中國鐵路建設(shè)管理模式分析

1、我國鐵路建設(shè)管理模式分析一、我國鐵路建設(shè)管理模式回顧建國 40 多年來，隨著鐵路建設(shè)事業(yè)的發(fā)展和基本建設(shè)管理體制的變革，我國大中型鐵路建設(shè)管理模式主要有： 工程建設(shè)指揮部模式、工程建設(shè)總承包模式、工程建設(shè)指揮部與建設(shè)監(jiān)理相結(jié)合模式。( ) 工程建設(shè)指揮部模式工程建設(shè)指揮部是我國大中型基本建設(shè)項目管理所采用的一種基本組織形式。自本世紀 60 年代開始實行以來， 至今已有近 40 年的歷史。 工程建設(shè)指揮部可以依靠指揮部領(lǐng)導的權(quán)威和行政手段，集中大量人力、物力和財力打殲滅戰(zhàn)，確保工程建設(shè)項目在較短的時間內(nèi)完成， 所以直至現(xiàn)在， 大多數(shù)工程建設(shè)項目仍然沿用這種項目管理模式。鐵路工程建設(shè)指揮部由于是鐵

2、道部的派出機構(gòu)， 又有中央有關(guān)部門和鐵路所在省、市、區(qū)主要領(lǐng)導組成的鐵路建設(shè)領(lǐng)導小組的指導與支持， 因而在行使建設(shè)單位的職能時有較大的權(quán)威性， 決策、指揮直接有效。 工程建設(shè)指揮部可以依靠行政手段協(xié)調(diào)各方面關(guān)系， 有效解決征地、 拆遷等外部協(xié)調(diào)難題， 調(diào)配鐵路建設(shè)所需要的設(shè)計、施工隊伍和材料、 設(shè)備等。特別是在建設(shè)工期要求緊迫的情況下，能夠迅速集中力量， 加快工程建設(shè)進度。 實踐證明，工程建設(shè)指揮部在新中國鐵路建設(shè)史上發(fā)揮了巨大的作用。 但同時應看到， 這種采用純行政手段來管理經(jīng)濟活動的工程建設(shè)指揮部模式也存在著以下弊端：(1) 工程建設(shè)指揮部不是一個獨立的經(jīng)濟實體，缺乏有效控制投資的責任機制

3、。政府對工程建設(shè)指揮部沒有嚴格、 科學的經(jīng)濟約束， 指揮部擁有投資建設(shè)管理權(quán)，卻對投資的使用和回收不承擔任何責任。也就是說，作為管理決策者，卻不承擔決策風險。(2) 建設(shè)與經(jīng)營相分離。建設(shè)單位只需根據(jù)國家核定的工程概算完成工程建設(shè)任務(wù)，建成以后能否產(chǎn)生效益， 能否回收投資與建設(shè)單位無關(guān)。 經(jīng)營單位接收所建成的項目以后， 主要關(guān)心的是經(jīng)營期間不出現(xiàn)虧損， 至于投資能否回收也與其無關(guān)。工程建設(shè)總承包模式工程建設(shè)總承包實質(zhì)上是一種由工程總承包單位代替建設(shè)單位全面負責工程建設(shè)的組織管理工作， 最終向建設(shè)項目主管部門或建設(shè)單位 “交鑰匙” 的項目管理模式。實行工程建設(shè)總承包，對總承包單位有較高的素質(zhì)要求

4、。因為工程建設(shè)總承包單位既是建筑產(chǎn)品的生產(chǎn)者，又是工程建設(shè)的管理者。目前，我國的一些總承包單位往往擅長于承接鐵路建設(shè)設(shè)計階段或施工階段的任務(wù)，而對包括設(shè)計、施工在一起的工程總承包都有一定的難度。再加上各類承包單位受其性質(zhì)和所處地位的制約，尤其是國家管理鐵路工程建設(shè)的組織形式?jīng)]有實質(zhì)性改變( 仍然采用工程建設(shè)指揮部形式 ) ，因此，總承包單位很難代替建設(shè)單位行使其職能。并且從工程項目的總包到分包， 只有承包單位的自我約束和縱向的監(jiān)督管理， 卻沒有橫向的監(jiān)督制約機制，從而使工程建設(shè)總承包模式的推廣受到很大的限制。我國雖在一些干線鐵路部分段的建設(shè)過程中實行了以設(shè)計單位為主體的總承包，但其與真正意義上

5、的總承包相距甚遠。 實行工程建設(shè)總承包模式管理鐵路建設(shè)項目，目前在我國仍處于探索階段。工程建設(shè)指揮部與建設(shè)監(jiān)理相結(jié)合模式工程建設(shè)指揮部與建設(shè)監(jiān)理相結(jié)合的管理模式實際上是我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)化過程中的一種過渡性產(chǎn)物。在建筑市場運行機制不健全、 鐵路參建各方均存在行政隸屬關(guān)系的今天， 仍然由鐵道部派出工程建設(shè)指揮部來統(tǒng)一指揮、 管理鐵路建設(shè)有其必要性。 鑒于我國國情，工程建設(shè)指揮部采取行政手段管理鐵路建設(shè)的作用遠遠大于其它管理手段所起的作用， 它可以有效地解決征地 拆遷等外部協(xié)調(diào)問題， 同時在工程項目目標的控制方面也能起到較好作用。此外，由于我國的建設(shè)監(jiān)理制度推行不久，在監(jiān)理法規(guī)不健全、 監(jiān)

6、理手段差和監(jiān)理人員素質(zhì)不高， 而且有些施工承包單位不習慣接受建設(shè)監(jiān)理甚至變相抵觸的情況下， 依靠行政干預來扶持建設(shè)監(jiān)理也是非常必要的。但同時也應看到，這種管理模式存在以下弊端：1、監(jiān)理責權(quán)不一致，無法實現(xiàn)工程建設(shè)三大目標的全面控制在工程實施過程中出現(xiàn)的許多問題盡管都屬于監(jiān)理工程師職責范圍之內(nèi)需要解決的，但是由于監(jiān)理工程師不能擁有相應的權(quán)力，因而當監(jiān)理工程師發(fā)現(xiàn)問題之后卻無力協(xié)調(diào)解決。 同時，由于受其權(quán)限的制約， 監(jiān)理工程師無法對鐵路建設(shè)投資和建設(shè)進度進行有效控制， 其工作重點僅局限在施工階段的質(zhì)量監(jiān)理。 而即使是質(zhì)量監(jiān)理， 也由于責權(quán)不一致， 且缺少檢測手段和試驗設(shè)備， 使施工質(zhì)量控制工作大打

7、折扣。2、監(jiān)理單位地位低，難以做到真正獨立的第三方為了保證工程建設(shè)監(jiān)理的公正性， 建設(shè)監(jiān)理單位應當是獨立于工程建設(shè)發(fā)包方和承包方的第三方。 但由于鐵路建設(shè)的發(fā)包方、 承包方及監(jiān)理單位均隸屬于鐵道部，鐵路工程建設(shè)的承包方 ( 設(shè)計單位、施工單位等 ) 和監(jiān)理單位都要在鐵路建設(shè)指揮部的統(tǒng)一指揮部署下工作。 盡管各監(jiān)理單位與鐵路建設(shè)指揮部之間都簽訂建設(shè)監(jiān)理合同，卻很難作為獨立法人以第三方的身份行使監(jiān)理職。3、管理指令多源，不利于工程建設(shè)目標的有效控制按照工程建設(shè)監(jiān)理有關(guān)規(guī)定， 承包方只接受監(jiān)理工程師的指令， 發(fā)包方對工程建設(shè)的任何意見和要求， 均應通過監(jiān)理工程師來轉(zhuǎn)達。 但是由于目前對工程建設(shè)的管理

8、控制權(quán)比較分散， 施工承包單位既要接受監(jiān)理工程師的指令， 又要直接接受工程建設(shè)指揮部的指令， 有時還要接受設(shè)計單位的指令。 指令源太多， 不利于工程建設(shè)的正常進行。 特別是指令發(fā)生矛盾時， 使工程建設(shè)管理工作變得更加復雜?？偨Y(jié)上述鐵路建設(shè)管理模式可以看出， 從工程建設(shè)指揮部模式到工程建設(shè)總承包模式，再到工程建設(shè)指揮部與建設(shè)監(jiān)理相結(jié)合模式， 我國大中型鐵路新線的建設(shè)管理始終沒有擺脫工程建設(shè)指揮部負責制模式。 而工程建設(shè)指揮部只是一個臨時機構(gòu)，它只負責鐵路工程項目的建設(shè)管理， 而對鐵路建成后的生產(chǎn)運營及其效益不承擔任何責任。 這樣，就缺乏一個責任主體來對整個鐵路工程項目的投資建設(shè)管理實行全過程負責

9、。 同時在市場經(jīng)濟條件下， 經(jīng)濟活動是以合同為紐帶的，每一個參與經(jīng)濟活動的單位都必須是能夠承擔其民事責任的經(jīng)濟實體。 如果項目管理組織不是法人，就沒有簽署合同的資格， 法律也不會為其經(jīng)濟活動提供保護。因此，由工程建設(shè)指揮部負責制向項目法人負責制的轉(zhuǎn)變是一種勢在必行的選擇。二、項目法人責任制的特點1996 年 3 月國家計委發(fā)布了關(guān)于實行建設(shè)項目法人責任制的暫行規(guī)定，要求“國有單位經(jīng)營性基本建設(shè)大中型項目在建設(shè)階段必須組建項目法人”，“由項目法人對項目的策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值，實行全過程負責” 。項目法人責任制是國內(nèi)外大型建設(shè)項目所采用的一種管理模式。 實行

10、項目法人責任制，使投資項目經(jīng)營主體及其相應的投資風險責任機制得以確立， 因而強化了項目法人及各投資方的自我約束意識。 同時，實行項目法人責任制， 使政企分開，適應按現(xiàn)代企業(yè)制度管理工程建設(shè)的要求， 推進了政府職能的轉(zhuǎn)化。 項目法人不但負責建設(shè)， 而且還負責建成后的經(jīng)營和還貸， 對項目的建設(shè)與投產(chǎn)后的生產(chǎn)經(jīng)營實行一條龍管理和全面負責， 可以較好地克服基建管花錢， 生產(chǎn)管還貸，建設(shè)與生產(chǎn)經(jīng)營相互脫節(jié)的弊端。 項目法人責任制模式與工程建設(shè)指揮部模式的比較見下表。項目法人責任制與工程建設(shè)指揮部負責制的比較序號比較內(nèi)容工程建設(shè)指揮部項目法人1經(jīng)濟管理體制計劃經(jīng)濟，政企不分市場經(jīng)濟，政企分開2行為特征政府

11、派出機構(gòu)，政府行為，項目獨立法人實體，企業(yè)行為，先有建成后才組建企業(yè)法人法人，后有項目3產(chǎn)權(quán)關(guān)系產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，不便于落實固定產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰，便于落實固定資資產(chǎn)保值增值責任產(chǎn)保值增值責任4建設(shè)資金籌措投資主體單一，主要依靠國家預投資主體多元化，籌資方式市場算內(nèi)投資化、國際化5管理方式投資、建設(shè)、運營、還貸各自分投資、建設(shè)、運營、還貸全過程段管理管理，利益主體一元化6管理手段主要依靠行政手段主要依靠經(jīng)濟和法律手段不承擔或無法承擔盈虧責任，粗自負盈虧，集約經(jīng)營，追求經(jīng)濟7投資風險責任放經(jīng)營，“三超”現(xiàn)象嚴重，還貸效益，便于落實還貸責任責任無法落實8運行結(jié)果臨時機構(gòu)，項目建成后便解散項目建設(shè)期間及建成后

12、均為現(xiàn)代企業(yè)制度的公司需要說明的是，在市場經(jīng)濟體制尚不完善或在計劃經(jīng)濟體制下，完全實行項目法人責任制，難以解決征地、拆遷等外部協(xié)調(diào)問題。三、南昆鐵路建設(shè)管理模式( 一) 南昆鐵路概況南昆鐵路東起廣西南寧，西至云南昆明，北接貴州紅果，全長 898.7 公里，是一條國家 I 級干線電氣化鐵路。南昆鐵路建成后，東與湘桂、黎湛、南防鐵路相接，西與成昆、貴昆鐵路相連， 是溝通我國西南與東南沿海地區(qū)的條重要通道。南昆鐵路還將與廣西的防城、欽州、北海港一起，構(gòu)成云、貴、川出海的捷徑。因此，南昆鐵路的建成，對于加快地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展有著十分重要的意義。南昆鐵路建設(shè)投資數(shù)額巨大，批準的修正總概算為92 億元，目前概

13、算已調(diào)整為 123 億元，由國家和滇、黔、桂三省 ( 區(qū) ) 出資，同時，國務(wù)院還同意將其列為日本海外經(jīng)濟協(xié)力基金貸款項目，額度為690 億日元。南昆鐵路建設(shè)工期也比較短， 1990 年 12 月 24 日南昆鐵路東段率先開工，拉開了工程建設(shè)的序幕。 1991 年 12 月 19 西段開工，標志著工程建設(shè)全面展開。 1993 年 4 月 18 日貴州段也開始動工，從而使南昆鐵路進入“三頭并進”的全面建設(shè)階段。目前，南昆鐵路全線站前工程已基本完成， 正在進行站后配套工程的施工，全線將于 1997 年 3 月鋪軌通車。在南昆鐵路建設(shè)過程中，創(chuàng)造了我國鐵路建設(shè)的多項記錄。如：高達183米的清水溝大橋

14、，是我國鐵路最高橋梁；板其2 號橋，是我國第一座彎梁橋；八渡南盤江大橋的百米橋墩，遠遠超過我國既有70 米最高墩的記錄；長達9388米的米花嶺隧道，是我國目前最長的單線隧道，等等。此外，由于鐵路通過膨脹土 ( 巖 ) 、巖溶、軟土地區(qū)， 以及泥石流、滑坡多發(fā)區(qū)和八、九度地震區(qū)，促使在地基處理和新型支檔結(jié)構(gòu)方面出現(xiàn)了許多高水平的技術(shù)對策。 還有高瓦斯地層的長隧道掘進， 也極大地提高了我國隧道物探超前預報和防災技術(shù)。 這些新技術(shù)的科學研究和應用，代表著我國 90 年代鐵路建設(shè)的綜合技術(shù)水平。在南昆鐵路，工程建設(shè)任務(wù)由鐵路專業(yè)工程局承擔， 它們是通過招標方式擇優(yōu)選定的。施工單位有： 鐵道部第二、 第

15、五、第十、第十五、第十六、第十七、第十八、第二十工程局， 隧道工程局、 電氣化工程司和成都鐵路局昆明工程總公司、柳州鐵路局工程處。 同其它幾條鐵路干線一樣， 南昆鐵路也實行了施工監(jiān)監(jiān)理，監(jiān)理單位有： 鐵道部科學研究院西南分院、 石家莊鐵道學院和長沙鐵道學院等。( 二) 南昆鐵路建設(shè)管理組織機構(gòu)為了確保南昆鐵路優(yōu)質(zhì)、 高效、按期建成，國家成立了南昆鐵路建設(shè)領(lǐng)導小組，由國家計委副主任葉青和鐵道部原部長李森茂任正、副組長，和志強、陳士能省長和成克桀主席， 鐵道部孫永福副部長及國家計委有關(guān)司長、 南昆鐵路建設(shè)指揮部指揮長等為領(lǐng)導小組成員。領(lǐng)導小組下設(shè)南昆鐵路建設(shè)指揮部，負責南昆鐵路建設(shè)的統(tǒng)一組織指揮工

16、作，履行建設(shè)單位職責，實施項目管理。根據(jù)南昆鐵路工程建設(shè)的需要，南昆鐵路建設(shè)指揮部又下設(shè)工程計劃處、設(shè)計技術(shù)處、發(fā)包監(jiān)理處、建設(shè)協(xié)調(diào)處、財務(wù)處及辦公室等機構(gòu)，各個機構(gòu)分工負責，協(xié)調(diào)配合，共同完成南昆鐵路建設(shè)項目的管理工作。1 工程計劃處的基本職責(1) 認真執(zhí)行國家和鐵道部有關(guān)基本建設(shè)的方針、 政策、法規(guī)、規(guī)范和標準，在分管指揮長領(lǐng)導下開展工作。(2) 負責編制南昆鐵路指導性施工組織設(shè)計，審查各施工單位的實施性施工組織設(shè)計。(3) 負責編制年、季度基建投資計劃，掌握全線投資的使用、調(diào)配情況。(4) 負責基建統(tǒng)計和統(tǒng)計監(jiān)察工作，及時填報各種統(tǒng)計報表，按季、年度編寫投資和工程完成情況分析報告。(5

17、) 負責工程調(diào)度工作。掌握投資完成情況、實物工程量、工程形象進度、設(shè)計變更動態(tài)。 代表指揮部領(lǐng)導對日常施工進行監(jiān)督、 檢查和指揮， 傳達上級命令、指示，了解施工中存在的問題，按月編寫工程簡報 。(6) 按項目管理要求指導施工，檢查施工組織設(shè)計的實施情況，負責審批開工報告。(7) 負責審核施工單位主要物資申請計劃，掌握物資情況。(8) 負責外資計劃管理及相關(guān)工作。(9) 負責與部、三省 ( 區(qū)) 計劃部門聯(lián)系落實投資計劃。(10) 參與設(shè)計文件鑒定、招標、概算調(diào)整、備用費審查、驗工計價、竣工驗收、合同管理、質(zhì)量檢查、事故分析等工作。(11) 完成指揮部領(lǐng)導臨時交辦的各項工作。2、設(shè)計技術(shù)處的基本

18、職責(1) 認真貫徹執(zhí)行國家和鐵道部有關(guān)基本建設(shè)的方針和技術(shù)政策、技術(shù)法規(guī)、在分管指揮長領(lǐng)導下開展工作。(2) 歸口技術(shù)管理工作，組織設(shè)計文件的技術(shù)交底，協(xié)調(diào)處理施工中重大技術(shù)問題。(3) 歸口辦理南昆鐵路全線及分段設(shè)計文件 ( 含概預算 ) 審核工作，負責與設(shè)計單位聯(lián)系或向鐵道部報告。(4) 辦理勘測設(shè)計合同簽訂工作，負責落實合同的履行。(5) 負責科研項目的歸口管理，辦理科研項目合同簽訂工作，配合鐵道部南昆鐵路科技進步辦公室工作。(6) 負責變更設(shè)計的歸口管理，一、二類變更設(shè)計的審查、上報和為主處理三類變更工作。(7) 負責設(shè)計文件、圖紙、技術(shù)資料管理，建立和完善技術(shù)資料檔案，制定資料管理

19、制度。(8) 負責全面質(zhì)量管理工作，組織指揮部機關(guān)開展全面質(zhì)量管理活動。(9) 負責設(shè)計創(chuàng)優(yōu)和合理化建議的組織、評審工作，制定有關(guān)實施細則和獎勵辦法。（ 10）負責與設(shè)計單位聯(lián)系和處理現(xiàn)場配合問題。(11) 負責制定工程竣工資料，編制有關(guān)規(guī)定，并組織移交工作。(12) 參與工程招標、竣工驗收、工程決算、備用費審查、工程質(zhì)量檢查和事故分析等工作。(13) 完成指揮部領(lǐng)導臨時交辦的各項工作。3 、發(fā)包監(jiān)理處的基本職責(1) 認真貫徹落實行國家和鐵道部有關(guān)基本建設(shè)的方針、政策、法規(guī)，在分管指揮長領(lǐng)導下開展工作。(2) 負責招標、招標文件 ( 含標底 ) 的編制工作，擬定評標辦法。(3) 負責招標、評

20、標和決標的具體組織工作，根據(jù)招標委員會和評標領(lǐng)導小組的決定，下達中標通知，辦理施工承發(fā)包合同的簽訂工作。(4) 負責指揮部各類合同的歸口管理，按照經(jīng)濟合同法的規(guī)定，審核合同的有效性，監(jiān)督檢查合同的執(zhí)行情況。(5) 負責工程質(zhì)量監(jiān)察和監(jiān)理工作。組織開展創(chuàng)優(yōu)質(zhì)工程活動，配合開展全面質(zhì)量管理工作。(6) 負責工程質(zhì)量事故的分析、 處理、上報和統(tǒng)計工作， 督促制定預防措放。(7) 負責審核、辦理季度、年度和末次驗工計價工作。(8) 負責工程的移交申請和組織驗收移交工作。(9) 協(xié)助設(shè)計技術(shù)處辦理三類變更事宜。(10) 協(xié)助處理征地、拆遷中的有關(guān)問題。(11) 參與技術(shù)設(shè)計文件鑒定、概算調(diào)整、備用費審查

21、工作。(12) 完成指揮部領(lǐng)導臨時交辦的各項工作。4、建設(shè)協(xié)調(diào)處的基本職責(1) 認真貫徹執(zhí)行國家和鐵道部的有關(guān)方針、政策，在分管指揮長領(lǐng)導下開展工作。(2) 負責與鐵道部和三省 ( 區(qū) ) 就南昆鐵路建設(shè)事宜進行聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)。(3) 負責與三省 ( 區(qū)) 主管部門制定購地、拆遷的有關(guān)政策，協(xié)調(diào)征 ( 租) 地、拆遷中遇到的困難，辦理征購地款項的撥付。(4) 負責協(xié)調(diào)施工人員臨時戶口、糧油、副食品供應中出現(xiàn)的困難。(5) 負責與部路料運輸領(lǐng)導小組和有關(guān)鐵路局、工程局進行聯(lián)絡(luò)，對施工路料運輸中的突出問題進行協(xié)調(diào)。(6) 負責支鐵經(jīng)費補貼的管理。(7) 負責新線工程運輸?shù)幕I備工作。(8) 參與工程招

22、標和備用費審查工作。(9) 完成指揮部領(lǐng)導臨時交辦的各項工作。5、財務(wù)處的基本職責(1) 認真貫徹執(zhí)行會計法和國家、鐵道部有關(guān)規(guī)定和制度，嚴格遵守財經(jīng)紀律，在分管指揮長領(lǐng)導下開展工作。(2) 負責編制年度基本建設(shè)財務(wù)計劃、季 ( 年) 度用款計劃和儲備資金計劃。(3) 負責各項投資完成額、建設(shè)成本、在建工程和交付使用財產(chǎn)的核算。(4) 負責編制基本建設(shè)快速月報、季 ( 年 ) 度決算、竣工決算和竣工財產(chǎn)移交工作，并受理柳州局 ( 南那段 ) 決算匯總報部。(5) 負責向鐵道部和三省 ( 區(qū) ) 按計劃請撥建設(shè)資金，辦理外資貸款的轉(zhuǎn)帳和核算。(6) 負責工程價款預支、估驗、季 ( 年) 結(jié)算、竣

23、工清算及征地、科研、勘測設(shè)計等項費用的撥付。(7) 負責審核辦公室 ( 機關(guān) ) 及所屬多經(jīng)企業(yè)、基地辦季 ( 年 ) 財務(wù)決算，檢查指導財務(wù)工作。(8) 負責審核編制社會集團購買力計劃、辦理控購商品審批手續(xù)。(9) 負責編制會計憑證，登記各類帳務(wù)，管理會計檔案，定期進行經(jīng)濟活動分析。(10) 負責辦理銀行各項投資貸款及儲備貸款工作。(11) 參與招標和各項承發(fā)包合同的簽訂、備用費審查工作。(12) 完成指揮部領(lǐng)導臨時交辦的各項工作。6 、辦公室的基本職責(1) 認真貫徹執(zhí)行國家和鐵道部有關(guān)方針、政策和法規(guī)，在分管指揮長領(lǐng)導下開展工作。(2) 圍繞指揮部的中心任務(wù)， 掌握情況。負責起草黨委和指

24、揮部的有關(guān)文件。(3) 負責黨委會議、指揮長辦公會議、部務(wù)會議會務(wù)、記錄等工作，并檢查督辦。(4) 負責指揮部召開的各種會議的會務(wù)、文秘和接待、服務(wù)工作。(5) 負責組織南昆線社會主義勞動競賽。(6) 負責宣傳報道工作，編寫南昆簡報 ，建立新聞網(wǎng)絡(luò)。(7) 負責組織、紀檢、統(tǒng)戰(zhàn)工作，加強指揮部機關(guān)的思想、組織、作風建設(shè)。(8) 負責人事工作，按干部管理權(quán)限，辦理干部培訓、考核、評聘、獎懲、晉升等工作。(9) 負責指揮部機關(guān)的勞動工資工作，編制勞動工資計劃，制定機關(guān)獎金分配方案，加強日常管理。(10) 負責安全保衛(wèi)和涉外工作。(11) 負責文件、資料的打印、譽印、復印工作。(12) 負責文件收發(fā)

25、、公文管理和保密工作。(13) 負責文書檔案和人事檔案管理工作。(14) 負責黨委、指揮部、辦公室印鑒的管理和工作證、乘車證、醫(yī)療證的管理。(15) 負責固定資產(chǎn)、低值易耗品的購置、管理工作。(16) 負責勞保及辦公用品的采購和發(fā)放工作。(17) 負責汽車的使用和管理工作。(18) 負責機關(guān)財務(wù)工作。(19) 負責指揮部機關(guān)后勤生活管理。(20) 負責機關(guān)職工的衛(wèi)生保健和戶籍管理。(21) 負責來信來訪接待工作。(22) 完成指揮部領(lǐng)導交辦的其它工作。( 三) 工程建設(shè)監(jiān)理的作用同京九、侯月、寶中等鐵路干線一樣， 在南昆鐵路建設(shè)過程中也實行了施工監(jiān)理。這不僅減少了工程建設(shè)指揮部的管理人員， 而

26、且使工程建設(shè)目標得到了有效地控制。1 、監(jiān)理人員是工程質(zhì)量的好衛(wèi)士在過去，工程項目的質(zhì)量管理主要是依靠施工隊伍內(nèi)部的質(zhì)檢人員， 當施工進度和工程質(zhì)量發(fā)生矛盾時， 往往放棄對工程質(zhì)量的要求而追趕施工進度， 工程質(zhì)量控制沒有可靠保證。 而實行建設(shè)監(jiān)理制度后， 由于監(jiān)理工程師是介于甲、 乙雙方之間的相對獨立的第三方， 又有一套嚴格的管理程序， 所以當工程質(zhì)量不合格時，監(jiān)理工程師可以不簽字。 而如果沒有監(jiān)理工程師的簽單， 施工單位將得不到下一進度的工程款。這一系列有效的措施保障了南昆鐵路的工程質(zhì)量。2 、監(jiān)理人員是控制工期的好幫手按照過去的常規(guī)，建設(shè)南昆鐵路這樣工程量浩大、工程任務(wù)艱巨的大工程，至少需

27、要 8 年以上的工期， 現(xiàn)在卻要在 6 年時間內(nèi)高質(zhì)量完成。 監(jiān)理單位急國家所急，與施工單位同心協(xié)力， 在施工單位嚴格按照年度施工計劃組織施工的過程中，能及時掌握各施工項目的實際進度， 對薄弱環(huán)節(jié)進行詳細分析， 提出相應改進措施，從而保證了工程建設(shè)的順利進行。3 、監(jiān)理人員是節(jié)約投資的好管家控制工程建設(shè)投資是建設(shè)監(jiān)理的主要任務(wù)之一。監(jiān)理工程師通過“驗工計價”，不僅可以促進工程質(zhì)量的提高，而且可以為國家堵住投資漏洞。例如：通過監(jiān)理，可以避免質(zhì)量不合格、 末完工先報驗的工程量計價情況的出現(xiàn)； 通過監(jiān)理，還可以糾正設(shè)計誤差，避免廢棄工程，杜絕質(zhì)量事故，改善設(shè)計方案等。四、我國鐵路工程建設(shè)管理目標模式

28、( 一) 項目法人責任制為了適應建設(shè)領(lǐng)域市場經(jīng)濟的需要， 國家計委在總結(jié)投資體制改革后工程建設(shè)管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上， 于 1992 年 11 月頒布了關(guān)于建設(shè)項目實行業(yè)主責任制的暫行規(guī)定，將工程項目建設(shè)由過去的工程建設(shè)指揮部或建設(shè)單位行政負責改為工程項目業(yè)主責任制。 經(jīng)過幾年的實踐， 為了進一步建立投資責任約束機制， 規(guī)范工程項目業(yè)主 ( 項目法人 ) 的行為，明確其責、權(quán)、利，提高投資效益，國家計委又在公司法的基礎(chǔ)上，于 1996 年 3 月頒布了關(guān)于實行建設(shè)項目法人責任制的暫行規(guī)定。該規(guī)定要求，國有單位經(jīng)營性基本建設(shè)大中型項目在建設(shè)階段必須按公司法的有關(guān)規(guī)定組建項目法人。我國的鐵路工程建設(shè)，也

29、應積極創(chuàng)造條件，實行項目法人責任制。 事實上，我國一些合資鐵路的建設(shè)管理已在這方面進行了嘗試。所謂項目法人責任制， 是指由項目法人對項目的策劃、 資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值， 實行全過程負責。實行項目法人責任制，是社會主義市場經(jīng)濟體制在投資建設(shè)領(lǐng)域?qū)嶋H運行的重要基礎(chǔ)。 它不僅使政企分開，而且把投資的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)也分離開。它與前述工程建設(shè)管理模式相比，具有許多優(yōu)越性。(1) 項目法人責任制明確了由項目法人承擔投資風險，因而強化了項目法人及投資各方的自我約束意識， 對控制建設(shè)投資、 保證工程質(zhì)量、 加快建設(shè)進度等具有積極的促進作用。(2) 項目法人不但負責工程建設(shè)，而

30、且還負責項目建成后的經(jīng)營與還款，對工程項目的建設(shè)與投產(chǎn)后的生產(chǎn)經(jīng)營實行一條龍管理。這樣就把建設(shè)的責任和，經(jīng)營的責任密切結(jié)合起來， 從而較好地克服了基建管花錢， 生產(chǎn)管還款， 建設(shè)與生產(chǎn)相互脫節(jié)的弊端。(3) 實行項目法人責任制，可以推動工程招標承包制、合同管理制和建設(shè)監(jiān)理制的健康發(fā)展。 項目法人由于受投資責任的約束， 大都會積極主動地通過招標方式擇優(yōu)選擇設(shè)計單位、 施工單位和社會監(jiān)理單位， 并進行嚴格的合同管理， 使工程建設(shè)的招標和項目監(jiān)理工作真正落到實處。(4) 按照“誰投資、誰受益”的原則，實行項目法人責任制，有利于明確投資各方的責、權(quán)、利，從而可以調(diào)動投資各方建設(shè)與生產(chǎn)經(jīng)營的積極性。(5

31、) 通過入股集資，有利于集中分散的資金，引導其投向國家的重點工程。(二) 項目管理委員會誠然，實行項目法人責任制具有很多優(yōu)越性。 但作為我國國民經(jīng)濟大動脈的鐵路，由于其屬于基礎(chǔ)設(shè)施， 在路網(wǎng)沒有完全建成的前提下， 鐵路工程建設(shè)項目大都由國家 ( 鐵道部 ) 投資或以國家為主體實行合資建設(shè)。 如果所有鐵路工程建設(shè)均實行項目法人責任制，至少在目前情況下是不現(xiàn)實的。為了適應兩個根本性轉(zhuǎn)變， 實現(xiàn)鐵路建設(shè)速度與效益、 數(shù)量與質(zhì)量的有機結(jié)合，在目前情況下應成立項目管理委員會， 負責進行鐵路工程項目的策劃、 資金籌措和建設(shè)實施等工作。 待項目建成之后， 再將其移交有關(guān)鐵路局投入使用， 項目管理委員會的工作

32、也告結(jié)束。項目管理委員會不應是工程建設(shè)指揮部的翻版，他不是依靠行政指揮手段，而是利用經(jīng)濟手段來管理鐵路工程建設(shè)。 他對鐵路工程建設(shè)擁有一定的管理決策權(quán)，同時要向鐵道部負責，承擔一定的投資風險。但是，無論是組建項目法人， 還是成立項目管理委員會， 他們都不可能擁有足夠的專業(yè)管理人員來組織管理工程建設(shè)活動。 為此，項目法人或項目管理委員會都需要委托專業(yè)化社會化的管理機構(gòu)一一社會監(jiān)理單位來監(jiān)督和管理工程項目的建設(shè)過程。這樣，不僅有利于控制工程進度、工程質(zhì)量和建設(shè)投資，而且有利于積累基本建設(shè)經(jīng)驗， 并逐步造就一支專業(yè)化的工程建設(shè)管理隊伍， 從而 不斷提高基本建設(shè)管理水平。五、目前存在的問題及對策建議目前，我國正處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過渡時期， 鐵路新線建設(shè)管理實行前述目標模式應著重解決好以下問題。(一) 必須將投資約束機制引入鐵路新線建設(shè)管理之中我國鐵路現(xiàn)行的投資管理體制仍屬于計劃經(jīng)濟體制的范疇， 除少數(shù)合資鐵路以外，我國的鐵路新線建設(shè)還沒有真正的項目法人或項目管理委員會。 從目前的情況看，鐵道部是一個政企合一的機構(gòu)， 而其派出機構(gòu)工程建設(shè)指揮部只代替鐵道部行使工程建設(shè)階段的管理職責， 并不承擔項目建設(shè)的投資風險。 因此，如何將