行政法的“平衡”及“平衡論”范疇

1、行政法的“平衡”及“平衡論”范疇        不同領域的“平衡”范疇有不同的涵義，行政法的“平衡”范疇主要有兩方面的涵義：狀態(tài)和方法。行政法的平衡狀態(tài)是行政機關與相對方之間形成的兼容非對等性的權利抗衡狀態(tài)，是行政法的最優(yōu)化狀態(tài)。平衡同時是實現(xiàn)行政法最優(yōu)化狀態(tài)的一種方法，在行政法的立法，解釋及適用領域具有重要意義。平衡論是有關行政法本質的理想體系，由最基本的理論主張和一系列關于行政法基本理論問題的觀點組成。 平衡論作為行政法的一種理論主張?zhí)岢龊螅?一些學者一直在作完善這種理論的努力，力圖使之有助于行政法理論的科學化

2、并推動中國行政法制的進步。平衡論引起了行政法學界的關注，不少學者就平衡論作了一定的評價。這些理論上的探討，有利于行政法的平衡理論進一步深化。由于平衡論尚不成熟，有些學者對這種理論，特別是對“平衡”及“平衡論”范疇不太了解，甚至有所誤解。2故而，我們認為有必要對這兩個核心范疇作進一步的界定、解釋和補充。 一、關于法學領域的“平衡”范疇 在不同領域，“平衡”有不同的涵義。一般而言，平衡是指矛盾雙方在力量上相抵而保持一種相對靜止的狀態(tài)。矛盾雙方的力量是此消彼長的，絕對靜止的狀態(tài)不可能存在，也就是說，世界上沒有絕對平衡的事物，平衡總是相對的。但是，不存在絕對平衡并不等于人們追求平衡并努力保持相對平衡是

3、錯誤的。在一定意義上講，平衡和平等、和諧、統(tǒng)一相一致，而后者正是人類追求的一般的價值目標。 平衡作為一個法學范疇，3較多地見于法理學和民商法學的論著。人們在闡述與法律的正義性和公平性有關的問題時，常常使用這個范疇。在美國學者赫克（ ）的利益法學理論中，利益平衡便是他的學說體系中的一個重要范疇。4六十年代，日本學者加藤一郎提出了一種重要的法律解釋方法論利益衡量（平衡）論。5在較少涉及公共權力和公共利益的私法領域，使用“平衡”范疇比較容易為人們所接受，因為私法所調整的是一種既平等又對等的權利義務關系，“平衡”較之“正義”、“公平”等范疇更為具體和形象。相比之下，在行政法領域“平衡”范疇的使用者要少

4、一些。按照傳統(tǒng)的行政法理論來看，在行政領域的法律關系主體之間尋找某種平衡是難以想象的。盡管如此，還是有一些學者在他們的論著中涉及這個范疇。英國學者韋德（·）在分析英國行政和憲法的關系時指出：“全部行政法可以被認為是憲法的一個部門，它直接發(fā)源于法治和議會主權的憲法原則。行政法對于決定國家的權力和公民的權利的平衡作出很多貢獻。”6韋德在解釋行政法作用的同時，充分肯定了國家權力和公民權利之間保持平衡的憲政意義。日本學者小林節(jié)在其新著憲法特別講義中專設一章“利益衡量論”，用以論述當公共利益和私人利益發(fā)生沖突的時候，在司法審查中應如何進行利益平衡及平衡的標準等問題。7還有一些學者，如我國臺灣的

5、史尚寬、日本的南博方等也曾論及這個范疇。8 “平衡”范疇從私法領域進入行政法領域，并不是一個范疇借用的問題。一方面，這標志著人們正逐步接納行政法理論的一種新的觀念：無限度地控制行政權力或過于強調管理者的權力都是失之偏頗而與現(xiàn)代法制相悖的。另一方面，這也反映了世界各國行政法在近幾十年里發(fā)生的變革：消極行政的萎縮和積極行政的拓展；行政合同和行政指導逐步興起；行政程序立法不斷加強；立法、法律解釋及適用中更多地考慮平衡因素；利益平衡逐步成為彌補制定法和判例法缺陷的重要方法等等。 “平衡”范疇被不同國家的不同學者用于不同的場合，其具體涵義是不相同的，公法的“平衡”范疇和私法的“平衡”范疇也不一致。基于“

6、平衡”范疇的理論意義，十分有必要對行政法領域的“平衡”范疇加以界定和論證。 二、行政法的“平衡”范疇 筆者認為，對于行政法的“平衡”范疇可以從兩個方面來認識。平衡是對行政法關系主體的權利義務狀態(tài)的一種概括。9運作良好的法律狀態(tài)（法律關系主體的權利義務狀態(tài)）對于一個謀求公正、和諧的社會來說，是非常重要的。正如亞里斯多德所說的，法應是使事物合乎正義的一個中道的權衡，10維持事物的平衡是法律的本質所在。平衡應是法律的最優(yōu)化狀態(tài)，也應是行政法的最優(yōu)化狀態(tài)。平衡同時是實現(xiàn)行政法最優(yōu)化狀態(tài)的一種方法。由于行政法的最優(yōu)化狀態(tài)不可能自然生成，這就需要人們能動的采用一定的方法去實現(xiàn)這種狀態(tài)。平衡，包括利益平衡等

7、便是實用而有益的行政法方法。 （一）作為狀態(tài)的“平衡”范疇 平衡狀態(tài)在私法中要比在行政法中理解起來方便得多。私法關系是一種對等的法律關系，“主體雙方的法律地位完全平等，都享有權利并承擔義務，而且權利和義務等量、互為內容。”11平穩(wěn)狀態(tài)對于私法而言，顯得簡單而理所當然。行政法的平衡狀態(tài)則要復雜得多，涉及國家權力和公民權利的對立統(tǒng)一、公共利益和私人利益的公平配置、國家機關的職權與職責的對應、國家權力之間的制約與監(jiān)督等等問題。行政法關系具有其他部門法律關系所沒有的特點：（）法律關系的主體是不同性質利益的代表者。如行政機關是公共利益的主要代表者，相對方則往往代表私人利益。（）法律關系的權利義務內容主要

8、表現(xiàn)為行政權力和公民權利的關系。行政權力是一種特殊的權利，它源于公民權利又必然和公民權利相沖突，并受到公民權利的約束。12（）主體之間的權利義務關系既不互為等量也不互為內容，在具體的法律關系中總具有非對等性。 基于行政法關系的這些特點，筆者認為，作為狀態(tài)的“平衡”范疇的基本涵義是：行政機關和相對方以各自擁有的權利與對方相抗衡的狀態(tài)。由于平衡狀態(tài)和行政領域法律關系的非對等性以及行政法的不平衡狀態(tài)有密切關聯(lián)，為了便于分析，我們通過它們之間的比較來進一步闡述“平衡”范疇。 平衡狀態(tài)與法律關系的非對等性。 非對等性是行政領域的法律關系區(qū)別于其他部門法律關系的重要特征。世界上任何一種行政法理論都不會去否

9、定行政領域法律關系的這一特征。但目前學術界對法律關系的非對等性的認識差別較大。一般的看法是，行政領域的法律關系便是行政法律關系，而行政法律關系主要是行政實體法律關系，只有在行政實體法律關系中才存在不對等。這種認識是不全面的。行政領域的法律關系不同于私法的法律關系，它由多種法律關系構成，如行政實體法律關系，行政程序法律關系，監(jiān)督行政法律關系等。在實體行政關系中，法律承認行政權具有公定力，由行政機關優(yōu)先實現(xiàn)一部分權利以保證行政管理的效率，形成不對等的法律關系，但我們不宜由此而簡單地把全部行政關系歸結為只是一種命令與服從的關系。如在行政合同關系中，所謂的不對等關系就不是傳統(tǒng)的權利主體和義務主體之間的

10、命令與服從的關系，而僅僅為權利主體之間階段性的權利義務的差別。行政程序是制約行政實體權力的重要機制。行政程序法律規(guī)范一般設定行政機關的義務，由行政程序規(guī)范調整的行政程序法律關系是一種相對方的一部分權利優(yōu)先實現(xiàn)，而行政機關的一部分權利同時受到一定限制的關系。這種階段性的權利義務的差別也應是我們所理解的法律關系的非對等性。在監(jiān)督行政法律關系中，監(jiān)督主體和被監(jiān)督主體（主要是行政機關）之間的權利義務關系也是不對等的。如行政訴訟法律關系中被告和原告在舉證責任、起訴權方面的權利義務便不對等。所以，法律關系的非對等性，一般而言，表現(xiàn)為法律關系主體階段性的權利義務的差別，即，一方優(yōu)先實現(xiàn)權利或實現(xiàn)較多的權利，

11、而同時另一方的權利受到限制或只能實現(xiàn)較少的權利。行政領域不同性質的權利義務不對等關系是倒置的，倒置的不對等關系的存在，體現(xiàn)了行政法的平衡精神，也使得行政法的平衡狀態(tài)成為可能。 行政法上作為狀態(tài)的平衡是一種兼容非對等性的動態(tài)平衡。其過程可以概括為：（）（法律賦予）行政機關和相對方擁有既相互依賴又相互抗衡的權利。（）行政機關通過行使一定的實體權利的方式，使自身的一部分權利優(yōu)先獲得實現(xiàn)，糾正相對方的違法行為，或限制相對方的一部分權利，以維護公共秩序、增進公共利益，形成雙方之間階段性的權利義務不對等關系。（）但在這種不對等關系出現(xiàn)的同時，相對方獲得了實體上不對等關系出現(xiàn)之前所沒有的權利：行政程序上的權

12、利、行政訴訟上的權利等等。這些程序性的權利，通過國家有權機關對行政權力的制約和對行政行為的監(jiān)督，使相對方的合法權益獲得補救，維持行政法的平衡狀態(tài)。 因此，作為狀態(tài)的平衡和非對等性之間并不是一種非此即彼的關系，不對等是行政法的階段性權利義務狀態(tài)，而平衡是行政法應有的整體的權利義務狀態(tài)。平衡狀態(tài)通過倒置的不對等權利義務關系來實現(xiàn)。 關于平衡和非對等性的關系，有兩點值得一提，一是行政法的平衡狀態(tài)并非簡單地由幾種不對等的權利義務關系構成，不同性質的不對等權利義務關系的存在僅僅使行政法的平衡狀態(tài)成為可能。我們不能不加分析地根據(jù)一些國家既有的倒置的不對等權利義務關系來斷言，這些國家的行政法是平衡法。因為倒置的不對等權利義務關系的存在并不等于行政法關系主體之間的權利可以相互抗衡。要實現(xiàn)行政法的最優(yōu)化狀態(tài)，需要其他國家機關對行政機關監(jiān)督和制約。單有相對方的程序性權利是不足以抗衡行政權力的，因為相對方的程序性權利若不和國家權力相結合，往往無法得到保障和實現(xiàn)?？梢哉f，沒有監(jiān)督和制約，也就沒有平衡。二是在任何一種不對等的權利義務關系中，一方的權利若受到過份限制，將破壞行政法的平衡狀態(tài)。例如，在行政實體法律關系中，行政機關過份限制