最高院行政訴訟法培訓(xùn)3.6上-信春鷹

1、最高院內(nèi)部培訓(xùn)第一講：新行政訴訟法的4個重要問題最高人民法院于2021年3月6日、7日和8日連續(xù)三天專題組織“全國法院新行政訴訟法視頻培訓(xùn)班。本文為3月6日上午第一講，由最高人民法院副院長江必新法官主持、全國人大常委會法工委副主任信春鷹主講。原題：行政訴訟法修改的新開展我今天給大家對新行政訴訟法做一個解讀，我是一個開場，用一個半小時時間講四個問題，框架說一下，讓大家有一個概念。一是為什么修改，二是理論突破點，三是重大變革點，四是具體實施方面。因為我是第一講，所以不會講太細(xì)，后面的同志接著講，我講的有一些宏觀。我有一些壓力，無論是條文還是理論，大家理解都比我深，現(xiàn)在我和大家共同回憶一下，這部法是

2、如何修改的： 一、為什么修改行政訴訟法 我們今天在座的法官大多數(shù)都很年輕，對我國的法律歷史可能不是很了解。我國有三大訴訟法，像三條河流，分解矛盾和糾紛，在三大訴訟中，行政訴訟是一個很特殊的訴訟法，它是1990年開始實施的，25年了，很多年輕的同事當(dāng)時可能很小?；貞洰?dāng)年，立法當(dāng)時是有很多的爭議的，當(dāng)時很多人認(rèn)為中國用不著行政訴訟法，而且行政訴訟與我國幾千年的封建歷史文化是不相符合的，傳統(tǒng)文化認(rèn)為，官是不可以告的，父母官父母官嘛，你怎么能告的父母呢？在當(dāng)時的歷史條件下，“民告官是一個大的歷史性突破，行政訴訟將官員與原告放在了一個平等的地位上。因此，我認(rèn)為行政訴訟法的制定不僅僅是一個立法，而是一個政

3、治制度的改革。行政訴訟法官居中裁判的是政府與原告之間的糾紛。國際國內(nèi)對當(dāng)時的立法都給予了很高的評價，在當(dāng)時的歷史條件下，這部法客觀的說寫得不錯。 但是，從這些年的實施情況來看，實施得不好，每年人大法院報告，行政訴訟案件每年只有10萬到12萬，有些年還不到，最高法院為了行政訴訟立案不得不開會，而且有的省份受理案件數(shù)量很少。這樣的話，行政案件在法院受理案件中的總的比例不到2%，北京市的行政訴訟從2021到2021年受案逐年遞減，2021年只有23.7%。勝訴率就更低了，新華社內(nèi)部清樣數(shù)據(jù)，十年前是30%左右，現(xiàn)在下降到10%左右，有些省只有2%，也就是政府多數(shù)是贏的。當(dāng)事人總贏不了，他就不會告了，

4、因為政府總不會敗，老百姓總不會贏呀。此外，生效判決的1/3得不到履行，律師也不愿意代理行政訴訟案件，因為各方面干擾太多。這些信息告訴我們，行政訴訟制度在我國遇到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。 是不是行政訴訟沒有案件呢，不是，每年因為行政行為引發(fā)的信訪是大量的。我在地方調(diào)研的時候，了解到為什么老百姓都去走信訪，因為當(dāng)事人是一個理性的人，他認(rèn)為打官司也贏不了，不如去上訪，一上訪，馬上會成為黨政機關(guān)都關(guān)注的案件，有的時候還可以要求一些高價，這樣就更不會去訴訟處理了。我說的情況，全社會都了解。 即使是10-12萬的案件，大家知道還有些不是純粹的行政案件，如商標(biāo)案件，這本來不屬于真正意義上的行政訴訟案件，排除它們真正的

5、行政案件就更少了。 這些現(xiàn)象說明，我們的行政訴訟處于非常不法治的狀態(tài)。行政訴訟法官特別感到受挫，沒有成就感。行政訴訟出了什么問題？是司法制度？還是實施環(huán)節(jié)？ 在這些背景下，2021年就提上了立法議程。 行政訴訟法的修改和其他的法律修改不一樣，他牽動了中國法學(xué)界、司法界、老百姓很多的夢想。社會各界給予了很高的期望，從行政訴訟法修改正程看，我是很受觸動的，微信圈中評價很多，有人說24年是一個學(xué)者從青絲到白發(fā)的過程，大家對這部法律的修改有許多共同的情感的訴求，它承載了太多的東西。這部法律，如果有一些進步的話，是社會各界的共同的努力。 為了修改好這部法律，讓它更加可行，最高法院做了很多的工作，我個人覺

6、得無法用言語來表達(dá)。我們的立法人員與法官一起干，聽律師的意見，聽專家學(xué)者的意見，聽了全國的各方的意見，很少有一部法律修改如此的深入調(diào)研。大多數(shù)調(diào)研活動我參加聽了，特別的受觸動，大家都在反思，在推進依法治國的大背景下，行政訴訟法的定位是什么？如何發(fā)揮行政訴訟制度的作用？在這里，我特別要感謝全國各級法院的支持，在整個修改正程中，大家給了我們太多的支持，江院長也特別地有理想、有情懷，法院系統(tǒng)的同志是直接運作這部法律的，他們知道問題真正在哪里，許多修改內(nèi)容就是吸收了最高法院的司法解釋，將解釋上升為法律。 修改能夠順利的出臺，還一個背景，一定要提，就是十八大提出的全面推進依法治國，有這樣一個好的政治環(huán)境

7、，修法的原那么與目標(biāo)才更加明確。此次修改一是貫徹落實十八大提出的依法治國的方針；二是維護行政訴訟制度的權(quán)威性，因為修法的過程中，有一些建議更加開放，我們還是面對現(xiàn)實中的突出問題，保障公民權(quán)利；三是保障渠道的暢通與平衡，保障法院依法審理行政案件；四是堅持從實際出發(fā)，循序漸進的完善，在可行的范圍內(nèi)推行制度的變革；五是總結(jié)行政審判經(jīng)驗，將有效的做法上升為法律。 二、行政訴訟法修改的理論的突破 任何一個制度修改后面都有他的理論與邏輯，利用這次時機，我對本次立法涉及的有關(guān)理論進行了梳理： 1、關(guān)于行政訴訟的目的修改。為什么要講目的，因為一個法律，從立法技術(shù)上，首先就是講目的與原那么，老法的規(guī)定略，有人認(rèn)

8、為第一條設(shè)定的目的是互相沖突的，比方維護與保護，有的時候就是一對矛盾，很可能就會犧牲了公民的權(quán)益。但是，“維護是符合當(dāng)時的立法背景的。調(diào)研中，比方有些法官說，受理一個行政訴訟案件，就要受理幾個非訴案件，以平衡政府的情緒。當(dāng)時的理論是考慮到政府的行政機關(guān)的接受程度的。 第一條對于后面的條文影響很大的，比方說禁止調(diào)解等微觀的制度，比方說合法性審查的限制，這些都與立法的理念密切相關(guān)。第一條的設(shè)計好，后面就順著下來了。 這次，“正確審理行政案件.修改為“公正、及時.，“維護刪除了，反響了從指導(dǎo)思想上做了改變，這就是一個理論的突破。“解決行政爭議寫進第一條也不容易，有許多人反對，不要忽略這幾個字的修改，

9、后面的理論是很多的。行政訴訟不能空轉(zhuǎn)，必須解決問題。一個案件做了幾個判決，最后解決不了問題，損害了司法的權(quán)威。這次將“解決行政爭議寫進來是畫龍點睛之筆?！熬S護刪除同時刪除了后面的“維持判決。還有“具體行政行為刪除“具體，很多人認(rèn)為“具體行政行為這是基石，是不能動的，這個修改會導(dǎo)致法院的權(quán)力太大了，但是，我們從技術(shù)上解釋它，將它改了。具體行政在老法中，立法當(dāng)時為了將一些行為作為不可訴的規(guī)定，設(shè)計出了抽象行政行為、具體行政行為概念。這個修改，理論突破在現(xiàn)實中國很有意義。 2、擴大了審查范圍。原來的老法，法院依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)審查行政行為是一個非常重大的制度設(shè)計，原來明確是合法性審查，為什么限制在合法性審

10、查，理論依據(jù)是法院不能干預(yù)行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，而且老法對54條還對合法性審查進行了具體的規(guī)定，設(shè)定了一個非常有限的例外。合法性審查對實際解決糾紛作用受到限制，合法性與合理性，合理性屬于行政機關(guān)的職權(quán)，你法院不能碰，這是原來的審理特點，是影響行政訴訟實效的一個理論制約點。從理論上進一步思考，合法性與合理性不是矛盾的，如果截然分開，法院的功能就太有限了，修法第70條增加了明顯不當(dāng)行政行為的撤銷，擴大了合理性審查的范圍，標(biāo)志著從合法性審查到合理性審查的突破，這個理論突破會深深的影響中國的行政審判。法官們要仔細(xì)的理解，這個修改意義很大，非常具有理論色彩。 3、受案范圍的擴大。原來的老法規(guī)定的范圍過窄

11、，影響了法律的發(fā)揮，我要說的是，就是老法規(guī)定的范圍，許多法院也沒有完全受理。具體到不同的地方，是能不受理就不受理，我和立案庭的法官聊天過，行政立案就是以不立案為目的，我覺得符合現(xiàn)實的邏輯。在當(dāng)下，問題是行政訴訟有時會與公共政策發(fā)生沖突，比方說北京外地孩子的入學(xué)，這個在當(dāng)?shù)厝雽W(xué)與國家大的政策比沒有問題，但是北京就是不讓入學(xué)，北京市法院受理了家長告教育局的案件，法官們說，聽了家長的陳述，你一定會被打動，孩子生在北京，長在北京，但是就是不能入學(xué)，因為北京公共資源承載能力有限，這樣的案件你讓法官如何受理判決？法院對于當(dāng)事的家庭訴求如何解決？一些孩子不得不到北京郊區(qū)就讀！所以行政訴訟的范圍拓寬是特別糾結(jié)

12、的一件事情。 當(dāng)時提出能不能列出負(fù)面清單，但是后來發(fā)現(xiàn)根本不行。這次的修改方向是拓展，受案范圍問題法院在其中沒有利益，當(dāng)時當(dāng)事人有了渠道解決訴求。我認(rèn)為這次的修改是有突破的，如修改“具體行政行為，還有規(guī)章授權(quán)的組織行為。有人說，學(xué)會、協(xié)會這么多你們法院管得了嗎？你法院就是管行政機關(guān)的！但是學(xué)會、協(xié)會現(xiàn)在是有牙齒的老虎，法院要管！這個是最后加上去的。還有行政協(xié)議，寫進來非常不容易。國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是民庭的事情。民法學(xué)者對此也不接受，相關(guān)部門也不同意。但是現(xiàn)實中，行政協(xié)議，民庭受理，涉及到政府，還得行政庭參與辦案。 對這些修改，各位法官不要覺得不解渴，這樣修改已經(jīng)不容易了。還有對標(biāo)準(zhǔn)性文件的審查，大

13、家記得河南的種子案，法庭上不能評價河南的標(biāo)準(zhǔn)，只能說事情。當(dāng)然也有一個限定，是規(guī)章以下。這一條國務(wù)院法制辦到最后都是保存意見的。從法院角度看，這一條還不是很明確。但是我要和大家說的是，我們還是在往前走，理論上突破標(biāo)志意義大。 4、經(jīng)復(fù)議后案件的案件被告確實定。這既是一個理論問題，也是一個實踐問題。當(dāng)下，行政復(fù)議制度幾乎是形同虛設(shè)，行政復(fù)議法執(zhí)法檢查，很多情況令人吃驚，有的地方一年的復(fù)議案件只有1-2件，為了激活行政復(fù)議制度的實施，我們想了各種方法。當(dāng)時還有想法，是行政機關(guān)改變了行政行為不做被告，回頭想想有些可樂，現(xiàn)在看看理論上也不通?？傊蠹叶荚谄D難曲折的往前走，目的是激活制度。制度的浪費是

14、最大的浪費。 這四個方面理論上很大突破的，解放了思想，才有這些突破。實踐在開展，中國的變化太大了，我們行政訴訟要隨同變革。 三、行政訴訟法修改的制度變革 1、擴大受案范圍，加強權(quán)利保護。原來是肯定列舉加否認(rèn)列舉。從立法看，不是所有行為都能到法院來，法院的行政訴訟審查是非常有限的。美國法院可以受理奧巴馬醫(yī)改違法案件，但我們不行，因為我們的法院受理案件是有框子的。從修改看，在人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)后面加了一個“等，我們?yōu)楹髞淼牧⒎粝铝撕艽蟮目臻g。這一條的立法技術(shù)我覺得是比較高超的，以后法律法規(guī)規(guī)定可訴的其他權(quán)利都可訴。 2、保障訴權(quán)，解決立案難的問題。這次修改吸收了十八大文件中精神。原告的資格上，明確擴

15、大了受案范圍，相對人的概念進行了擴大。起訴期限延長，從3個月延長到6個月。細(xì)化了立案的條件，實行了立案登記制。 3、加強法院監(jiān)督，實質(zhì)性的解決爭議。一是解決了告官不見官的問題。曾經(jīng)規(guī)定了不出庭的要經(jīng)過人民法院許可，后來認(rèn)為官司還沒有打就要與行政機關(guān)為出庭問題起爭議。還有委托什么樣的人出庭。總的來說，就是要出庭法客帝國按：?行政訴訟法?第三條第三款規(guī)定“被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。反對的認(rèn)為為什么不允許行政機關(guān)委托代理人，這是對行政機關(guān)的歧視。能支撐這一條有18個省地方有文件，要求行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭。二是復(fù)議機關(guān)做被告出庭。三是加強了行政行為審

16、查力度。四是行政訴訟的有限調(diào)解，對行政權(quán)不得隨便處置的理論進行了一些突破，對行政機關(guān)有裁量權(quán)的進行調(diào)解。五是完善了民行交叉的處理機制。在一些登記、裁決案件中，行政附帶民事一并審理。 4、完善管轄制度，解決審理難。行政訴訟最大的問題就是地方干預(yù)，法律做了一些規(guī)定，比方中級法院受理縣政府為被告的案件。四中全會文件出臺，司法體制改革中提到了跨區(qū)域法院審理跨區(qū)域案件。我們隨即進行了規(guī)定。配套刪除了中級法院下移管轄。最近有進展是用鐵路法院的殼子設(shè)立跨區(qū)域法院。我們這次修法的運氣真好。 5、完善了證據(jù)制度，促進公正審判。這次修法將很多成熟的證據(jù)規(guī)那么吸收進來，增加了電子證據(jù)，明確被告舉證制度和逾期舉證后果

17、，以及原告舉證，法院調(diào)取證據(jù)制度，證據(jù)適用規(guī)那么。 6、完善了訴訟程序，推動了程序的科學(xué)化。以前的法律規(guī)定不明確，需要司法解釋補充內(nèi)容。一是明確了判決形式，以判決駁回訴訟請求取代了維持，69條法客帝國按：?行政訴訟法?第六十九條規(guī)定“行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。；二是增加了判決給付，這個與受案范圍的擴大有關(guān)，三是增加了確認(rèn)違法。四是增加了判決履行協(xié)議，78條。這個是非常實質(zhì)的一個規(guī)定。延長了審理期限。88條法客帝國按：?行政訴訟法?第八十八條規(guī)定“人民法院審理上訴案件，應(yīng)當(dāng)在收到上訴

18、狀之日起三個月內(nèi)作出終審判決。有特殊情況需要延長的，由高級人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院審理上訴案件需要延長的，由最高人民法院批準(zhǔn)。，一審和二審審限進行了延長。增加了簡易程序。 7、完善監(jiān)督機制，加強行政審判監(jiān)督。一是再審，91條，二是檢察院的監(jiān)督，101條。參照民訴法的規(guī)定。坦率的說，檢察院有分歧，最后只能延續(xù)民訴法。 8、完善了制裁機制，解決行政判決執(zhí)行難。處理行政機關(guān)負(fù)責(zé)人、公告、拘留等，最后能不能操作是個問題。但是我認(rèn)為，這些條文的形式意義大于實質(zhì)，在制度上是有一個可能性，如果有這樣一個案例，對司法權(quán)威是一個很大的推動。 大家有許多的期待，到這個層面已經(jīng)不容易了。 四、要認(rèn)真地實施這部法律 在立法完成后，最高法院專門寫了一個函，感謝立法機關(guān)對這次立法作出的奉獻(xiàn)。趙庭長說：做為一個一線的法官，對行政訴訟這么多年支撐著，他有一個非常動情的表述，感謝立法機關(guān)對法官情感的理解，我就不重復(fù)了。法律它是制度，制度在大家看來就是硬梆梆的，一個制度如果不能和大家情感相聯(lián)系，它的作用是有限的。修法不容易，實施法律更難，我認(rèn)為行政訴訟法的實施有兩個角度需要重視： 一是它的實施有一個非常好的大環(huán)境，當(dāng)前我們面臨全面推進依法治國，法治國家法治政府一體化建設(shè)的大環(huán)境。沒有一個好的實施環(huán)境，光靠法院單打獨斗是不行的。法律外的因素有的時候大于法律本身