公共政策第一章——第三章案例集

1、公共政策分析第一章第三章案例集案例一第五次全國人口普查表明，2000年有近2000萬流動兒童隨父母在城市生活，其中一部分是學(xué)齡兒童。近幾年增速有所加快，上海市2003年學(xué)齡流動兒童32.4萬人，比2001年增加3.8萬人，同期，深圳市義務(wù)教育階段非戶籍學(xué)生由27萬增至39.6萬。兩市小學(xué)生總?cè)藬?shù)（含民辦簡易學(xué)校學(xué)生）中，農(nóng)民工子女分別約占1/3和半數(shù)。國家統(tǒng)計局有關(guān)資料顯示，2003年隨同父母進入城市的6至14歲義務(wù)教育階段適齡兒童約有643萬人。2002年國務(wù)院婦女兒童工作委員會辦公室等單位調(diào)查了9城市流動兒童狀況，發(fā)現(xiàn)流動兒童失學(xué)率高達9.3%；入學(xué)兒童中 “超齡”上學(xué)現(xiàn)象嚴重，6周歲流動

2、兒童未入學(xué)的比例高達46.9%，已入學(xué)者有不少因家庭貧困難以維持學(xué)業(yè)。目前，廣東多數(shù)地方仍向進公辦學(xué)校的農(nóng)民工子女收取借讀費。省有關(guān)部門規(guī)定進公辦小學(xué)每學(xué)期收取300至500元的借讀費(一些地方實收600至800元)，初中每學(xué)期1000元。有的名義上取消了借讀費，實際收費未降低，如東莞市過去收借讀費600元，書雜費168元， 2004年決定取消借讀費，但將農(nóng)民工子女的書雜費提高到734元。浙江有的地區(qū)對戶口在外地的農(nóng)民工收取擇校費或 跨區(qū)贊助費，一般在1萬元左右，對于農(nóng)民工來說負擔(dān)較為沉重，只好輟學(xué)；有的城市規(guī)定，只有企業(yè)招聘的人才或技術(shù)管理骨干的子女，才能進公辦學(xué)校。有的城市認為擴大公辦學(xué)校

3、招收，會增加政府費用，有意把農(nóng)民工子女義務(wù)教育推向民辦簡易學(xué)校，讓農(nóng)民工出錢解決子女就學(xué)問題。專門招收農(nóng)民工子女的民辦簡易學(xué)校在一些地方得不到承認。2004年某特大城市介紹我們到一個鎮(zhèn)調(diào)查民辦簡易學(xué)校的情況，鎮(zhèn)上25所民辦小學(xué)卻沒有一所學(xué)校得到當(dāng)?shù)卣鷾?。有關(guān)部門給這些小學(xué)定為“××簡易學(xué)?！钡拿Q，學(xué)校和學(xué)生都感到帶有歧視性。 另一個特大城市，所提出的辦學(xué)條件，遠遠超過國家要求，近300所民辦簡易學(xué)校，得到當(dāng)?shù)卣鷾实牟坏?0所，其他是流出地發(fā)辦學(xué)證。簡易學(xué)校難以辦理合法手續(xù)，處于不被承認、無人管理的狀態(tài)。相當(dāng)多的地方，農(nóng)民工子弟學(xué)校只有民辦，沒有公助。打工子弟學(xué)校收

4、費低，開支大，包括土地、校舍租賃費開支，辦學(xué)條件難以改善，教育質(zhì)量較低。思考：農(nóng)民工子女義務(wù)教育階段的“借讀費”、“教育贊助費”該收不該收？如何解決？案例二：1.計劃經(jīng)濟時期，在整個經(jīng)濟發(fā)展水平相當(dāng)?shù)偷那闆r下，通過有效的制度安排，中國用占GDP百分之三左右的衛(wèi)生投入，大體上滿足了幾乎所有社會成員的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求，國民健康水平迅速提高，不少國民綜合健康指標(biāo)達到了中等收入國家的水平，成績十分顯著，被一些國際機構(gòu)評價為發(fā)展中國家醫(yī)療衛(wèi)生工作的典范。政府發(fā)揮主導(dǎo)作用是計劃經(jīng)濟時期醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)取得成功的決定性因素。2.改革開放以來，中國醫(yī)療衛(wèi)生體制變革的基本走向是商業(yè)化、市場化。在供給層面，基本形

5、成了商業(yè)化、市場化的服務(wù)提供模式。包括公立醫(yī)療機構(gòu)乃至公共衛(wèi)生機構(gòu)在內(nèi)的所有醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)，都已經(jīng)成為實行獨立經(jīng)濟核算、具有獨立經(jīng)營意識的利益主體。在需求層面，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求越來越多地演變?yōu)樗饺讼M品。目前在城鎮(zhèn)地區(qū)，醫(yī)療保障（保險）制度所覆蓋的人群大約有1億人左右，不足全部城鎮(zhèn)從業(yè)人員的半數(shù)；在農(nóng)村地區(qū)，則只有全部人口的10%左右。對于絕大部分社會成員來說，醫(yī)療服務(wù)上的需求能否被滿足以及被滿足的程度，基本上取決于個人和家庭的經(jīng)濟力量。3.體制變革所帶來的消極后果，主要表現(xiàn)為醫(yī)療服務(wù)的公平性下降和衛(wèi)生投入的宏觀效率低下。在2000年世界衛(wèi)生組織對成員國衛(wèi)生籌資與分配公平性的評估排序中，中國列1

6、88位，在191個成員國中倒數(shù)第4。在衛(wèi)生投入的宏觀績效方面，盡管全社會的衛(wèi)生投入水平大幅度提高，居民綜合健康指標(biāo)卻沒有明顯的改善。2002年，衛(wèi)生總費用占GDP的比重已經(jīng)增至5.42%，但在某些領(lǐng)域特別是公共衛(wèi)生領(lǐng)域，一些衛(wèi)生、健康指標(biāo)甚至惡化。改革開放前已被控制的部分傳染病、地方病開始死灰復(fù)燃，新的衛(wèi)生、健康問題也不斷出現(xiàn)。在世界衛(wèi)生組織2000年對191個成員國的衛(wèi)生總體績效評估排序中，中國僅列144位，結(jié)果令人深思。4.醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展在總體上陷入既不公平也缺乏效率境地的同時，自然會產(chǎn)生既得利益群體。在前一階段醫(yī)療衛(wèi)生體制的市場化改革中，既得利益群體主要是部分醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)和從業(yè)人員，以

7、及部分享受較高醫(yī)療保障待遇的社會成員。由于信息不對稱、談判能力的差別，以及其他體制缺陷因素的存在，既得利益群體對改革方向的影響不容忽視。它是導(dǎo)致合理的改革措施難以推行，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展逐步偏離合理方向的一個重要因素。5.與一般消費品不同，消費者在藥品消費方面缺乏足夠的選擇能力，無法擺脫對醫(yī)生的依賴。要想保證合理用藥和藥品價格的合理性，規(guī)范醫(yī)院和醫(yī)生的行為是關(guān)鍵。從國際經(jīng)驗看，基本著眼點集中在兩個方面。一是通過政府干預(yù)嚴格控制藥品的生產(chǎn)許可、質(zhì)量標(biāo)準、使用范圍和價格；二是切斷醫(yī)院、醫(yī)生收入與藥品銷售收入之間的聯(lián)系，實施醫(yī)藥分開。6.衛(wèi)生部不久前公布的數(shù)據(jù)顯示：中國有約48.9%的居民有病不就醫(yī)，

8、29.6%應(yīng)住院而不住院。有五個方面的因素導(dǎo)致了“看病難”問題突出。這些因素包括：醫(yī)療資源總體不足，中國人口占世界的22%，但醫(yī)療衛(wèi)生資源僅占世界的2%，其中還有不少資源水平不高，公眾不能享受到優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)；中國的醫(yī)療資源分布不均衡，80%在城市，20%在農(nóng)村，農(nóng)民缺醫(yī)少藥的狀況還沒有真正改變，不少人長途跋涉，異地就醫(yī)，增加了就醫(yī)困難，也加大了經(jīng)濟負擔(dān)；中國的醫(yī)療保障覆蓋面太小，中國44.8%的城鎮(zhèn)人口和79.1%的農(nóng)村人口沒有任何醫(yī)療保障；醫(yī)療費用上漲過快，近八年來，中國人均門診和住院費用平均每年分別增長13%和11%，大大高于人均收入增長幅度，公眾經(jīng)濟負擔(dān)沉重；政府投入不足，在中國目

9、前的衛(wèi)生總費用中，大約有60%靠居民自費，25%靠集體負擔(dān)，政府投入僅占15%.據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組公布的數(shù)據(jù)，發(fā)達國家政府負擔(dān)衛(wèi)生總費用為73%，其他發(fā)展中國家政府負擔(dān)為57.2%，而中國則只負擔(dān)39.4%，我國政府投入明顯偏低，投資比例應(yīng)該達到發(fā)展中國家水平。7.70歲的楊玉秋曾因看病跑過多家醫(yī)院。她說，若兒女不在身邊，大多數(shù)老人生病時去醫(yī)院很困難。她建議設(shè)立社區(qū)醫(yī)生出診機制，方便患者就醫(yī)。8.老百姓，尤其是貧困人群，參不起保、看不起病的原因，除了國家、單位和個人的經(jīng)濟條件有限以外，另一個重要原因就是醫(yī)療資源的浪費嚴重，醫(yī)療成本過高，導(dǎo)致政府有關(guān)部門不得不提高醫(yī)保和醫(yī)療收費標(biāo)準。據(jù)國

10、家有關(guān)部門認可的數(shù)據(jù)，由于濫開藥、濫檢查造成醫(yī)療資源浪費的在20-30%；有的平價藥房打出藥品降價45%的旗號還有利潤；有人用醫(yī)?？ㄒ惶炫?0多家醫(yī)院開藥，10天配藥數(shù)萬元，再將開出的藥用低價賣給藥販子等類似現(xiàn)象時有報道。如果把上述濫開藥、濫檢查、藥價虛高和保金外流四個方面的浪費和流失加起來，應(yīng)該在50%以上，可見節(jié)流空間相當(dāng)之大。9.除公共衛(wèi)生外，醫(yī)療機構(gòu)之間必須建立在政府監(jiān)督、指導(dǎo)下的合理、有效的競爭機制。第一，競爭出效率，這已是不爭的事實，我國實行的是社會主義市場經(jīng)濟，各行各業(yè)都在競爭，醫(yī)療行業(yè)也不能例外。但競爭有兩種，一種是良性競爭，一種是惡性競爭。為什么老百姓“看病貴”、“看病難”一

11、直得不到解決，正是因為我國的醫(yī)療行業(yè)一直處于一種惡性競爭狀態(tài)。第二，如果醫(yī)療機構(gòu)都采用大包大攬的計劃體制，且不說政府是否真正負擔(dān)得起，如果醫(yī)院和醫(yī)生干好干壞、干多干少與自己的經(jīng)濟收益沒有關(guān)系，那么醫(yī)院的工作效率就會明顯下降，到時候患者看病、住院就有可能要排長隊（在國外計劃體制的醫(yī)院，也有患者申請住院要排幾個月長隊的現(xiàn)象），到時候就會出現(xiàn)新的不公平：有權(quán)、有關(guān)系的就會小病大養(yǎng)，掛床住院，而無權(quán)、無關(guān)系的弱勢群體仍然是“看病難”。 10.目前醫(yī)患關(guān)系日益緊張，今年67月份中華醫(yī)院管理學(xué)會對全國270家各級醫(yī)院進行了調(diào)查：全國三級甲等醫(yī)院每年發(fā)生的醫(yī)療糾紛中要求賠償?shù)挠?00例左右，二級醫(yī)院每年發(fā)生

12、醫(yī)療糾紛要求賠償?shù)挠?0例左右；三級甲等醫(yī)院一年一般賠償100萬元左右。據(jù)調(diào)查，全國有73.33%的醫(yī)院出現(xiàn)過病人及其家屬用暴力毆打、威脅、辱罵醫(yī)務(wù)人員的情況；76.67%的醫(yī)院發(fā)生過患者及其家屬在診療結(jié)束后拒絕出院，且不交納住院費用；61.48%的醫(yī)院發(fā)生過病人去世后，病人家屬在醫(yī)院內(nèi)擺設(shè)花圈、燒紙、設(shè)置靈堂等。11.零點公司在今年2月份的時候，在7個城市以及7個省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及農(nóng)村做了一個調(diào)查。結(jié)果有65.7%的人沒有任何形式的醫(yī)療保險，無論是公家出的社會醫(yī)保也好，商業(yè)保險也好，什么都沒有。這個數(shù)字要占到被調(diào)查人口的三分之二。在農(nóng)村有接近 80%的人沒有任何的醫(yī)療保障?？床虞m就上萬元錢，簡單

13、的每年維持的費用也要好幾千元錢。這樣的結(jié)果是什么呢？零點公司對7個省份14個農(nóng)村3859人的調(diào)查顯示，因為費用問題而放棄治療的比例高達25%，也就是四分之一的人。12.沒有醫(yī)保的患者王大媽，一位普通的家庭主婦，年輕時不幸患上肺結(jié)核而切除了一個肺，從此被迫失去了賴以生存的工作，成為名副其實的家庭主婦。一家人的生活捉襟見肘。幾年前，突然發(fā)現(xiàn)的心臟病使王大媽本已虛弱的身體更顯消瘦。而巨額的醫(yī)藥費對這個原本拮據(jù)的家庭而言，更是雪上加霜。在價格日益高漲的柴米油鹽面前，一家人忍痛割愛，決定選擇最為便宜的保守治療來對付頑強的病魔。如此一拖再拖，王大媽的病情不見有任何起色，反而更加嚴重了。經(jīng)驗豐富的主治大夫?qū)?/p>

14、于王大媽的治療駕輕就熟，開出了頗有針對性的方案安裝心臟起搏器?？稍趲兹f元的費用面前，王大媽和老伴再次沉默了?！拔也幌胫瘟?，我都失去信心了，我想出院，我想回家等死”，王大媽苦不堪言。老伴郭大爺面對妻子低落的情緒更是心如刀割：“這個病要是擱在我身上就輕快多了，是不是？單位管一管，國家管一管，擱到她身上就麻煩了。”13.醫(yī)療費用居民個人承擔(dān)了近6成。衛(wèi)生部門認為是由于政府投入比重逐年下降。上世紀七八十年代，政府投入占醫(yī)院收入的比重平均為30%以上，2000年這一比重下降到7.7%.2003年抗擊非典，政府投入大幅度增加，也僅占8.4%.2003年全國衛(wèi)生總費用為6598億元，占GDP的5.6%，達到

15、發(fā)展中國家的較高水平。但其中政府投入僅占17%，企業(yè)、社會單位負擔(dān)占27%，其余56%由居民個人支付。14.醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)缺乏監(jiān)管 .今后政府衛(wèi)生部門的一個重要職責(zé)是對醫(yī)療機構(gòu)的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量、合理用藥、收費標(biāo)準以及醫(yī)療廣告等實施有效監(jiān)管。但目前各級衛(wèi)生部門都沒有專門監(jiān)管醫(yī)院的機構(gòu)，也缺乏監(jiān)管醫(yī)療機構(gòu)服務(wù)行為的人才。15.政府負擔(dān)公共衛(wèi)生責(zé)任不能變。中國醫(yī)改不成功，一個主要的問題就是目前醫(yī)療的市場化問題。今后政府還是發(fā)揮主導(dǎo)作用，保障群眾基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，主要還是社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)。政府對保留的公立機構(gòu)，一是數(shù)量、規(guī)模要適應(yīng)群眾基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務(wù)需求，不能“賣光”、“改凈”；二是運行機制要體現(xiàn)公益性

16、質(zhì)，完善保障措施。政府要控制公立醫(yī)院的收費標(biāo)準和收入規(guī)模，不鼓勵創(chuàng)收。16.與一般消費品不同，大部分的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)具有公共品或準公共品性質(zhì)。具有公共品性質(zhì)的服務(wù)是營利性市場主體干不了、干不好或不愿干的。同時，也是個人力量所無法左右的。從全社會角度來講，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的合理目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是以盡可能低的醫(yī)療衛(wèi)生投入實現(xiàn)盡可能好的全民健康結(jié)果。在過度市場化的服務(wù)體制下，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員出于對營利目標(biāo)和自身經(jīng)濟效益的追求，其行為必然與上述目標(biāo)發(fā)生矛盾。對于醫(yī)療衛(wèi)生部門，只要將經(jīng)濟效益放在首位，就必然出現(xiàn)輕預(yù)防、重治療，輕常見病、多發(fā)病、重大病，輕適宜技術(shù)、重高新技術(shù)的傾向。更為嚴重的是，一些醫(yī)療

17、衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)基于牟利動機提供大量的過度服務(wù)，甚至不惜損害患者的健康。我國改革開放以來醫(yī)療服務(wù)價格以及全社會衛(wèi)生總投入迅速攀升、但全民綜合健康指標(biāo)卻沒有得到相應(yīng)的改善，其源于此。17.不能簡單和抽象地討論醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域要政府主導(dǎo)還是市場主導(dǎo)，要區(qū)分這個領(lǐng)域哪些是公共產(chǎn)品，哪些是競爭性產(chǎn)品。多數(shù)專家認為，公共衛(wèi)生服務(wù)、基本醫(yī)療保障部分，屬于公共產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)該由政府負責(zé)。也有的專家指出，醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的公共品性質(zhì)，主要體現(xiàn)在公共衛(wèi)生服務(wù)和普遍服務(wù)中，即預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)的流行病、傳染病，以及對社會貧困群體（老人和孕產(chǎn)哺乳期婦女）和缺乏工作能力者的健康和醫(yī)療救助（包括一些大的自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭和重大事故出現(xiàn)以后

18、的緊急傷害處理），這是一個有公共責(zé)任的政府的合理邊界所在。18.在國際上，由政府直接和全部提供并購買醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的國家很少，只有歐洲少數(shù)一些最為發(fā)達、國土面積很小、人口很少的高福利國家這么做。大多數(shù)國家都借助于政府和市場之間一種合作性的制度來分配醫(yī)療衛(wèi)生資源。例如在英國，雖然全民享受基本的免費（政府通過稅收）醫(yī)療服務(wù)，但政府仍然通過授權(quán)或合同的方式向私立醫(yī)療機構(gòu)購買醫(yī)療服務(wù)，并由私立的社區(qū)全科醫(yī)生來控制每個患者醫(yī)療費用（所謂“內(nèi)部市場”）；在美國，雖然也存在為貧困人群和無醫(yī)療保險的人群提供免費醫(yī)療服務(wù)的醫(yī)療救助制度，但大多數(shù)民眾仍通過加入各種商業(yè)醫(yī)療保險并主要到私立醫(yī)療機構(gòu)（其中私立非營利的占

19、60%）看??；在加拿大，雖然由公立機構(gòu)運營強制性的國家健康保險（公民交納健康保險費），但卻由絕大多數(shù)的私立非醫(yī)療機構(gòu)提供醫(yī)療服務(wù)。因此，過分強調(diào)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的公共物品性質(zhì)，并推導(dǎo)出由政府通過稅收來全面提供并購買公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)的觀點，既在理論上缺乏支持，也不符合實際經(jīng)驗。19.有的專家認為，醫(yī)療衛(wèi)生體制當(dāng)中要允許存在相當(dāng)大程度的“大鍋飯”和“平均主義”。我們搞了20多年的改革，費了很大的力氣來打破大鍋飯、打破平均主義，所以有時候感覺很難接受這個說法。但是醫(yī)療衛(wèi)生體制是很特殊的，必須強調(diào)公平性。20.不能把國有企業(yè)改革的那一套搬到醫(yī)院里面去。醫(yī)療服務(wù)市場是一個信息高度不對稱的市場，消費者沒

20、有能力對服務(wù)提供者所提供的服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量作出充分的評估。市場機制沒有辦法來評估醫(yī)療機構(gòu)的業(yè)績。一個造高壓鍋的企業(yè)，高壓鍋擺在貨架上沒人買，說明做得不好，最后得破產(chǎn)。醫(yī)療服務(wù)不是這樣的。所以醫(yī)療機構(gòu)的改革不能用改革國有企業(yè)的那一套，比如承包制、計件工資、產(chǎn)權(quán)改革。要求：1給定材料中提到“看病貴、看病難”的問題。下面給出了解決這一問題的AE五項措施，其中不正確的是哪幾項？請寫出這幾項的序號，并分別說明為什么不正確。說明的字數(shù)不超過300字。A政府要加大對醫(yī)療衛(wèi)生的投入。因為醫(yī)療衛(wèi)生是公共物品，所以應(yīng)像計劃經(jīng)濟時期一樣，由政府將醫(yī)療衛(wèi)生包下來。 B政府應(yīng)對醫(yī)療機構(gòu)的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量、合理用藥、收費標(biāo)準

21、以及醫(yī)療廣告等實施有效監(jiān)管。 C政府要加強對醫(yī)院和藥店的管理。禁止醫(yī)院和醫(yī)生開單提成。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，在媒體上予以曝光。 D將醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)完全私有化、市場化、商業(yè)化。老百姓看病貴、看病難的主要原因不是市場化過度，而是市場化不足。 E明確醫(yī)院的“公益”性質(zhì)。對屬于公共衛(wèi)生的疾病實行免費治療。 F建立醫(yī)療保險制度是解決老百姓“看病貴”、“看病難”的重要途徑，要讓全國有更多的單位和個人參得起保。 2.根據(jù)給定材料，概述我國近年來醫(yī)療衛(wèi)生工作的基本方針政策。概述文字要簡明扼要，不超過200字。3.給定材料羅列了解決看病貴、看病難的多種意見。其中反映了兩種不同思路，請對這兩種思路分別加以簡述。簡述文字要簡明扼

22、要，不超過150字。案例三：參觀美國人的住宅區(qū)后，你會發(fā)現(xiàn)幾乎所有的房子外墻總是很鮮艷、干凈盡管這些房子可能已經(jīng)修建了百余年。其實這并非主人很勤快，而是社區(qū)管理者的功勞。即便是一般的社區(qū)，所有房子的外墻都要每年統(tǒng)一漆刷一遍，由社區(qū)管理者組織實施，而房主只需要交100美元這還包括其他社區(qū)服務(wù)項目的費用，如，社區(qū)內(nèi)道路的維護和環(huán)境的統(tǒng)一美化、栽花養(yǎng)草剪草坪、維護和管理社區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施。不僅房子外面的事都給你管完了，甚至連室內(nèi)滅蟑螂滅老鼠之類的事，也都在不打擾住戶的情況下統(tǒng)一進行，令居民覺得非常方便。有趣的是，社區(qū)管理者不是中國的鎮(zhèn)政府或街道辦事處那樣的機構(gòu)，而是物業(yè)開發(fā)管理商。房地產(chǎn)開發(fā)商不僅要負

23、責(zé)社區(qū)住房的規(guī)劃、修建、出售，還要在居民入住后提供管理和配套服務(wù)，比如治安、環(huán)境衛(wèi)生和美化等。如果你家門前的路未鋪平而導(dǎo)致你摔了一跤，你可以據(jù)此控告開發(fā)商，沒準還能得到可觀的賠償。物業(yè)開發(fā)管理商與居民的關(guān)系不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、“衙門”與老百姓的關(guān)系，而是平等的經(jīng)濟關(guān)系：你服務(wù)辦事我給錢；我給了錢你就得提供盡善盡美的服務(wù)。許多社區(qū)根本沒有部門齊全的政府機構(gòu)，社區(qū)管理職能已被物業(yè)開發(fā)管理商取代。伊利諾斯州費里波特縣寧納鎮(zhèn)，有2600多居民，但鎮(zhèn)政府只有一間辦公室，白天只有一位女秘書值班，其他六名“官員全是當(dāng)?shù)仄胀ň用?，工余為大家盡義務(wù)辦事，有事晚上去處理一下。他們還負責(zé)當(dāng)?shù)鼐用衽c政府的溝通。應(yīng)該說，

24、這種基層組織的成本是很低廉的。這種通過經(jīng)濟關(guān)系制約的社區(qū)管理服務(wù)效率非常高，社區(qū)管理者所辦的事都是本地居民最需要辦的實事。兩者相互依存，又相互約束，形成一種自治機制。在中國，類似的社區(qū)管理也開始出現(xiàn)。隨著一些私人物業(yè)主對住宅小區(qū)的開發(fā)，特別各種冠以“花園”、“別墅的富人住宅區(qū)的出現(xiàn)后，這些開發(fā)商也負責(zé)物業(yè)的諸如治安、環(huán)境衛(wèi)生、美化等公共服務(wù)。只不過質(zhì)量大多比較差，一些在富人區(qū)居住的人抱怨收費昂貴而提供的服務(wù)較少。對大多數(shù)美國人來說，搬家就意味著提走幾只箱子，絕無搬箱抬柜之。原因很簡單，房地產(chǎn)商已經(jīng)給你考慮周到了。美國的住宅多有壁柜和專設(shè)的掛衣間，根本用不著再放幾個衣柜。你買房的時候，里面的空調(diào)

25、、熱水鍋爐、冰箱已經(jīng)給你準備好了，通常是每層樓的每一間廚房里都有一個大冰箱、電爐、煤氣爐、電烤箱、洗碗機等廚具一應(yīng)俱全。連大學(xué)的學(xué)生租住的學(xué)生公寓也是這樣，用不著你再去買家什。這種配套服務(wù)對入住者來說，非常方便。思 考： 在本案例中美國地方政府、社區(qū)管理者、物業(yè)開發(fā)管理商在社區(qū)管理中各自擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧欠襁m當(dāng)?案例四2004年5月，“北京動物園醞釀搬遷”一事經(jīng)媒體報道后，輿論為之嘩然。與此前官方悄然行事的方式不同，在北京，一些民間環(huán)保組織、法律人士、學(xué)者、動物園職工、中小學(xué)生、人大代表紛紛奔走呼號，不遺余力地進行著一場保衛(wèi)動物園的集體努力。被忽略的程序據(jù)北京動物園有關(guān)人士透露，直至今年4月媒體報道

26、之前，上面一直要求動物園對搬遷“保密”。一些工作人員甚至是在媒體披露后，方才知道自己所在的動物園可能遷至大興，與大興野生動物園合并。大興野生動物園地處北京南郊，距離市區(qū)35公里。其實早在去年，有關(guān)動物園搬遷的議論就已開始，但時至今年3月卻未被公眾知曉。一位動物園工程師證實，今年2月，北京市發(fā)展改革委員會主持召開的首次“北京動物園搬遷問題座談會”，并未邀請動物園方面參加。同樣議題的會議之后又舉行了兩次，動物園領(lǐng)導(dǎo)去了，議題開門見山：動物園該往哪兒搬？據(jù)新華社望周刊報道，今年4月15日北京市發(fā)改委的會議曾要求北京郊縣大興、延慶、順義等像“申奧”一樣參與動物園選址的方案競爭。但是在4月21日會后，參

27、與方會下對北京市有關(guān)部門內(nèi)定大興達成共識，“申辦”競爭僅為形式。在動物園搬遷悄然醞釀、即將拍板的情況下，一個名為“綠網(wǎng)”的網(wǎng)站首披此事。“綠網(wǎng)”是一個由民間環(huán)保群體通過互聯(lián)網(wǎng)自發(fā)組建而成的公益網(wǎng)站。網(wǎng)上激辯最終引起傳媒注意。誰有權(quán)決定動物園的搬遷？這是一個法律問題?！白詈蟀岵话崾莻€結(jié)果，作為法律工作者，我們關(guān)心是否程序正當(dāng)，只要程序正當(dāng)那么結(jié)果就是正當(dāng)?shù)??！北本﹥?yōu)仕聯(lián)律師事務(wù)所律師陳岳琴博士說。作為3歲孩子的母親，她每月要帶孩子來這里一兩次。聽聞此信，她的心情極其復(fù)雜。在隨后一周的時間里，陳岳琴個人走訪了北京市動物園，核實事情真相。陳岳琴發(fā)現(xiàn)，動物園搬遷的程序有很大問題。“動物園搬遷漠視了公眾

28、參與決策的權(quán)利。”她認為，搬遷作為涉及廣大民眾切身利益的重大事項，其決策權(quán)在于公眾一致同意授權(quán)的人大，而非政府部門。和陳岳琴持相同觀點的法律界人士認為，北京動物園搬遷屬于政府決策中的重大事項，應(yīng)該經(jīng)過人大審查、專家論證、行政聽證等法定程序。記者調(diào)查后也發(fā)現(xiàn)，北京動物園自身權(quán)利在搬遷事件中確實有被忽視之處。動物園理應(yīng)是搬遷問題最直接、最具體的利害關(guān)系人，在這事關(guān)自身發(fā)展的重大問題上，動物園至少擁有建議權(quán)?！霸摬辉摪?、為什么搬、怎么搬、搬到哪里，他們是最有發(fā)言權(quán)的。但事實上他們被忽略了?！标愒狼僬f。搬遷三大理由5月22日，87歲的中國工程院院士、北京林業(yè)大學(xué)教授陳俊愉參加了一個由民間機構(gòu)組織的“關(guān)

29、注北京動物園搬遷”研討會。他說，“這個事太重要，我一定要來?！标惪∮湓菏炕貞浟怂?歲時第一次去動物園的情景，“當(dāng)時賣票的是兩個巨人，有兩米多高，穿著長袍，很有意思?！笔冀ㄓ?906年（清光緒三十二年）的北京動物園，曾是明代皇家園林，至今已有98年歷史，是中國歷史上第一家面對公眾開放的動物園，時稱“萬牲園”。1949年改稱“西郊公園”，1955年命名為“北京動物園”。在今年北京市人代會上，大興區(qū)委辦公室主任郭寶冬和9名代表提出“搬遷動物園”的建議。主張搬遷的理由基于三點：公共衛(wèi)生安全、城市交通和動物福利。驚恐于SARS和禽流感的相繼發(fā)生，部分代表和官員也認為：一、動物園置于城區(qū)，會對公共衛(wèi)生安全

30、造成威脅；二、動物園地處繁華地段，龐大客流惡化了本已糟糕的西直門交通狀況；三、動物理應(yīng)到大自然中去，以提高動物福利。三條理由均遭多數(shù)學(xué)者專家的反駁，其中包括5位著名院士，他們是北京林業(yè)大學(xué)教授、中國工程院院士孟兆楨，中國科學(xué)院昆明動物研究所副所長、中國科學(xué)院院士張亞平，北京師范大學(xué)教授、中國科學(xué)院院士鄭光美，東北林業(yè)大學(xué)教授、中國工程院院士馬建章，北京林業(yè)大學(xué)教授、中國工程院院士陳俊愉。動物園可能成為疾病源？劉農(nóng)林工程師用“可笑”二字作為評價。他反問，“去年SARS，醫(yī)院是重要的傳染源，為什么不從北京搬出去？”據(jù)記者了解，SARS發(fā)生后，中國動物園協(xié)會曾對25個SARS疫情省份的一級動物園做了

31、調(diào)查，結(jié)果無一動物園工作人員感染SARS.專家普遍認為，從200多年動物園發(fā)展史看，沒有先例表明動物園是傳染病的傳播地。業(yè)已退休的北京動物園副總工程師劉維新舉例說，在西尼羅河病毒肆虐最厲害的時候，華盛頓動物園就有烏鴉飛著飛著就掉了下來，美國也死了幾個老人，但并沒有因西尼羅河病毒在美國泛濫而將動物園遷出。相反，面積不大的華盛頓動物園既是科普單位，又是研究機構(gòu)，對美國動物學(xué)貢獻巨大。作為一個城市文化和歷史的人文象征，城市動物園一般都位于城市中心。由此帶來的交通問題，各國都是由城市管理部門作出道路等技術(shù)方面的整體規(guī)劃；因擁堵而搬景點，這種做法被學(xué)者認為“邏輯有問題”。今年3月，北京動物園在給市發(fā)改委

32、的匯報材料中表示，動物園附近正在修建的要道，一定會使“西直門交通狀況得到改善”，急迫言辭似表決心。同樣在3月，由動物園召集的論證會上，北京市林業(yè)局侯寶昆處長贊成搬遷。除公共衛(wèi)生安全和交通問題的考慮外，他認為，“尊重、維護動物福利，具有文明與進步的意義。動物園的搬遷有利于動物福利的提高?！蹦敲?，移址大興是否意味著動物福利的真實提高？“往哪兒搬都不能往大興搬?！睋?jù)劉農(nóng)林工程師介紹，大興土質(zhì)屬永定河的沙地，水很難留存?！八麄円吧鷦游飯@是用塑料布鋪的底兒存的水，那樣的地方怎么能建動物園？”劉農(nóng)林工程師激動地向記者表達不滿。專家稱，大興野生動物園沒有天然林，全是人工栽植的林木。一位在動物園工作多年的工程

33、師告訴記者，搬遷對動物造成的最壞結(jié)果就是死亡。有的動物可能長期無法適應(yīng)新環(huán)境，有的動物則可能因環(huán)境驟變而突然死亡。沒有動物的城市汪永晨帶著一幫孩子來研討會討論動物園去留問題。這個被稱為“感性的環(huán)保主義者”的女人，剛剛阻止了怒江建壩計劃。在她為怒江奔走最絕望的時刻，得到工程擱淺的消息，50歲的汪永晨放聲高叫，然后掩面長哭。作為民間環(huán)保組織“綠家園”的負責(zé)人，這一次汪永晨的戰(zhàn)場又轉(zhuǎn)到了北京，“動物園搬家要征求市民的意見，尤其是孩子。作為公眾，他們有發(fā)言的權(quán)利，政府也應(yīng)該重視這方面的聲音。”有個孩子語出驚人，“我覺得這事兒應(yīng)該讓所有北京人投票，我們小學(xué)生也要參加。”多數(shù)人認為，動物園離開城市，意味著

34、它作為教育功能的喪失。北京市人大代表吳青依然懷念母親冰心當(dāng)年帶著她和姐姐參觀動物園的情景，“我堅決反對動物園搬遷。動物園是愛心之園，它讓人學(xué)會熱愛環(huán)境，熱愛生命。中國人需要重新培養(yǎng)愛心，動物園應(yīng)發(fā)揮這方面作用，讓孩子們從小懂得尊重生命?！弊寘乔喔械酵葱牡氖?，2006年動物園即將迎來百歲生日，大家本應(yīng)為其祝福，如今卻在這里討論它的去留。北京動物園有關(guān)人士無奈地表示，提出動物園搬遷的種種缺乏科學(xué)依據(jù)的理由，正反映出中國目前公眾科普教育水平還不高。在很多人由于沒有受到必要的科普教育而產(chǎn)生對動物存在價值的疑慮時，動物園一旦搬遷會誤導(dǎo)公眾對動物的敵對情緒。作為一個有百年歷史的文化遺存，動物園的搬遷讓眾多

35、學(xué)者感到痛惜。北京動物園老園長馮友謙言之切切，“作為一個曾經(jīng)長期任職的動物園園長，我認為動物園的搬遷必須慎重考慮。北京動物園在歷史上和現(xiàn)在以至于將來都將發(fā)揮巨大作用，這點和北京市的地位是相符的。”數(shù)位專家都不約而同提到當(dāng)年北京拆除古城墻的慘痛教訓(xùn)。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)副校長、海淀區(qū)人大代表馬寅生說，“從文物保護的角度出發(fā)，動物園的搬遷不合時宜。不能再重蹈北京古城墻被人為拆除后永遠無法恢復(fù)的歷史遺憾了?！背鞘袆游飯@紛紛搬遷，成為近年來中國城市上演的奇特場面。據(jù)北京動物園有關(guān)人士介紹，從1996年始，全國已有30多個動物園進行了拆除或遷徙。“西安動物園賣了一半地，又到郊區(qū)買了地辦了個野生動物園。動物們?nèi)珨D

36、在剩下的半個動物園里。前兩天野生動物園也停了。還有昆明，它是全國惟一一個盈利的動物園，去年被拆了。”城市動物園搬遷的背后是兩種利益力量的逼迫：城建商業(yè)開發(fā)，以及以盈利為目的但卻舉步維艱的民營“野生動物園”對其的虎視眈眈。兩把鋒利的利益大刀正架在它以公益為己任的腦袋上，岌岌可危。據(jù)中國動物園協(xié)會提供的信息，目前至少有16個城市動物園在“為城市建設(shè)讓路”的方針下，處于搬遷、待搬、再建新址的狀態(tài)。國內(nèi)城市動物園被迫外遷，幾乎無一成功，但悲劇卻是災(zāi)難性的。據(jù)北京動物園有關(guān)人士介紹，在西安、昆明等地動物園搬遷過程中，一些動物因不適應(yīng)急劇變化的環(huán)境而死亡，其情勢相當(dāng)嚴峻。據(jù)悉，此次動物園搬遷的一次性建設(shè)預(yù)算為40億元，完全建成需要10年時間?！艾F(xiàn)在政府每年補貼1000多萬，將來搬出去恐怕就是5000萬到8000萬左右，這么大的財政負擔(dān)，我不知道市政府考慮過沒有！”劉農(nóng)林工程師焦慮地說。北京市海淀區(qū)人大代表許志永表示，如此浩大的財政預(yù)算支出，必須經(jīng)過人大審議方可通過。北京市林業(yè)局侯寶昆處長也承認，搬遷投資