)形態(tài)的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為貨幣形態(tài)、進(jìn)而投入到公共產(chǎn)品形態(tài)或者資源形態(tài)。我們認(rèn)為，即使金融類企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)不納入國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，但是由于金融資產(chǎn)管理公司掌管的國(guó)有資產(chǎn)和其他形式國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督和管理是不可分割的，在構(gòu)建新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的時(shí)候，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)也要加強(qiáng)與金融資產(chǎn)管理公司的合作和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)各種形態(tài)的良性循環(huán)。（五）要

26、依法管理國(guó)有資產(chǎn)，改革人事管理制度承認(rèn)企業(yè)家的人力資本產(chǎn)權(quán)構(gòu)建新的國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督體制，一方面要通過法律的形式，明確國(guó)資委、營(yíng)運(yùn)主體、具體企業(yè)的法律地位、機(jī)構(gòu)組織、運(yùn)行規(guī)則和權(quán)利、職責(zé)，落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值責(zé)任。規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的方式和辦法，加大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的查處力度，改革和完善國(guó)有資產(chǎn)收益的收繳辦法。這些方面都需要通過國(guó)家立法的形式加以規(guī)定制定國(guó)有資產(chǎn)管理法。另一方面需要改革人事管理制度，按照資產(chǎn)管理和人事管理相統(tǒng)一的原則，依據(jù)資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和崗位責(zé)任的要求，依法選聘、考核、任免經(jīng)營(yíng)管理者。國(guó)資委選聘營(yíng)運(yùn)主體的經(jīng)營(yíng)管理者，營(yíng)運(yùn)主體按照市場(chǎng)原則選聘企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理者。按照現(xiàn)代企業(yè)理論，“市場(chǎng)里的企業(yè)是人力資本與非人力資本的一個(gè)特別合約”。在構(gòu)建新的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制問題上也要重視所管企業(yè)人力資本的私有產(chǎn)權(quán)特性，承認(rèn)企業(yè)家對(duì)個(gè)人人力資本擁有產(chǎn)權(quán)是搞好國(guó)有資產(chǎn)管理的一個(gè)前提。現(xiàn)在的國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者很多都是組織部門任用的，要經(jīng)過企業(yè)工委，國(guó)家作為出