基于多元治理理論下的虛開增值稅專用發(fā)票治理研究會計學專業(yè)

1、基于多元治理理論下的虛開增值稅專用發(fā)票治理研究Research on Virtual Invoicing VAT Invoice Management Based on Multiple Governance Theory 內容摘要2016年5月1日起，我國全面推行營業(yè)稅改征增值稅，增值稅成為我國稅制結構中最為主要的一個稅種。今年年初，國家稅務總局稽查局有關負責人指出：“營改增順利推開之后，虛開在范圍、行業(yè)、方式與手段等部分都會出現全新的改變?！睆睦碚撋蟻碇v，全面推行營改增簡化稅制，降低公司的壓力，對增值稅發(fā)票犯罪有一定的限制影響。然而由于增值稅實行憑借增值稅專用發(fā)票注明的稅金和其他增值稅扣稅

2、憑證進行抵扣的計稅方法，抵扣稅款的巨大誘惑使犯罪分子鋌而走險，瘋狂虛開增值稅專用發(fā)票，導致國家稅款流失。巨額的稅款流失造成國家稅收秩序和經濟秩序的失范和紊亂，對國家的經濟發(fā)展和公民的經濟生活產生嚴重的影響。虛開發(fā)票的金額最終還會匯總到當地GDP的增長，失真的數字并不是地方經濟發(fā)展的真實體現，最終會影響政府對于地方經濟形勢的判斷，影響政府經濟管理決策，甚至還會有損政府形象。本文依據公共管理學科當中的治理理論，積極倡導治理主體的多元性，主張除政府外，市場主體和社會主體等可以參與公共事務的管理與調節(jié)，將多元治理理論應用于治理虛開增值稅專用發(fā)票這一問題。通過描述我國近年來治理虛開行為的現狀，分析得出目

3、前我國治理虛開增值稅專用發(fā)票存在的問題及原因。虛開行為不斷涌現的原因復雜多樣，并非只憑借稅務機關的一己之力就得以從根源遏制這一現象的發(fā)生，需要政府其他各職能部門、企業(yè)及社會的共同配合，提高對虛開行為嚴重性及危害性的認識。因此，本文提出了應構建治理虛開增值稅專用發(fā)票的多元治理體系，由稅務部門、政府其他部門及機構、一般納稅人企業(yè)、社會公眾共同形成多元治理主體，協(xié)調配合，有效治理虛開增值稅專用發(fā)票。 關鍵詞：增值稅 虛開增值稅專用發(fā)票 治理理論 多元治理 AbstractSince May 1, 2016, China has fully implemented the business tax r

4、eform and value-added tax system, which has become the most important type of tax in China's tax structure. Earlier this year, the head of the State Administration of Taxation Inspection Bureau underlined: "After the comprehensive reform of the VAT reform increases, there will be new change

5、s in the areas, fields, methods and methods." In theory, the full implementation of the reform Increase by simplifying the tax system, reducing the burden on enterprises, the value-added tax invoices have some inhibitory effect. However, due to the implementation of value-added tax with value-a

6、dded tax invoices and other vouchers identified as deductible tax deduction, the huge temptation to tax deductible criminals take the risk, crazy fake value-added tax invoices, resulting in National tax loss. The huge loss of taxes has caused the loss of state tax order and economic order and the di

7、sorder and has a serious impact on the economic development of the country and the economic life of citizens. Finally, the amount of false invoices will be aggregated to the growth of local GDP. The figures of distortion are not the true manifestation of local economic development and will ultimatel

8、y affect the government's judgment on the local economic situation, influence the government's economic management and decision-making, and even undermine the government Image.Based on the theory of governance in the public administration discipline, this paper actively advocates the plurali

9、sm of the governance subject, advocates that besides the government, the market subject and the social subject can participate in the management and regulation of public affairs, and applies the theory of multiple governance to the management of the special VAT Invoice this issue. By describing the

10、status quo of China's practice of governance in recent years, this article analyzes the problems and reasons that exist in the management of China's special VAT invoices. The reasons for the continuous emergence of false acts are complex and diverse. It is not necessary to rely solely on the

11、 power of the tax authorities to curb the occurrence of this phenomenon from the root causes. It requires the cooperation of other government departments, enterprises and the society to raise the level of fraud. Sexual and harmful awareness. Therefore, this paper proposes that a multi-governance sys

12、tem should be established to manage the false VAT invoices. The tax authorities, other government departments and agencies, the general taxpayers and the general public should form a multi-governance body to coordinate and cooperate to effectively manage the false value added Tax invoices.Key words:

13、 VAT;Fake VAT invoices;Governance theory;Multiple governance目錄內容摘要Abstract第1章導論41.1 研究背景41.2 研究目的及意義41.3 國內外研究綜述51.3.1國內研究綜述51.3.2國外研究綜述71.4研究方法71.5創(chuàng)新點及不足之處81.5.1 創(chuàng)新點81.5.2 不足之處9第2章虛開增值稅專用發(fā)票治理的相關概念及理論基礎92.1 虛開增值稅專用發(fā)票治理相關概念92.1.1 虛開增值稅專用發(fā)票92.1.2 虛開增值稅專用發(fā)票治理102.1.3 虛開增值稅專用發(fā)票治理模式112.2 多元治理理論概述112.2.1 多

14、元治理理論112.2.2 多元治理理論在虛開治理領域的應用13第3章我國治理虛開增值稅專用發(fā)票的現狀分析143.1 我國治理虛開增值稅專用發(fā)票的現狀143.1.1 我國虛開案件逐年遞增143.1.2 我國查處虛開案件難度加大153.1.3我國治理虛開案件協(xié)調困難163.2 虛開增值稅專用發(fā)票治理的必要性163.2.1 虛開行為侵害國家財政收入163.2.2 虛開行為破壞市場經濟秩序173.2.3 虛開行為損害政府形象19第4章我國治理虛開增值稅專用發(fā)票存在的問題及原因194.1 我國治理虛開增值稅專用發(fā)票存在的問題194.1.1 政府主導性不強194.1.2 辦案部門缺乏協(xié)調與配合204.1.

15、3辦案成本與違法成本不對等224.2 治理虛開增值稅專用發(fā)票存在問題的原因分析234.2.1 我國社會協(xié)稅護稅意識淡薄234.2.2 地方經濟發(fā)展衡量標準單一244.2.3 政府各職能部門之間缺乏協(xié)作制度244.2.4 虛開違法懲治力度弱24第5章治理虛開增值稅專用發(fā)票的國內外經驗借鑒255.1 國內典型經驗255.1.1 衡水政府組織協(xié)調重點行業(yè)管理255.1.2 商丘市國稅局“DNA工作法”255.1.3 遼寧省國稅局稅警協(xié)作智囊參與雙保險265.2國外典型經驗265.2.1 美國稅收征管水平高265.2.2 德國稅務稽查權力大265.2.3 日本納稅遵從度高275.3國內外典型經驗的啟示

16、27第6章虛開增值稅專用發(fā)票多元治理體系的構建286.1 虛開增值稅專用發(fā)票多元治理主體的基本框架286.1.1 稅務部門：虛開行為的治理“源頭”286.1.2 政府其他部門和機構：積極協(xié)調與配合治理虛開行為296.1.3 增值稅一般納稅人企業(yè)：加強內部自律 嚴把受票關306.1.4 社會公眾：參與外部監(jiān)督 營造良好協(xié)稅護稅氛圍316.2虛開增值稅專用發(fā)票多元治理的保障措施326.2.1 規(guī)范多元治理主體的協(xié)作制度326.2.2 強化多元治理主體的信息共享制度336.2.3 完善多元治理主體的反饋機制33附錄35參考文獻36后記38第1章 導論1.1 研究背景2016年5月1日起，我國全面推行

17、營業(yè)稅改征增值稅，增值稅成為我國稅制結構中最為主要的一個稅種。今年年初，國家稅務總局稽查局有關負責人指出：“營改增順利推開之后，虛開在范圍、行業(yè)、手段與方式等部分都會出現全新的改變?！睆睦碚撋蟻碇v，全面推行營改增簡化了稅制，減輕了企業(yè)的負擔，對增值稅發(fā)票犯罪有一定的抑制功能。然而因為增值稅堅持依靠增值稅專用發(fā)票注明的稅金與其余增值稅扣稅憑證實施抵扣的計稅方式，抵扣稅款的強大誘惑導致犯罪人員違反法律，開始虛開增值稅專用發(fā)票，導致國家稅費減少。巨額的稅款流失造成國家稅收秩序和經濟秩序的失范和紊亂，對國家的經濟發(fā)展和公民的經濟生活產生嚴重的影響。虛開發(fā)票的金額最終還會匯總到當地GDP的增長，失真的數

18、字并不是地方經濟發(fā)展的真實體現，最終會影響政府對于地方經濟形勢的判斷，影響政府經濟管理決策，甚至還會有損政府形象。多年來，虛開增值稅專用發(fā)票一直被認為是稅務機關應該解決的問題。然而，隨著營業(yè)稅改征增值稅，增值稅納稅人的迅速增長，加上稅務機關權力有限，僅憑借稅務機關的一己之力難以從根源遏制這一現象的不斷涌現。需要政府其他各職能部門、企業(yè)及社會的共同配合，提高對虛開行為嚴重性及危害性的認識。公共管理學科當中的治理觀念，自主提倡治理主體的多元性，指出除政府以外，市場與社會主體等都能參加公共事務的管理和調整。從虛開增值稅專用發(fā)票的現實環(huán)境進行分析，其所表現出來的明顯特點，滿足治理觀念的實際使用需求，與

19、之相關的多元治理模式開始出現。重視虛開增值稅專用發(fā)票的高效管理非常重要，因此亟需理論層面的合理引導與實踐層面的積極探索。1.2 研究目的及意義近年來，我國在虛開增值稅專用發(fā)票這一問題上進行了積極的探索和研究，但多集中在法理學或者稅收管理角度，主張通過完善法律法規(guī)和加強對一般納稅人及發(fā)票管理來處理虛開問題。然而，“治理”與“管理”是不同的定義，在現實使用中甚至出現天壤之別。目前對于虛開增值稅專用發(fā)票的管理通常暫停在管理角度上，并未進入治理層面，甚至也不能達到善治層面。因此，如何突破慣有的管理理念，創(chuàng)建運作高效的多元治理方式，就是本文重點分析的內容。虛開增值稅專用發(fā)票多元治理研究有一定的理論意義和

20、現實意義。理論意義方面，治理理論屬于當前公共管理理論發(fā)展的前沿，然而在我國，由于公共管理理論起步較晚，再加上社會經濟條件、文化傳統(tǒng)等因素，對于治理觀念的分析與使用相對含糊究，另外，虛開增值稅專用發(fā)票與經濟學、會計學、管理學等眾多科目有關，在分析內容與方式上容易顧此失彼。將治理理論與虛開增值稅專用發(fā)票結合在一起，不僅可以有助于我們對于治理理論的理解與運用，還可以構建出治理虛開增值稅專用發(fā)票的全新模式，提高全社會對于這一現象的重視?，F實意義方面，虛開增值稅專用發(fā)票給國家造成了巨額的稅款流失，不法分子將虛開增值稅專用發(fā)票當做尋求個人利益的方式，不管對國家或是對當前納稅人都產生了明顯的傷害。本文在理論

21、研究的基礎上，結合筆者的實際工作經驗，對我國治理虛開增值稅專用發(fā)票存在的問題及原因進行分析，通過吸收其他國家的領先經驗，促使本文分析結果可以創(chuàng)建在現實基礎上，對實踐活動產生良好的積極影響。1.3 國內外研究綜述在國內，虛開增值稅專用發(fā)票騙取國家稅款的問題日趨嚴峻，這一問題始終是稅務部門打擊的重中之重。但由于國外的稅制結構主要以所得稅為主，不同于我國以流轉稅為主體稅種的稅收制度，所以西方發(fā)達國家對于增值稅的專題研究成果并不多，涉及虛開增值稅專用發(fā)票的更是少之又少。但是發(fā)達國家對于治理理論方面的研究成果相當豐富，可以用于借鑒以解決虛開增值稅專用發(fā)票這一問題。我國在理論研究方面，涉及公共管理、政府治

22、理、行政體系構建等實際應用角度的研究成果較少，多數集中于法學理論及稅制體系、稅收政策或綜合治稅等范圍內。1.3.1國內研究綜述（1） 在犯罪構成角度：高明喧、馬克昌（2004）指出虛開增值稅專用發(fā)票罪的主體不只包含單位也包含個人，在主觀層面上主要是直接故意，此外客觀層面上做出虛開增值稅專用發(fā)票的活動，傷害的犯罪客體是國內的征收管理體制，主要是發(fā)票管理體制；曹孔超、劉坤（2016）在研究中分析了虛開增值稅專用發(fā)票行為產生的原因及危害，同時分條列舉了我國虛開增值稅專用發(fā)票罪法律規(guī)制的不足，認為我國現有刑事或行政法律法規(guī)對虛開增值稅專用發(fā)票罪的規(guī)定過于原則和簡單，行政規(guī)定和刑事法律之間銜接不暢。杜偉

23、（2015）認為，虛開增值稅專用發(fā)票罪的相關司法解釋要求老舊，犯罪數額準則是很早之前修訂的。另外此部分定罪標準不明確，根據刑法相關條款及解析，我們知道虛開數額較大或有其他嚴重情節(jié)的是在3到10年的量刑幅度內量刑，虛開數額較大是指虛開10萬元以上或者抵扣稅款5萬元以上，那么在實際操作過程中，如果出現虛開數額超過10萬元，但其抵扣稅額卻不滿5萬元，則無法確認量刑幅度。此外，對于虛開這種尋求違法效益的犯罪，他指出需要加強罰金刑的力度，直到高于行為人的心理承受水平，增強其適應性。（2） 在稅收管理角度：王國偉（2016）認為防范和遏制虛開增值稅專用發(fā)票可行的辦法就是解決稅收管理各環(huán)節(jié)銜接不暢的問題，利

24、用數據研究、納稅評估、風險管理等高效方式，強化稅源監(jiān)管。除此之外，他認為當前增值稅管理體制系統(tǒng)內出現薄弱問題，要進行改善與健全。比如，需要持續(xù)強化對增值稅一般納稅人的監(jiān)管，壓縮小規(guī)模納稅人規(guī)模；調整農產品加工增值稅政策；清理壓縮現行增值稅優(yōu)惠政策等。劉鋒（2016）在提出上述觀點的基礎上，進一步提出還需提升管理手段，完善管理措施落實管理責任。完善增值稅發(fā)票電子底賬系統(tǒng)的功能為稅源管理和監(jiān)控奠定了基礎，還應當通過法律或者行政法規(guī)強制規(guī)范一般納稅人購進貨物、應稅勞務及服務的結算方式，此外建立健全內控機制，落實管理責任、嚴格執(zhí)法責任追究也必不可少。（3） 在社會綜合治稅角度：趙鳳娥（2017）認為隨

25、著“營改增”政策的穩(wěn)步推進，我國進一步加大了綜合治稅的力度。然而，由于我國稅目眾多、稅率檔次不同，造成國家在稅收管理上存在信息不對稱、信息獲取不及時等問題。因此，自主提高當前整體治稅水平，促使國內各組織參加綜合治稅顯得格外重要。孫長舉、李金俁（2011）二人在肯定了綜合治稅在當前的現實價值以外，指出國內社會綜合治稅出現的重要阻礙和對應的解決對策；梁仲通、陳穎紅（2016）提出應基于大數據視角，構建社會綜合治稅平臺，通過有效及時地提取第三方涉水信息，形成涉稅信息全方位采集網絡，是突破稅務部門涉稅信息獲取力量不足，聯通信息孤島，提升征管效率，實現稅源監(jiān)控全程化、動態(tài)化管控的必然選擇，以解決稅收征管

26、中信息不對稱問題；樊麗明、李文（2004）列舉了大量國內外綜合治稅上的領先優(yōu)勢，之后指出實施社會綜合治稅的主要規(guī)則和處理意見。1.3.2國外研究綜述國外專家通常致力于從稅收制度規(guī)則、稅收司法確保、創(chuàng)造和諧稅收環(huán)境和納稅遵從等部分對稅收征管有關問題開展分析。威廉·佩蒂在自身作品賦稅論書籍中指出“公平、方便、節(jié)省”的主要原則；尤斯第在自身撰寫的支出與賦稅中指出六條有關具體原則的意見，且格外凸顯了征稅模式需要更加簡便，節(jié)約資源；查爾斯等人凸顯了稅務法制創(chuàng)建的關鍵性，指出納稅人遵守稅法的比值與最終的執(zhí)行效果是評估稅收征管體制是否健全的合理指標，部分理論層面上非常健全然而卻缺少可行性的稅收體制

27、并不具備現實價值和意義；阿馬迪亞森將心理學觀念當做前提，分析納稅人遵從度的相關影響條件，且指出優(yōu)化納稅人遵從度、提升實際征管效率與品質的主要高效方式，例如利用眾多渠道與方式提倡遵守稅法的良好行為，塑造納稅遵從者的良好地位與外在形象，此外也需要通過輿論方式對部分偷稅漏稅的違法人員進行相應的懲處等；保羅阿爾布在自身撰寫的經濟心理學中指出，稅法的執(zhí)行成果在一定層面上依靠納稅人自主遵從，所以需要全面提高升征稅納稅程序、相關數據和財政支出的公開度，合理看待美味納稅人且讓其形成正確的心理預期，營造和諧稅收環(huán)境是提高稅收征管效果的關鍵條件。另外也有一些專家基于涉稅信息共享、征管信息化等情況進行分析，且得到了

28、良好的成果。國外稅收觀念與現實活動中大部分展現出以人為本的思想，納稅人身為稅收管理行為的重要主體，其個人納稅自主性就是影響稅收征管效率的關鍵因素，所以需要關注納稅人的主體位置，根據法律要求確保納稅人的正當權利。即便其他國家的專家并未對虛開發(fā)票管理作出清晰的論述，然而在大部分發(fā)達國家，其稅源監(jiān)控管理的社會化水平很高，各有關組織合作度較高，且通過比較完善的信用經濟為前提，以相對合理的法律制度為基礎，從而對我國虛開增值稅專用發(fā)票治理這一問題有一定的借鑒作用。1.4研究方法（1） 文獻研究法：根據研究的目標和內容，筆者研讀與虛開增值稅專用發(fā)票治理相關文獻，學習運用相應的理論知識，如多元治理相關理論、信

29、息不對稱理論等。同時通過CNKI數據庫查找眾多文獻，籌集匯總了由國家稅務總局和各地區(qū)稅務組織公開的權威性文獻數據和中國稅務年鑒，特別是與虛開增值稅專用發(fā)票相關的文獻資料，了解虛開增值稅專用發(fā)票及其治理的現狀，分析我國治理虛開增值稅專用發(fā)票存在的問題及問題產生的原因，再結合國內外先進經驗，提出應構建以稅務機關為首的多元治理體系，充分發(fā)揮稅務部門、政府其他部門和機構、增值稅一般納稅人企業(yè)、社會公眾等多元主體優(yōu)勢。（2） 比較分析法：通過縱向比較的方式，分析我國虛開增值稅專用發(fā)票逐年變化情況，得出虛開專票的行為如日劇增，且數額越來越大，手段形式變化多端；通過橫向比較的方式對國內外與虛開相關的典型經驗

30、做法進行比較分析，吸取國內外與虛開相關內容治理的先進經驗，為提出構建我國虛開增值稅專用發(fā)票的多元治理模式奠定了基礎。（3） 交叉研究法：本文通過對虛開增值稅專用發(fā)票的現狀描述，分析治理過程中存在的問題及原因，從而提出治理這一問題的對策方法，是典型的公共管理方面的論文。但是虛開增值稅專用發(fā)票這一問題本身涉及眾多學科，例如法學、經濟學、稅務、公共管理等，所以本文在提出多元治理體系的過程中，同時也涉及了其他學科的理論知識。1.5創(chuàng)新點及不足之處1.5.1 創(chuàng)新點（一）在研究視角方面，筆者將虛開增值稅專用發(fā)票這一問題首先看成是一個公共管理問題，不同于以往僅僅集中于法理或稅務角度進行的研究。在提出稅務機

31、關如何防范與治理虛開案件的基礎上，同時從政府治理角度出發(fā)，提出虛開增值稅專用發(fā)票的多元治理模式。（二）在研究內容方面，筆者追溯虛開增值稅專用發(fā)票問題產生的根源，從地方經濟發(fā)展角度及各部門之間協(xié)作等角度進行分析，從而得出，治理虛開增值稅專用發(fā)票并非稅務部門一己之力就能得以解決的，需要從源頭進行規(guī)范，并加強各部門協(xié)作。1.5.2 不足之處在本文撰寫時期，本人深刻的感受到個人知識與經驗的不足，即便本人盡量籌集到更多的信息，使用個人所掌握的知識進行撰寫，然而本文依舊出現一定的缺點，通常是理論能力有限，對理論上的研究相對淺顯。另外，筆者分析視角多集中于基層稅務部門角度，分析問題不夠宏觀，在這些方面還有待

32、改進。第2章 虛開增值稅專用發(fā)票治理的相關概念及理論基礎2.1 虛開增值稅專用發(fā)票治理相關概念2.1.1 虛開增值稅專用發(fā)票虛開增值稅專用發(fā)票，是當前比較重要的犯罪行為，最早出現在1995年10月30日全國人大常委會通過的關于懲治虛開、偽造和非法出售增值稅專用發(fā)票犯罪的決定。當時，由于1994年實行增值稅后，圍繞增值稅專用發(fā)票的涉稅犯罪案件不斷發(fā)生，但在刑法的罪名上并沒有相應的條文去適用，在司法實踐中主要依據的是最高人民法院和人民檢察院制定的關于辦理偽造、倒賣、盜竊發(fā)票刑事案件適用法律的規(guī)定的司法解釋，對虛開發(fā)票的行為，以投機倒把罪論處，但由于罪名上未對虛開增值稅專用發(fā)票的性質做出明確的界定，

33、難以做到罪刑相適應，打擊虛開增值稅專用發(fā)票的水平并不高。根據那個時期此類發(fā)票犯罪日益猖獗，全國人大常委會專門出臺了關于此罪名的單行法律。1996年10月17日，國內最高人民法院對于虛開增值稅專用發(fā)票的解釋是：一是在沒有真實交易的情況下為他人、為自己、讓他人為自己、引導他人開具增值稅專用發(fā)票；二是出現真實交易但為他人、為自己、引導他人為自己、引導他人開具數量或者金額不真實的增值稅專用發(fā)票；三是做出真實經營活動，然而讓他人為自身代開增值稅專用發(fā)票。1997年修改之后的刑法第205條借鑒關于懲治虛開、偽造和非法出售增值稅專用發(fā)票犯罪的決定的大致內容，清楚表明“虛開增值稅專用發(fā)票罪”。所以，從法律層面

34、上把虛開增值稅專用發(fā)票的定義敘述成違背我國稅收管理體制，在缺少貨物交易行為或者并未準備應稅勞務而開具增值稅專用發(fā)票，或者即便出現貨物交易行為或者提供應稅勞務，然而出具內容不真實的 發(fā)票行為。根據刑法的有關條文，虛開稅額一萬元或國家稅款被騙取超過5000元的是定罪尋求刑事責任的最低限額，然而不滿上述數值的可依違法條例進行處置，因此，在目前的經濟環(huán)境下，隨便虛開一份發(fā)票都可達到追訴的要求。因此我們就能知道，我國在此類罪名的制訂上是非常嚴厲的。從增值稅的計稅原理來講實行的是對以前流轉環(huán)節(jié)過程“征多少扣多少”的稅款抵扣體制。公司出售自身制造的產品，給購貨方出具增值稅專用發(fā)票，且標注已經上交的稅額。購貨

35、方身為重要的生產者，在本部分將產品出售給他人的時候，需要將購買上一流程已納稅款抵扣出去，只針對本增值部分依照對應的稅率上交稅費，這是正常經營情況。但從上述虛開增值稅專用發(fā)票本質特征可以看出虛開實際上就是指開具的增值稅專用發(fā)票上反映的內容與實際經濟生活無關，如果開具增值稅專用發(fā)票的企業(yè)，其經營業(yè)務純粹是虛構的，那么虛開的增值稅專用發(fā)票根本不曾向國家繳足應納稅款，而接受虛開發(fā)票的企業(yè)僅僅通過支付少量手續(xù)費方式，便可以17%的稅款用于抵扣或者騙稅，就等于從國庫中侵吞了稅金。虛開和接受虛開都從中得到了好處，損失的只有國家，正是這種誘惑直接導致了虛開的產生。2.1.2 虛開增值稅專用發(fā)票治理了解虛開增值

36、稅專用發(fā)票治理的含義，最先需要確定治理的意義。治理，原指控制、引導和操作。長期以來，“治理”和“管理”相互混淆，我國古代始終都關注治理，此外積攢了眾多國家治理的現實經驗，然而上述定義在最近一段時間開始被給予全新的含義。和傳統(tǒng)層面上的“管理”進行比較，當代政治學與行政學等分析把“治理”延伸到含義豐富、包容性較強的定義中，快開始凸顯多元主體管理、民主的管理，而并非是單一主體治理。在與之相關的各種定義中，全球治理委員會的表述具有很大的典型性與威嚴性。此委員會在1995年對治理做出下面的劃分：治理是多種公共的或私人的個人與組織，為完成相同的事物管理而使用的眾多方式的匯總。其就是使不同乃至彼此對立的利益

37、得到調節(jié)，且想要使用聯合行動的長久過程。在上述過程中，不只涵蓋有權促使人們準從的正式體制與規(guī)章，此外也涵蓋多種得到大眾協(xié)商而認可的正規(guī)制度安排。上述概念包含治理主體、手段、目標等部分。國家稅款“取之于民，用之于民”，虛開增值稅專用發(fā)票這樣偷逃騙取國家稅款的行為，侵害到每一個公民的利益。據此，我們可以推出虛開增值稅專用發(fā)票治理的內涵，即虛開增值稅專用發(fā)票的治理是社會公共治理的一個領域，涉及虛開增值稅專用發(fā)票相關主體為實現改善國家整體經濟環(huán)境，維護公民利益，通過合作、協(xié)商、確立共同目標等方式對虛開行為進行控制。2.1.3 虛開增值稅專用發(fā)票治理模式模式表示大眾處理某種問題的方式匯總，其包含事物彼此

38、間寬泛的關聯性和問題處理方式的本質規(guī)律性。在實際生活中，有關人員把處理某類問題的方式進行整理匯總，且提高到理論層面，進而產生特定的模式?；谔撻_增值稅專用發(fā)票的治理可以得到模式，主要是表示處理虛開行為的方式匯總，是在處理現實虛開問題的時候，對于所使用的方式、舉措乃至不足進行整理改善而得出的，主要表現在處理虛開增值稅專用發(fā)票事件的多種方法之間的緊密關系與本質規(guī)律。依照分類標準的差異，對虛開增值稅專用發(fā)票的治理可劃分成多種類型：依照主體的性質，可劃分成正副與社會治理；依照治理范圍的差異，被劃分成全程與分段治理；依照治理制度，被劃分成稅收政策機制、法律機制與風險機制三類；依照治理主體數目，被劃分成單

39、一主體與多元主體治理等。本文主要分析虛開增值稅專用發(fā)票的多元主體治理方式，表示涵蓋稅務組織、政府其余機構與組織、增值稅一般納稅人公司和社會民眾等多部分主體，整體使用眾多模式與渠道，加強部門間協(xié)同，致力于有效解決虛開行為的方法總和?？梢?，虛開增值稅專用發(fā)票的治理模式是范圍廣泛、牽連內容豐富、治理機制眾多的模式。2.2 多元治理理論概述2.2.1 多元治理理論“治理”身為治理觀點的主要內涵，組成了當前理論體系統(tǒng)的核心部分。對于其主要內涵的劃分，專家從多個層面指出不一樣的看法。治理理論的關鍵創(chuàng)始人姆斯羅西瑙在沒有政府的治理與21世紀的治理等論文中，把“治理”判定成社會管理系統(tǒng)中的眾多制度，其即便沒有

40、達到正規(guī)授權卻表現出強大的影響，此處不只包含正規(guī)的政府制度，也涵蓋非正式、非政府的管理制度。羅伯特羅茨就詳細敘述了“治理”的多種內涵，主要是作為最小國家管理活動、作為企業(yè)管理、作為新公共管理、作為善治、作為社會控制系統(tǒng)和作為自組織網絡等多個部分治理。格里斯托克在對多種治理定義開展整理匯總之后，指出與之相關的多種理論：治理表示眾多源自政府然而卻不限制在政府的社會公共組織；治理明確表明在為社會與經濟問題尋找正確答案的時候出現界限與責任上的含糊性；其也會牽連到集體行為的多個社會公共組織彼此間出現的權力依賴；治理表示行為者網絡化的自治活動；治理判定做好事情的能力并非來自政府的權力，并非是下命令或使用權

41、威。我國專家毛壽龍在翻譯“治理”詞語的時候表明，“英文內的動詞govern并不表示指統(tǒng)治也不表示行政與管理，其次表示政府對公共事務開展治理，其主要內涵就是掌舵而并非劃槳，政府不會直接參加到社會公共活動中，只是位于負責政治統(tǒng)治和現實事務的管理間，其是對以韋伯官僚制觀念為前提的傳統(tǒng)行政的取代，表明全新公共行政或者公共管理的出現。”我國專家俞可平就指出，“治理屬于公共管理活動與管理過程，其不只包含相應的公共權威、管理要求、治理制度與模式?！倍嘣卫淼闹饕x包含：首先是治理主體多元性。倡導去除政府之外，市場與社會主體等能參加到公共事務的管理和調整中，此處前者通常涵蓋公司、后者通常表示第三組織與民眾。

42、此外凸顯上述主體需要在法制和體制結構框架內進行正規(guī)運作，自主參加公共事務管理，參加決策與共識的建構；其次是治理方式多樣化。其在依賴政府權威的時候，還依靠市場化方式，思考全新科技和工具的使用，治理方式需要從強制性方式發(fā)展成公平對話、加強溝通的多元化方式；最后是治理目標多元化，也就是改變之前的“善政”目標，發(fā)展成“善治”治理，纖細的說，其目標需要從簡單尋求效率發(fā)展成提升公共利益，將最后達成國家和公民、社會之間的良性溝通當做目標。從單一主體的治理發(fā)展成多元主體的配合治理，意味著政府向社會和職能部門的權利的分散和細化。共同治理激發(fā)出當前社會的活力、制約了政府的不合理干涉，然而其并不表示政府功能的減弱與

43、退出。在多方參加的共同治理中，政府始終具備主導功能，但是在社會全面參加的治理結構中，政府激發(fā)自身主導作用的范圍、模式出現變動。政府在虛開增值稅專用發(fā)票治理的多元主體中，具備“元治理”的功能。“元治理”的概念最早在1997年被杰索普指出，其指出“元治理不能混同于創(chuàng)建一個權力無敵、所有治理安排都需要遵從的政府。反之，其主要擔負設定機構體制，指出未來發(fā)展規(guī)劃，其不只加快多個領域的自組織，此外也需要讓多種類型的自組織安排的多個目標、空間與時間尺度、行為以和效果等相對協(xié)調”。治理和元治理的主要差異就是，前者凸顯社會自主參加和現實影響。后者政府的功能就是未來規(guī)劃、規(guī)則修訂、目標明確與行動調節(jié)，進而加快自組

44、織與治理主體的進步，也就是開展“元治”，又不傷害“自治”。換句話說，元治理和政府引導所有的制度不一樣，政府在治理系統(tǒng)內的主要功能并未削弱其余治理方式或能力，反之，其便于為多元治理營造和諧的制度氛圍。因此，當前要創(chuàng)建“強政府-大社會”的治理構造，不只要凸顯多元主體積極參加，此外也要展現政府的“元治理”功能。2.2.2 多元治理理論在虛開治理領域的應用把治理理論添加到虛開治理部分，不只是理論自身持續(xù)發(fā)展與現實檢驗的實際需求，此外還可以為處理虛開增值稅專用發(fā)票問題準備良好的研究角度。上述兩者間的融合并不是強人所難，而是來自其本質的關系。從治理虛開問題的發(fā)展環(huán)境進行分析，其所表現出來的明顯特點達到治理

45、理論的實際使用需求。有關上述內容，可以使用格里斯托克的“治理”經典解釋：一是目前治理虛開增值稅專用發(fā)票出現主體監(jiān)管組織，然而又不限制在某個監(jiān)管組織；二是處理此類發(fā)票問題的時候，多個治理主體間在職能與責任上出現含糊性，需要創(chuàng)建完整的體系，確定自身的責任；三是目前對于此類問題的監(jiān)管和自治共同存在，開始向網絡化的時代進發(fā)；四是虛開行為的治理并不是全部依靠政府職能組織下命令或使用權威，也要持續(xù)健全市場制度，加快多方力量的參加。從治理理論提倡的核心價值系統(tǒng)進行分析，其所凸顯的治理方式尋找出處理虛開增值稅專用發(fā)票問題的全新方向。第一，在理論角度上，虛開問題逐漸從比較封閉的體系，發(fā)展成多元開放的系統(tǒng)，問題處

46、理的核心從向上向內內斂轉變成向下向外擴散，強化了此類治理的現實基礎與真實成功；第二，在治理理論層面上，稅務組織、政府其余組織、增值稅一般納稅人企業(yè)、民眾等多部分主體，變成此類治理的主要部分，開始承擔多種角色、激發(fā)自身應該具備的作用，治理目標的完成需要依靠多元主體間的交流和協(xié)作；第三，在理論角度上，虛開問題治理產生了持續(xù)變化的網絡體系，其合理運作依賴協(xié)商民主的體制權威，而并非簡單的政府權威，多元主體彼此間不只具有緊密聯系也會相互制約，上述關系內的成員都會受到源自其余主體的監(jiān)督。總而言之，把治理理論的分析方式添加到虛開增值稅專用發(fā)票的治理中，把多元主體各自的權力和責任作為研究對象，轉變了之前單純依

47、賴“捂、堵、罰”的管理模式，也突破了只依靠稅務組織的傳統(tǒng)方式，為虛開增值稅專用發(fā)票的高效處理準備了全新的方式。詳細的說，政府在治理虛開增值稅專用發(fā)票中具備的引導功能與“元治理”角色主要展現在下面幾個部分：（1）調節(jié)與匯總多元主體的利益矛盾，確保公共權益，確保增值稅一般納稅人企業(yè)及社會公眾的利益最大化；（2）明確治理虛開行為的渠道、方式與體制，處理多元主體的目標分化情況，制定有關規(guī)章制度，幫助上述主體尋找相同的行動目標與規(guī)則；（3）開展宏觀規(guī)劃、調節(jié)與整合，處理治理分散化、碎片化和不連續(xù)等問題；（4）對虛開增值稅專用發(fā)票治理的成果實施問責，利用實體性與程序性要求，對有關治理主體和自身開展問責。在

48、虛開增值稅專用發(fā)票的治理時期，多種主體所具備的功能都表現出自身獨有價值，此外是無法取代的。各職能部門、金融部門、增值稅一般納稅人企業(yè)、社會公眾等對于虛開治理均具備自身獨有的價值，此外在功能上彼此互補。上述功能互補就是“共治”制度的顯著優(yōu)勢，和其他治理進行比較，多元主體參與的虛開增值稅專用發(fā)票治理會帶來更加高效有序的稅收新格局。第3章 我國治理虛開增值稅專用發(fā)票的現狀分析3.1 我國治理虛開增值稅專用發(fā)票的現狀3.1.1 我國虛開案件逐年遞增2014年，全國共立案懲處虛開增值稅專用發(fā)票案件7889件，查補效益101.79億元，入庫34.4億元，向公安組織轉移案件3073件，檢察組織起訴犯罪嫌疑人

49、2188人。國內稅務稽查組織當年總共查出百萬元級別案件7302件（此處，千萬元級別案件796件、百萬元級別案件6506件），和上期相比增多631件（此處，千萬元級別案件增多252件、百萬元級別則增多379件），相比漲幅是9.46%。2015年，全系統(tǒng)共立案檢查違法企業(yè)1.56萬戶，涉案金額超億元大要案件144起，成功查辦了徐州“9.22”、深圳“海浪3號”、海南“5.18”、廈門“11.17”等一系列重大案件。3.1.2 我國查處虛開案件難度加大 當前，我國虛開增值稅專用發(fā)票的形勢日益嚴峻，不法分子已經具備了較高的專業(yè)水平及反偵察能力，相對了解稅收法律、方針與管理要求，通常挑選社會管理與稅收征

50、管比較弱的行業(yè)開展違法活動，導致虛開現象頻頻發(fā)生，且查處難度增加。伴隨國家不斷提升治理說，違法人員使用相對專業(yè)且隱匿的犯罪方式，躲避外界的監(jiān)管。此外，跨境電商、市場采購項目等出口行業(yè)得到良好發(fā)展，然而很多公司防范稅收風險觀念薄弱、內控體制不完善，少數不法公司或虛開騙稅團隊通過出口來進行騙稅，手段層出不窮。新形勢下虛開增值稅專用發(fā)票通常表現出下面的特征：第一，團伙專業(yè)化。虛開增值稅專用發(fā)票的違法人員自身組織系統(tǒng)龐大，分工清晰，不只有向下線出售此類發(fā)票的人員，也有供應此類發(fā)票的上線。其聯系買入或對外虛開增值稅專用發(fā)票，都需要通過互聯網等當代電子技術方式，資金流動大部分利用網上銀行進行，在短時間內就

51、可以完成資金從開票企業(yè)賬戶向中轉企業(yè)與下游賬戶的輸送。第二，行為暴力化。違法人員虛開增值稅專用發(fā)票金額不斷增加，甚至超過億元。牽連的公司經營時間不長，通常少于一年，借助簡政放權之后開始管理的薄弱或欠發(fā)達區(qū)域的政府招商引資機遇，使用“短、平、快”的方式，虛開此類發(fā)票得到利益之后馬上注銷或出走。甚至也有公司帶有“暴力”虛開意味，在短時間內突擊開票、不斷作案，迅速出走。也有部分違法人員利益收購具有一般納稅人資質的空殼公司，做到立即虛開，銷售額短時間內迅速增加，和公司經營業(yè)績有較大差異。第三，方式隱蔽化。違法人員大部分利用偽造、使用他人身份證件進行工商登記、稅務登記等方式，租賃身份證出具收購發(fā)票，編寫

52、資金流、貨物流與生產耗能、成費用，虛造生產能力開展假生產等方式，具備較高的隱蔽性。違法人員通常會利用在國內跨地區(qū)設定大量的空殼公司當做“洗票”的中間步驟，進一步延長虛開增值稅專用發(fā)票犯罪的產業(yè)鏈，給稅務組織檢查取證造成明顯的問題。第四，領域集中化。從近期查出的虛開增值稅專用發(fā)票問題進行分析，涉案公司大部分是規(guī)模不大的商貿公司、農副產品收購生產公司、成品油經銷公司、黃金經銷公司、建筑材料制造銷售公司和礦產品生產經銷公司等，涉案產業(yè)比較集中。3.1.3我國治理虛開案件協(xié)調困難因為涉稅違法信息治理活動牽連稅務、公安、通信等眾多領域，即使在公安組織內也牽連到經偵、技偵、網監(jiān)等組織，組織合作聯動艱難。特

53、別是科技上需要中國移動、聯通等相關通訊運營商的合作，然而封鎖上述牽連虛開違法信息的發(fā)送會傷害有關組織的商業(yè)利益。另外，稅務機構在調查取證的過程中，需要調取相關企業(yè)或者個人的銀行存款賬戶信息，銀行對于客戶的這些信息具有保密原則，所以只能通通層層審批，這個過程往往耽誤了時間，錯過了最佳時間點。2015年，雖然在打擊虛開方面，首次利用公安經偵部門的情報分析和導偵平臺研判線索，首次由人民銀行反洗錢部門提供資金流信息，打擊力度和成效明顯增強，但是落實到基層，稅務部門與公安、銀行等其他部門之間的協(xié)作仍然乏力，在力度及時間方面均無法保障。3.2 虛開增值稅專用發(fā)票治理的必要性3.2.1 虛開行為侵害國家財政

54、收入稅收是國內財政效益的關鍵來源，占據我國財政收入的95%左右。因為虛開增值稅專用發(fā)票上所表現出的產業(yè)內容和現實不符，發(fā)票上所記錄的稅額并未上交給國家，虛開發(fā)票就只能導致偷稅或者騙取出口退稅，造成稅款減少，對我國財政收入造成明顯的損害。根據相關研究可知，只是虛開增值稅專用發(fā)票這個問題，我國每年就會虧損數百億元。當前公司通弄個虛開增值稅專用發(fā)票抵扣稅款進行偷稅，表明此問題對增值稅、城建稅等多種稅收都會造成明顯影響：（1）虛開增值稅發(fā)票會甚至會造成增值稅縮減。比如：甲公司從乙公司實際購買產品，得到增值稅發(fā)票不含稅費的價格100萬元，支付購買費用100萬元，增值稅進項稅額17萬元。甲公司之后把產品轉

55、賣給丙公司，出具增值稅專用發(fā)票234萬元，此處產品費用200萬元，增值稅銷項稅費34萬元。假設有關企業(yè)增值稅稅率是17%。假如甲公司再通過違法行為得到虛開增值稅進項稅額10萬元，那么甲公司當期需要上交增值稅稅額=34-17-10=7（萬元），比真實需要上交的增值稅稅額34-17=17（萬元），少上交10萬元稅費。（2）虛開增值稅發(fā)票會間接造成我國城建稅與教育費附加的縮減。比如：根據上述案例繼續(xù)分析，假如城建稅稅率是7%，教育費附加稅率是3%，那么當期甲公司少上交城建稅=10×7%=0.7（萬元），少上交教育費附加額=10×3%=0.3（萬元），比真實需要上交的城建稅與教育費

56、附加少上交0.7+0.3=1（萬元）。（3）虛開增值稅發(fā)票也會造成企業(yè)所得稅的縮減。根據例一，假定企業(yè)所得稅稅率是25%，假如不思考其余稅種的稅費此外沒有其余影響情況，甲公司在沒有得到虛開增值稅發(fā)票的時候，需要上交企業(yè)所得稅=（200-100）×25%=25萬元。假如甲公司此外也得到虛開增值稅進項稅發(fā)票含稅價是68.82萬元，此處購買費用是58.82萬元，增值稅進項稅額10萬元。其余因素依舊如此，那么甲貴公司需要上交的企業(yè)所得稅=（200-100-50）×25%=12.5（萬元），那么國家虧損的稅費=25-12.5=12.5（萬元）。因此我們就可以知道，受票公司只是得到虛開

57、的不含稅價100萬元的增值稅專用發(fā)票進行偷稅，會導致國家虧損23.5萬元。顯然，假如公司依靠上述發(fā)票向國家申報退稅，就不只會導致國家收取的稅費減少，甚至會從國庫中“盜取資金”，危害將更為嚴重。3.2.2 虛開行為破壞市場經濟秩序首先，損害公司發(fā)展投資環(huán)境。市場經濟遵從法治、合理的原則，虛開行為的出現導致部分違法公司可以利用得到虛開發(fā)票來抵扣稅款得到經濟效益，其和誠信發(fā)展的公司進行比較可以得到更高的效益，進而掠奪了其余公司公平參加競爭的機會，造成公司之間的無序競爭，導致誠信公司陷入窘地，傷害了市場經濟公平競爭制度，最后導致國內正常市場經濟環(huán)境受到負面影響。因為增值稅獨有的抵扣鏈條性導致虛開發(fā)票進

58、入國內各個地區(qū)，增值稅專用發(fā)票不只導致各區(qū)域稅收減少，此外在一定層面上傷害了開票地的良好形象。正常經營公司在某開票地不小心得到虛假出具的增值稅專用發(fā)票，而被相關組織懲處，盡管該地區(qū)的貨物貨物種類繁多，質量可靠，也會影響其他企業(yè)前往該地區(qū)采購貨物。其次，破壞市場的資源配置機制。市場機制是市場經濟主要的資源配置方式，市場機制的利益趨利性有時也會導致對資源配置的失靈，政府需要在適當的時候運用“看得見的手”進行調節(jié)，這樣市場配置和財政配置的相互配合有利于整個社會的資源優(yōu)化配置。但由于虛開發(fā)票的出現造成公司出現稅收缺少的問題，和一般公司進行比較，偷逃稅公司由于偷逃稅活動而得到了相當于政府的財政補助，從微觀層面進行分析，上述財政補助的出現，導致同種類產品之間的市場價格不真實，進而導致市場價格對資源分配的引導制度出現問題，不正確的引領社會資源分配，導致當前資源無法被科學使用。此外，因為財政補貼身為重要的資源分配制度，其主要宗旨是調整社會投資走勢，提升當前投資綜合