完善會(huì)計(jì)監(jiān)管機(jī)制若干問題研究

1、完善會(huì)計(jì)監(jiān)管機(jī)制若干問題研究 完善會(huì)計(jì)監(jiān)管機(jī)制若干問題研究從1999年開始，財(cái)政部門探索、創(chuàng)立了以企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查為主要方式的會(huì)計(jì)監(jiān)督模式，2002年財(cái)政部收回注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)行政管理職能后，強(qiáng)化了對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的行政監(jiān)管，逐步構(gòu)建了涵蓋注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管和企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查的高層次、全方位的會(huì)計(jì)監(jiān)管機(jī)制。“十一五”期間，如何進(jìn)一步完善會(huì)計(jì)監(jiān)督長效機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量和會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的全面提升，成為財(cái)政部門亟待解決的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。一、關(guān)于“十五”期間會(huì)計(jì)監(jiān)督的主要成效和基本經(jīng)驗(yàn)會(huì)計(jì)監(jiān)督是財(cái)政監(jiān)督的重要組成部分，加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督、規(guī)范會(huì)計(jì)秩序，是會(huì)計(jì)法和注冊會(huì)計(jì)師法賦予財(cái)政部門的

2、法定職責(zé)，也是財(cái)政部門全面履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理等政府職能的必然要求。（一）“十五”期間會(huì)計(jì)監(jiān)督工作取得的主要成效?！笆濉逼陂g，財(cái)政部門緊密圍繞國家宏觀調(diào)控和財(cái)政中心工作，大力強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)管力度，逐步推進(jìn)會(huì)計(jì)監(jiān)督的制度化、規(guī)范化建設(shè)，構(gòu)建和完善了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查與注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的會(huì)計(jì)監(jiān)督機(jī)制，會(huì)計(jì)監(jiān)督工作邁上了一個(gè)新的臺(tái)階。1深入推進(jìn)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查，切實(shí)整頓和規(guī)范會(huì)計(jì)秩序。為適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政體制改革的需要，財(cái)政部門主動(dòng)轉(zhuǎn)變行政職能和監(jiān)管方式，從過去對(duì)企業(yè)微觀財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行直接監(jiān)管、審批企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表，向重點(diǎn)對(duì)企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變，探索建立和

3、逐步完善了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查制度。“十五”期間，財(cái)政部組織駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處（以下簡稱專員辦）先后對(duì)金融、房地產(chǎn)、鋼鐵、石化、電信、電力等國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)行業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的813戶企業(yè)進(jìn)行了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查，共查出資產(chǎn)不實(shí)金額427億元，所有者權(quán)益不實(shí)金額166億元，利潤不實(shí)金額142億元，追繳稅款29.6億元，依法查處了一批重大會(huì)計(jì)造假案件，追究了110名相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，有力打擊了各類會(huì)計(jì)違規(guī)行為，對(duì)會(huì)計(jì)造假者起到了有效的震懾作用，鞏固了財(cái)政部門在會(huì)計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域的主體地位。2強(qiáng)化會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)管，構(gòu)建注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管機(jī)制。2002年后，財(cái)政部以促進(jìn)和保障注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)健康發(fā)展為出

4、發(fā)點(diǎn)和根本目標(biāo)，嚴(yán)格依法行政、依法監(jiān)管，重點(diǎn)強(qiáng)化了對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督檢查，充分利用注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)的輻射作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的間接監(jiān)督。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十五”期間，財(cái)政部共處理處罰違規(guī)會(huì)計(jì)師事務(wù)所44家，其中撤銷1家，暫停經(jīng)營業(yè)務(wù)4家，沒收違法所得、罰款2家，警告16家，責(zé)令整改21家；處罰違規(guī)注冊會(huì)計(jì)師74人，其中吊銷證書3人，暫停執(zhí)業(yè)13人，警告58人。通過嚴(yán)格監(jiān)管，懲處少數(shù)、教育多數(shù)，大大提高了會(huì)計(jì)師事務(wù)所的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和執(zhí)業(yè)水平，促進(jìn)了整個(gè)注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的健康發(fā)展。3逐步完善會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查公告制度，有效增強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督的影響力。為對(duì)會(huì)計(jì)造假者進(jìn)行有力震懾，財(cái)政部加大了違法違規(guī)行為的

5、曝光力度，建立了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查公告制度，將每年檢查的結(jié)果和處理處罰情況向社會(huì)予以公開曝光。通過新聞媒體進(jìn)行廣泛的宣傳報(bào)道，在社會(huì)上引起了強(qiáng)烈反響，大大增強(qiáng)了會(huì)計(jì)監(jiān)督的威懾力和影響力。（二）“十五”期間會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的基本經(jīng)驗(yàn)?！笆濉逼陂g，財(cái)政部門切實(shí)履行會(huì)計(jì)監(jiān)督職責(zé)，依法查處了大量的會(huì)計(jì)違規(guī)違紀(jì)問題，在實(shí)踐中積累了寶貴的會(huì)計(jì)監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)。1會(huì)計(jì)監(jiān)督必須堅(jiān)持為財(cái)政管理、財(cái)政改革服務(wù)。財(cái)政監(jiān)督是與財(cái)政管理緊密相連，密不可分的，會(huì)計(jì)監(jiān)督是財(cái)政監(jiān)督的組成部分，只有為財(cái)政管理、財(cái)政改革服務(wù)，才有旺盛的生命力。財(cái)政部門在會(huì)計(jì)監(jiān)督工作中必須緊緊圍繞促進(jìn)財(cái)政改革、服務(wù)財(cái)政管理的工作方針，堅(jiān)持監(jiān)督檢查與調(diào)查研究相

6、結(jié)合，牢固樹立“精品”意識(shí)，樹立服務(wù)管理意識(shí)，在嚴(yán)肅查處違規(guī)違紀(jì)問題的同時(shí)，重視針對(duì)重大財(cái)稅問題和宏觀調(diào)控開展調(diào)查研究，提出改進(jìn)財(cái)政管理、完善宏觀調(diào)控的意見和建議，有效發(fā)揮會(huì)計(jì)監(jiān)督對(duì)財(cái)政管理改革的促進(jìn)保障作用。2會(huì)計(jì)監(jiān)督必須堅(jiān)持依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法。依法行政是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，是做好會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的基礎(chǔ)和保證，嚴(yán)格執(zhí)法是會(huì)計(jì)監(jiān)督的生命線。對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的重大違紀(jì)問題必須查實(shí)查透，堅(jiān)持處理事與處理人相結(jié)合，堅(jiān)決追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，并將嚴(yán)重違法違紀(jì)案件向社會(huì)曝光，才能有效擴(kuò)大財(cái)政監(jiān)督的社會(huì)影響，切實(shí)維護(hù)好社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序。面對(duì)越來越復(fù)雜的監(jiān)督對(duì)象，會(huì)計(jì)監(jiān)督必須堅(jiān)持依法行政、依法監(jiān)

7、督，嚴(yán)格遵循會(huì)計(jì)法、注冊會(huì)計(jì)師法、行政處罰法、財(cái)政檢查工作辦法等相關(guān)法律規(guī)章的規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范自身監(jiān)督行為，堅(jiān)持依法監(jiān)管、嚴(yán)格執(zhí)法，才能使自己立于不敗之地。3會(huì)計(jì)監(jiān)督必須堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新。探索開展會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查，是財(cái)政部門開展會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的一次大膽嘗試，開辟了會(huì)計(jì)監(jiān)督工作新的局面。2002年后，財(cái)政部門進(jìn)一步調(diào)整了會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的思路，實(shí)現(xiàn)了會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查與會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查緊密結(jié)合，構(gòu)建了新的會(huì)計(jì)監(jiān)督框架體系。多年來的實(shí)踐證明，會(huì)計(jì)監(jiān)督工作必須堅(jiān)持解放思想、與時(shí)俱進(jìn)，大膽探索會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查的方式方法，不斷提高檢查的技術(shù)手段和科技含量，進(jìn)一步改進(jìn)檢查的組織形式，才能使會(huì)計(jì)監(jiān)督工作永葆

8、勃勃生機(jī)。二、關(guān)于“十一五”期間會(huì)計(jì)監(jiān)督面臨的形勢、任務(wù)和目標(biāo)（一）當(dāng)前會(huì)計(jì)監(jiān)督工作面臨的形勢。首先，會(huì)計(jì)監(jiān)督工作面臨著監(jiān)管對(duì)象點(diǎn)多面廣與監(jiān)管力量薄弱之間的突出矛盾。會(huì)計(jì)監(jiān)管不同于財(cái)政收支監(jiān)督，其面對(duì)的監(jiān)管對(duì)象包括6000多家會(huì)計(jì)師事務(wù)所、7萬多名執(zhí)業(yè)注冊會(huì)計(jì)師和數(shù)百萬戶各種類型的企業(yè)。相對(duì)于如此龐大的監(jiān)管對(duì)象，財(cái)政部門的監(jiān)管力量和監(jiān)管資源非常有限。其次，會(huì)計(jì)監(jiān)督面臨如何整體推進(jìn)各地工作、形成監(jiān)管合力的問題。目前，會(huì)計(jì)監(jiān)督的總體形勢比較好，但也存在各地的監(jiān)管理念、監(jiān)管水平、工作進(jìn)展等參差不齊的情況。部分地方?jīng)]有整體工作規(guī)劃，缺少明確的工作思路。有的地方對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的行政監(jiān)管不夠重視，沒有在更

9、高層次上實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的再監(jiān)督，影響了工作成效。（二）“十一五”期間會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的根本目標(biāo)。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)歷來高度重視會(huì)計(jì)監(jiān)管工作，對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)管工作做出了許多重要的指示，為會(huì)計(jì)監(jiān)管工作明確了方向和要求。2006年2月，溫家寶總理在我部上報(bào)的關(guān)于2005年會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查與會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查情況的報(bào)告上做出重要批示，對(duì)財(cái)政部門的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查和注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)督工作給予充分肯定，明確指示“加大會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查力度，綜合治理會(huì)計(jì)信息失真問題。請國資委、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)協(xié)同配合”。此前，黃菊副總理也專門做出批示：“企業(yè)作假賬問題需綜合治理。對(duì)出具虛假審計(jì)意見的會(huì)計(jì)中介機(jī)構(gòu)，應(yīng)嚴(yán)格追究法律責(zé)任

10、”、“會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)失信，會(huì)對(duì)社會(huì)誠信體系產(chǎn)生很大的破壞作用，嚴(yán)重影響投資者信心，確應(yīng)引起重視。對(duì)違規(guī)者要有嚴(yán)肅的懲戒措施”。金蓮淑紀(jì)檢組長也多次強(qiáng)調(diào)，要緊緊圍繞“遏制會(huì)計(jì)造假，規(guī)范會(huì)計(jì)秩序，服務(wù)宏觀管理，維護(hù)公眾利益”的要求，強(qiáng)化會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查和注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊會(huì)計(jì)造假和擾亂會(huì)計(jì)市場秩序的行為，樹立政府監(jiān)督權(quán)威。根據(jù)“十一五”規(guī)劃提出的“進(jìn)一步整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序”、“規(guī)范發(fā)展各類中介組織”的要求，圍繞貫徹落實(shí)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和部領(lǐng)導(dǎo)的重要批示精神，我們認(rèn)為，“十一五”期間會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的根本目標(biāo)可以概況為：適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政改革與管理的要求，強(qiáng)化會(huì)計(jì)師事務(wù)所

11、執(zhí)業(yè)質(zhì)量和企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量行政監(jiān)督，提高會(huì)計(jì)監(jiān)督的層次和效果，建立法制規(guī)范、職責(zé)明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、監(jiān)督高效的會(huì)計(jì)監(jiān)督長效機(jī)制，全面提升會(huì)計(jì)信息質(zhì)量和會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量。（三）“十一五”期間會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的基本思路。圍繞建立會(huì)計(jì)監(jiān)督工作長效機(jī)制的根本目標(biāo)，“十一五”期間會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的基本思路是：1改進(jìn)和完善會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查，提高會(huì)計(jì)監(jiān)督的層次和效果。要進(jìn)一步改進(jìn)檢查組織方式，充分發(fā)揮專員辦集團(tuán)作戰(zhàn)、交叉檢查等檢查優(yōu)勢，采取統(tǒng)一部署、橫向聯(lián)動(dòng)等多種方式開展會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查，擴(kuò)大檢查的規(guī)模效應(yīng)和社會(huì)影響；圍繞國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和財(cái)政中心工作，選取部分中央企業(yè)、外資企業(yè)、上市公司等重點(diǎn)企業(yè)以及房地產(chǎn)等重點(diǎn)

12、行業(yè)，開展會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查并進(jìn)行深入調(diào)研，為加強(qiáng)宏觀調(diào)控提供基礎(chǔ)資料和政策建議；切實(shí)加大對(duì)中小企業(yè)特別是出口企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的檢查力度，全面規(guī)范中小企業(yè)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理；建立會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查信息系統(tǒng)，研究開發(fā)檢查管理軟件，提高檢查的科技含量；積極探索和豐富日常會(huì)計(jì)監(jiān)管方式，通過建立基礎(chǔ)信息管理制度、巡檢制度、回訪制度等，進(jìn)一步豐富和發(fā)展會(huì)計(jì)監(jiān)管的內(nèi)容和形式。2強(qiáng)化日常監(jiān)管和重點(diǎn)檢查，完善注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)督機(jī)制。要以促進(jìn)注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的健康發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，以提高注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量、增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)行業(yè)的信心為目標(biāo)，以日常監(jiān)管和重點(diǎn)檢查為手段，以懲處少數(shù)、教育多數(shù)為處理處罰原則，嚴(yán)格依法行政、

13、依法監(jiān)管，進(jìn)一步完善注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)督機(jī)制；全面推廣和充分利用注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管信息系統(tǒng)，通過網(wǎng)上業(yè)務(wù)報(bào)備和預(yù)警分析，進(jìn)一步增強(qiáng)日常監(jiān)管的及時(shí)性、針對(duì)性；選擇部分證券資格會(huì)計(jì)師事務(wù)所和執(zhí)業(yè)質(zhì)量低劣、社會(huì)反響強(qiáng)烈的中小事務(wù)所開展檢查，加大行政處理處罰力度，切實(shí)規(guī)范會(huì)計(jì)市場秩序；積極加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，著力構(gòu)建和完善注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管體制，并加大對(duì)執(zhí)業(yè)環(huán)境的綜合治理力度，逐步清理不合理的限制和行政干預(yù)，為行業(yè)的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。3大力加強(qiáng)法制化、規(guī)范化建設(shè)，全面提升會(huì)計(jì)監(jiān)督的層面和效果。積極推動(dòng)會(huì)計(jì)法、注冊會(huì)計(jì)師法等法律法規(guī)的修訂，研究起草相關(guān)實(shí)施細(xì)則，建立協(xié)調(diào)高效的政府監(jiān)管體

14、制，加大對(duì)會(huì)計(jì)違規(guī)行為的處罰力度；研究制定分行業(yè)的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查操作指南，加強(qiáng)對(duì)檢查過程的控制和指導(dǎo)，進(jìn)一步提高檢查的規(guī)范化和制度化；進(jìn)一步完善會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查公告制度，改進(jìn)公告內(nèi)容和相關(guān)指標(biāo)體系，廣泛利用各種媒體渠道發(fā)布公告，加大信息宣傳力度，增強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督的威懾力和社會(huì)影響。4加大對(duì)地方會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的指導(dǎo)力度，形成會(huì)計(jì)監(jiān)管合力。會(huì)計(jì)監(jiān)督工作具有非常鮮明的獨(dú)特性和整體性，必須堅(jiān)持“全國一盤棋”，樹立大局意識(shí)。一方面，會(huì)計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)是企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量和會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量，中央和地方的監(jiān)督對(duì)象與內(nèi)容具有高度一致性，需要統(tǒng)一部署、上下聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)；另一方面，會(huì)計(jì)監(jiān)督專業(yè)性強(qiáng)、行政風(fēng)險(xiǎn)高，重

15、大會(huì)計(jì)造假丑聞具有廣泛影響，甚至?xí)_擊整個(gè)金融市場和資本市場，影響國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，需要財(cái)政部進(jìn)一步加強(qiáng)指導(dǎo)，督促各地嚴(yán)格依法行政。因此，財(cái)政部將通過集中培訓(xùn)、座談交流、實(shí)地調(diào)研等方式加大對(duì)地方的指導(dǎo)力度，進(jìn)一步完善業(yè)務(wù)工作質(zhì)量考核評(píng)價(jià)體系，逐步構(gòu)建運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的會(huì)計(jì)監(jiān)督長效機(jī)制。三、關(guān)于會(huì)計(jì)監(jiān)督的職責(zé)分工和監(jiān)管體制的構(gòu)建在企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查工作中，財(cái)政部、專員辦和地方財(cái)政部門的職責(zé)分工相對(duì)比較明晰，本文主要研究和探討注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管方面的職責(zé)分工。（一）注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的基本職責(zé)分工。注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)管工作應(yīng)當(dāng)職責(zé)明確、分工合理、相互配合、協(xié)調(diào)一致，我們認(rèn)為可以考慮從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分

16、工：財(cái)政部負(fù)責(zé)全國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)督工作的總體規(guī)劃、政策制定、組織協(xié)調(diào)，并對(duì)省級(jí)財(cái)政部門的工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)；省級(jí)財(cái)政部門實(shí)施屬地化監(jiān)管，負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所及其分所進(jìn)行監(jiān)督檢查和處理處罰；專員辦根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)一部署開展會(huì)計(jì)師事務(wù)所檢查，并由財(cái)政部統(tǒng)一進(jìn)行處理處罰。在明確上述基本分工的情況下，還要重點(diǎn)對(duì)證券資格事務(wù)所、事務(wù)所分所、專員辦的監(jiān)管權(quán)限等方面進(jìn)行深入探討，以理順注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)管體制。（二）證券資格事務(wù)所的監(jiān)管分工。我們認(rèn)為，財(cái)政部應(yīng)統(tǒng)一組織對(duì)證券資格事務(wù)所的監(jiān)督檢查，省級(jí)財(cái)政部門除參加財(cái)政部統(tǒng)一組織的檢查外，主要負(fù)責(zé)日常監(jiān)管。如此分工主要考慮到以下幾個(gè)方面：從監(jiān)

17、管分工上講，財(cái)政部重點(diǎn)抓全國性、影響大、規(guī)模大的事務(wù)所，地方財(cái)政部門的監(jiān)管重點(diǎn)主要應(yīng)放到中小事務(wù)所上，以提高監(jiān)管效率；證券資格事務(wù)所的客戶主要是上市公司，上市公司一般在當(dāng)?shù)赜兄容^復(fù)雜的背景、關(guān)系和利益，地方財(cái)政部門就地查處的難度較大；證券資格事務(wù)所分布不平衡，大多集中在沿海城市，如果完全實(shí)行屬地化監(jiān)管，受監(jiān)管力量所限，難以實(shí)施有效監(jiān)管；對(duì)證券資格事務(wù)所和上市公司的處理政策性強(qiáng)、技術(shù)難度高，由財(cái)政部統(tǒng)一檢查和處理處罰，有利于集中優(yōu)勢監(jiān)管資源，取得更好的效果。因此，由財(cái)政部統(tǒng)一組織對(duì)證券資格事務(wù)所檢查、地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)管的職責(zé)分工是符合客觀實(shí)際和工作需要的，既充分發(fā)揮了中央財(cái)政監(jiān)督特別是專

18、員辦的作用，又能有效發(fā)揮地方財(cái)政部門的日常監(jiān)管作用，有利于形成監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率。（三）會(huì)計(jì)師事務(wù)所分所的監(jiān)管分工。我們認(rèn)為，對(duì)省內(nèi)會(huì)計(jì)師事務(wù)所分所的監(jiān)管分工比較明確，仍由總所所在地財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，但對(duì)事務(wù)所異地設(shè)立分所的監(jiān)管分工，由于實(shí)際情況比較復(fù)雜，不少地方特別是分所所在地財(cái)政部門要求按照屬地化原則對(duì)分所開展檢查和處理。但由分所所在地財(cái)政部門對(duì)跨省設(shè)立的分所進(jìn)行處理處罰存在法律障礙：分所不具有獨(dú)立法人地位，無法單獨(dú)承擔(dān)法律責(zé)任，不能成為被處罰主體；省級(jí)財(cái)政部門只擁有對(duì)外地事務(wù)所在本地設(shè)立分所的審批權(quán)，但沒有處理處罰權(quán)，不能超越法律授權(quán)；由于分所不能單獨(dú)承擔(dān)法律責(zé)任，如果直接對(duì)事務(wù)所總

19、所下發(fā)處理處罰決定，一方面根據(jù)屬地監(jiān)管原則缺乏法律依據(jù)，另一方面，處罰決定在外地也難以執(zhí)行。因此，我們認(rèn)為，在遵守現(xiàn)行法律框架的前提下，對(duì)分所的日常管理和檢查權(quán)可由分所所在地財(cái)政部門行使，對(duì)分所違規(guī)問題的處理則采取“師所分離”的原則，對(duì)違規(guī)注冊會(huì)計(jì)師可由按照注冊管理的原則予以處罰，對(duì)分所的違規(guī)問題，應(yīng)移交總所所在地財(cái)政部門，或者上報(bào)財(cái)政部直接進(jìn)行處理處罰。（四）專員辦的監(jiān)管權(quán)限。目前，各地專員辦開展注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管屬于一項(xiàng)新的工作，職責(zé)權(quán)限還不是很明確。我們認(rèn)為，專員辦的監(jiān)管權(quán)限可包括檢查權(quán)和處理權(quán)：1.對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的檢查權(quán)。一是參加財(cái)政部統(tǒng)一組織的檢查。指專員辦根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)一部署，按照

20、要求開展事務(wù)所檢查，檢查對(duì)象包括證券資格事務(wù)所和中小事務(wù)所，以及開展會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查時(shí)從企業(yè)延伸檢查事務(wù)所；二是自行組織檢查，主要指對(duì)事務(wù)所的延伸檢查權(quán)。為了避免與省級(jí)財(cái)政的重復(fù)檢查，專員辦不直接對(duì)事務(wù)所開展檢查，但為了配合財(cái)政收支監(jiān)督和會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查工作，專員辦在開展其他檢查過程中，必要時(shí)可對(duì)事務(wù)所進(jìn)行有針對(duì)性的延伸檢查。2處理處罰權(quán)。鑒于注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)專業(yè)性強(qiáng)，對(duì)事務(wù)所處理處罰難度高，行政風(fēng)險(xiǎn)較大，因此，目前對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的處理處罰權(quán)應(yīng)由財(cái)政部統(tǒng)一行使。但由于對(duì)事務(wù)所的處理處罰工作量非常大，將處理處罰工作完全集中在財(cái)政部是不現(xiàn)實(shí)的，今后，財(cái)政部將有計(jì)劃地組織各地專員辦參與對(duì)事務(wù)所的集中審

21、理工作，逐步規(guī)范和提高專員辦的處理處罰工作程序和工作質(zhì)量，在法律許可的范圍內(nèi)，將逐步把會(huì)計(jì)師事務(wù)所處理處罰權(quán)授權(quán)專員辦行使。四、關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的規(guī)范化建設(shè)會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查包括會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查和會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查兩部分。當(dāng)前財(cái)政部門對(duì)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查，積累的經(jīng)驗(yàn)豐富，相對(duì)比較規(guī)范。但在如何指導(dǎo)和規(guī)范會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查工作方面，卻還不成熟。結(jié)合三年來開展的對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所檢查情況，我們認(rèn)為，必須在會(huì)計(jì)師事務(wù)所檢查的程序、方法、步驟、手段等方面進(jìn)行全面規(guī)范，大大提高檢查的規(guī)范化水平。（一）檢查對(duì)象的選取。財(cái)政部門選取檢查對(duì)象的方式主要有巡回檢查、隨機(jī)檢查和重點(diǎn)檢查等三種，可以將三種

22、方式有機(jī)結(jié)合起來。1巡回檢查。從行政監(jiān)管的角度看，應(yīng)該不留監(jiān)管死角，在一定時(shí)期內(nèi)逐步對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的事務(wù)所巡回檢查一遍，讓所有事務(wù)所都有被檢查到的可能性，從而避免僥幸心理，加大事務(wù)所的違規(guī)成本。2隨機(jī)抽查。檢查時(shí)既可以按計(jì)劃巡回檢查，也可以隨機(jī)抽取檢查對(duì)象，以保證隨時(shí)可能抽查到任何一家事務(wù)所，有利于增強(qiáng)行政監(jiān)管的威懾力。3重點(diǎn)檢查。由于財(cái)政部門監(jiān)管力量有限，除巡回檢查和隨機(jī)抽查外，財(cái)政部門應(yīng)有針對(duì)性地選取部分重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象開會(huì)在檢查，著力打擊少數(shù)害群之馬，提高監(jiān)管成效。（二）檢查的內(nèi)容和重點(diǎn)。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，財(cái)政部門可對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的下列事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查：會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊會(huì)計(jì)師的執(zhí)業(yè)質(zhì)量；會(huì)計(jì)

23、師事務(wù)所保持設(shè)立條件的情況；注冊會(huì)計(jì)師的任職資格和執(zhí)業(yè)情況；會(huì)計(jì)師事務(wù)所應(yīng)向財(cái)政部門備案事項(xiàng)的報(bào)備情況；會(huì)計(jì)師事務(wù)所的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他監(jiān)督檢查事項(xiàng)。其中，執(zhí)業(yè)質(zhì)量是財(cái)政部門檢查的主要內(nèi)容和重點(diǎn)，根據(jù)注冊會(huì)計(jì)師法的規(guī)定，注冊會(huì)計(jì)師的法定業(yè)務(wù)是審計(jì)業(yè)務(wù)，因此，執(zhí)業(yè)質(zhì)量是指審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量，包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具的年度審計(jì)報(bào)告、驗(yàn)資報(bào)告、專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告等。但是，需要注意資產(chǎn)評(píng)估和司法鑒定雖然是會(huì)計(jì)師事務(wù)所經(jīng)常涉及的兩項(xiàng)業(yè)務(wù)，但并不屬于執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查的范疇。（三）檢查的程序步驟。開展會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查專業(yè)性強(qiáng)、難度大，與一般財(cái)政收支檢查和會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查都有重大差別。結(jié)合近年來各地財(cái)

24、政部門開展會(huì)計(jì)師事務(wù)所檢查的經(jīng)驗(yàn)和做法，我們認(rèn)為，檢查可分為三個(gè)步驟進(jìn)行，即查閱底稿、實(shí)地調(diào)查和延伸檢查。第一步，查閱底稿。檢查組首先應(yīng)了解事務(wù)所的質(zhì)量控制、內(nèi)部管理、分所設(shè)置等基本情況，對(duì)事務(wù)所有一個(gè)整體了解；其次，要對(duì)事務(wù)所的客戶情況進(jìn)行分析，通過橫向和縱向?qū)Ρ确治?，發(fā)現(xiàn)其中存在的疑點(diǎn)；在分析客戶情況的基礎(chǔ)上，檢查組應(yīng)抽查相關(guān)工作底稿和審計(jì)報(bào)告。第二步，實(shí)地調(diào)查。根據(jù)查閱事務(wù)所工作底稿發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)，檢查組需要到被審計(jì)單位即企業(yè)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，許多底稿中存在的問題只是初步的線索，或者只是表明事務(wù)所程序上的缺失，但對(duì)企業(yè)會(huì)計(jì)報(bào)表的影響程度，對(duì)審計(jì)意見的最終影響還需要到企業(yè)去落實(shí)。第三步，延伸檢查。

25、在實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，檢查組應(yīng)選擇部分被審計(jì)單位開展有針對(duì)性地延伸檢查。一方面，對(duì)事務(wù)所底稿中存在的問題，僅對(duì)被審計(jì)企業(yè)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)可能還不夠，需要在認(rèn)定企業(yè)會(huì)計(jì)責(zé)任的基礎(chǔ)上，才能更好地落實(shí)審計(jì)責(zé)任。（四）檢查證據(jù)的獲取。在獲取檢查證據(jù)時(shí)，財(cái)政部門可以對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行實(shí)地檢查，或者將有關(guān)材料調(diào)到檢查人員辦公地點(diǎn)進(jìn)行核查。在獲取檢查證據(jù)材料的過程中，應(yīng)特別注意兩個(gè)問題：1.事務(wù)所工作底稿的保全問題。事務(wù)所的審計(jì)工作底稿是最主要的檢查證據(jù)，也是認(rèn)定事務(wù)所審計(jì)責(zé)任的直接依據(jù)。檢查組進(jìn)點(diǎn)后，在調(diào)閱事務(wù)所工作底稿時(shí)，由于調(diào)閱材料為原件的應(yīng)在3個(gè)月內(nèi)送還，因此，對(duì)存在疑點(diǎn)和準(zhǔn)備延伸檢查的企業(yè)，應(yīng)要求事務(wù)所

26、提供全部相關(guān)工作底稿的復(fù)印件，逐份簽字蓋章并注明與原件核對(duì)相符，還應(yīng)要求事務(wù)所對(duì)所提供材料的真實(shí)性和完整性做出書面保證，以防止事務(wù)所擅自增加、抽出或篡改。2.外文工作底稿的翻譯問題。部分國際會(huì)計(jì)師事務(wù)所出于實(shí)施全球統(tǒng)一質(zhì)量控制等各方面的原因，全部采取英文制作審計(jì)工作底稿，為財(cái)政部門的檢查帶來了較大的障礙。我們認(rèn)為，檢查組調(diào)閱的工作底稿和相關(guān)材料為外國文字記錄的，應(yīng)根據(jù)需要要求會(huì)計(jì)師事務(wù)所翻譯成中文。主要是考慮到，由于審計(jì)工作底稿內(nèi)容繁多，如果全部翻譯成英文，工作量大、耗時(shí)長，不僅延誤檢查進(jìn)度，對(duì)事務(wù)所也是沉重負(fù)擔(dān)。因此，應(yīng)根據(jù)檢查的實(shí)際需要，對(duì)主要工作底稿以及和認(rèn)定問題直接相關(guān)的證據(jù)材料要求事

27、務(wù)所在一定時(shí)間內(nèi)翻譯成英文。五、關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格依法審理和處理處罰，有效規(guī)避行政風(fēng)險(xiǎn)會(huì)計(jì)師事務(wù)所不同于一般處理對(duì)象，對(duì)其處理處罰直接關(guān)系到其切身利益，甚至?xí)绊懙绞聞?wù)所的生存和發(fā)展。近年來財(cái)政部門涉及會(huì)計(jì)師事務(wù)所的行政復(fù)議和訴訟呈急劇上升的趨勢，因此，必須嚴(yán)格按照“事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，定性準(zhǔn)確，依據(jù)充分，程序合法，處理恰當(dāng)”的原則，樹立強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，大力推進(jìn)審理和處理處罰工作的規(guī)范化建設(shè)，切實(shí)規(guī)避和控制行政風(fēng)險(xiǎn)。（一）準(zhǔn)確認(rèn)定審計(jì)責(zé)任。1認(rèn)定審計(jì)責(zé)任應(yīng)當(dāng)結(jié)合違規(guī)情節(jié)和危害后果，避免拋開會(huì)計(jì)責(zé)任孤立地認(rèn)定審計(jì)責(zé)任。（1）從監(jiān)管效率的角度講，財(cái)政部門的監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)是執(zhí)業(yè)質(zhì)量惡劣、造成嚴(yán)重影響的事務(wù)所

28、，以抓大案要案為主，重點(diǎn)關(guān)注造成一定危害后果的審計(jì)違規(guī)問題。（2）從處理處罰的角度講，企業(yè)違規(guī)問題的輕重和危害后果，也是判斷事務(wù)所審計(jì)責(zé)任大小和進(jìn)行處理處罰時(shí)考慮的重要因素，不宜孤立地考慮審計(jì)責(zé)任。（3）從與行業(yè)自律的分工角度講，財(cái)政部門的檢查應(yīng)顯著區(qū)別于行業(yè)自律檢查，不能只關(guān)注事務(wù)所審計(jì)程序是否規(guī)范、到位，必要時(shí)要延伸檢查企業(yè)的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，結(jié)合企業(yè)的會(huì)計(jì)責(zé)任來認(rèn)定審計(jì)責(zé)任。2明確區(qū)分會(huì)計(jì)責(zé)任和審計(jì)責(zé)任，避免將會(huì)計(jì)責(zé)任簡單等同于審計(jì)責(zé)任。在開展事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查中，某些檢查機(jī)構(gòu)往往比較注重延伸檢查企業(yè)會(huì)計(jì)違規(guī)問題，忽視對(duì)事務(wù)所違規(guī)證據(jù)的收集，導(dǎo)致沒有充分的證據(jù)支持檢查結(jié)論。我們認(rèn)為，這實(shí)際上

29、又走入了審計(jì)責(zé)任認(rèn)定的另一個(gè)誤區(qū)。企業(yè)進(jìn)行會(huì)計(jì)造假肯定要承擔(dān)會(huì)計(jì)責(zé)任，但有會(huì)計(jì)責(zé)任不一定存在審計(jì)責(zé)任?，F(xiàn)行的審計(jì)模式是在測試內(nèi)部控制制度基礎(chǔ)上實(shí)施的抽樣審計(jì)，存在發(fā)現(xiàn)不了企業(yè)會(huì)計(jì)問題的可能性，關(guān)鍵要看事務(wù)所是否實(shí)施了必要的審計(jì)程序，是否存在審計(jì)程序上的缺失。因此，檢查組應(yīng)根據(jù)對(duì)被審計(jì)單位實(shí)地調(diào)查或延伸檢查獲取的證據(jù)，進(jìn)一步核實(shí)認(rèn)定其審計(jì)責(zé)任，而不能以會(huì)計(jì)責(zé)任簡單地類推審計(jì)責(zé)任。（二）合理把握處罰尺度。1區(qū)別會(huì)計(jì)師事務(wù)所的類型，主要是區(qū)分證券資格事務(wù)所和非證券資格事務(wù)所?？紤]到目前整體執(zhí)業(yè)水平還較低的實(shí)際情況，從促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展的角度出發(fā)，對(duì)證券資格事務(wù)所的處理處罰要慎重，對(duì)其存在的個(gè)別重大審計(jì)

30、問題，可按照“重師輕所”的原則，在對(duì)注師個(gè)人進(jìn)行處罰的同時(shí)，對(duì)事務(wù)所可責(zé)令其整改；對(duì)于管理混亂、執(zhí)業(yè)質(zhì)量低劣的中小事務(wù)所，可按照“師所同重”的原則對(duì)事務(wù)所和注冊會(huì)計(jì)師個(gè)人分別進(jìn)行處罰，以嚴(yán)懲行業(yè)內(nèi)的少數(shù)害群之馬。當(dāng)然，對(duì)證券資格事務(wù)所的謹(jǐn)慎處理并不是無原則的“保護(hù)”和“遷就”，如果其存在嚴(yán)重審計(jì)違規(guī)問題，也應(yīng)對(duì)其依法進(jìn)行處罰，以督促其提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、加強(qiáng)質(zhì)量控制，切實(shí)發(fā)揮其在行業(yè)內(nèi)的“排頭兵”作用，帶動(dòng)整個(gè)注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)執(zhí)業(yè)水平的提高。2根據(jù)情節(jié)輕重和危害大小確定處罰尺度。情節(jié)輕重主要指違反審計(jì)準(zhǔn)則的情況，如未履行最基本的審計(jì)程序，對(duì)重要項(xiàng)目或大多數(shù)項(xiàng)目未履行審計(jì)程序，明知被審計(jì)單位存在違規(guī)問題

31、而不予指明等，屬于情節(jié)比較嚴(yán)重的情形；危害大小主要指企業(yè)造假問題非常嚴(yán)重而事務(wù)所出具虛假報(bào)告，嚴(yán)重誤導(dǎo)了報(bào)表使用者，或者事務(wù)所的違規(guī)行為嚴(yán)重?cái)_亂了會(huì)計(jì)服務(wù)市場秩序，如通過壓價(jià)競爭、支付回扣、降低執(zhí)業(yè)質(zhì)量等方式拉攏客戶和盲目擴(kuò)張業(yè)務(wù)。對(duì)情節(jié)惡劣、后果嚴(yán)重的事務(wù)所違規(guī)問題，應(yīng)依法予以嚴(yán)懲；如果事務(wù)所僅是一般程序上的缺失和不規(guī)范，情節(jié)比較輕微且沒有造成危害后果，可予以警告等較輕的行政處罰，或者采取下達(dá)整改通知書等非行政處罰措施。（三）非行政處罰手段的運(yùn)用。除行政處罰外，財(cái)政部門可采取下達(dá)整改通知書、監(jiān)管關(guān)注函和約見談話提醒等非處罰手段。在具體工作中，特別要注意充分發(fā)揮行政處罰與行政處理兩種手段互有側(cè)

32、重、互為補(bǔ)充的良性作用。1下達(dá)整改通知書。檢查發(fā)現(xiàn)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)程序存在欠缺和不到位的情況時(shí)，如果情節(jié)比較輕微，也未造成危害后果，可以采取下達(dá)整改通知書的方式進(jìn)行處理。2下達(dá)監(jiān)管關(guān)注函。財(cái)政部門需要對(duì)違規(guī)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)質(zhì)量進(jìn)行持續(xù)關(guān)注或開展回訪式檢查的，可以采取下發(fā)監(jiān)管關(guān)注函方式進(jìn)行處理。監(jiān)管關(guān)注函一般適用于列為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象的事務(wù)所，除要求事務(wù)所進(jìn)行整改外，還要求其按期報(bào)送相關(guān)資料。3約見談話提醒。如果事務(wù)所存在的問題比較輕微，可對(duì)事務(wù)所可采取約見談話的方式，對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)肅批評(píng)教育。約見談話提醒在操作上比較靈活、方便，對(duì)違規(guī)事務(wù)所起到了較好的幫助提高作用。六、關(guān)于進(jìn)一步修改完善會(huì)計(jì)監(jiān)督法律

33、法規(guī)，為會(huì)計(jì)監(jiān)督工作提供堅(jiān)實(shí)的法制保障近年來，財(cái)政部門不斷加強(qiáng)會(huì)計(jì)法制建設(shè)，先后出臺(tái)了一系列會(huì)計(jì)監(jiān)督方面的規(guī)章制度，初步形成了以會(huì)計(jì)法、注冊會(huì)計(jì)師法為核心的會(huì)計(jì)監(jiān)督法律法規(guī)體系。但是，會(huì)計(jì)法、注冊會(huì)計(jì)師法的嚴(yán)重滯后及其和其他法律的沖突，嚴(yán)重制約著會(huì)計(jì)監(jiān)督的工作成效，需要積極推動(dòng)兩法的修法進(jìn)程，為會(huì)計(jì)監(jiān)督提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。（一）會(huì)計(jì)監(jiān)督法制建設(shè)面臨的主要問題。當(dāng)前，會(huì)計(jì)監(jiān)督法制建設(shè)面臨的主要問題是會(huì)計(jì)法、注冊會(huì)計(jì)師法兩部基本法律的嚴(yán)重滯后。隨著證券法、公司法、審計(jì)法等相關(guān)法律的修訂完成，與現(xiàn)行注冊會(huì)計(jì)師法、會(huì)計(jì)法形成一定沖突。一是原公司法沒有明確工商部門對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的處罰權(quán)，而新修訂的公司法

34、明確了公司登記機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。二是證券法修訂后，證監(jiān)會(huì)對(duì)上市公司的會(huì)計(jì)違規(guī)行為最高可處以60萬元罰款，并有權(quán)對(duì)相關(guān)責(zé)任人員處以市場禁入的處罰。相比之下，財(cái)政部門的監(jiān)管手段大大受到限制，威懾力明顯不夠。三是審計(jì)法修訂后，審計(jì)部門還可以對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所開展延伸檢查，與財(cái)政部門的監(jiān)督檢查形成一定程度上的重疊。因此，上述法律的修訂會(huì)計(jì)監(jiān)管工作產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，直接侵蝕了財(cái)政部門的法定監(jiān)管職能，不利于形成統(tǒng)一的監(jiān)管體制和形成政府監(jiān)管合力，也不利于會(huì)計(jì)行業(yè)的健康發(fā)展。（二）積極推動(dòng)會(huì)計(jì)法、注冊會(huì)計(jì)師法等法律規(guī)章的修訂1加快推動(dòng)會(huì)計(jì)法的修訂進(jìn)程。目前施行的會(huì)計(jì)法修訂于1999年，很多條款已經(jīng)難以適應(yīng)會(huì)計(jì)監(jiān)管

35、工作的需要。一是部分條款僅規(guī)定了禁止性內(nèi)容，但卻沒有規(guī)定罰責(zé)，導(dǎo)致無法進(jìn)行處理處罰。二是處罰力度過小，不能對(duì)造假者起到有效的威懾作用。三是監(jiān)管部門缺少有效的監(jiān)管手段，嚴(yán)重制約了會(huì)計(jì)監(jiān)管成效。因此，會(huì)計(jì)法作為會(huì)計(jì)監(jiān)管工作的基本法律，需要在監(jiān)管體制、監(jiān)管權(quán)限、處罰力度等各方面做進(jìn)一步完善。一是加大處理處罰力度，特別對(duì)蓄意會(huì)計(jì)造假行為提高處罰尺度，建立民事賠償機(jī)制，并明確追究刑事責(zé)任的條件，增強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)造假的威懾力；二是理順會(huì)計(jì)監(jiān)管體制，明確相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限，構(gòu)建以財(cái)政部門為主體、其他部門配合的政府監(jiān)管體制；三是加大監(jiān)管部門的檢查和處理處罰權(quán)限，明確專員辦的會(huì)計(jì)監(jiān)督執(zhí)法主體地位，授予財(cái)政部門查詢、凍

36、結(jié)銀行賬戶等有效的監(jiān)管手段，以切實(shí)提高會(huì)計(jì)監(jiān)管的成效。2積極推動(dòng)注冊會(huì)計(jì)師法的修訂進(jìn)程。目前的注冊會(huì)計(jì)師法于1993年頒布，許多條款比較原則，操作性不強(qiáng)。為了規(guī)范和統(tǒng)一對(duì)注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管，協(xié)調(diào)不同政府部門的監(jiān)管職責(zé)，需要盡快修訂注冊會(huì)計(jì)師法。一是要在注冊會(huì)計(jì)師法中進(jìn)一步明確以財(cái)政部門為主導(dǎo)，證監(jiān)、審計(jì)、工商等部門相配合的行政監(jiān)管體制，形成政府監(jiān)管合力；二是明確界定政府監(jiān)管和行業(yè)自律的職能分工，構(gòu)建以行政監(jiān)管為主導(dǎo)、行業(yè)自律為基礎(chǔ)的行業(yè)管理體制；三是細(xì)化和明確法律責(zé)任條款及適用情形，特別是增強(qiáng)審計(jì)責(zé)任認(rèn)定的可操作性，確保處理處罰的客觀公正；四是將公司法、證券法的相關(guān)處罰規(guī)定與注冊會(huì)計(jì)師法統(tǒng)一

37、起來，統(tǒng)一各監(jiān)管部門的執(zhí)法尺度；五是加大懲處力度，將行政處罰與民事責(zé)任、刑事責(zé)任的追究銜接起來，形成完整的法律責(zé)任追究機(jī)制，督促注冊會(huì)計(jì)師提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。3著手修訂財(cái)政部門實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督辦法。在推動(dòng)會(huì)計(jì)法、注冊會(huì)計(jì)師法修訂的同時(shí)，當(dāng)務(wù)之急是著手修訂財(cái)政部門實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督辦法。該辦法于2001年出臺(tái)，許多條款操作性不強(qiáng)，實(shí)際工作中難以執(zhí)行。因此，應(yīng)當(dāng)盡快著手對(duì)辦法進(jìn)行修訂：一是明確財(cái)政部派出機(jī)構(gòu)的檢查和處理權(quán)，賦予專員辦就地開展會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查和進(jìn)行處理處罰的權(quán)力，并劃分與地方財(cái)政部門的職責(zé)分工，形成監(jiān)管合力；二是與相關(guān)法律規(guī)章進(jìn)行協(xié)調(diào)，進(jìn)一步明確會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查的主要內(nèi)容、程序要求、處罰種類；三是對(duì)

38、強(qiáng)檢查的規(guī)范化建設(shè)，對(duì)檢查的立案條件、檢查程序、審理要求、處理處罰、文書起草等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面規(guī)范，促進(jìn)依法行政、依法檢查；四是促進(jìn)會(huì)計(jì)監(jiān)督長效機(jī)制建設(shè)，將查前調(diào)查、專項(xiàng)調(diào)查、回訪調(diào)查等有效的日常監(jiān)管手段在辦法中予以明確，完善會(huì)計(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)信息管理制度、巡檢制度、回訪制度和信息通報(bào)制度。（財(cái)政部監(jiān)督檢查局課題組）完善會(huì)計(jì)監(jiān)管機(jī)制若干問題研究從1999年開始，財(cái)政部門探索、創(chuàng)立了以企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查為主要方式的會(huì)計(jì)監(jiān)督模式，2002年財(cái)政部收回注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)行政管理職能后，強(qiáng)化了對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的行政監(jiān)管，逐步構(gòu)建了涵蓋注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管和企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查的高層次、全方位的會(huì)計(jì)監(jiān)管機(jī)

39、制?！笆晃濉逼陂g，如何進(jìn)一步完善會(huì)計(jì)監(jiān)督長效機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量和會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的全面提升，成為財(cái)政部門亟待解決的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。一、關(guān)于“十五”期間會(huì)計(jì)監(jiān)督的主要成效和基本經(jīng)驗(yàn)會(huì)計(jì)監(jiān)督是財(cái)政監(jiān)督的重要組成部分，加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督、規(guī)范會(huì)計(jì)秩序，是會(huì)計(jì)法和注冊會(huì)計(jì)師法賦予財(cái)政部門的法定職責(zé)，也是財(cái)政部門全面履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理等政府職能的必然要求。（一）“十五”期間會(huì)計(jì)監(jiān)督工作取得的主要成效?！笆濉逼陂g，財(cái)政部門緊密圍繞國家宏觀調(diào)控和財(cái)政中心工作，大力強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)管力度，逐步推進(jìn)會(huì)計(jì)監(jiān)督的制度化、規(guī)范化建設(shè)，構(gòu)建和完善了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查與注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的會(huì)計(jì)監(jiān)

40、督機(jī)制，會(huì)計(jì)監(jiān)督工作邁上了一個(gè)新的臺(tái)階。1深入推進(jìn)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查，切實(shí)整頓和規(guī)范會(huì)計(jì)秩序。為適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政體制改革的需要，財(cái)政部門主動(dòng)轉(zhuǎn)變行政職能和監(jiān)管方式，從過去對(duì)企業(yè)微觀財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行直接監(jiān)管、審批企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表，向重點(diǎn)對(duì)企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變，探索建立和逐步完善了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查制度?！笆濉逼陂g，財(cái)政部組織駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處（以下簡稱專員辦）先后對(duì)金融、房地產(chǎn)、鋼鐵、石化、電信、電力等國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)行業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的813戶企業(yè)進(jìn)行了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查，共查出資產(chǎn)不實(shí)金額427億元，所有者權(quán)益不實(shí)金額166億元，利潤不實(shí)金額142億元，追繳稅款29.6億元，依法

41、查處了一批重大會(huì)計(jì)造假案件，追究了110名相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，有力打擊了各類會(huì)計(jì)違規(guī)行為，對(duì)會(huì)計(jì)造假者起到了有效的震懾作用，鞏固了財(cái)政部門在會(huì)計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域的主體地位。2強(qiáng)化會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)管，構(gòu)建注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管機(jī)制。2002年后，財(cái)政部以促進(jìn)和保障注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)健康發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和根本目標(biāo)，嚴(yán)格依法行政、依法監(jiān)管，重點(diǎn)強(qiáng)化了對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督檢查，充分利用注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)的輻射作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的間接監(jiān)督。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十五”期間，財(cái)政部共處理處罰違規(guī)會(huì)計(jì)師事務(wù)所44家，其中撤銷1家，暫停經(jīng)營業(yè)務(wù)4家，沒收違法所得、罰款2家，警告16家，責(zé)令整改21家；處罰違規(guī)注冊會(huì)計(jì)師

42、74人，其中吊銷證書3人，暫停執(zhí)業(yè)13人，警告58人。通過嚴(yán)格監(jiān)管，懲處少數(shù)、教育多數(shù)，大大提高了會(huì)計(jì)師事務(wù)所的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和執(zhí)業(yè)水平，促進(jìn)了整個(gè)注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的健康發(fā)展。3逐步完善會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查公告制度，有效增強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督的影響力。為對(duì)會(huì)計(jì)造假者進(jìn)行有力震懾，財(cái)政部加大了違法違規(guī)行為的曝光力度，建立了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查公告制度，將每年檢查的結(jié)果和處理處罰情況向社會(huì)予以公開曝光。通過新聞媒體進(jìn)行廣泛的宣傳報(bào)道，在社會(huì)上引起了強(qiáng)烈反響，大大增強(qiáng)了會(huì)計(jì)監(jiān)督的威懾力和影響力。（二）“十五”期間會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的基本經(jīng)驗(yàn)?！笆濉逼陂g，財(cái)政部門切實(shí)履行會(huì)計(jì)監(jiān)督職責(zé)，依法查處了大量的會(huì)計(jì)違規(guī)違紀(jì)問題，在實(shí)踐中積累

43、了寶貴的會(huì)計(jì)監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)。1會(huì)計(jì)監(jiān)督必須堅(jiān)持為財(cái)政管理、財(cái)政改革服務(wù)。財(cái)政監(jiān)督是與財(cái)政管理緊密相連，密不可分的，會(huì)計(jì)監(jiān)督是財(cái)政監(jiān)督的組成部分，只有為財(cái)政管理、財(cái)政改革服務(wù)，才有旺盛的生命力。財(cái)政部門在會(huì)計(jì)監(jiān)督工作中必須緊緊圍繞促進(jìn)財(cái)政改革、服務(wù)財(cái)政管理的工作方針，堅(jiān)持監(jiān)督檢查與調(diào)查研究相結(jié)合，牢固樹立“精品”意識(shí)，樹立服務(wù)管理意識(shí)，在嚴(yán)肅查處違規(guī)違紀(jì)問題的同時(shí)，重視針對(duì)重大財(cái)稅問題和宏觀調(diào)控開展調(diào)查研究，提出改進(jìn)財(cái)政管理、完善宏觀調(diào)控的意見和建議，有效發(fā)揮會(huì)計(jì)監(jiān)督對(duì)財(cái)政管理改革的促進(jìn)保障作用。2會(huì)計(jì)監(jiān)督必須堅(jiān)持依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法。依法行政是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，是做好會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的基礎(chǔ)和保證

44、，嚴(yán)格執(zhí)法是會(huì)計(jì)監(jiān)督的生命線。對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的重大違紀(jì)問題必須查實(shí)查透，堅(jiān)持處理事與處理人相結(jié)合，堅(jiān)決追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，并將嚴(yán)重違法違紀(jì)案件向社會(huì)曝光，才能有效擴(kuò)大財(cái)政監(jiān)督的社會(huì)影響，切實(shí)維護(hù)好社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序。面對(duì)越來越復(fù)雜的監(jiān)督對(duì)象，會(huì)計(jì)監(jiān)督必須堅(jiān)持依法行政、依法監(jiān)督，嚴(yán)格遵循會(huì)計(jì)法、注冊會(huì)計(jì)師法、行政處罰法、財(cái)政檢查工作辦法等相關(guān)法律規(guī)章的規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范自身監(jiān)督行為，堅(jiān)持依法監(jiān)管、嚴(yán)格執(zhí)法，才能使自己立于不敗之地。3會(huì)計(jì)監(jiān)督必須堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新。探索開展會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查，是財(cái)政部門開展會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的一次大膽嘗試，開辟了會(huì)計(jì)監(jiān)督工作新的局面。2002年后，財(cái)政部門進(jìn)一步

45、調(diào)整了會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的思路，實(shí)現(xiàn)了會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查與會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查緊密結(jié)合，構(gòu)建了新的會(huì)計(jì)監(jiān)督框架體系。多年來的實(shí)踐證明，會(huì)計(jì)監(jiān)督工作必須堅(jiān)持解放思想、與時(shí)俱進(jìn)，大膽探索會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查的方式方法，不斷提高檢查的技術(shù)手段和科技含量，進(jìn)一步改進(jìn)檢查的組織形式，才能使會(huì)計(jì)監(jiān)督工作永葆勃勃生機(jī)。 二、關(guān)于“十一五”期間會(huì)計(jì)監(jiān)督面臨的形勢、任務(wù)和目標(biāo)（一）當(dāng)前會(huì)計(jì)監(jiān)督工作面臨的形勢。首先，會(huì)計(jì)監(jiān)督工作面臨著監(jiān)管對(duì)象點(diǎn)多面廣與監(jiān)管力量薄弱之間的突出矛盾。會(huì)計(jì)監(jiān)管不同于財(cái)政收支監(jiān)督，其面對(duì)的監(jiān)管對(duì)象包括6000多家會(huì)計(jì)師事務(wù)所、7萬多名執(zhí)業(yè)注冊會(huì)計(jì)師和數(shù)百萬戶各種類型的企業(yè)。相對(duì)于如此龐大的監(jiān)管對(duì)象，

46、財(cái)政部門的監(jiān)管力量和監(jiān)管資源非常有限。其次，會(huì)計(jì)監(jiān)督面臨如何整體推進(jìn)各地工作、形成監(jiān)管合力的問題。目前，會(huì)計(jì)監(jiān)督的總體形勢比較好，但也存在各地的監(jiān)管理念、監(jiān)管水平、工作進(jìn)展等參差不齊的情況。部分地方?jīng)]有整體工作規(guī)劃，缺少明確的工作思路。有的地方對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的行政監(jiān)管不夠重視，沒有在更高層次上實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的再監(jiān)督，影響了工作成效。（二）“十一五”期間會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的根本目標(biāo)。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)歷來高度重視會(huì)計(jì)監(jiān)管工作，對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)管工作做出了許多重要的指示，為會(huì)計(jì)監(jiān)管工作明確了方向和要求。2006年2月，溫家寶總理在我部上報(bào)的關(guān)于2005年會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查與會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查情況的報(bào)告上做出

47、重要批示，對(duì)財(cái)政部門的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查和注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)督工作給予充分肯定，明確指示“加大會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查力度，綜合治理會(huì)計(jì)信息失真問題。請國資委、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)協(xié)同配合”。此前，黃菊副總理也專門做出批示：“企業(yè)作假賬問題需綜合治理。對(duì)出具虛假審計(jì)意見的會(huì)計(jì)中介機(jī)構(gòu)，應(yīng)嚴(yán)格追究法律責(zé)任”、“會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)失信，會(huì)對(duì)社會(huì)誠信體系產(chǎn)生很大的破壞作用，嚴(yán)重影響投資者信心，確應(yīng)引起重視。對(duì)違規(guī)者要有嚴(yán)肅的懲戒措施”。金蓮淑紀(jì)檢組長也多次強(qiáng)調(diào)，要緊緊圍繞“遏制會(huì)計(jì)造假，規(guī)范會(huì)計(jì)秩序，服務(wù)宏觀管理，維護(hù)公眾利益”的要求，強(qiáng)化會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查和注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊會(huì)計(jì)造假和擾亂會(huì)計(jì)市場秩

48、序的行為，樹立政府監(jiān)督權(quán)威。根據(jù)“十一五”規(guī)劃提出的“進(jìn)一步整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序”、“規(guī)范發(fā)展各類中介組織”的要求，圍繞貫徹落實(shí)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和部領(lǐng)導(dǎo)的重要批示精神，我們認(rèn)為，“十一五”期間會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的根本目標(biāo)可以概況為：適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政改革與管理的要求，強(qiáng)化會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量和企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量行政監(jiān)督，提高會(huì)計(jì)監(jiān)督的層次和效果，建立法制規(guī)范、職責(zé)明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、監(jiān)督高效的會(huì)計(jì)監(jiān)督長效機(jī)制，全面提升會(huì)計(jì)信息質(zhì)量和會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量。（三）“十一五”期間會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的基本思路。圍繞建立會(huì)計(jì)監(jiān)督工作長效機(jī)制的根本目標(biāo)，“十一五”期間會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的基本思路是：1改進(jìn)和完善會(huì)計(jì)信息質(zhì)

49、量檢查，提高會(huì)計(jì)監(jiān)督的層次和效果。要進(jìn)一步改進(jìn)檢查組織方式，充分發(fā)揮專員辦集團(tuán)作戰(zhàn)、交叉檢查等檢查優(yōu)勢，采取統(tǒng)一部署、橫向聯(lián)動(dòng)等多種方式開展會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查，擴(kuò)大檢查的規(guī)模效應(yīng)和社會(huì)影響；圍繞國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和財(cái)政中心工作，選取部分中央企業(yè)、外資企業(yè)、上市公司等重點(diǎn)企業(yè)以及房地產(chǎn)等重點(diǎn)行業(yè)，開展會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查并進(jìn)行深入調(diào)研，為加強(qiáng)宏觀調(diào)控提供基礎(chǔ)資料和政策建議；切實(shí)加大對(duì)中小企業(yè)特別是出口企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的檢查力度，全面規(guī)范中小企業(yè)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理；建立會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查信息系統(tǒng)，研究開發(fā)檢查管理軟件，提高檢查的科技含量；積極探索和豐富日常會(huì)計(jì)監(jiān)管方式，通過建立基礎(chǔ)信息管理制度、巡檢制度、回訪制

50、度等，進(jìn)一步豐富和發(fā)展會(huì)計(jì)監(jiān)管的內(nèi)容和形式。2強(qiáng)化日常監(jiān)管和重點(diǎn)檢查，完善注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)督機(jī)制。要以促進(jìn)注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的健康發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，以提高注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量、增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)行業(yè)的信心為目標(biāo)，以日常監(jiān)管和重點(diǎn)檢查為手段，以懲處少數(shù)、教育多數(shù)為處理處罰原則，嚴(yán)格依法行政、依法監(jiān)管，進(jìn)一步完善注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)督機(jī)制；全面推廣和充分利用注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管信息系統(tǒng)，通過網(wǎng)上業(yè)務(wù)報(bào)備和預(yù)警分析，進(jìn)一步增強(qiáng)日常監(jiān)管的及時(shí)性、針對(duì)性；選擇部分證券資格會(huì)計(jì)師事務(wù)所和執(zhí)業(yè)質(zhì)量低劣、社會(huì)反響強(qiáng)烈的中小事務(wù)所開展檢查，加大行政處理處罰力度，切實(shí)規(guī)范會(huì)計(jì)市場秩序；積極加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，著力

51、構(gòu)建和完善注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管體制，并加大對(duì)執(zhí)業(yè)環(huán)境的綜合治理力度，逐步清理不合理的限制和行政干預(yù)，為行業(yè)的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。3大力加強(qiáng)法制化、規(guī)范化建設(shè)，全面提升會(huì)計(jì)監(jiān)督的層面和效果。積極推動(dòng)會(huì)計(jì)法、注冊會(huì)計(jì)師法等法律法規(guī)的修訂，研究起草相關(guān)實(shí)施細(xì)則，建立協(xié)調(diào)高效的政府監(jiān)管體制，加大對(duì)會(huì)計(jì)違規(guī)行為的處罰力度；研究制定分行業(yè)的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查操作指南，加強(qiáng)對(duì)檢查過程的控制和指導(dǎo)，進(jìn)一步提高檢查的規(guī)范化和制度化；進(jìn)一步完善會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查公告制度，改進(jìn)公告內(nèi)容和相關(guān)指標(biāo)體系，廣泛利用各種媒體渠道發(fā)布公告，加大信息宣傳力度，增強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督的威懾力和社會(huì)影響。4加大對(duì)地方會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的指導(dǎo)力度

52、，形成會(huì)計(jì)監(jiān)管合力。會(huì)計(jì)監(jiān)督工作具有非常鮮明的獨(dú)特性和整體性，必須堅(jiān)持“全國一盤棋”，樹立大局意識(shí)。一方面，會(huì)計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)是企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量和會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量，中央和地方的監(jiān)督對(duì)象與內(nèi)容具有高度一致性，需要統(tǒng)一部署、上下聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)；另一方面，會(huì)計(jì)監(jiān)督專業(yè)性強(qiáng)、行政風(fēng)險(xiǎn)高，重大會(huì)計(jì)造假丑聞具有廣泛影響，甚至?xí)_擊整個(gè)金融市場和資本市場，影響國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，需要財(cái)政部進(jìn)一步加強(qiáng)指導(dǎo)，督促各地嚴(yán)格依法行政。因此，財(cái)政部將通過集中培訓(xùn)、座談交流、實(shí)地調(diào)研等方式加大對(duì)地方的指導(dǎo)力度，進(jìn)一步完善業(yè)務(wù)工作質(zhì)量考核評(píng)價(jià)體系，逐步構(gòu)建運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的會(huì)計(jì)監(jiān)督長效機(jī)制。三、關(guān)于會(huì)計(jì)監(jiān)督的職責(zé)分工和監(jiān)管體制

53、的構(gòu)建在企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查工作中，財(cái)政部、專員辦和地方財(cái)政部門的職責(zé)分工相對(duì)比較明晰，本文主要研究和探討注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管方面的職責(zé)分工。（一）注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的基本職責(zé)分工。注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)管工作應(yīng)當(dāng)職責(zé)明確、分工合理、相互配合、協(xié)調(diào)一致，我們認(rèn)為可以考慮從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分工：財(cái)政部負(fù)責(zé)全國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)督工作的總體規(guī)劃、政策制定、組織協(xié)調(diào)，并對(duì)省級(jí)財(cái)政部門的工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)；省級(jí)財(cái)政部門實(shí)施屬地化監(jiān)管，負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所及其分所進(jìn)行監(jiān)督檢查和處理處罰；專員辦根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)一部署開展會(huì)計(jì)師事務(wù)所檢查，并由財(cái)政部統(tǒng)一進(jìn)行處理處罰。在明確上述基本分工的情況下，還要

54、重點(diǎn)對(duì)證券資格事務(wù)所、事務(wù)所分所、專員辦的監(jiān)管權(quán)限等方面進(jìn)行深入探討，以理順注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)管體制。（二）證券資格事務(wù)所的監(jiān)管分工。我們認(rèn)為，財(cái)政部應(yīng)統(tǒng)一組織對(duì)證券資格事務(wù)所的監(jiān)督檢查，省級(jí)財(cái)政部門除參加財(cái)政部統(tǒng)一組織的檢查外，主要負(fù)責(zé)日常監(jiān)管。如此分工主要考慮到以下幾個(gè)方面：從監(jiān)管分工上講，財(cái)政部重點(diǎn)抓全國性、影響大、規(guī)模大的事務(wù)所，地方財(cái)政部門的監(jiān)管重點(diǎn)主要應(yīng)放到中小事務(wù)所上，以提高監(jiān)管效率；證券資格事務(wù)所的客戶主要是上市公司，上市公司一般在當(dāng)?shù)赜兄容^復(fù)雜的背景、關(guān)系和利益，地方財(cái)政部門就地查處的難度較大；證券資格事務(wù)所分布不平衡，大多集中在沿海城市，如果完全實(shí)行屬地化監(jiān)管，受監(jiān)管力

55、量所限，難以實(shí)施有效監(jiān)管；對(duì)證券資格事務(wù)所和上市公司的處理政策性強(qiáng)、技術(shù)難度高，由財(cái)政部統(tǒng)一檢查和處理處罰，有利于集中優(yōu)勢監(jiān)管資源，取得更好的效果。因此，由財(cái)政部統(tǒng)一組織對(duì)證券資格事務(wù)所檢查、地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)管的職責(zé)分工是符合客觀實(shí)際和工作需要的，既充分發(fā)揮了中央財(cái)政監(jiān)督特別是專員辦的作用，又能有效發(fā)揮地方財(cái)政部門的日常監(jiān)管作用，有利于形成監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率。（三）會(huì)計(jì)師事務(wù)所分所的監(jiān)管分工。我們認(rèn)為，對(duì)省內(nèi)會(huì)計(jì)師事務(wù)所分所的監(jiān)管分工比較明確，仍由總所所在地財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，但對(duì)事務(wù)所異地設(shè)立分所的監(jiān)管分工，由于實(shí)際情況比較復(fù)雜，不少地方特別是分所所在地財(cái)政部門要求按照屬地化原則對(duì)分

56、所開展檢查和處理。但由分所所在地財(cái)政部門對(duì)跨省設(shè)立的分所進(jìn)行處理處罰存在法律障礙：分所不具有獨(dú)立法人地位，無法單獨(dú)承擔(dān)法律責(zé)任，不能成為被處罰主體；省級(jí)財(cái)政部門只擁有對(duì)外地事務(wù)所在本地設(shè)立分所的審批權(quán)，但沒有處理處罰權(quán)，不能超越法律授權(quán)；由于分所不能單獨(dú)承擔(dān)法律責(zé)任，如果直接對(duì)事務(wù)所總所下發(fā)處理處罰決定，一方面根據(jù)屬地監(jiān)管原則缺乏法律依據(jù)，另一方面，處罰決定在外地也難以執(zhí)行。因此，我們認(rèn)為，在遵守現(xiàn)行法律框架的前提下，對(duì)分所的日常管理和檢查權(quán)可由分所所在地財(cái)政部門行使，對(duì)分所違規(guī)問題的處理則采取“師所分離”的原則，對(duì)違規(guī)注冊會(huì)計(jì)師可由按照注冊管理的原則予以處罰，對(duì)分所的違規(guī)問題，應(yīng)移交總所所在

57、地財(cái)政部門，或者上報(bào)財(cái)政部直接進(jìn)行處理處罰。（四）專員辦的監(jiān)管權(quán)限。目前，各地專員辦開展注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管屬于一項(xiàng)新的工作，職責(zé)權(quán)限還不是很明確。我們認(rèn)為，專員辦的監(jiān)管權(quán)限可包括檢查權(quán)和處理權(quán)：1.對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的檢查權(quán)。一是參加財(cái)政部統(tǒng)一組織的檢查。指專員辦根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)一部署，按照要求開展事務(wù)所檢查，檢查對(duì)象包括證券資格事務(wù)所和中小事務(wù)所，以及開展會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查時(shí)從企業(yè)延伸檢查事務(wù)所；二是自行組織檢查，主要指對(duì)事務(wù)所的延伸檢查權(quán)。為了避免與省級(jí)財(cái)政的重復(fù)檢查，專員辦不直接對(duì)事務(wù)所開展檢查，但為了配合財(cái)政收支監(jiān)督和會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查工作，專員辦在開展其他檢查過程中，必要時(shí)可對(duì)事務(wù)所進(jìn)行有針對(duì)性的延伸檢查。2處理處罰權(quán)。鑒于注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)專業(yè)性強(qiáng)，對(duì)事務(wù)所處理處罰難度高，行政風(fēng)險(xiǎn)較大，因此，目前對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的處理處罰權(quán)應(yīng)由財(cái)政部統(tǒng)一行使。但由于對(duì)事務(wù)所的處理處罰工作量非常大，將處理處罰工作完全集中在財(cái)政部是不現(xiàn)實(shí)的，今后，財(cái)政部將有計(jì)劃地組織各地專員辦參與對(duì)事務(wù)所的集中審理工作，逐步規(guī)范和提高專員辦的處理處罰工作程序和工作質(zhì)量，在法律許可的范圍內(nèi)，將逐步把會(huì)計(jì)師事務(wù)所處理處罰權(quán)