加強居民參與、促進社區(qū)建設(shè)

1、加強居民參與、促進社區(qū)建設(shè)社區(qū)建設(shè)是社區(qū)服務(wù)深化發(fā)展的產(chǎn)物，它隨著我國城市社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展應(yīng)運而生，發(fā)朝于1990年代初的社區(qū)服務(wù)熱潮。從此之后，社區(qū)服務(wù)進入千家萬戶，深受群眾歡迎，為方便城市居民生活起到了積極的作用。但隨著改革的深化和社區(qū)服務(wù)的發(fā)展，原有的社區(qū)服務(wù)項目已不能滿足群眾日益增長的物質(zhì)和文化方面的需求，其他社區(qū)工作，如社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化、社區(qū)治安等也迅速開展起來。社區(qū)服務(wù)的概念已經(jīng)包容不了全方位的社區(qū)工作，也不能從根本上解決城市基層社會管理薄弱的問題。2000年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見，社區(qū)建設(shè)在全國范圍內(nèi)的開始大規(guī)模推廣。目前

2、社區(qū)建設(shè)已進入整體推進、全面拓展的新階段。一、社區(qū)建設(shè)的動力機制討論1、政府的大力推動。應(yīng)該說，中國的社區(qū)建設(shè)是在全能政府“失效”及“單位制”解體的背景下發(fā)生的，政府主要目的是尋求新的管理體制和組織體系，尋求政治社會的穩(wěn)定。對于高層決策者而言，宏觀層面上的社會失范是下決心推進社區(qū)建設(shè)的觸發(fā)因素?，F(xiàn)代化進程本身所引發(fā)的動蕩性，使得城市社區(qū)無時無刻不處于改革發(fā)展的風(fēng)口浪尖。下崗職工、社會保險、老齡人口保障等問題如果長期得不到解決，社會群體中會普遍產(chǎn)生被剝奪感，進而導(dǎo)致社會沖突和合法性危機。在基層政府官員看來，社會結(jié)構(gòu)和利益分配格局調(diào)整帶來的焦慮和遷怒，已經(jīng)使得稍微的管理不力就會使社會沖突的負(fù)面效應(yīng)

3、放大。出于這種擔(dān)憂，中央和地方政府大力推進社區(qū)建設(shè)的動機足可理解?？梢哉f，政府的推動是社區(qū)建設(shè)產(chǎn)生重要原因和現(xiàn)實動力。2、居民的漸進需求。單位制解體后，“單位辦社會”所負(fù)擔(dān)的多元化職能開始回歸社區(qū)，體制外的民工、流動人口等社會空間急劇膨脹，加上居民物質(zhì)生活水平的提高，這些都對社區(qū)安全、服務(wù)、環(huán)境等提出更高的要求。當(dāng)然，這種來自民間需求只是一種漸進的必然，和當(dāng)前政府強大的推動力相比，參與途徑與公民意識的不足，使得今天居民建設(shè)社區(qū)的自覺力雖相對弱小，這是一個典型的“強政府弱社會”的二元動力格局。但我們有理由相信，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)型，居民的需要會逐漸演變成為推動社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)力雖。在

4、當(dāng)今世界遍及各國的行政管理改革浪潮中，公民參與正作為治理(governance)理論的重要內(nèi)容得到越來越廣泛的運用。由社區(qū)建設(shè)的動力機制演變看來，居民參不僅是社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)動力，還是衡H社區(qū)建設(shè)成功與否的重要標(biāo)志。社區(qū)建設(shè)以人為本，人既是社區(qū)建設(shè)的客體，乂是社區(qū)建設(shè)的主體?！皼]有人，就沒有發(fā)展”。同樣的，沒有居民的廣泛參與，也就無所謂社區(qū)建設(shè)。一定意義上說，“社區(qū)成員的參與狀況決定著社區(qū)建設(shè)的效果”。改革開放以前，在我國城市基層社會的組織和整合中，“單位”起主導(dǎo)作用，街道和居委會這樣的法定性社區(qū)起輔助作用。居民參與社區(qū)事務(wù)主要是參與工作單位的內(nèi)部社區(qū)事務(wù)，而不是居住地的法定性社區(qū)事務(wù)。隨著社會

5、保障、醫(yī)療體制、住房制度、后勤服務(wù)等各項改革事業(yè)的迅猛發(fā)展和城市現(xiàn)代化進程的不斷推進，“單位”組織的復(fù)合功能逐步弱化，與職工之間的關(guān)系日漸松散。與此相反，居民與法定性社區(qū)之間的關(guān)系卻日益緊密。特別是進入1990年代中期以來，“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變的趨勢更為明顯。同時，城市流動人口的增加，老齡社會的提前到來，下崗職工的再就業(yè)等也都促使居民越來越關(guān)注法定性社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)。因此，居民的廣泛參與在社區(qū)建設(shè)中具有非常重要的意義。二、社區(qū)建設(shè)中居民參與的現(xiàn)狀我國城市社區(qū)建設(shè)居民參與主要呈現(xiàn)出如下特點、1、居民參與的廣泛性越來越明顯。廣泛性是居民參與的基本要求。在這里，廣泛性具有雙重含義，一是指參與主

6、體的廣泛，二是指參與內(nèi)容的廣泛。從參與主體來說，過去參與社區(qū)公共事務(wù)和活動的主要是指社區(qū)少數(shù)居民，駐社區(qū)的機關(guān)、團體、部隊和企事業(yè)單位基本不與當(dāng)?shù)亟值馈⒕游瘯l(fā)生關(guān)系。需要發(fā)生關(guān)系時，也多是由上級政府或各自的主管單位出面協(xié)調(diào)。近年來，三類主體都呈現(xiàn)出良好的參與態(tài)勢。駐社區(qū)單位參與社區(qū)建設(shè)的積極性越來越高，對社區(qū)建設(shè)的影響也越來越大。除因經(jīng)濟社會體制改革步伐加快，單位與社區(qū)之間的關(guān)系更為緊密外，以社區(qū)成員代表大會和社區(qū)協(xié)商議事會為主的社區(qū)議決機構(gòu)的普遍建立，完善了社區(qū)單位的制度化參與渠道，調(diào)動了社區(qū)單位參與社區(qū)建設(shè)的積極性。杭州天水街道的下屬居委會自建立由駐區(qū)單位領(lǐng)導(dǎo)和居民代表參加的協(xié)商議事會后

7、，在社區(qū)范圍內(nèi)普遍開展了社會治安聯(lián)防、公益事業(yè)聯(lián)辦、環(huán)境市容聯(lián)建等社區(qū)共建活動，形成了聯(lián)片共建、廣泛參與的社區(qū)建設(shè)新格局。同時介入社區(qū)事務(wù)的各類非政府組織，如志愿者服務(wù)隊、地球村環(huán)保組織、老年協(xié)會等也明顯增多。從參與的內(nèi)容來說，不再僅限于一些簡單的健身娛樂活動，而是逐步向社區(qū)政治（如選舉）、社區(qū)文化、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)治安、社區(qū)環(huán)境等多樣性發(fā)展。2、非政治性參與是當(dāng)前居民參與的主要內(nèi)容。盡管我們可以簡單地給出政治性參與和非政治性參與的定義，但在實踐中要將兩者加以嚴(yán)格的區(qū)分卻是困難的。比如居委會組織社區(qū)成員討論是否應(yīng)該在居民區(qū)義建一個自行車棚，從社區(qū)公共權(quán)力的角度看可以說是政治性參與，而從便民服務(wù)的

8、角度則可以認(rèn)為是事務(wù)性參與。一般而言，象選舉居委會成員、各級人大代表和居民代表這樣的事項可以毫無爭議地歸入政治性參與當(dāng)中。雖然近幾年各地社區(qū)居委會選舉的力度有所加大，北京、上海、廣西等地還開展了居委會直接選舉的試點工作，但從總體上看，居民參與的整體水平并不高，何況根據(jù)居委會組織法的有關(guān)規(guī)定，駐社區(qū)單位是不能參與居委會選舉的。另外，政治性參與也排除了在社區(qū)開展活動的非政府組織。因此，政治性參與因不具經(jīng)常性而不可能在居民參與中占據(jù)主要位置。與此相對應(yīng)，有關(guān)社區(qū)環(huán)境、治安、衛(wèi)生、文化等方面的事務(wù)性參與則因與三類參與主體都有密不可分的關(guān)系，而成為社區(qū)成員關(guān)注的焦點。3、不同參與主體參與社區(qū)事務(wù)的情況差

9、異較大。對社區(qū)居民來說，社區(qū)事務(wù)與其關(guān)聯(lián)度較強，在許多情況下是不得不參與，沒有選擇的余地。比如社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生，只有本地居民最為關(guān)心，最愿意參與改善；那些工作單位在本社區(qū)但戶口在所居住社區(qū)的居民，就不能在工作的社區(qū)行使選舉權(quán)。駐社區(qū)的單位盡管也關(guān)心環(huán)境、治安等社區(qū)事務(wù)，但畢竟在空間上是相對封閉的，員工多數(shù)時間都是在單位內(nèi)活動，下班就離開了這個社區(qū)，對社區(qū)大環(huán)境的要求并不迫切，由此單位參與社區(qū)建設(shè)的愿望并不十分強烈。駐社區(qū)單位更樂意參與那些事關(guān)其切身利益或者影響其形象的社區(qū)事務(wù)。非政府組織參與社區(qū)事務(wù)有兩種情況、其一，居委會、居民代表會議、健身隊、體操武術(shù)隊等社區(qū)內(nèi)組織，因都是由本社區(qū)居民組成，一定

10、意義上可劃入社區(qū)居民的參與范疇；其二，社區(qū)外組織，由于普及性不足，其選擇的余地較大，參與的范圍較窄。就某一社區(qū)而言，只是其一定時間內(nèi)參與的場所之一?？偟恼f來，駐社區(qū)單位和社區(qū)外非政府組織的居民參與率和參與層次都較低，很少會涉及社區(qū)公共權(quán)力的運作。社區(qū)居民依然在參與社區(qū)事務(wù)和社區(qū)活動中唱主角。4、被動執(zhí)行式制度性參與是當(dāng)前居民參與的主要形式。在社區(qū)建設(shè)中，參與本身受到鼓勵而非受到限制，各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H先后出臺了一系列規(guī)章制度，引導(dǎo)和規(guī)范社區(qū)成員積極參與建設(shè)社區(qū)。換句話說，社區(qū)成員參與社區(qū)建設(shè)的制度渠道是暢通的。因此，一般情況下社區(qū)成員都會選擇制度性參與。只有當(dāng)社區(qū)成員之間的利益沖突比較強烈時，才

11、會出現(xiàn)非制度性參與的情況。從三類參與主體來分析，非制度性參與一般僅存在于社區(qū)居民當(dāng)中。在制度性參與中，乂以被動執(zhí)行式參與為主。對社區(qū)成員來說，能否有機會參與社區(qū)事務(wù)的關(guān)鍵在于是否得到了社區(qū)管理機構(gòu)的邀請。居民當(dāng)中受到邀請最多的當(dāng)然是受社區(qū)工作人員賞識的所謂社區(qū)積極分子，其次是居民代表，普通居民則很少能有機會參與較正式的社區(qū)事務(wù)。沒有社區(qū)管理機構(gòu)的認(rèn)可，社區(qū)外的非政府組織要想進入社區(qū)開展活動基本上是不可能的。從參與途徑分析，社區(qū)管理機構(gòu)和社區(qū)成員在居民參與中的地位是不平等的。多數(shù)參與事項都是由社區(qū)管理機構(gòu)組織的，社區(qū)成員主動要求參與的則很少。常常是社區(qū)管理機構(gòu)感到有必要了，就召集全體或部分社區(qū)成

12、員開會、布置、傳達，或者是政府有關(guān)部門提了要求，街道和居委會乂趕快組織社區(qū)成員落實。即便是在成立了社區(qū)成員代表大會、社區(qū)協(xié)商議事會的社區(qū)，什么時候開、討論什么主題也都是由社區(qū)管理機構(gòu)定。被動執(zhí)行式制度性參與造成的直接后果是社區(qū)成員參與率低、參與的層次較低。因此，居民參與的機制還有待完善。三、加強居民參與的可行性舉措分析在我國城市基層管理體制轉(zhuǎn)型的過程中，出現(xiàn)居民參與社區(qū)事務(wù)的低頻度以及假性廣泛等難題是正常的。這促使我們必須認(rèn)真思考如何改變這種狀況。面對當(dāng)前不盡如人意的居民居民參與現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)進一步提高認(rèn)識，切實轉(zhuǎn)變政府職能，強化社區(qū)自治，真正還權(quán)于民，努力構(gòu)建居民與社區(qū)之間的利益整合平臺，培育、

13、引導(dǎo)、保護居民的居民參與熱情，建立起較為完善的居民居民參與機制。因為，居民參與主要缺乏一個把居民參與從可能變?yōu)楝F(xiàn)實的轉(zhuǎn)化機制與空間。因此，從某種意義上講，加強居民參與和深化社區(qū)建設(shè)的實質(zhì)與其說是管理體制改革，毋寧說是意義更為深遠的政治制度創(chuàng)新。從各地實踐來看，如何有效調(diào)動社區(qū)居民的參與積極性，構(gòu)建參與廣泛、功能完善、和諧高效的社區(qū)管理新體制，是社區(qū)建設(shè)中一個重大而乂不能回避的現(xiàn)實課題。1、有限政府理念的確立。中國的社區(qū)成形“后發(fā)”于西方，適度的國家主義傾向或許不失為一種階段性“后發(fā)優(yōu)勢”。但是公民社會的成形依賴的是從內(nèi)部建立的道德規(guī)范和行為秩序，不必過于仰仗來自外部的國家強制力雖。因此要強調(diào)兩

14、個維度上的“有限政府”理念。一個是時間縱向上的。和西方城市社區(qū)一樣，中國社區(qū)建設(shè)官民二元動力機制也是動態(tài)的，構(gòu)建公共空領(lǐng)域的需求遲早會讓政府的觸角退讓一一這只是時間問題，政府必須未雨綢繆，因勢利導(dǎo)。其次是空間橫向上的。政府對社區(qū)事務(wù)的干預(yù)是有限度的，基層政府必須超脫各種利益，專事履行公共管理的職能，明晰“愷撒”與“上帝”之分一一不能說管得少的政府就一定是好政府，但是管得過多的政府肯定不是好政府。政府不管，誰來管呢？把這些任務(wù)轉(zhuǎn)移交給非政府組織就是一個可行的辦法。2、基層民主的擴大。公民參與包括政治參與和對公益事務(wù)的參與。它一方面推動非政府組織的壯大，彌補國家在促進經(jīng)濟社會發(fā)展時動員力上的不足，另一方面也通過利益整合、表達來催生公民社會、推進民主進程。當(dāng)然，對于尚未成熟的社區(qū)而言，參與社區(qū)公益事務(wù)的可行性更大。此外，由于公益事務(wù)非常貼近個人生活，相對遠離宏大的政治話題，所以擴大公民參與甚至比城市街道“直選”等建議顯得更具有現(xiàn)實性。而它的穩(wěn)妥行和催生民主觀念的特質(zhì)，則更具有本質(zhì)上的