殘疾人論文淺議我國(guó)殘疾人社會(huì)保障建設(shè)

1、淺議我國(guó)殘疾人社會(huì)保障建設(shè)【內(nèi)容摘要】：從我國(guó)殘疾人基本情況對(duì)我國(guó)的殘疾人社會(huì)保障體系建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行深刻分析，透徹當(dāng)前面臨的問題及其影響該問題存在的主要因素和內(nèi)在原因，結(jié)合實(shí)際，借鑒國(guó)外的有效手段，提出積極地、較有操作性的關(guān)于殘疾人社會(huì)保障體系建設(shè)相關(guān)措施?！娟P(guān)鍵詞】：殘疾人社會(huì)保障社會(huì)救助福利據(jù)中國(guó)殘聯(lián)2006年年底統(tǒng)計(jì)，中國(guó)目前有殘疾人：8296萬。占全國(guó)人口總數(shù)6.34%。各類殘疾人的人數(shù)及其占?xì)埣踩丝倲?shù)的比重為：視力殘疾1233萬人（14.86%）,聽力殘疾2004萬人（24.1%）,言語殘疾127萬人（1.5%）,肢體殘疾2412萬人（29.07%）,智力殘疾554萬人（6.68%）,

2、精神殘疾614萬人（7.4%）,多重殘疾1352萬人（16.3%）?；旧喜坏?6個(gè)人當(dāng)中就有一個(gè)殘疾人，涉及近1/5的家庭（有殘疾人的家庭戶的總?cè)丝谡既珖?guó)總?cè)丝诘?9.98%）。殘疾人問題是人類社會(huì)固有的問題。殘疾是人類進(jìn)化、人類文明和社會(huì)進(jìn)步發(fā)展過程中所付出的一種不可避免的社會(huì)代價(jià)。日趨完善的人類，不應(yīng)當(dāng)漠視這種犧牲和代價(jià)。對(duì)待殘疾人的態(tài)度，是社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)志。加強(qiáng)殘疾人社會(huì)保障建設(shè)，是幫助殘疾人分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，使最大多數(shù)殘疾人基本生活、教育、就業(yè)等基本需求得到制度性保障的根本舉措，對(duì)于國(guó)家實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，提高全體人民的福祉具有重要意義。殘疾人是社會(huì)的弱勢(shì)群體，對(duì)這一

3、群體給予特定的制度安排，來保障他們的社會(huì)生活權(quán)益，是國(guó)家與社會(huì)的基本責(zé)任。我國(guó)自1990年頒布?xì)埣踩吮Ｕ戏ㄒ詠?，殘疾人的社?huì)保障工作取得了很大的成就，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，殘疾人人社會(huì)保障整體水平偏低，難以滿足廣大殘疾人日益增長(zhǎng)的保障需求。在構(gòu)建和諧社會(huì)的新起點(diǎn)上，重新審視殘疾人社會(huì)保障問題，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，逐步建立比較健全的殘疾人社會(huì)保障制度，切實(shí)保障廣大殘疾人的基本生活權(quán)益與社會(huì)發(fā)展權(quán)益，具有重要的理論與實(shí)踐意義。一、我國(guó)殘疾人社會(huì)保障建設(shè)現(xiàn)狀研究殘疾人社會(huì)保障首先要厘清概念，殘疾人的概念在不同的國(guó)家，不同的文化背景和不同的語境中，表述有所不同。其一是指向一種能力。聯(lián)合國(guó)關(guān)于殘疾人的世界行

4、動(dòng)綱領(lǐng)（1982）指出：“殘疾人是由于缺乏作為正常人以正常方式從事某種活動(dòng)的能力?！逼涠侵赶蛞环N現(xiàn)象。美國(guó)殘疾人法界定為：“就個(gè)人來說，殘疾一詞是指：（A）對(duì)一項(xiàng)或多項(xiàng)主要生活活動(dòng)有實(shí)質(zhì)限制性的某種生理或者心智缺陷；（B）這種缺陷的經(jīng)歷；（C）被認(rèn)為有這種缺陷?！?975年聯(lián)合國(guó)大會(huì)發(fā)布的殘疾人保障法規(guī)定的界定，殘疾人是指在心理、生理、人體機(jī)構(gòu)上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動(dòng)能力的人。本文沿用這一界定。社會(huì)保障是指國(guó)家通過動(dòng)員社會(huì)資源為特定群體提供基本的生活支持以保障公民基本生活權(quán)益的一種制度安排。社會(huì)保障的責(zé)任主體是國(guó)家，本質(zhì)是社會(huì)財(cái)富在時(shí)間和空間上

5、的再分配，具有明顯的國(guó)家性、強(qiáng)制性、再分配性和基本生活保障性的特征。社會(huì)保障主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫和社會(huì)慈善等內(nèi)容。所謂殘疾人社會(huì)保障，是指國(guó)家給與殘疾人特別扶助，以保障他們基本生活權(quán)益的一種制度安排。根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，殘疾人社會(huì)保障的內(nèi)容分類各不相同。傳統(tǒng)的分類方法往往根據(jù)殘疾人工作的需要將殘疾人的社會(huì)保障內(nèi)容分為康復(fù)保障、教育保障、就業(yè)保障、生活保障和環(huán)境保障等五項(xiàng)。這種劃分方法源于對(duì)殘疾人工作的經(jīng)驗(yàn)性總結(jié)，與我國(guó)社會(huì)保障的基本理論不銜接。根據(jù)我國(guó)社會(huì)保障內(nèi)容的基本分類，殘疾人社會(huì)保障應(yīng)由殘疾人的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利（含殘疾人就業(yè)）、社會(huì)救助和社會(huì)優(yōu)撫等項(xiàng)構(gòu)成。殘疾人社

6、會(huì)保障問題的提出，主要是由于殘疾人與健全人存在生理、心理等方面的差異，使之面臨身體功能、生活能力或社會(huì)能力等方面的障礙，無法維持正常生活，必須由國(guó)家給予適宜的扶助，以保證其作為公民的基本尊嚴(yán)和生活權(quán)益。當(dāng)前殘疾人社會(huì)保障的基本理論模式可以概括為三種，即醫(yī)療救助模式、社會(huì)參與模式和勞動(dòng)福利模式。第一，殘疾人社會(huì)保障的醫(yī)療救助模式。殘疾人社會(huì)保障的醫(yī)療救助模式是傳統(tǒng)公共政策分析殘疾人社會(huì)保障的基本范式。該模式認(rèn)為殘疾人是一個(gè)被動(dòng)的、病態(tài)的且不能獨(dú)立的群體，是正常人生活之外的非正常人。殘疾人的社會(huì)價(jià)值因其殘疾而降低，殘疾人在社會(huì)中不能正常參與社會(huì)活動(dòng)并發(fā)揮作用。因此，殘疾人的社會(huì)保障主要應(yīng)側(cè)重提供基

7、本的醫(yī)療援助等特殊服務(wù)和供給基本的物質(zhì)生活保障，以維持殘疾人的基本生存。殘疾人的社會(huì)保障的醫(yī)療救助模式把殘疾人排除在主流社會(huì)之外，家生了社會(huì)對(duì)殘疾人的歧視和消極態(tài)度。第二，殘疾人社會(huì)保障的社會(huì)參與模式。為了改變醫(yī)療救助模式對(duì)殘疾人平等全路的漠視，1982年和1989年聯(lián)合國(guó)先后通過了關(guān)于殘疾人的世界行動(dòng)綱領(lǐng)和開發(fā)殘疾人資源的塔林行動(dòng)綱領(lǐng)，號(hào)召各國(guó)政府采取切實(shí)措施，增強(qiáng)殘疾人的自立能力，使殘疾人與健全人一樣享有“充分參與社會(huì)”的平等權(quán)利和機(jī)會(huì)。在聯(lián)合國(guó)的積極推動(dòng)下，殘疾人社會(huì)保障的參與模式開始出現(xiàn)，并逐漸成為各國(guó)制定公共政策的重要依據(jù)。殘疾人社會(huì)保障的社會(huì)參與模式是以權(quán)利為處理殘疾與發(fā)展問題的基

8、本模式。該模式承認(rèn)殘疾人是權(quán)利的享有者，強(qiáng)調(diào)殘疾人與正常人一樣享有社會(huì)尊嚴(yán)和社會(huì)生活的自由，確認(rèn)殘疾人在充分參與個(gè)人發(fā)展中遇到的障礙是對(duì)人權(quán)的侵犯。該模式側(cè)重突出國(guó)家責(zé)任，要求制定社會(huì)保障等公共政策，協(xié)助殘疾人解決融入社區(qū)和社會(huì)生活中所面臨的問題，化解物質(zhì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境給殘疾人造成的各種障礙，保障殘疾人擁有均等機(jī)會(huì)自主性使他們的社會(huì)生活權(quán)益，以保障全社會(huì)的公正與和諧。第三，殘疾人社會(huì)保障的勞動(dòng)福利模式。所謂勞動(dòng)福利模式是指在殘疾人享受一定物質(zhì)救助的同時(shí)，偶為他們提供教育與就業(yè)的機(jī)會(huì)，使之能從事力所能及的社會(huì)勞動(dòng)，并通過勞動(dòng)來實(shí)現(xiàn)殘疾人一定的社會(huì)參與。該保障模式介于醫(yī)療救助模式和社會(huì)參與模式之間

9、，以國(guó)家一定的物質(zhì)救助作為殘疾人社會(huì)保障的基礎(chǔ)，而以殘疾人的勞動(dòng)就業(yè)保障和適度的社會(huì)參與為支撐，是當(dāng)前我國(guó)殘疾人社會(huì)保障的基本模式。該模式把殘疾人的勞動(dòng)創(chuàng)造精神放在首位，把殘疾人的社會(huì)保障和整個(gè)社會(huì)的發(fā)展結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)效率、保障生存與促進(jìn)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一，有利于促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，比較適合中國(guó)的基本國(guó)情。在我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)，加快構(gòu)筑和諧社會(huì)的發(fā)展階段，殘疾人社會(huì)保障工作正面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。如何鞏固現(xiàn)有成果，解決存在問題，建立和完善殘疾人社會(huì)保障體系，全面提高殘疾人生活質(zhì)量和生命質(zhì)量，是擺在各級(jí)政府和殘聯(lián)組織面前的重要課題。當(dāng)前，隨著殘疾人事業(yè)的快速發(fā)展，殘疾人社會(huì)保

10、障工作取得了長(zhǎng)足發(fā)展。從殘疾人社會(huì)保障情況看，城市低保殘疾人醫(yī)療救助政策逐步實(shí)施，農(nóng)村殘疾人全部納入農(nóng)村合作醫(yī)療體系。但是，殘疾人的社會(huì)保障工作依然存在許多難題，需要政府、社會(huì)各界加大對(duì)此項(xiàng)工作的支持力度。二、我國(guó)殘疾人社會(huì)保障工作存在的問題盡管殘疾人社會(huì)保障事業(yè)得到快速發(fā)展，取得一定成效，但社會(huì)保障實(shí)施現(xiàn)狀與殘疾人需求之間仍存在差距，與蘇南發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平還不相稱。因此，建立完善的殘疾人社會(huì)保障體系的任務(wù)依然艱巨，任重而道遠(yuǎn)。當(dāng)前殘疾人社會(huì)保障工作中存在的問題有以下幾個(gè)方面：（一）與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)殘疾人社會(huì)保障體系尚未真正建立殘疾人由于客觀上存在功能障礙，在就業(yè)、教育等

11、方面受到較大制約，其生活質(zhì)量受到很大影響。因此，殘疾人主客觀需求亦相應(yīng)增多。目前，殘疾人社會(huì)保障需求主要包括生活保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障、教育保障、服務(wù)保障以及求發(fā)展保障等方面。在構(gòu)建和諧社會(huì)大背景下，確實(shí)需要政府和社會(huì)為殘疾人構(gòu)筑完善協(xié)調(diào)的社會(huì)保障體系，使之與社會(huì)各階層和諧相處、共赴小康。當(dāng)前，蘇南發(fā)達(dá)地區(qū)最低生活保障制度已經(jīng)建立，勞動(dòng)就業(yè)保障亦全面發(fā)展，有勞動(dòng)能力的殘疾人就業(yè)狀況有所改善，但無勞動(dòng)能力殘疾人的醫(yī)療康復(fù)保障、殘疾學(xué)生及特困殘疾人家庭子女教育保障、殘疾人養(yǎng)老、供養(yǎng)保障等方面的社會(huì)保障制度尚未健全，完善協(xié)調(diào)的社會(huì)保障體系還未真正建立。（二）調(diào)控有力的殘疾人勞動(dòng)就業(yè)保障措施尚未完全

12、到位隨著按比例就業(yè)政策的強(qiáng)力推進(jìn)，殘疾人分散按比例就業(yè)工作得到明顯加強(qiáng)。但殘疾人按比例就業(yè)工作發(fā)展不平衡，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位尚未完全實(shí)施，殘疾人進(jìn)入機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的比例明顯偏低。部分按比例安置的企業(yè)，對(duì)殘疾員工與健全職工在同工同酬、福利待遇上存在差距，有關(guān)就業(yè)保障政策尚未完善落實(shí)。同時(shí)，作為集中安置殘疾人就業(yè)的福利企業(yè)，由于歷史原因，在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，相當(dāng)部分福利企業(yè)發(fā)展乏力，步履艱難，部分企業(yè)逐步淡出和退出社會(huì)福利行業(yè)，大量殘疾人回流社會(huì)，加大社會(huì)就業(yè)壓力。止匕外，部分福利企業(yè)在享受國(guó)家政策優(yōu)惠的同時(shí)，在殘疾員工的用工政策、福利待遇上未按規(guī)定實(shí)施，殘疾人勞動(dòng)保障和權(quán)益保護(hù)等相關(guān)措施尚未到位。（

13、三）城鄉(xiāng)差異的殘疾人社會(huì)保障尚未得到均衡發(fā)展隨著城市化戰(zhàn)略的實(shí)施，城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)步伐的加快，城鄉(xiāng)差距逐步縮小，農(nóng)村殘疾人生活質(zhì)量不斷提高，但由于歷史原因和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約，城鄉(xiāng)之間的殘疾人社會(huì)保障仍存在較大差距，農(nóng)村殘疾人社會(huì)保障措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。以鐘樓區(qū)為例，農(nóng)村“低?！睔埣踩说谋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)僅為城市“低?！睔埣踩说?0%農(nóng)村殘疾人就業(yè)保障明顯滯后于城市，農(nóng)村殘疾人勞動(dòng)就業(yè)的工資標(biāo)準(zhǔn)及福利待遇低于城市，各項(xiàng)保障政策落實(shí)亦較城市相對(duì)不規(guī)范、不系統(tǒng)，城鄉(xiāng)之間的發(fā)展尚不均衡。（四）協(xié)調(diào)配合的殘疾人醫(yī)療康復(fù)保障機(jī)制尚未正常運(yùn)轉(zhuǎn)當(dāng)前醫(yī)療衛(wèi)生體制改革不斷深化，但殘疾人康復(fù)工作尚未完全適應(yīng)這種變化，沒有實(shí)現(xiàn)與

14、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革和社會(huì)保障制度改革的對(duì)接，還未與農(nóng)村初級(jí)衛(wèi)生保健和城市社區(qū)服務(wù)體系充分融合，利用社會(huì)資源缺乏必要的政策支持，康復(fù)的福利、保障性質(zhì)與產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作還沒有形成很好的結(jié)合點(diǎn)。止匕外，殘疾人醫(yī)療保障亦是制約殘疾人生命質(zhì)量提高的“瓶頸”。部分特困殘疾人存在著“看病難”的問題，醫(yī)療救助體系仍需化大力氣給予完善。（五）多樣需求的殘疾人社會(huì)保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)尚未有效形成殘疾人也同健全人一樣，具有從生理到精神多方面和多層次的需求，但目前的社會(huì)保障制度在殘疾人的多種類、多層次的需求方面是存在一定缺陷的。相當(dāng)部分的殘疾人主要依靠社區(qū)、街道渠道來解決最低生活保障問題，依托殘聯(lián)途徑解決就業(yè)保障問題，依靠社會(huì)力量來

15、解決扶貧幫困問題。綜合性的殘疾人社會(huì)保障的法制體制還未形成，配套完善的各類社會(huì)保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)尚未有效形成。同時(shí)與廣大殘疾人不斷提高的保障與服務(wù)需求相比，殘疾人社會(huì)保障體系建設(shè)存在諸多突出矛盾。三、結(jié)合我國(guó)實(shí)際，殘疾人社會(huì)保障建設(shè)的對(duì)策針對(duì)存在的問題，必須根據(jù)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的總體要求，加強(qiáng)殘疾人社會(huì)保障制度建設(shè)，科學(xué)設(shè)計(jì)殘疾人的社會(huì)保障模式，逐步構(gòu)建有中國(guó)特色的殘疾人社會(huì)保障體系，以切實(shí)維護(hù)殘疾人的合法權(quán)益。具體發(fā)展思路如下：（一）賦予殘疾人平等的“社會(huì)人”資格以及平等的社會(huì)保障權(quán)利。德國(guó)殘疾人社會(huì)保障法律中就明確提出：德國(guó)境內(nèi)不應(yīng)當(dāng)有任何一個(gè)人有被忽視和被排斥的感覺，這就是為什么任

16、何一個(gè)殘疾人或面臨致殘危險(xiǎn)、從而需要特殊幫助的人都有權(quán)利得到康復(fù)的原因，而不管他們?yōu)槭裁粗職垺?001年生效的德國(guó)社會(huì)法案第九章殘疾人的社會(huì)參與和康復(fù)不再僅僅關(guān)注為殘疾人或面臨殘疾風(fēng)險(xiǎn)的人提供照料，而且要保障他們自主地參與社會(huì)和減少他們?cè)讷@取平等機(jī)會(huì)上所存在的障礙從而賦予殘疾或有殘疾危險(xiǎn)的人盡可能獨(dú)立和自我負(fù)責(zé)地處理自己的事情的權(quán)利。由此可見，保障殘疾人平等自主地參與社會(huì)是德國(guó)殘疾人福利保障的最根本目標(biāo)。結(jié)合我國(guó)殘疾人社會(huì)保障制度的建設(shè)和發(fā)展，也應(yīng)當(dāng)將這一思想貫穿其中。殘疾人是人類社會(huì)發(fā)展不可避免的現(xiàn)象，殘疾的多樣性是人類社會(huì)發(fā)展多樣性的集中體現(xiàn)。我們必須明確，殘疾人首先是“人”，他們同樣屬于

17、人類社會(huì)，具有人的社會(huì)屬性，應(yīng)當(dāng)和健全人一樣平等、自由、自主地參與一切社會(huì)活動(dòng)，分享社會(huì)文明的進(jìn)步成果。因此，我國(guó)的殘疾人社會(huì)保障制度建設(shè)和發(fā)展，應(yīng)以保障殘疾人的社會(huì)權(quán)力為目標(biāo)，賦予他們正常的生存空間，賦予他們正常的“社會(huì)人”身份，只有解決了殘疾人的社會(huì)融入和社會(huì)參與，才能真正實(shí)現(xiàn)殘疾人對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)文明進(jìn)步的共享。理論上講，殘疾人社會(huì)保障本來就應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)民保障系統(tǒng)的必然組成部分。將“殘疾人社會(huì)保障”單獨(dú)提出，一方面表現(xiàn)了由于殘疾人群體不同于一般社會(huì)成員的特殊性而使得針對(duì)殘疾人的社會(huì)保障項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有不同的安排，另一方面也說明，我國(guó)針對(duì)殘疾人群體的社會(huì)保障和福利內(nèi)容已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于整個(gè)社會(huì)保障體系

18、的發(fā)展，使殘疾人從理應(yīng)惠及全體國(guó)民的社會(huì)保障中分離了出來，人為地將殘疾人置于了社會(huì)保障制度之外。中華人民共和國(guó)憲法第四十五條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！边@就說明，無論任何人，只要是中國(guó)公民，就有享受社會(huì)保障的權(quán)利，而不管他是否殘疾。因此，建設(shè)殘疾人社會(huì)保障，提高殘疾人福利待遇，首先應(yīng)當(dāng)消除對(duì)殘疾人的歧視，給殘疾人以“社會(huì)人”待遇，視他們?yōu)檎：捅匾纳鐣?huì)組成成員,給他們提供平等地參與社會(huì)的條件、平等地享受保障的權(quán)利，這是完善殘疾人社會(huì)保障乃至促進(jìn)殘疾人

19、事業(yè)大發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。（二）遵循殘疾人福利的便利可及性和服務(wù)主動(dòng)性原則。殘疾人福利的可及性和服務(wù)的主動(dòng)性可以視為殘疾人社會(huì)保障和福利服務(wù)的又一基本出發(fā)點(diǎn)，如在申請(qǐng)現(xiàn)金津貼的殘疾人，可以任意選擇其感覺最便利的戰(zhàn)爭(zhēng)賠償辦公室以保證他們通過最便捷的方式獲得幫助；對(duì)于那些有資格享受免費(fèi)交通的殘疾人，在符合國(guó)家規(guī)定、需要由他人陪護(hù)出行的條件下，陪護(hù)人員在陪護(hù)過程中也可以免費(fèi)乘車，包括短途公共交通和長(zhǎng)途旅行；對(duì)于那些沒有相應(yīng)的社會(huì)保障基金承擔(dān)責(zé)任的殘疾人，社會(huì)援助和青年福利機(jī)構(gòu)會(huì)在他們所有的康復(fù)和援助領(lǐng)域中發(fā)揮作用。為保證殘疾人較容易地了解應(yīng)該享受何種機(jī)構(gòu)提供的何種待遇，避免殘疾人處于不利的地位，德國(guó)各

20、城市都成立了聯(lián)絡(luò)服務(wù)中心，以加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)間的緊密合作，幫助殘疾人完成待遇申請(qǐng)，并保證殘疾人能夠在申請(qǐng)?zhí)峤?4日之內(nèi)知道自己享受待遇的標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)的內(nèi)容以及如何獲得這些服務(wù)等。由此可見，德國(guó)社會(huì)保障對(duì)于殘疾人的支援和幫助是現(xiàn)實(shí)而便利的，為了促進(jìn)殘疾人能夠融入社會(huì)、參與社會(huì)，他們遵循了主動(dòng)服務(wù)的原則，通過建立完善的法規(guī)和設(shè)施，為殘疾人提供他們各自所需的幫助和支持。與德國(guó)相比，我國(guó)的殘疾人社會(huì)保障和服務(wù)無疑是落后的：根據(jù)第二次抽樣調(diào)查，我國(guó)8296萬殘疾人中，城鎮(zhèn)16歲以上殘疾人參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例僅為27.87%、參加醫(yī)療保險(xiǎn)的比例為36.83%、參加工傷和失業(yè)保險(xiǎn)的比例分別僅為1.11%11.35%農(nóng)

21、村16歲以上殘疾人參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例為1.95%、參!新.型農(nóng).村合作醫(yī)療的比例為29.39%、參!傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的比例分別僅為0.1%?口0.07%,但由于我國(guó)社會(huì)保障、包括殘疾人社會(huì)保障正處于建設(shè)和完善時(shí)期，這為從制度建設(shè)伊始就樹立正確的理念和觀念提供了便利，以避免制度運(yùn)行過程中出現(xiàn)“亡羊補(bǔ)牢”的被動(dòng)局面。由于殘疾人群體的社會(huì)弱勢(shì)地位，他們?cè)谧陨碓V求表達(dá)中存在更多的障礙和不暢，這就要求社會(huì)保障制度建設(shè)和待遇提供過程中樹立主動(dòng)服務(wù)的觀念，從殘疾人的需求出發(fā)，為他們提供符合其需求的保障和服務(wù)。（三）殘疾人社會(huì)保障建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循全面保障和滿足特殊需求相結(jié)合的原則。殘疾人的多樣性決定了他們所需要的

22、服務(wù)和保障方式、內(nèi)容的多樣性，殘疾人的弱勢(shì)性又決定了他們需要社會(huì)提供的全面保障，甚至包括衣食住行醫(yī)等個(gè)人和社會(huì)生活的方方面面。從德國(guó)殘疾人社會(huì)保障看，不但形式和內(nèi)容多種多樣，而且兼顧了不同的需求，上至耄耋老人，下至蹣跚學(xué)步的孩童，都可以得到其需要的保障。如對(duì)于老年殘疾人，不但有醫(yī)療、康復(fù)服務(wù)，而且有護(hù)理保險(xiǎn)待遇解決其長(zhǎng)期生活照顧的需要，對(duì)于殘疾兒童，則有政府買單的各式特殊教育，對(duì)于需要配備輔助器械或需要進(jìn)行生活環(huán)境無障礙改造的殘疾人，則由相應(yīng)的社會(huì)保障基金或政府出資為其配備所需的輔助器械或?qū)ζ渚幼?chǎng)所進(jìn)行無障礙改造。因此，殘疾人社會(huì)保障的全面性決定了各種保障方式的特殊性，各種特殊的、滿足不同殘

23、疾人需要的保障內(nèi)容綜合起來，又構(gòu)成了全面而完整的保障網(wǎng)。殘疾群體殘疾類型多種多樣，其保障需求多種多樣。中華人民共和國(guó)殘疾人保障法第六章“社會(huì)保障”對(duì)殘疾人社會(huì)保障進(jìn)行了規(guī)定，2008年3月28日，中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見對(duì)殘疾人生活保障、康復(fù)和醫(yī)療亦作了前所未有的詳細(xì)規(guī)劃。但殘疾人社會(huì)保障到底包括哪些內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)為需求各異的殘疾人提供哪些福利和服務(wù)，需要在社會(huì)保障制度建設(shè)中進(jìn)行細(xì)致而周詳?shù)目紤]，保障內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)包括生活保障、康復(fù)服務(wù)、醫(yī)療保健、護(hù)理照料、生活環(huán)境改造等多項(xiàng)內(nèi)容。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮借鑒德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，將殘疾人就業(yè)政策與社會(huì)保障政策結(jié)合起來，這因?yàn)椋旱谝?，社?huì)保障尤其是社會(huì)

24、保險(xiǎn)與就業(yè)具有天然的聯(lián)系，社會(huì)保險(xiǎn)的勞動(dòng)者核心化常將眾多難以就業(yè)的殘疾人排除在制度之外，只要解決了就業(yè)問題尤其是正規(guī)就業(yè)，殘疾人參加社會(huì)保險(xiǎn)的問題自然而然能夠得到解決；第二，因?yàn)闅埣踩司蜆I(yè)是其正常參與和融入社會(huì)的最主要和最重要的途徑，就業(yè)問題的解決，殘疾人自我價(jià)值得到實(shí)現(xiàn)和認(rèn)可，使他們更有信心融入正常的社會(huì)生活。（四）立足國(guó)情，確立長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略與近期發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合的方針。根據(jù)黨的十六大和十六屆五中全會(huì)對(duì)建立社會(huì)保障體系的要求，聯(lián)系我國(guó)實(shí)際，殘疾人社會(huì)保障事業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)是：從構(gòu)建和諧社會(huì)的總體要求出發(fā)，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的殘疾人社會(huì)保障體系，切實(shí)保障殘疾人的基本生活權(quán)益，維護(hù)殘疾人的社會(huì)參

25、與權(quán)益，促進(jìn)殘疾人的社會(huì)發(fā)展權(quán)益。就近期發(fā)展規(guī)劃而言，必須正視城鄉(xiāng)與地區(qū)發(fā)展不平衡的客觀現(xiàn)實(shí)，因地制宜，多層次、有步驟地推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障制度建設(shè)，切實(shí)保障殘疾人的基本生活。實(shí)施殘疾人社會(huì)保障的近期發(fā)展規(guī)劃，則要把握好兩個(gè)結(jié)合：一是國(guó)家保障與社會(huì)參與相結(jié)合。即由國(guó)家負(fù)責(zé)保障殘疾人的基本生活，而殘疾人的多樣化服務(wù)需求與社會(huì)參與的愿望可以通過推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障服務(wù)的社會(huì)化逐步實(shí)現(xiàn)。二是做到保障基本生活與扶持發(fā)展相結(jié)合。保障基本生活是指殘疾人社會(huì)保障通過社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等途徑，解決殘疾人的生活困難問題。扶持發(fā)展是指在保障殘疾人基本生活的同時(shí)，應(yīng)扶助發(fā)展殘疾人自身的社會(huì)生存與發(fā)展能力。（五

26、）務(wù)實(shí)求進(jìn)，因地制宜建立我國(guó)殘疾人社會(huì)保障體系的兩大子系統(tǒng)，即城市殘疾人社會(huì)保障制度和農(nóng)村殘疾人社會(huì)保障制度。從殘疾人社會(huì)保障的現(xiàn)有工作基礎(chǔ)出發(fā)，在城市，可以切實(shí)保障基本生活，逐步擴(kuò)大社會(huì)參與和適度促進(jìn)社會(huì)發(fā)展相結(jié)合作為殘疾人士保障發(fā)展的方向。城市殘疾人社會(huì)保障的基本框架是以國(guó)家為依托，嘗試建立殘疾人福利津貼制度，逐步提高殘疾人的社會(huì)福利水平。建立殘疾人福利津貼制度是對(duì)現(xiàn)有殘疾人社會(huì)保障內(nèi)容的充實(shí)與完善。殘疾人福利津貼制度包括殘疾人救助津貼和保險(xiǎn)津貼制度。殘疾人救助津貼制度是配合城市最低生活保障制度，為殘疾人設(shè)立的一種補(bǔ)充性經(jīng)濟(jì)保障制度，主要對(duì)象應(yīng)為中低收入家庭中永久失能的殘疾人。殘疾人保險(xiǎn)津

27、貼制度是對(duì)于現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)制度的補(bǔ)充，主要為有工作能力的殘疾人提供適度的社會(huì)保險(xiǎn)津貼，其補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)可按殘疾等級(jí)劃分。同時(shí)，市、區(qū)、街道和相關(guān)單位都應(yīng)支持發(fā)展殘疾人社會(huì)福利事業(yè)，面向殘疾人積極開展多種公益性社會(huì)服務(wù)。我國(guó)有75%（4472萬）的殘疾人生活在農(nóng)村，其中許多人生活貧困，約占貧困殘疾人總數(shù)的88%這些殘疾人目前很少享受到基本的社會(huì)保障。因此，農(nóng)村應(yīng)是我國(guó)殘疾人社會(huì)保障發(fā)展的重點(diǎn)。由于農(nóng)村與城市存在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)差距，農(nóng)村基本的社會(huì)保障制度遠(yuǎn)未建立，農(nóng)村殘疾人社會(huì)保障因以因地制宜、分類推進(jìn)，逐步建立農(nóng)村殘疾人社會(huì)救助體系，保障殘疾人的基本生活、適度擴(kuò)大社會(huì)參與作為發(fā)展的方向。具體思路在于

28、：貧困地區(qū)應(yīng)集中力量以扶貧為主，做好鄰里互助、村級(jí)保障和救災(zāi)救濟(jì)等項(xiàng)工作，鼓勵(lì)、協(xié)助農(nóng)村殘疾人參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，幫助解決無業(yè)貧困殘疾人的基本醫(yī)療和基本養(yǎng)老問題，逐步建立殘疾人的醫(yī)療救助和社會(huì)救濟(jì)等相結(jié)合的基本生存保障制度；中等發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)在此基礎(chǔ)上逐步發(fā)展福利生產(chǎn)，興辦福利事業(yè)，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和最低生活保障制度，切實(shí)保障殘疾人的基本生活；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)則應(yīng)在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立健全社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等為內(nèi)容的殘疾人社會(huì)救助制度，在保障殘疾人基本生活的同時(shí)，適度保障殘疾人的社會(huì)參與權(quán)益和社會(huì)發(fā)展權(quán)益。（六）明確保障的責(zé)任主體，將殘疾人社會(huì)保障納入國(guó)家保障體系建設(shè)的大局統(tǒng)籌考慮，

29、構(gòu)建國(guó)家保障、社會(huì)保障與個(gè)人保障三位一體的殘疾人社會(huì)保障體系其一，明確政府責(zé)任，建立殘疾人國(guó)家保障制度。從公共管理的角度分析，救助弱勢(shì)群體，保障其基本生活是現(xiàn)代政府的基本責(zé)任。而且現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障，從它誕生之日起就是政府行為。加強(qiáng)社會(huì)保障，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的重要內(nèi)容。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，政府的主要職能在于管理公共事務(wù)、規(guī)范市場(chǎng)秩序、維護(hù)社會(huì)公平、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，社會(huì)保障就是其中的核心內(nèi)容。從社會(huì)保障的發(fā)展歷程看，任何國(guó)家社會(huì)保障制度的建立與有效運(yùn)行，都離不開政府的主導(dǎo)作用，更離不開政府強(qiáng)大的財(cái)政支持。其二，合理界定社會(huì)責(zé)任，審慎推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障的社會(huì)化。殘疾人作為社會(huì)的有機(jī)

30、組成部分，總是生活在社會(huì)之中。而且殘疾人由于生理、心理或智力等方面的原因，無法維持正常人的社會(huì)生活，他們是最需要社會(huì)關(guān)注的弱勢(shì)群體。社會(huì)對(duì)于殘疾人具有無可選擇的接納的義務(wù)與保障的責(zé)任。但這種責(zé)任需要合理的加以界定，既不能漠視社會(huì)責(zé)任的存在，更不能借推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化的改革趨向而無限擴(kuò)大社會(huì)對(duì)殘疾人等弱勢(shì)群體的保障責(zé)任。社會(huì)對(duì)于殘疾人的保障責(zé)任應(yīng)該是在國(guó)家之下的有力支撐。同時(shí)，還要合理界定殘疾人的個(gè)人責(zé)任，尊重殘疾人的個(gè)人能力，發(fā)揮殘疾人自身保障的能動(dòng)性。由此建構(gòu)國(guó)家保障、社會(huì)保障與個(gè)人保障三位一體的殘疾人社會(huì)保障體系。（七）加強(qiáng)殘疾人社會(huì)保障的立法與執(zhí)法，推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障的法制化與規(guī)范化進(jìn)程

31、法律是制度最為規(guī)范化的體現(xiàn)，立法是任何制度實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的根本保證。因此，殘疾人社會(huì)保障的制度化與規(guī)范化必須通過法制化的途徑實(shí)現(xiàn)。殘疾人社會(huì)保障制度的法制化首先必須從立法層面開始，逐步建立殘疾人社會(huì)保障制度的基本框架。一是在憲法層次要明確國(guó)家、社會(huì)與家庭對(duì)于殘疾人的保障責(zé)任與基本保障方針。二是在法律層次，要針對(duì)殘疾人保障法的弊端與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新趨勢(shì)，加快進(jìn)行殘疾人保障法之社會(huì)保障部份的修訂工作，并制定頒布社會(huì)保障法、社會(huì)保險(xiǎn)法等相關(guān)法律，實(shí)現(xiàn)殘疾人社會(huì)保障相關(guān)法律的銜接配套。三是在法規(guī)層次，要配合社會(huì)保障法、社會(huì)保險(xiǎn)法等法律的制定與殘疾人保障法的修訂，相宜制定殘疾人社會(huì)保障條例等配套性法規(guī)文本。

32、四是在規(guī)章層次，應(yīng)在現(xiàn)有各類規(guī)章的基礎(chǔ)上，配合殘疾人社會(huì)保障制度的立法進(jìn)程，進(jìn)一步制定或修訂與殘疾人社會(huì)保障相關(guān)內(nèi)容的部門規(guī)章與地方規(guī)章，落實(shí)殘疾人的各項(xiàng)社會(huì)保障措施。五是在規(guī)范性文件層次，應(yīng)在法律法規(guī)確定的基本原則的指導(dǎo)下，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、環(huán)境的變化與各地的差異性，適時(shí)適地制定殘疾人社會(huì)保障的相關(guān)規(guī)范性文件，以之作為法律法規(guī)體系的有機(jī)補(bǔ)充。其次，推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障的法制化與規(guī)范化進(jìn)程，還必須加強(qiáng)殘疾人社會(huì)保障法律法規(guī)的實(shí)施，保證執(zhí)法的規(guī)范與有效性。再次，要完善制度，規(guī)范管理，加快建立殘疾人社會(huì)保障制度的實(shí)施與績(jī)效評(píng)估機(jī)制，充分發(fā)揮殘疾人社會(huì)保障制度的功能。政府的相關(guān)部門與殘聯(lián)組織要規(guī)范社會(huì)保障的范圍、對(duì)象、資金來源、繳費(fèi)費(fèi)率、待遇水平、發(fā)放辦法、管理監(jiān)督程序等，健全殘疾人社會(huì)保