我國加工貿易政策調整分析

1、我國加工貿易政策調整分析加工貿易自改革開放以來在我國得到迅猛發(fā)展， 現(xiàn)已超過一般貿易成為我國最主 要的貿易方式，在我國對外經濟貿易中占有十分重要的地位。 許多文獻已對加工 貿易的興起以及在我國開放經濟中的作用做了細致地分析。但是，由于加工貿易本身的特性，以及在我國發(fā)展過程所顯現(xiàn)出來的不足， 諸如，與國內產業(yè)關聯(lián)性 弱，固化我國靜態(tài)比較優(yōu)勢，對一般貿易產生擠壓，不利于技術進步，以及監(jiān)管 困難易引發(fā)走私和稅收流失等等，也使一些學者和實際部門人士對加工貿易在我 國的進一步發(fā)展以及現(xiàn)行優(yōu)惠政策提出諸多質疑。因此，今后我國加工貿易應如 何發(fā)展，現(xiàn)行的政策應如何調整，有必要深入探討。一、分析的前提和框架本

2、文對我國加工貿易政策的分析是基于以下前提和框架展開的。1中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要（下文簡稱十五綱要）。加工貿易作為整個國民經濟的組成部分， 其發(fā)展方向以及實現(xiàn)的 目標應服從于并有助于我國整體經濟發(fā)展戰(zhàn)略。我國政府已制定十五綱要，這是今后五年內我國經濟和社會發(fā)展的指導性綱領，因此，加工貿易的發(fā)展及政策調整也應以此為指南。本文將以十五綱要所提出的經濟發(fā)展的總體目標為 指導，對現(xiàn)行加工貿易政策進行剖析，提出我國加工貿易發(fā)展及政策調整的原則， 在此基礎上，對加工貿易政策調整作出建議。2. 加入世界貿易組織（WTO。我國已經加入 WTO這將極大地改變我國經濟 建設和發(fā)展的外部環(huán)

3、境，其中，既有有利的改變，也有不利的改變。為最大限度 地趨利避害，我們在制訂一切政策時要充分考慮到“入世”的影響。 我們將主要 就“入世”對加工貿易的中間品替代，對加工貿易的出口以及貿易磨擦公平解決 等方面來討論我國加工貿易的發(fā)展及政策調整。3. 加工貿易的“進口一一加工一一出口”分析框架。 在現(xiàn)實中，加工貿易就 是對“兩頭在外，中間在內”這樣一種特殊的貿易方式的界定。 我們對加工貿易 的理解和研究著眼于兩個方面：一是“加工”，二是“貿易方式”?！凹庸ぁ睂?于“中間在內”環(huán)節(jié)。它是東道國投入具有比較優(yōu)勢的生產要素對進口投入要素進行加工生產的過程，它表現(xiàn)為國際分工。作為一種“貿易方式”，加工貿易

4、的 實質是“兩頭在外”。無論是“來料加工”，還是“進料加工”，主要原材料、 零部件等由外商提供或從國際市場購入， 加工制成品應全部出口。許多國家的政 府為了利用“加工貿易”這一貿易方式， 往往實行相關的政策措施，對原材料等中間品的進口以及加工成品的出口進行必要的管理， 所實行的政策措施更多的是 鼓勵性的，特別是確保加工成品的出口。之所以如此，在于加工貿易對本國的經 濟、外貿發(fā)展有著其他貿易方式不可替代的作用。這就不難理解為什么對加工貿 易的研究與對其相關的政策探討總是無法剝離的。因此，加工貿易是由“進口 加工一一出口”三個環(huán)節(jié)構成的一個有機的整體，缺少其中任何一個環(huán)節(jié)都 不能成其為加工貿易。本

5、文將按照這一框架，分別對相關政策進行分析。不可避 免的是，這三個部分的政策劃分不可能是十分精確的， 一項政策會影響三個環(huán)節(jié)。 但就我們研究政策的目的而言，這種不精確并不十分緊要，因而我們在文中并未 嚴格拘泥于這種劃分。而分三個環(huán)節(jié)分別進行論述的好處在于，有利于我們基于 加工貿易的內在運行機理和各個環(huán)節(jié)的突出問題來討論相關政策，從而使政策剖析和建議更具有針對性。二、我國加工貿易發(fā)展及政策調整的目標和原則我們認為，我國加工貿易今后一段時期內的發(fā)展及政策調整的目標和原則的 確立，應緊緊圍繞十五綱要制定的總體戰(zhàn)略目標來進行。根據(jù)加工貿易本身 的特性及作用，十五綱要中所涉及的就業(yè)、產業(yè)結構調整和擴大出口

6、等問題 值得我們在考慮加工貿易政策時重點注意：1. 關于就業(yè)。大力發(fā)展和鼓勵以勞動密集型產品為主的加工貿易， 在我國仍 然有重要的戰(zhàn)略意義。目前，我國加工貿易從事的大多仍是勞動密集型的產品加 工，應該說這符合我國勞動力資源豐富所決定的比較優(yōu)勢，對于緩解就業(yè)壓力， 創(chuàng)造就業(yè)機會發(fā)揮著巨大的作用。因此，要實現(xiàn)十五綱要提出的有關就業(yè)的 目標，有必要大力發(fā)展加工貿易。因為，首先，就業(yè)問題的解決離不開出口貿易的擴大；其次，以我國目前的工業(yè)發(fā)展水平而言，尚不具備資本、技術、管理等 方面的比較優(yōu)勢，換言之，要擴大出口，我們所能依賴的，就是充分發(fā)揮勞動力 比較優(yōu)勢的勞動密集型產業(yè)或勞動密集程度較高的生產環(huán)節(jié)的

7、加工貿易。當然，這并不是說我們要永遠停留在為跨國公司當加工裝配車間的階段，相反，在發(fā)展加工貿易的過程中，我們要注意學習先進技術，管理經驗，建立營銷 渠道，積累資本，努力將出口產業(yè)升級至更高的技術層次。但是，在完成這個過 程之前，作為一種過渡，采取加工貿易的方式來緩解就業(yè)壓力，積累資金、技術 包括經驗都是完全必要而且必須的。2. 關于結構調整。目前我國的加工貿易對產業(yè)結構升級的作用不夠明顯，主要表現(xiàn)在加工程度低，加工鏈條短，原材料國產化率低，波及效應不強等等。這 是否意味著發(fā)展加工貿易與我們優(yōu)化工業(yè)結構， 增強國際競爭力的目標互不相容 呢？我們認為，對這個問題的回答應該是否定的。 一方面，我們大

8、力發(fā)展加工貿 易為解決就業(yè)問題所必需；另一方面，加工貿易這種貿易方式本身固有的兩頭在 外造成的產業(yè)關聯(lián)程度低，波及效應弱的弱點也不容諱避。這要求我們在政策制 訂中努力興利抑弊，充分發(fā)揮其積極的作用，同時對其消極的一面要加以糾正克 服。我國是一個發(fā)展中大國，具有與小國不同的特點。那些適合于韓國、新加坡 等新興工業(yè)化國家的發(fā)展經驗并不能完全地照搬到我國來，而是要有選擇地加以學習吸收。在產業(yè)結構的優(yōu)化這個問題上要堅持同樣的原則。大國的產業(yè)結構調整與產業(yè)升級往往毋需像小國那樣完全依賴外部的力量， 因為一是國內的市場足 夠大，可以讓新興產業(yè)達到足以獲得規(guī)模經濟的規(guī)模； 二是因大國進行產業(yè)升級 所需的技術

9、、資本等如果全部依賴外部引進，即使供給能力不成問題，代價恐怕 亦難以承受。因而，我國的產業(yè)結構升級，主要還是要依賴自身的技術研發(fā)，創(chuàng) 新人才的培養(yǎng)，創(chuàng)新機制的建立以及管理水平的提高。 把我國產業(yè)結構調整，工 業(yè)結構優(yōu)化的希望完全寄托于外部， 僅僅依靠引進技術或資金來完成，是不現(xiàn)實 的。這并不等于說個別處于特殊地理位置和具有特殊發(fā)展基礎的地區(qū)無法通過 發(fā)展外向型經濟來促進產業(yè)結構升級。 相反，深圳市以加工貿易的方式吸引了大 批國際知名跨國公司前往設廠，顯著地加速了深圳市高新技術產業(yè)的建立和現(xiàn)有 產業(yè)技術升級。在國際分工進一步深化和生產全球化程度不斷提高的今天，加工貿易無疑是發(fā)展中國家了解學習國外

10、先進技術和管理方式，盡快建立起自己的高新技術產業(yè)的一條重要途徑。3. 關于擴大出口。出口是推動一國經濟增長的重要因素。 從加工貿易在我國 對外貿易中所占有的舉足輕重的地位來看， 在今后相當長的時期內，這種貿易方 式仍是我國對外貿易增長的主要推動力量。當然，在促進加工貿易增長的同時， 也要注重其質量的提高。加工貿易中存在著的出口商品結構和市場結構不合理， 高科技產業(yè)加工貿易比重低，以及加工貿易增值率較低，管理中存在漏洞等問題 都必須加以重視、解決。我們進行加工貿易政策設計和調整的目標，正如十五 綱要第十七章第二節(jié)指出：“加強加工貿易管理，提高加工貿易增值率，擴大 加工貿易出口。”根據(jù)以上分析，我

11、們認為，新的時期，加工貿易政策制訂所應遵循的原則和 實現(xiàn)的目標是，在今后相當長的時期內，繼續(xù)發(fā)展加工貿易，發(fā)揮其利用我國的 比較優(yōu)勢，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會；而且，利用“入世”為我國加工貿易的大發(fā)展 創(chuàng)造的良好外部環(huán)境努力擴大出口；同時，對加工貿易要用政策措施加以引導， 注意增強其對產業(yè)結構升級的作用，努力提高加工過程的技術含量和附加值，揚 長避短，以利于我國實現(xiàn)產業(yè)結構升級，培養(yǎng)新的比較優(yōu)勢，增強國際競爭力， 使加工貿易發(fā)揮促進外貿增長和國民經濟發(fā)展的重要作用。三、對現(xiàn)行加工貿易進口環(huán)節(jié)的政策的評價1. 加工貿易中的利用外資政策。弓I進外資是我國對外開放的一項重要內容。 十五綱要指出，十五期間，

12、要積極合理有效地利用外資，把吸收外商直接投 資作為利用外資的重點，完善利用外資政策，鼓勵外商特別是跨國公司參與國有 的改組改造，投資高新技術產業(yè)和出口型產業(yè)，促進我國產業(yè)結構調整和技術水 平的提高。我國目前利用外資的主要方式是利用外資從事勞動密集型加工貿易。當然， 我們不能否定這種方式在改革開放之初，我國加工貿易還未得到充分發(fā)展時期， 對于我國對外貿易額的增長和我國產品早日進入國際市場所具有的意義；但是， 必須認識到，發(fā)展中國家利用外資的重要目的之一一一引進先進技術和促進產業(yè) 結構升級一一卻未能得到很好的實現(xiàn)。由于我國利用外資多采取加工貿易的方 式，因而外資并未帶來多少先進技術； 而且，由于外

13、資集中在勞動密集型加工行 業(yè)，導致了一定程度的惡性競爭和產品的過剩。 從國內看，由于外商投資的勞動 密集型加工工業(yè)的過分膨脹，引起產業(yè)結構不合理更加嚴重，激化了本來就存在 的能源和原材料的供求矛盾。在加工貿易發(fā)展過程中出現(xiàn)上述不盡如人意的情況， 有違我們利用外資的初 衷，在政策方面也有值得檢討之處。有些地區(qū)在發(fā)展加工貿易的過程中，片面追 求外貿數(shù)量的增長，而不注重其質量的提高，對于外資的流向，既不加限制，又 不予以引導。致使外資大量進入勞動密集型簡單加工行業(yè)， 而未能發(fā)揮其對我國 技術進步、產業(yè)升級的應有作用。我國現(xiàn)行的加工貿易政策給予產品出口型外資相當多的特殊優(yōu)惠，其目的是促進我國對外出口規(guī)

14、模的擴大，緩解當時我國外匯短缺帶來的壓力， 充分發(fā)揮對 外貿易帶動經濟增長的作用。但是，客觀上也鼓勵了外商將資金投入到“大進大 出”型的加工貿易行業(yè)，利用我國的廉價勞動力，進行技術含量較低的加工工業(yè) 品的生產。這在當前，已經不利于我國進一步提升產業(yè)結構， 增強出口競爭力的 需要。1995年6月，國家計委，外經貿部聯(lián)合發(fā)布了指導外商投資方向暫行規(guī) 定和外商投資產業(yè)指導目錄兩個文件，目的就在于正確引導外資產業(yè)投向， 盡快改變目前外商投資集中于“短平快”項目的局面。 但是兩個文件下達后并未 產生預期的效果，主要原因是沒有配套的政策手段及缺乏規(guī)范的地方政府行為。目前的加工貿易政策中，對于外資投向增值較

15、高的生產環(huán)節(jié)和產業(yè)的鼓勵尚 嫌不足。大量的外資從事附加值較低的最終裝配環(huán)節(jié)的簡單加工貿易，長此以往，對我國上游原材料和中間投入品產業(yè)的成長不利。總的看來，現(xiàn)行的利用外資政策促進了我國外向型經濟的發(fā)展， 積極作用不容置疑；但同時，由于情況的變化，現(xiàn)有政策對于外資促進我國產業(yè)結構升級和 技術進步的鼓勵措施不足，將從事簡單加工貿易的外商投資和從事高附加值、高科技產品生產的外商投資不加區(qū)別地給予優(yōu)惠， 并不能很好體現(xiàn)國家的產業(yè)政策 精神，也不利于我國的加工貿易向提高增值率和技術含量的方向發(fā)展。2. 加工貿易進口環(huán)節(jié)有關提高中間品本地化率的政策。 現(xiàn)有加工貿易中間品 本地化率不高是一個公認的事實，這種狀

16、況既是我國原有產業(yè)結構不合理， 技術 水平落后從而中間投入品行業(yè)產品競爭力的劣勢所決定了的，又與加工貿易本身“兩頭在外”的特點有關。但這并不意味著發(fā)展中國家和地區(qū)不能在發(fā)展加工貿 易過程中逐步提高投入品的本地化率， 從而促進國內原材料行業(yè)的發(fā)展。 不少發(fā) 展中國家和地區(qū)的經驗表明，通過適當?shù)恼咭龑?，加工貿易投入品的本地化率 會得以逐步提高，從而會更加充分地發(fā)揮加工貿易的波及效應。我們不能硬性地規(guī)定加工貿易出口品使用的國產材料比重，因為目前我國的確還無法生產某些投入品或其產品的質量達不到加工的要求。況且，那樣做也違背了 WTO勺國民待遇原則。政策所能做到而且應該做到的，就是為國產投入品和 進口

17、投入品提供一個公平競爭的環(huán)境，使已具競爭能力的國產投入品不致因為政 策的歧視而失去競爭優(yōu)勢。我國的加工貿易政策中的確存在這種不合理的對進口 投入品的“超國民待遇”現(xiàn)象：加工貿易進口投入品可以免繳關稅、 工商統(tǒng)一稅 （增值稅和消費稅）；而如果從國內購買中間投入品則只能享受部分退稅（征 17%退19%的待遇。在這種情況下，許多原本會使用國產料件的也轉而進口 加工所需的投入品。我國加工貿易波及效應差，與此不無關系。令人欣慰的是，我國加工貿易發(fā)展成就最為顯著的深圳市發(fā)布了 深圳市關 于鼓勵來料加工業(yè)務使用國產料件的通知，鼓勵外商委托加工單位向境內購買 料、件（除國家禁止或限制出口的原材料外）進行加工裝

18、配，成品全部交還外商 出口；允許以國內購料方式委托我方加工裝配的外商， 根據(jù)需要委托加工單位向 市經濟發(fā)展局提交國內購料申請表，申請國內購料。但就全國范圍來看，其它地 區(qū)尚無類似規(guī)定。我們認為，此類鼓勵政策，與相應的產業(yè)指導政策相結合，有 利于我國中間投入品行業(yè)的成長， 促進加工貿易波及效應的發(fā)揮，最終將優(yōu)化我 國的工業(yè)結構，提高我國工業(yè)的國際競爭力。另有學者認為，鼓勵加工貿易使用國產料件不必要采取給國產料件足額退稅 的手段，而可以通過對進口料件征以相當于國產料件的稅賦來實現(xiàn)。這種論點無異于取消對加工貿易的優(yōu)惠政策，使之與一般貿易處于同等的地位。我們認為這 樣做可能造成加工貿易的衰退，從而影響

19、我國擴大出口和增加就業(yè)目標的實現(xiàn)。 由于對加工貿易實行免稅的優(yōu)惠政策為國際上通行的做法，因而我國取消對加工貿易的優(yōu)惠，必將使大量加工貿易轉移到與我國處于相似發(fā)展階段的發(fā)展中國家，其結果可能是進一步影響我國對外貿易國際地位和對外開放形象，得不償失。綜上所述，我國目前加工貿易政策中，對中間投入品國產化的鼓勵不足； 加 工貿易雖然規(guī)模上不斷擴大，但對于產業(yè)結構升級的促進作用卻很有限。 這種狀 況，不利于實現(xiàn)我國提升產業(yè)競爭力的目標，因而，要予以適當?shù)恼{整。3. 現(xiàn)行加工貿易的監(jiān)管政策。我國現(xiàn)行加工貿易監(jiān)管中存在的主要問題就是 由于采取了不合國情的開放式監(jiān)管模式造成嚴重的走私。這已被證明是我國加工貿易

20、政策中的一個失誤。由于我國加工貿易已經形成了分布區(qū)域廣， 涉及行業(yè)面 寬的格局，此時再試圖將其納入封閉式監(jiān)管模式由于成本太高而根本不現(xiàn)實。盡管如此，我國的加工貿易監(jiān)管部門還是試圖在增量部分作出補救。20XX年4月27日國務院辦公廳（關于進行設立出口加工區(qū)試點）的復函批準在 大連、天津、北京、煙臺、深圳、廣州等地設立出口加工區(qū)。同年5月24日，海關總署頒布中華人民共和國海關對出口加工區(qū)監(jiān)管暫行辦法 作為出口加工 區(qū)監(jiān)管的法律依據(jù)。出口加工區(qū)的設立實際上對區(qū)內加工貿易引入了封閉式的監(jiān) 管模式。復函中指出：“要按照優(yōu)化存量、控制增量、規(guī)范管理，提高水平 的方針，先把新增加的加工貿易引入出口加工區(qū)，

21、逐步實現(xiàn)對加工貿易的集中規(guī) 范管理?！币晕覈F(xiàn)有加工貿易的龐大規(guī)模， 不可能一夜之間都由開放式監(jiān)管轉 變?yōu)榉忾]式監(jiān)管，因此，在建立出口加工區(qū)容納新增加工貿易和一部分具備條件 的現(xiàn)有加工貿易的同時，也要加大管理力度，嚴格審批手續(xù)，堅決打擊利用加工 貿易進行走私的犯罪活動。在這方面，我國海關已經做了大量的工作。女口1989年海關總署關于對來料加工進口料件收取保證金問題的規(guī)定 中明確指出：“對 少數(shù)資信不好，管理混亂，或有走私違法前科的所經營的來料加工進口的料件， 已批準的拆解舊汽車和廢舊家用電器來料加工合同進口的料件，以及需加強管理的特定的進口料件，先收取相當于進口稅款的保證金，加工成品出口經海關

22、核銷 后，退還保證金。”我們相信，通過對存量加強監(jiān)管力度和將增量納入封閉式監(jiān)管的方法，將會較好地解決我國加工貿易中存在的走私嚴重的問題，促進我國加工貿易健康發(fā) 展。四、對現(xiàn)行加工貿易加工環(huán)節(jié)政策的評價目前我國加工貿易加工環(huán)節(jié)的主要問題是增值率較低，造成這種狀況的直接原因有二：加工技術水平較低；加工鏈條短。其實這兩個問題是有的，較低的技 術水平決定了加工環(huán)節(jié)只能進行那些簡單加工裝配操作；只有在進一步提高技術 水平后，才有可能延長加工鏈條，獲得較高的附加價值。但是從政策角度來考慮， 這兩個問題要加以區(qū)分。1. 技術水平問題。加工貿易加工環(huán)節(jié)技術水平低，極少采用先進技術的狀況，與發(fā)展中國家的比較優(yōu)勢

23、以及加工貿易本身的特點是符合的。發(fā)展中國家（如我國）最大的比較優(yōu)勢就是有大量廉價的非熟練勞動力，這一點吸引跨國公司將生 產環(huán)節(jié)中需要大量使用非熟練勞動力的加工裝配環(huán)節(jié)轉移到我國來，進行加工貿易?？梢?，加工貿易實際上是國際分工的一種方式， 在分工中發(fā)展中國家由于自 身條件的約束，被局限在生產技術水平較低的加工裝配階段； 而發(fā)達國家則利用 其資本和技術的優(yōu)勢，占據(jù)了生產的研發(fā)及技術含量高的生產環(huán)節(jié)。了解了這一點，有助于我們更加清醒地認識我國鼓勵加工貿易發(fā)展的目的。這個目的不是利用加工貿易來使我國生產技術得到實質性的進步，而是利用外國資本，增加就業(yè)，以及擴大對外經濟交流，取得外匯收入等。如果我們不切

24、實際 地期望通過加工貿易的發(fā)展，就可解決我國技術水平落后于發(fā)達國家的問題， 結 果必然會讓我們大失所望。但這是否意味著加工貿易的加工技術水平就不需要提 高，或者發(fā)展中國家政策在這個問題上就無能為力了呢？都不是。技術進步固然不是發(fā)展加工貿易的主要目的，但它是利用外資的主要目的之一。 現(xiàn)在我國利用 外資的主要方式是加工貿易，這種局面對于提升我國的生產技術水平無疑是不利 的。從歷史經驗來看，一國勞動力成本的優(yōu)勢僅可以保持有限的一段時間，如果在這段時間里該國生產技術水平還沒有實質性的提高， 還未在其他生產環(huán)節(jié)上形 成新的比較優(yōu)勢，則該國的加工貿易將會成為無根工業(yè)而萎縮。同時，國際競爭力出口也將受到影響

25、。因此加工貿易解決就業(yè)的作用固然重要，但技術水平的不 斷提高亦不容忽視。尤其是外資大量流向加工貿易對于技術水平的提高的不利影 響必須予以重視。很明顯，政策應在引導外資流向上有所作為， 而且也能夠有所作為。發(fā)展中 國家一般都對于流入的國外資本投入進行政策引導。如日本在20世紀5060年代實行的引資政策，重在引進國外先進技術，這體現(xiàn)于外匯及外資法和外 資法的規(guī)定及其運用中。凡根據(jù) 1950年日本政府的外資法規(guī)定所鑒定的 外資項目，其外國技術的輸入，合同期限超過1年以上，費用以外匯支付的叫做 甲種技術輸入，這種輸入方式需要經過外資審議會、 大藏省等部門批準；另一種 叫做乙種技術輸入，即根據(jù)外匯及外資

26、法鑒定的合同，期限在 1年以下，費 用以外匯支付，如果期限超過1年，費用以日元支付而無權兌換外匯， 這種輸入 方式只需經過日本銀行的批準。我國也規(guī)定了引導外資流向的政策，如 1985年6月頒布的指導外商投資 方向整體規(guī)定，將“高新技術、先進技術、能夠改進產品性能、節(jié)約能源和原 材料，提高技術經濟效益或者生產適應市場需求而國內生產能力不足的新設備、 新材料”的項目列入鼓勵類外商投資項目， 而將“屬于國家安全或者損害社會公 共利益的”項目列為禁止類外商投資項目等。 應該說，現(xiàn)有利用投資政策的總體思路是利用外資提咼我國的產業(yè)競爭力和技術水平， 這是正確的。冋題是，在鼓 勵加工貿易發(fā)展的政策吸引下，大

27、部分外商投資投向沒什么技術可言的低級加工 工業(yè)中去，這在一定限度內可以緩解我國就業(yè)壓力， 擴大我國出口創(chuàng)匯，但超出 一定限度就有違我國利用外資的初衷， 成為一種不良傾向。我國現(xiàn)行加工貿易政 策，并未對外商投資進行加工貿易的技術水平進行甄別，因而即使是對提高我國生產技術水平無益的簡單加工，也能獲得給予加工貿易的一切優(yōu)惠。 這種政策可 能擴大了我國利用外資的數(shù)量，但對提高利用外資的質量而言，則是需要改進的。2. “轉廠”問題?，F(xiàn)行的加工貿易政策對“轉廠”施加了種種限制， 這對于 延長加工貿易品在我國的增值鏈， 提高增值率是不利的。比如中華人民共和國 海關關于加工貿易保稅貨物跨國深加工結轉的管理辦法

28、第四條規(guī)定：“海關對保稅貨物深加工結轉采用計劃審批制度，轉出在申領加工貿易登記手冊后， 即可憑中華人民共和國海關加工貿易保稅貨物深加工結轉申請表向海關申報結轉計劃。經轉入地海關同意后，可分批辦理結轉送貨手續(xù)?！睂τ诎崔D關運輸 辦理貨物結轉的情況，轉出和轉入必須向所屬海關提出申請。 在辦理結轉時常常 受到限制，且所需時間長，有時難以如期結轉。轉出、轉入地海關對商品名稱、 數(shù)量和價格等存有異議時，手續(xù)更難以辦理。轉關查詢實需耗時1至2個星期，嚴重影響了周轉速度和貿易效率。一些外資對轉關產品不得不采取先出口香港特 別行政區(qū)復進口的做法，徒增經營成本。因此，我國在制訂有關加工貿易結轉深 加工的政策時，

29、尚須考慮實際情況，精簡手續(xù)，促進加工貿易國內增值鏈的延長， 以提高增值率。五、加工貿易出口環(huán)節(jié)的政策評價目前我國加工貿易出口方面存在的問題主要有出口貧困化增長及由于原產 地規(guī)則而引起的貿易摩擦。出口環(huán)節(jié)是加工貿易最后一個環(huán)節(jié)， 直接決定著加工 貿易所帶來的收入能否實現(xiàn)以及效益的好壞。因此，認真對待出口方面的政策是 非常必要的。發(fā)展中國家利用自身勞動力，資源優(yōu)勢發(fā)展對外貿易，存在著出口貧困化增 長的可能，但是，這種貧困化增長并不一定發(fā)生。 如果能夠不斷改善其出口商品 結構，逐漸由初級制成品向含有更高技術含量的產品結構轉化， 就能在很大程度 上避免出口貧困化增長的噩運。自從改革開放以來，我國出口商

30、品結構就是這樣不斷由低級向高級地改變 著。雖然在出口的很多高科技產品中， 我國并未掌握核心技術，所進行的也只是 簡單加工，但是從貿易條件的角度來看，這種轉變是可喜的。有關研究表明，我 國改革開放以來貿易條件并未如普雷維什等發(fā)展經濟學家所預言的那樣趨于惡 化，其中很大原因就在于我國出口商品結構所發(fā)生的顯著變化。然而，要積累我 國經濟發(fā)展所需要的充足的外匯，我國可能在相當長的時期內仍必須依賴傳統(tǒng)初 級產品、尤其是勞動密集型輕紡工業(yè)品的出口。 有時，這與我們努力改善貿易條 件的目標是有矛盾的，但是若我們能夠及時地利用積累的外匯來改進生產技術， 提高生產效率，則我們就有可能實現(xiàn)外貿與經濟發(fā)展的良性互動

31、。至于加工貿易出口的環(huán)節(jié)中的另一個問題即原產地規(guī)則問題。 我們認為，目 前原產地規(guī)則方面所存在弊端并不是僅憑我國之力就可以得到克服， 而是有賴于 參與國際貿易的各方進行多邊磋商，最終達成合理公正的原產地認定協(xié)議。六、關于我國加工貿易政策調整的建議基于以上分析，提出筆者對我國加工貿易政策的建議。1. 應繼續(xù)奉行對加工貿易實行鼓勵的政策。 加工貿易對于擴大出口、增加就 業(yè)的好處顯而易見?！笆濉逼陂g，我國經濟發(fā)展將經歷重要的轉型階段，此時， 保持出口快速增長和就業(yè)機會的增加是順利實現(xiàn)轉型的必要條件。通過鼓勵加工貿易的發(fā)展，我國將獲得更多的外匯收入，這有利于我國引進國外先進技術， 改 造傳統(tǒng)產業(yè)，增

32、強國際競爭力。而且，加工貿易本身，也為中國產品打入外國市 場準備了良好的條件，更有利于提高中國產品的國際知名度， 培訓我國的非熟練 勞動力為熟悉現(xiàn)代工業(yè)生產的熟練勞動力。 當今世界，經濟全球化，生產全球化 趨勢日益明顯。融入國際分工中，成為跨國公司國際生產鏈條中的一個環(huán)節(jié)， 學 習別國的先進技術和管理經驗，成為發(fā)展中國家利用后發(fā)優(yōu)勢發(fā)展本國經濟的有 效途徑。加工貿易正是生產全球化的重要體現(xiàn)， 并為技術落后的發(fā)展中國家參與 國際分工提供了重要的機遇?！叭胧馈币院?，我國將更加開放，逐步削減關稅和非關稅的貿易壁壘， 開放本國市場，目的就在于充分 利用“兩種資源，兩個市場”，發(fā)展外向型經濟，帶動整個國

33、民經濟的增長。長 期來看，對加工貿易實行鼓勵政策與我國“入世”后的外資政策調整方向是一致 的，因而更無必要加以否定。當然，對加工貿易進行鼓勵并不是說任其自由發(fā)展， 不加限制。由于我們在前文中提到的原因，現(xiàn)行加工貿易政策中尚存在諸多問題， 需加以解決。2增強加工貿易的波及效應。若要使加工貿易在優(yōu)化我國產業(yè)結構， 增強我 國產業(yè)的國際競爭力方面有所貢獻，就必須增強其產業(yè)關聯(lián)效應，即波及效應。目前，這種效應未得到充分發(fā)揮，其原因既有非政策方面的，又有政策方面 的，而后一個原因，是政策制定者必須著重考慮的。如何引導加工貿易向著更深 層次，與國內產業(yè)發(fā)生更加緊密的的方向發(fā)展， 的確是一個對于發(fā)展中國家有

34、著 重大意義的課題。根據(jù)前文的分析，我們可大致地將這種引導分成兩個方面。第 一，如何使加工貿易的本地化率得到逐步提高， 以發(fā)揮加工貿易對東道國中間投 入品行業(yè)的聯(lián)鎖效應；第二，如何延長加工貿易在東道國的加工鏈條， 以提高加 工貿易的增值率，并且發(fā)揮加工貿易對東道國相關深加工環(huán)節(jié)的聯(lián)鎖效應。對于前一個問題，我們建議如下：(1)提高國產料件的質量和技術含量，力 爭達到國際同類產品的標準。這應該是一條解決發(fā)展中國家中間投入品產業(yè)薄弱 的根本途徑。具體的措施則可以采取引進技術改造現(xiàn)有生產方式；加大對人力資本的投資以培養(yǎng)適應現(xiàn)代化生產需要的工人；對國產料件以稅收、用地等方面的優(yōu)惠；增加對國產料件的R&a

35、mp;C投入；對于投資中間品生產且具有先進技術的外資 方給以政策優(yōu)惠等等。(2)為國產料件提供與進口料件相競爭的公平合理的外部 環(huán)境。目前，加工貿易實際上被鼓勵從國外進口中間投入品，即使是國內已具備生產能力的中間投入品往往也由國際市場進口， 有時甚至是我國出口的產品經海 外市場后再復進口。此種現(xiàn)象發(fā)生的原因之一就是國內的料件生產由于國家稅收 政策不當而遭受到不公平的對待。對待進口料件的“超國民待遇”狀況不加以改 變，將會繼續(xù)對我國加工貿易生產料件的本地化率提高發(fā)生不利影響。政府需在加強國內原材料生產與加工貿易之間的溝通方面更多地發(fā)揮作用。比如建立加工貿易需求料件信息庫，給予本國料件生產以信貸支

36、持，為本國料件生產在海外設 立宣傳展覽等。至于加強延長加工貿易的加工鏈，以提高增值率，增強其波及效應則主要體 現(xiàn)于轉關深加工政策之中?，F(xiàn)有的加工貿易轉關深加工辦法執(zhí)行過程中存在手續(xù) 繁冗，耗時較多的弊病，令一些加工貿易對“轉廠”望而卻步。 鑒此應對加工貿 易品“轉廠”的政策予以適度的簡化。 從的實際情況出發(fā)，將原則性與靈活性相 結合，以促進加工貿易“轉廠”率的提高， 從而增加加工深度和延長在我國的增 值環(huán)節(jié)，以改變我國加工貿易效益低下的現(xiàn)狀。3. 以積極的政策促進加工貿易升級。促進加工貿易升級包括兩個方面的內 容，一是使加工貿易產品的結構升級，逐步由勞動密集型的輕紡工業(yè)產品轉向科 技含量較高的

37、高新技術產品的加工；二是使加工貿易加工環(huán)節(jié)采用生產技術逐步 升級，惟如此才能不斷提升加工貿易的技術水平， 增加收入，并促進我國整體工 業(yè)結構優(yōu)化和國際競爭力的增強。目前，我國給予低層次加工貿易和高新技術產品加工貿易及采用較先進生產 技術的加工貿易幾乎是同等的政策， 這導致了外資大部分投向簡單加工貿易， 有 違我國利用外資的初衷。因此我們建議對加工貿易，尤其是外資從事的加工貿易 予以產業(yè)政策的引導，在鼓勵外資從事上述較高層次的加工貿易以外， 取消對從 事簡單加工貿易的外資的部分優(yōu)惠，以此來刺激外資從技術層次較低的加工貿易 領域撤出并投入到較高層次的加工貿易中去， 從而發(fā)揮外資在技術、管理等方面

38、對我國經濟發(fā)展促進作用。這也許會引發(fā)人們對加工貿易能否繼續(xù)如從前那樣快 速增長的擔心。確實，實行上述政策可能使一部分外資因無力從事較高層次的加 工貿易而退出我國，甚至會因此導致加工貿易創(chuàng)造就業(yè)機會的作用減弱。但也必 須看到，就業(yè)和優(yōu)化產業(yè)結構是魚和熊掌的關系。 在兩者的取舍上，并不能厚此 而薄彼。關鍵是政策上要把握適當?shù)摹岸取保?即使犧牲一部分加工貿易創(chuàng)造的就 業(yè)機會，若能換來我國加工貿易的良性發(fā)展也是值得的。 相反，若一味強調就業(yè) 目標而忽視加工貿易的升級，這樣的加工貿易勢必會失去后勁，其創(chuàng)造的就業(yè)機 會也不能長期保持。4. 對加工貿易的管理模式進行調整。我國目前對加工貿易的開放式監(jiān)管模式

39、不利于對加工貿易進行監(jiān)督，加工貿易法律意識淡漠，因而現(xiàn)實中出現(xiàn)走私嚴重、 管理成本高昂等問題。這些問題已經引起我國海關的重視。 措施之一就是在大連 等地設立出口加工區(qū)，對區(qū)內實施封閉式的監(jiān)管。對于區(qū)內的加工貿易，海關將改革加工貿易傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，簡化現(xiàn)行手續(xù)。 實現(xiàn)加工區(qū)貨物在主管海關“一次報關， 一次審單，一次查驗”的通關要求。具 體做法有：（1）海關對加工區(qū)采取全封閉、卡口式24小時監(jiān)管制度?？诜謩e設 立貨物和人員進出通道。（2）海關對加工區(qū)采用計算機管理模式。海關與區(qū)內實 行計算機聯(lián)，進行電子數(shù)據(jù)的傳輸和辦理通關手續(xù)； 加工區(qū)海關與口岸海關實行 計算機聯(lián)。（3）對區(qū)內開展加工貿易業(yè)務不實行加工貿易銀行保證金臺帳制度， 取消登記手冊，海關改用電子帳簿管理，實行半年一次的總量扣減核銷制度。 對區(qū)內與境外之間進、出的貨物，實行“備案制”管理，貨物進（出）口時， 由填寫中華人民共和國海關進口 （出口）貨物報關單作貨物進（出）口申報。 加工區(qū)與口岸、加工區(qū)與加工區(qū)之間進（出）口的貨物、物品，采取直通式 或轉關運輸?shù)谋O(jiān)管模式，一律在加工區(qū)主管海關報關并在卡口查驗放行。 可以預 料，隨著出口加工區(qū)模式的實行，加工貿易的管理將逐步規(guī)范化，從角度來說， 減少了手續(xù)、提高了效率。從海關方面來說，這種方式更有利于實施有效監(jiān)督， 減少利用加工貿易進行走私的作為