公文擬辦的作用、問題與對策

1、公文擬辦的作用、問題與對策公文擬辦是指黨政機關秘書部門對收到的各類公文（含電報等）進行研究，提出辦理意見供領導決策參考。無論從歷史經(jīng)驗還是現(xiàn)實需要來看，公文擬辦對于改善政務運行、提升工作效能都具有重要作用。一、公文擬辦的歷史地位公文擬辦工作在我國有悠久的歷史，而且一直具有重要地位。僅就中央政府來說，秦朝的“三公”（太尉、丞相、御史大夫），漢代的宰相和尚書，唐宋時期的宰相和翰林學士等高級文官，都負有協(xié)助皇帝批答章奏的職責，這實際上就是最高層次的公文擬辦工作。自唐代起，文官們對經(jīng)手的章奏提出處理意見稱為“條旨”，意即向皇帝分條貢獻意見，續(xù)通志記載：“凡中外章奏，宰相具用小票墨書帖名疏面以對，謂之條

2、旨”。1同時，對篇幅較長的章奏作內(nèi)容摘要，寫于黃紙之上，以便皇帝御覽，稱為“引黃”。正字通記載：“其表章略舉事目，見于前封皮者，謂之引黃?！?此外，對草擬敕令的錯誤之處進行更正，稱作“貼黃”。明朝廢止宰相，設置內(nèi)閣作為皇帝的秘書機構，一應章奏先由內(nèi)閣大學士看過，用一個小條子（票）擬具意見，附貼在公文上，送皇帝斟酌參考，這一過程稱為“票擬”?；实劭催^后撕掉條子，親自用紅筆批下，便是正式的諭旨。由于章奏數(shù)量龐大（據(jù)當時統(tǒng)計，自洪武十七年九月十四至二十一日的八天之內(nèi)，內(nèi)外諸司送到皇宮里的章奏就有1160件3），皇帝一人決斷十分困難，而御前文官才識廣博，具備代天子立言的能力，所以多數(shù)諭旨只需照批票擬意

3、見，節(jié)省了皇帝的時間與精力。清代在內(nèi)閣之外增設軍機處，它是皇帝處理軍政事宜的秘書機構。針對章奏文字過于冗繁的問題，明清時期，章奏內(nèi)容摘要工作被制度化，明代稱作“貼黃”，清代亦稱“撮白”，并且規(guī)定不得超過一百字。民國時期，北洋政府公文處理方面的不少做法仍然沿襲明清慣例。由此可見，盡管歷朝歷代中央政治架構不一，但秘書機構始終存在，它們的一項重要職責就是接收公文，并就公文為決策者提供合理建議，此即公文擬辦。雖然不同時期稱謂不同，工作性質實際一致。公文擬辦的顯性工作，包括對所接收公文進行內(nèi)容摘要和提出辦理意見兩部分，即“引黃”和“票擬”，要求文字簡略明了。其幕后的隱性工作則包括審閱、糾錯、調查、詢問、

4、分析、綜合等一系列前期事項，這些帶有研究協(xié)調性質的繁雜任務僅靠決策者自身無法應對，必須由專職秘書機構具體承擔，于是公文擬辦自然而然地成為歷來政治決策的必經(jīng)程序。從職能定位看，公文擬辦人員研究提出政事處理意見，事關社稷民生，內(nèi)容重要，職責重大。從工作流程看，公文擬辦人員歸口接收政務文書，在政務運行中處于信息中樞、事務集成的環(huán)節(jié)。從所處位置看，公文擬辦人員直接服務決策者，最接近決策者，在揣測和領會決策意圖方面具有優(yōu)勢。從人員素質看，公文擬辦人員飽讀經(jīng)史，歷練豐富，具備政事處理能力；如果難堪重任、擬辦失當，勢必失寵圣前、卷席走人。所有這些因素，決定了公文擬辦人員參謀政事的重要地位和輔助決策的重要作用

5、。二、公文擬辦的現(xiàn)實作用時代發(fā)展到今天，社會生活發(fā)生巨大變遷，就政務辦公領域而言，現(xiàn)代國家權力滲透到基層，“皇權不下縣”的傳統(tǒng)一去不返，加上經(jīng)濟活動興盛，社會分工精細，公共事務面廣量大，政府組織及其秘書機構遍布各層各級，公文擬辦工作的覆蓋面遠超以往。同時，現(xiàn)代社會崇尚科學、法治、理性，特別是中國特色社會主義強調以人為本、執(zhí)政為民，對文秘工作包括公文擬辦工作提出了新的要求，也賦予了公文擬辦新的功能。一是滿足科學決策的需要。決策理論奠基人西蒙認為，決策是行政的主要功能，現(xiàn)代行政管理需要探索進行最佳行政決策的程序、方法和技術，實現(xiàn)以理性為基礎的科學決策。4科學決策的主要原則包括信息準確、符合目標、方

6、案可行、注重時效和系統(tǒng)全面等。公文擬辦是為領導提供政務辦理意見，核心任務是輔助決策。設置公文擬辦程序、做好公文擬辦工作，有助于發(fā)揮集成優(yōu)勢，對發(fā)文單位提出的公務事項進行理性的綜合的分析，為決策者提供合理化意見，能有效防止拍腦袋決策，完全符合科學決策的原則要求。當前中國正處于經(jīng)濟社會發(fā)展轉型期，政務活動中既有大量常規(guī)性、經(jīng)驗性決策事項，還面臨大量非常規(guī)性、開創(chuàng)性決策任務，需要認真檢查決策依據(jù)是否充分、程序有無遺漏、內(nèi)容是否科學、措施是否可行，預測可能引發(fā)的社會影響與輿情反映，有效防止拍腦袋決策。這些研究審核工作復雜精細，只有具備現(xiàn)代文秘知識、熟悉現(xiàn)代辦公技術的專門人員才易勝任。二是滿足法治建設的

7、需要。在公文擬辦過程中，無論是審核公文內(nèi)容，提出處理意見，還是決定送閱范圍，規(guī)定流轉順序，都要符合法律和制度的規(guī)定，以保障政務活動規(guī)范有效地運行?，F(xiàn)代社會是法治社會，目前中國特色社會主義法律體系已基本形成，黨的十八大明確了法治是治國理政的基本方式，強調要全面推進依法治國。如何在各項工作中實現(xiàn)法治的要求？做好公文擬辦工作，在處斷政務之前進行專門的全面嚴格的審核把關是必不可少的環(huán)節(jié)。擬辦人員在作出事實判斷和價值判斷的同時還要進行法理判斷，對辦理事項是否符合上級法律法規(guī)和政策要求進行全面考量，以起到“過濾網(wǎng)”和“安全閥”的作用，有效避免違規(guī)違法行為，克服部門自利性等各種狹隘觀點，維護政務事項的合法性

8、、嚴肅性和執(zhí)行力、公信力。三是滿足改進作風的需要。2012年底，黨中央作出改進工作作風、密切聯(lián)系群眾“八項規(guī)定”，領導同志率先垂范，就改進調查研究、精文簡會、規(guī)范出訪、改進新聞報道、厲行節(jié)約等提出嚴格要求。公文擬辦在政務運行中處于樞紐環(huán)節(jié)，不僅是輔助決策的過程，也是協(xié)調各方、統(tǒng)籌事務的過程。工作中，堅持辦文標準，減少或整合同類文件，能夠有效遏止文山現(xiàn)象；判別各項公事的重要程度，分清各類文件的輕重緩急，明確工作責任和時限要求，能夠有效提高機關工作效率；統(tǒng)籌公務活動安排，改進調查研究方法，落實勤儉節(jié)約要求，能夠有效維護黨政機關的良好形象。因此，認真把好公文擬辦這個源頭關，按照“八項規(guī)定”協(xié)調處理各

9、項工作，對于改進黨政機關工作作風有著直接的影響。三、公文擬辦的主要問題作為一項科學的辦公流程環(huán)節(jié)，古往今來，公文擬辦的作用非但沒有減弱，反而愈加廣泛多元。1993年國家行政機關公文處理辦法和1996年中國共產(chǎn)黨機關公文處理條例，都把擬辦、審核列為公文處理的必經(jīng)環(huán)節(jié)。2012年中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的黨政機關公文處理工作條例，將擬辦細化為初審和承辦，進一步在法理上明確了公文擬辦不可或缺的重要地位。但實踐中一些地方對公文擬辦的認識還不到位，工作存在許多問題和不足，制約了公文擬辦作用的發(fā)揮。一是不作為。有些秘書機構及其文秘人員對接收的公文滿足于當“二傳手”，把擬辦簡單地等同于送閱或請辦（請相關

10、責任部門閱辦），沒有認真研究審核，不能提出合理意見建議，喪失了輔助決策、協(xié)調工作的參謀功能。這類問題，有的系領導對擬辦工作不夠重視所致，有的則與文秘人員的能力素質有關，因為對擬辦事項拿捏不準而害怕?lián)?。二是不完整。一份完整的擬辦單應當包括來文情況和處理意見兩大部分，其中來文情況包括來文單位、收文時間、公文標題和內(nèi)容摘要等要素。目前許多擬辦工作只提處理意見而沒有內(nèi)容摘要，有欠完整。特別是對篇幅很長、標題簡略的公文，如果不作內(nèi)容摘要，領導很難迅速把握公文要旨，了解需要處理和注意的事項，這會給決策和工作帶來不便。如果閱讀全文，難免浪費時間和精力、影響工作效率；如果簡單瀏覽即作批處，則有可能出現(xiàn)疏漏和

11、錯誤。三是不規(guī)范。有的文秘人員不熟悉相關法規(guī)政策，所提意見措施不合規(guī)定或超越職權，難以執(zhí)行；有的不清楚領導和部門職能分工，導致張冠李戴，工作錯亂；有的沒有查考原有類似公文的處理情況，破壞了工作的統(tǒng)一性和延續(xù)性；有的對需要多個部門協(xié)同落實的事項沒有分清主次，也沒有明確牽頭部門，造成責任不明、推諉扯皮；有的對須由單位法人代表決定的事項沒有送請一把手批辦，影響了領導職務履行。四是不周全。對于須專家論證、公開聽證、征求意見、集體討論等的決策事項，以及應當深入調研慎重決策的重要事項，沒有走完全部規(guī)定程序即冒然提出處理意見送領導閱批，一旦領導徑行作出決定，就會造成工作被動。還有的前期工作不仔細，思慮不周，

12、應當掌握的背景情況沒有掌握，應當提供的證據(jù)材料沒有附全，所提意見理據(jù)不足甚至妄加臆測，使領導難以處斷，影響了科學決策和工作效率。五是不精當。擬辦意見應避免篇幅冗長和存在歧義，否則就會失去了公文擬辦的價值和意義。這方面常見的問題是詞句推敲不到位，文字不精練，重點不突出，意思不清晰，表述不準確。四、公文擬辦的改進措施擬辦工作形諸文字，寥寥數(shù)語，極其簡略，卻凝聚了文秘人員的心血智慧，是其為人處事境界、政策理論素養(yǎng)、綜合協(xié)調水平和文字駕馭能力的集中體現(xiàn)。公文擬辦工作為公家謀事、代領導立言，直接關系到黨政機關的決策，所以特別要求擬辦人員具有大局觀念、法治意識和民本情懷，善于從單位整體和工作全盤來研究考慮

13、問題，提出任何意見都要遵循法規(guī)、有理有據(jù)、進退裕如，同時始終貫穿為人民服務的宗旨意識，把黨和人民的利益擺到最高位置，這是做好公文擬辦工作，發(fā)揮功能作用的內(nèi)在要求和根本保證。在具體方法上，針對當前存在的主要問題，應當重點把握以下五個方面：一是情況要摸準。收到公文，首先查看格式要素是否齊全，判別是否歸本單位辦理。如果不歸本單位辦理，應當退回并及時說明情況。如果時間、地點、人物、事項等基本要素不全，應當及時聯(lián)系詢問清楚，或者建議重新發(fā)文。其次，要認真分析來文的內(nèi)容，通過電話溝通、咨詢了解、資料查核等辦法甄別真假，掌握實情，了解背景，如果有生僻而關鍵的專業(yè)詞匯，一定要查考清楚，然后抓住要害做好內(nèi)容摘要

14、，針對問題提出辦理意見，決不想當然地判斷和決策。二是程序要走全。對關涉廣大群眾利益和全局性工作的重大決定、重要工程類事項，要依法進行專家論證、公開聽證、深入調研或征求意見，要嚴格審查這些程序是否全部走完，有無相關證據(jù)材料，程序缺失、證據(jù)不全的要退回補辦。對于涉及專門業(yè)務的，比如法制業(yè)務、人事問題、經(jīng)費問題等，要征求相應業(yè)務部門意見后再行擬辦。對于按規(guī)定需要集體討論通過的事項，要在擬辦意見中加以注明，提醒領導在集體研究決定之后再予批處。三是法據(jù)要理清。擬辦意見的質量很大程度上取決于是否有法可依、有據(jù)可查，因此要根據(jù)國家法律法規(guī)、黨的路線方針政策和先例科學而準確地做好擬辦工作。對容易引發(fā)質疑和誤解的內(nèi)容，應當在擬辦意見中寫明相關依據(jù)，做到案皆可考、言必有征，符合法治要求，并與現(xiàn)行有關公文相銜接，便于領導放心決斷，提高政務效率。做到這一點，還要求擬辦人員清楚本單位領導和部門的職責分工，包括各種領導小組、工作小組的職責分工情況，以及領導之間的出差代理關系，這樣，一旦遇有責任分解事項，就能及時準確地落實到人。四是信息要維新。公文擬辦直接為領導服務，從這個意義上說，只有圍繞中心、服務大局、善于學習領會領導決策意圖，才能富有成效地做好擬辦工作。為此，擬辦人員要發(fā)揮接近領導的優(yōu)勢，通過查閱領導指示、批示、講話、相關文件、會議紀