公共治理理論

1、公共治理理論在公共行政領(lǐng)域中，治理體現(xiàn)為公共治理。公共治理是指政府及其他組織組成自組織網(wǎng)絡(luò)，共同參與公共事務(wù)管理，謀求公共利益的最大化，并共同承擔(dān)責(zé)任的治理形式。公共治理不同于政府治理。公共治理的意義顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出政府治道變革的范圍，在嘗試?yán)斫狻肮病币辉~的時(shí)候，人們想當(dāng)然地認(rèn)為，政府與公共是同一個(gè)概念。實(shí)際上我們知道，這兩者不僅不是一回事，而且還有本質(zhì)的區(qū)別，公共事務(wù)的治理所牽涉的已不再是傳統(tǒng)的政府事務(wù)的領(lǐng)域了，需要更多社會(huì)主體的共同參與。一、公共治理的興起治理理論的發(fā)端及其在全球范圍的流行有著深刻的政治社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、歷史背景和時(shí)代內(nèi)涵。伴隨全球化時(shí)代的到來和公民社會(huì)的勃興，各國的政治、經(jīng)濟(jì)和社

2、會(huì)生活發(fā)生了重大變遷， 政府財(cái)政危機(jī)與政府失靈成為治理思想萌發(fā)和興起的直接原因。（一）全球化為治理理論產(chǎn)生推波助瀾全球化一詞起源于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，是指當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定膽段，資源可以在全球范圍內(nèi)的自由流動(dòng)與配置，市場(chǎng)機(jī)制成二世界經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主導(dǎo)規(guī)律，全球經(jīng)濟(jì)緊密合作、相互依存的一種必然趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)全球化使人們活動(dòng)的疆域超越了國家界線，跨國公司成為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最為活躍的要素，催生了權(quán)力主體多中心多元化的趨勢(shì)?？鐕镜某砷L以及全球資本主義的擴(kuò)張，使國家變得力不從心。為了對(duì)全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控，依賴任何一個(gè)單一國家的力量都是行不通的，多個(gè)國家，乃至全世界各國共同參與通力合作的治理模式呼之欲出。由此，政府主導(dǎo)一國社會(huì)、

3、政治、經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)能力在全球化背景下受到廣泛而巨大的沖擊。全球化首先打破了傳統(tǒng)的權(quán)力中心統(tǒng)治格局，即打破政府對(duì)公共事務(wù)管理的壟斷，為治理的興起提供權(quán)力合法性的可能。自國家產(chǎn)生以來，代表并行使公共權(quán)力的政府始終處于主導(dǎo)地位。全球化直接導(dǎo)致公共事務(wù)管理的部分權(quán)限由政府轉(zhuǎn)向非政府組織，如國際非政府組織、大型跨國公司、全球公民絡(luò)等參與公共事務(wù)的管理。非政府組織同政府分享公共權(quán)力政治權(quán)威，是全球化對(duì)國家和政府在人類社會(huì)生活中的絕對(duì)導(dǎo)地位提出的挑戰(zhàn)。當(dāng)公共事務(wù)的管理權(quán)從政府轉(zhuǎn)向非政府，就意味著公共權(quán)力從國家到社會(huì)的必然轉(zhuǎn)移。其次，全球進(jìn)程鍛煉了國際經(jīng)濟(jì)組織，它們的迅速發(fā)展為治理提供了組基礎(chǔ)，也為其他非政府組

4、織和公共社會(huì)發(fā)展提供了樣板。伴著全球化進(jìn)程的不斷深人和全球公共問題的出現(xiàn)，以各種非府組織為代表的全球公民社會(huì)的興起，為全球治理的產(chǎn)生提了客觀必要性和可能性。（二）西方社會(huì)普遍面臨的福利國家危機(jī)與政府失靈第二次世界大戰(zhàn)以后，由于福利國家的過度發(fā)展，政府被為“超級(jí)保姆”，職能無限擴(kuò)張，機(jī)構(gòu)異常臃月中，服務(wù)質(zhì)量劣，效率十分低下，財(cái)政危機(jī)遍布各國，西方國家的表現(xiàn)令人失望。20 世紀(jì) 80 年代以來，西方國家的政府預(yù)算赤字和債務(wù)迅速增長，經(jīng)濟(jì)增長速度減緩，一些國家甚至出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)負(fù)長。保守主義者批評(píng)社會(huì)公共領(lǐng)域史無前例的擴(kuò)張、稅收的大幅提高以及通過公共政策對(duì)社會(huì)財(cái)富的重新分配。而多數(shù)自由主義者對(duì)政府的表現(xiàn)

5、同樣感到失望，因?yàn)樗麄円埠捅Ｊ刂髁x一樣不滿政府規(guī)模的快速膨脹。 越來越多的人開始懷疑政府達(dá)成理想目標(biāo)的能力，政府陷入信任危機(jī)。與此同時(shí)，在一些第三世界發(fā)展中國家，伴隨全球化、區(qū)域一體化進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)主權(quán)觀念遭遇危機(jī)，一些國家政權(quán)紛紛垮臺(tái)，這些國家和地區(qū)大規(guī)模陷入無政府狀態(tài)。政府改革勢(shì)在必行，治理針對(duì)政府在上述諸多領(lǐng)域的失敗，強(qiáng)調(diào)公私部門之間的功能互補(bǔ)和資源共享，恰好迎合了公眾在價(jià)值層面和功利層面的期望。（三）市場(chǎng)的觀念轉(zhuǎn)變及大規(guī)模的政府改革政府轉(zhuǎn)向市場(chǎng)的觀念轉(zhuǎn)變及由此引發(fā)的政府改革是促使治理興起的又一因素。20世紀(jì) 70 年代以來，“改革”浪潮風(fēng)靡全球，世界上多數(shù)國家無論是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展

6、中國家都開始醞釀一場(chǎng)面向未來的改革運(yùn)動(dòng)。其中產(chǎn)生革命性影響的大規(guī)模改革包括中國的以市場(chǎng)為導(dǎo)向的鄧小平改革、英國撒切爾夫人的續(xù)階方案改革、美國里根政府再造改革和蘇聯(lián)戈?duì)柊蛦谭虻母母?。鄧小平在二?zhàn)后最早探索市場(chǎng)和國家關(guān)系，大膽地確立了社會(huì)主義國家也可以搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中國特色模式。撒切爾夫人的以貨幣主義代替凱恩斯主義和著名的私有化，為公共治理和公共治理的理論奠定了基礎(chǔ)。里根在八年總統(tǒng)任期內(nèi)，大力推行的“里根主義”對(duì)美國的對(duì)外安全和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為美國今天的地位奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。尤其是以減稅、大幅提高國防開支，以及簡化政府規(guī)章制度為內(nèi)核的“里根經(jīng)濟(jì)學(xué)”，直至當(dāng)代仍然在對(duì)美國政府的政策選擇起著重要的影響。

7、1985 年，蘇聯(lián)歷史上掀起了一場(chǎng)巨大的改革浪潮，戈?duì)柊蛦谭蛞怨_性為旗號(hào)、民主化為先導(dǎo)大刀闊斧地進(jìn)行了蘇的改革，但是對(duì)蘇聯(lián)的現(xiàn)實(shí)把握不確切，導(dǎo)致蘇聯(lián)解體。發(fā)達(dá)國家改革具有強(qiáng)烈的示范效應(yīng)，得到積極與廣泛的回應(yīng)，在一些第三世界發(fā)展中國家也提出了行政改革的具體方案。公共理就在這場(chǎng)政府再造運(yùn)動(dòng)的呼喚中應(yīng)運(yùn)而生。二、公共治理的內(nèi)涵“治理”一詞是英文“Governance”的翻譯，英語中的“治理”(Governance)一詞，可以追溯到古典拉丁語和古希臘語中，原意主要指控制(Control)、引導(dǎo)(Guide)、操縱(Manipulate)等意思。14 世紀(jì)末葉，英格蘭國王亨利四世用來表明上帝之法授予國

8、王對(duì)國家的統(tǒng)治之權(quán)。最初，治理一詞主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中，經(jīng)常與統(tǒng)治(Government)一詞交叉使用。1989 年世界銀行概括當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí)，首次使用了“治理危機(jī)”，此后，“治理”一詞開始廣泛用于政治發(fā)展研究中。自 20 世紀(jì) 90 年開始，西方政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家賦予“Governance以全新的含義，其含義更加豐富。全球治理委員會(huì)在 1995年我們的全球伙關(guān)系中，對(duì)治理概念的界定較有權(quán)威：治理是各種機(jī)構(gòu)或個(gè)人管理其共同事務(wù)多方面的總和，調(diào)解不同利益主體并相互合作實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的持續(xù)過程。既包括迫使人們服從的正式制度。也包括各種人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而達(dá)成的非正式的制度。其特

9、征是：治理不是一整套固定的規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是相互協(xié)調(diào)的過程；治理過程不是建立在控制之上，而是協(xié)調(diào)；治理不僅涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是種政治制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。截止目前，究竟何謂治理，還沒有統(tǒng)一界定。簡萊恩認(rèn)為，公共治理理淪是關(guān)于政府運(yùn)作方式的一系列理論。因此，它不僅僅是分析政府政治決策的一個(gè)理論框架，而且是對(duì)政府提供社會(huì)服務(wù)方式的研究，也是公共治理理論的重要內(nèi)容。20 世紀(jì) 80 年代后，全球公共管理領(lǐng)域發(fā)生兩場(chǎng)大的革命性運(yùn)動(dòng)，即新公共管理運(yùn)動(dòng)和治理運(yùn)動(dòng)，催生了一種新的公共治理模式，其特點(diǎn)包括：從服務(wù)供給看，這是一種多主體參與下的伙伴關(guān)系；在目標(biāo)上，注重結(jié)果與顧客導(dǎo)向；在

10、手段上，利用契約與市場(chǎng)；在結(jié)構(gòu)上，這是一種網(wǎng)絡(luò)化的政策體系；在政治上，強(qiáng)調(diào)民主化，注重公眾參與。公共治理理論是關(guān)于政府運(yùn)作方式的一系列理論，對(duì)于完善和改進(jìn)政府治理提供了理論依據(jù)，為政府提供社會(huì)服務(wù)方式轉(zhuǎn)變?cè)黾恿诵碌囊暯?(1)公共治理的主體。作為一種新興的社會(huì)公共事務(wù)治理方式，公共治理的主體打破了政府才是唯一合法管理主體的局面，公共治理主體呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。公共治理的主體范圍逐漸擴(kuò)大，除了政府、公共機(jī)構(gòu)以外，非政府組織、非營利性自織、民間組織、私人機(jī)構(gòu)，甚至轄區(qū)單位、社會(huì)個(gè)人都可以參與治理，成為公共治理的主體。公共治理注重多元管理主體之間的相互依存，打破政府是唯一的權(quán)力中心的治理格局。隨著經(jīng)濟(jì)社

11、會(huì)的發(fā)展，各種非政府組織和私人組織，在社會(huì)公眾的認(rèn)可、認(rèn)同的前提下，都可以成為社會(huì)公共問題治理的主體和權(quán)力中心，在社會(huì)公共問題領(lǐng)域，釋放出超越政府的活力。(2)公共治理的客體。公共治理的客體也就是公共治理的對(duì)象，是一個(gè)十分寬泛的概念。公共治理的客體可以是社會(huì)性公共事物，如教育、科技、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等；也可以包括政治性公共事物、經(jīng)濟(jì)性公共事物。從某種意義上說，公共治理的客體范圍遍及國家和社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。(3)公共治理的目標(biāo)。公共治理的目標(biāo)在于最大限度地增進(jìn)公共利益，滿足社會(huì)公共需求，真正地實(shí)現(xiàn)善治。在公共治理過程中，治理的口標(biāo)不僅是要維護(hù)統(tǒng)治集團(tuán)的利益，治理主體的多元化、權(quán)力的多中心化保證多

12、元主體的利益實(shí)現(xiàn)。(4)公共治理的手段。治理主體的多元化、治理客體廣泛性，要求公共治理的手段豐富化。在社會(huì)公共事務(wù)的管理，公共治理并不完全放棄行政強(qiáng)制手段和市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮，而是增加協(xié)商、合作等管理方式來實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。一方面采取正式的法規(guī)制度，對(duì)復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行正式的強(qiáng)制管制；另一方面通過各治理主體之間的民主協(xié)商和談判，增強(qiáng)各治理主體之間的自愿平等合作意識(shí)，建立伙伴關(guān)系來實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。三、公共治理的特征第一，公共治理實(shí)現(xiàn)了主體多元化。公共治理包括一系列來自于政府、多種公私機(jī)構(gòu)在內(nèi)的公共管理機(jī)構(gòu)體系，政府只多元主體中的一個(gè)主體，公民社會(huì)組織、私人部門、國際組織及公民個(gè)

13、人都可以成為公共治理的主體。公共治理打破了傳統(tǒng)的兩分法思維方式，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的合作，在社會(huì)公共務(wù)管理、公共服務(wù)方面存在著多個(gè)中心。各種社會(huì)組織在國與社會(huì)關(guān)系的調(diào)適方面，發(fā)揮著越來越大的作用。第二，公共治理的權(quán)力多中心網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行。公共治理的權(quán)力呈網(wǎng)絡(luò)化分布，權(quán)力多中心化，政府不再是唯一的權(quán)力中心。在治理過程中，它所依靠的是合作治理網(wǎng)絡(luò)，而非強(qiáng)制性威，權(quán)力運(yùn)作向度由單一的自上而下轉(zhuǎn)向自組織網(wǎng)絡(luò)式的多互動(dòng)的模式。它的運(yùn)作邏輯是以談判為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)行為者之間的對(duì)話與協(xié)作。治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它主要是過合作、協(xié)調(diào)、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)對(duì)公共事務(wù)的管理，以建立在市場(chǎng)原則、公共利

14、益和認(rèn)同之的合作。其管理機(jī)制所依靠的主要不是政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力內(nèi)容是多元的，相互的，而不是單一的和自上而下的。第三，信任、合作是公共治理的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。公共治理的實(shí)現(xiàn)機(jī)制主要依靠多元主體之間彼此的信任與互惠，而非依靠政府的權(quán)威進(jìn)行規(guī)制。公共治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它十分注重在公共事物的治理過程吸納治理的利益相關(guān)人、專家學(xué)者以及關(guān)心公共事物的組織和個(gè)人的參與。公共治理主體間相互協(xié)調(diào)，形成合作的價(jià)值共識(shí)，建立合作伙伴關(guān)系，通過良性的互動(dòng)模式實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理。第四，公共治理手段、方法的多樣性。公共治理是綜合運(yùn)用各種管理手段對(duì)社會(huì)公共事物進(jìn)行管理。這些管理手段與方法既包括一些

15、傳統(tǒng)的政治、法律等規(guī)制性手段，也包括運(yùn)用了市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)手段，還包括創(chuàng)新型的靈活多樣的社會(huì)和文化教育手段。公共治理是區(qū)別于傳統(tǒng)政府管制模式的一種新型的社會(huì)管理模式。 在這種模式中，政府與非政府組織，國家與公民社會(huì)，公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)相互合作，共享管理權(quán)利，并通過多種管理手段與方式，達(dá)到共同分享責(zé)任與義務(wù)，增進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共利益的目的。公共治理一般有以下幾個(gè)理念：(1)分權(quán)導(dǎo)向。非政府組織、非盈利組織，公民自治組織等第三部門和私營機(jī)構(gòu)將與政府一起共同承擔(dān)管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的責(zé)任，這些組織的權(quán)力也將得到社會(huì)和公民的認(rèn)可。(2)社會(huì)導(dǎo)向。從根本上說，公共治理模式的過程就是尋求新型國家一一社會(huì)關(guān)系的過程，是重新定位政府統(tǒng)治與公民作用關(guān)系的過程。(3)服務(wù)導(dǎo)向。當(dāng)代政府的治理變革表現(xiàn)出一種破除權(quán)力拜物教的趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)由過去的重管制、輕服務(wù)，以政府為中心，到開始注重公共服務(wù)，以滿足公眾的需求為中心的轉(zhuǎn)變。(4)市場(chǎng)導(dǎo)向。在實(shí)踐中，公共治理模式注重用市場(chǎng)機(jī)制來改造政府或用企業(yè)家精神重塑政府，在公共物品和服務(wù)的提供上采用市場(chǎng)的方法(合同承包、代理、招標(biāo)、拍賣等)或非市場(chǎng)的方法，并在公共組織中確立節(jié)約成本和提高效益的激勵(lì)機(jī)制。公共治理的好處在于管理社會(huì)的主體