第一章行政法概述

1、第一章行政法概述教學(xué)目的和要求：本章通過(guò)剖析行政、 行政權(quán)和行政法現(xiàn)象， 揭示和闡明行政法的基礎(chǔ)理論，使學(xué)生掌握行政法的概念、對(duì)象、功能、形式和特點(diǎn)。為學(xué)習(xí)行政法學(xué)總論內(nèi)容打下理論基礎(chǔ)。教學(xué)重點(diǎn)：第一節(jié)第一；第二節(jié)第一、二；第三節(jié)第二；第四節(jié)第 教學(xué)時(shí)數(shù)：8學(xué)時(shí)第一節(jié)行政簡(jiǎn)單地說(shuō)，行政法就是關(guān)于行政的法。因此，研究行政法必須首先了解什么是行政, 這是行政法學(xué)理論研究的起點(diǎn)。一、行政的概念行政是行政主體依法行使國(guó)家 權(quán)力對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行組 織與管理的活動(dòng)。行政的概念是 行政法學(xué)理論研究的起點(diǎn)和開(kāi) 端從行政的詞源看，行政一詞古已有之。如我國(guó)左傳 中記載的"行其政事”、"行其

2、政令”的說(shuō)法，史記中記載的“共和行政”事件等。二千多年前古希臘著名學(xué)者亞里 士多德也曾使用過(guò)“行政”這一術(shù)語(yǔ)，他在其政治學(xué)一 書(shū)中就提出把國(guó)家權(quán)力分成討論權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三種權(quán) 力。“行政” 一詞的英文是 Admi ni strati on ，源于古希臘文Admi nistrare ，其簡(jiǎn)單含義是“管理”或“執(zhí)行” 管理”或“公共行政”，我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者將其解釋為: 理”，簡(jiǎn)言之，行政就是公務(wù)的推行或管理。1 2?，F(xiàn)代漢語(yǔ)中的“行政”一詞又稱“行政政是“眾人之事”，行就是“推行”或“管“行政”在行政法上有著特定的涵義。在不同社會(huì)制度、不同法律傳統(tǒng)和不同歷史時(shí)期的國(guó)家中，行政法學(xué)理論對(duì)行政都有不同

3、的解釋，其觀點(diǎn)也不下數(shù)十種。 其中主要的觀點(diǎn)有以下幾種：1. 除外說(shuō)。“除外說(shuō)”又稱“排除說(shuō)”、“扣除說(shuō)”、“剩余說(shuō)”、“狹義行政說(shuō)”，認(rèn)為行政是指除立法、司法活動(dòng)以外的一類國(guó)家職能，或者說(shuō)除立法作用、司法作用以外的所有國(guó)家2作用。此種觀點(diǎn)是對(duì)行政的一種消極定義，與三權(quán)分立政體的確立是一致的。這種觀點(diǎn)最 早提出者可以說(shuō)是孟德斯鳩，日本行政法學(xué)家美濃部達(dá)吉是這一觀點(diǎn)的典型的代表。該觀點(diǎn)只指出行政外部形式上的特征，而沒(méi)有涉及行政的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。同時(shí)，由于現(xiàn)代行政權(quán)的擴(kuò)張，使同一行政機(jī)關(guān)可能兼具一定的立法或司法的職能，因此“除外說(shuō)”在現(xiàn)代社會(huì)難以表達(dá)行政的內(nèi)涵。2. 目的說(shuō)?！澳康恼f(shuō)”也稱“廣義行政說(shuō)”

4、，參見(jiàn)胡建淼著：行政法學(xué)，法律岀版社1998年版，第2頁(yè)。是針對(duì)“除外說(shuō)”存在的種種問(wèn)題而提出的。此種觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家的一切活動(dòng)和作用都是行政。目的說(shuō)由德國(guó)行政法學(xué)者奧托梅葉最先提出，德國(guó)行政法學(xué)者馬葉爾和日本行政法學(xué)者田中二郎是這一觀點(diǎn)的典型代表。如田中二郎認(rèn)為，“行政是在法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，受法律制約，在現(xiàn)實(shí)之中，以積極實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的 為目標(biāo)所進(jìn)行的，全體統(tǒng)一的、連續(xù)不斷的國(guó)家活動(dòng)”。參見(jiàn)楊文忠編譯：日本行政法概述，中國(guó)政法大學(xué)行政法研究資料（下）（1985年），第498頁(yè)。目的實(shí)現(xiàn)說(shuō)存在一定的缺陷，把行政簡(jiǎn)單地等同于國(guó)家活動(dòng)， 或者為國(guó)家目的而進(jìn)行的一切活動(dòng)，其內(nèi)涵不夠明確，與國(guó)家的立法和司法作

5、用難以作出本質(zhì)性區(qū)別。3. 國(guó)家意志執(zhí)行說(shuō)。此種觀點(diǎn)把國(guó)家的活動(dòng)分為兩大部分，一部分是國(guó)家意志的制定和表達(dá)，另一部分是國(guó)家意志的執(zhí)行和推行，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行活動(dòng)。1887年，美國(guó)行政學(xué)的創(chuàng)始人、曾任美國(guó)第 28屆總統(tǒng)威爾遜在政治學(xué)季刊上發(fā)表行政學(xué)研究一文， 認(rèn)為政治與行政不同，政治與行政應(yīng)當(dāng)分離。張康之：對(duì)政治與行政二分原則的審查，國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)2001年第4期。美國(guó)行政法學(xué)家古德諾在他的政治與行政一書(shū)中認(rèn)為："在一切政治制度中，只有兩種基本的功能，即國(guó)家意志的表現(xiàn)和國(guó)家意志的 執(zhí)行。前者謂之政治，后者謂之行政?！?古德諾著：政治與行政，華夏出版社1987年版，第12- 13頁(yè)

6、。古德諾的二分法是對(duì)孟德斯鳩國(guó)家職能三分法的揚(yáng) 棄。這種觀點(diǎn)雖然把行政限定在一定范圍之內(nèi)，有一定進(jìn)步，但對(duì)國(guó)家權(quán)力采用絕對(duì)的二分法也有其局限性。4. 管理說(shuō)。持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，行政是指政府事務(wù)的管理。美國(guó)社會(huì)科學(xué)大辭典解釋說(shuō)：“行政為國(guó)家事務(wù)的管理”。薩佛里茲編得的公共行政詞典認(rèn)為行政是指政府事 務(wù)的管理和指導(dǎo)。轉(zhuǎn)引自羅豪才主編：行政法學(xué)，中國(guó)政法大學(xué)岀版社 1999年版，第2頁(yè)。這種見(jiàn)解目前在國(guó)外比較普遍，與我們所說(shuō)的行政管理比較接近。上述對(duì)行政的定義是建立在國(guó)家的立法、司法和行政作用相互獨(dú)立，即三權(quán)分立的基礎(chǔ)之上的。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，憲政基礎(chǔ)不是三權(quán)分立，但是國(guó)家的立法、司法、行政等職

7、 能由不同機(jī)關(guān)相互分工的原則也是我國(guó)憲法所確立的原則。因此，在研究我國(guó)行政法中的行政含義時(shí)，上述定義自然具有借鑒的價(jià)值。從本質(zhì)上說(shuō)，行政就是一種特殊的管理，即國(guó)家行政管理。馬克思在評(píng)“普魯士人”和“普魯士國(guó)王和社會(huì)改革”一書(shū)中指出：“行政是國(guó)家的組織活動(dòng)” 。馬克思恩格斯全集第 1卷，人民岀版社，第 479頁(yè)。馬克思這一論斷雖然簡(jiǎn)單，但卻科學(xué)地揭示了行政的由來(lái)和本質(zhì)，為研究行政指明了方向：第一，行政是一種 國(guó)家活動(dòng)，而不是一般的社會(huì)活動(dòng)。因此，只有國(guó)家出現(xiàn)以后才有行政，只有國(guó)家或國(guó)家機(jī)關(guān)才能從事行政活動(dòng)；第二，在國(guó)家的各種活動(dòng)中，行政只是其中的一種，即國(guó)家的組織活動(dòng)，其可以是國(guó)家對(duì)社會(huì)的組織與

8、管理，也可以是對(duì)管理者即國(guó)家組織自身所進(jìn)行的組織與管理。后來(lái)列寧進(jìn)一步發(fā)揮了馬克思的這一思想，他認(rèn)為組織工作乃是行政的主要特點(diǎn)和內(nèi)容。列寧指出：“社會(huì)主義黨在世界歷史上第一次完成了奪取政權(quán)和鎮(zhèn)壓剝消者的事業(yè)，緊 接著就要解決管理這個(gè)任務(wù)。要有效地管理進(jìn)行，必須善于實(shí)際地進(jìn)行組織工作?！?列寧全集第27卷，人民岀版社，第 221頁(yè)。同時(shí)參見(jiàn)應(yīng)松年、朱維究著 ：行政法總論，工人岀版 社1985年版，第4頁(yè)。綜上所述，我們認(rèn)為：行政是行政主體（主要是行政機(jī)關(guān)）為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的國(guó)家意志， 依法行使國(guó)家權(quán)力對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行組織和管理的活動(dòng)。這一定義主要包括以下幾層含義：第一，行政是國(guó)家的基本職能之一

9、，其目的是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的國(guó)家意志；第二，行政的 主體主要是國(guó)家行政機(jī)關(guān)， 但行政不限于行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)，還包括得到行政授權(quán)的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)組織的活動(dòng)；第三，行政的內(nèi)容是組織和管理國(guó)家與社會(huì)事務(wù)，非行政管理活動(dòng)不屬于行政；第四，行政的依據(jù)是憲法、法律和其他行政法律性規(guī)范。參見(jiàn)孟鴻志等編著：法學(xué)基礎(chǔ)與行政法，吉林人民出版社1988年版，第131 - 132頁(yè)。二、行政的特點(diǎn)行政作為一種特殊的國(guó)家管理 具有階級(jí)性與科學(xué)性、國(guó)家性 與法治性以及執(zhí)行性與服務(wù)性 等顯著特點(diǎn)行政作為一種特殊的管理活動(dòng)，具有如下顯著特點(diǎn)：（一）階級(jí)性與科學(xué)性行政管理既然是為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)意志的一種活動(dòng)，因而就具有

10、鮮明的階級(jí)性。 行政管理是上層建筑的一部分，它必然為國(guó)家所建立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)。社會(huì)主義的行政管理則必然要為解放和發(fā)展生產(chǎn)力服務(wù)，并從根本上始終體現(xiàn)最廣泛的人民意志和利益。資本主義行政管理與社會(huì)主義行政管理雖然有著本質(zhì)的區(qū)別，但這絲毫不意味著我們要拒絕吸收先前階級(jí)的管理經(jīng)驗(yàn)和方法。馬克思在資本論中明確指出管理具有兩重性，它 既有組織生產(chǎn)力的一面，又有與人們生產(chǎn)方式直接聯(lián)系的一面。前者是管理的自然屬性， 即科學(xué)性；后者是管理的社會(huì)屬性，即階級(jí)性。行政管理同樣具有兩重性。列寧也曾說(shuō)過(guò)：政 治是一門藝術(shù)又是一門科學(xué)。行政與政治一樣也是一門藝術(shù)和科學(xué)。行政管理作為一種特殊的管理活動(dòng)，有其內(nèi)在的規(guī)律和方法

11、，這是人類社會(huì)發(fā)展的寶貴財(cái)富，并不為哪個(gè)階級(jí)所特有?，F(xiàn)代行政管理的某些規(guī)律性以及技術(shù)性的原理和原則，既適用于資本主義的行政管理， 也原則上適用于我國(guó)社會(huì)主義的行政管理。因此，在強(qiáng)調(diào)行政的階級(jí)性同時(shí)，又必須強(qiáng)調(diào)其科學(xué)性的一面。（二）國(guó)家性與法治性行政管理與一般的社會(huì)組織活動(dòng)不同，其特點(diǎn)是一種“國(guó)家”的管理。它的目的和任務(wù)是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的職能，即建立有利于統(tǒng)治階級(jí)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化秩序。因此，這種管理 活動(dòng)只能由國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并以國(guó)家的名義處理內(nèi)外事務(wù)。同時(shí)，科學(xué)的、現(xiàn)代的行政管理必然是一種法治的管理。從各國(guó)法治的普遍性而言，“政府服從法律，行政受法的支配是法治的一般原則之一” 。姜明安主編：行政

12、法與行政訴訟法，北京大學(xué)岀版社、高等教育岀版社1999年版，第5頁(yè) “依法行政”或“行政法治”是當(dāng)代行政法的原則和核心，它要求一 切行政都必須遵循法律所規(guī)定的條件、程序、方式、形式等，違法行政顯然就沒(méi)有法律效力。法治的行政將從根本上保證統(tǒng)治階級(jí)的整體利益得到充分實(shí)現(xiàn)，維護(hù)行政管理的統(tǒng)一性、權(quán)威性和科學(xué)性。行政的國(guó)家意志性和法治性也反映出其強(qiáng)制性特點(diǎn)，即國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)的行為是以國(guó)家強(qiáng)制力為保證的。行政主體所實(shí)施的行政活動(dòng)，作為相對(duì)人有服從、接受的義務(wù)， 否則，行政主體就可以借助法律手段來(lái)強(qiáng)制相對(duì)人執(zhí)行和服從自己的決定。顯然，這種活動(dòng)也是一般社會(huì)組織不能取而代之的。（三）執(zhí)行性與服務(wù)性國(guó)家

13、行政活動(dòng)與其他國(guó)家職能活動(dòng)有很大不同，其特點(diǎn)是一種“組織”與“管理”的活 動(dòng)，因而具有執(zhí)行性特點(diǎn)。我國(guó)人民代表大會(huì)制度也決定了我國(guó)的行政管理具有很強(qiáng)的執(zhí)行 性和服務(wù)性特點(diǎn)。按照我國(guó)憲法規(guī)定， 人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)行政機(jī)關(guān)是各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，受權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。因此，相對(duì) 于權(quán)力機(jī)關(guān)而言，行政管理必然是一種執(zhí)行性的活動(dòng)，它必須執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)所賦予的任務(wù)， 必須按照全國(guó)人民代表大會(huì)這個(gè)最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的憲法和法律來(lái)行使職權(quán)，執(zhí)行人民的意志，并接受人民的監(jiān)督和控制。當(dāng)然，行政活動(dòng)不僅僅是一種被動(dòng)地照章辦事。行政機(jī)關(guān)為了貫徹執(zhí)行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的法律，也需要在

14、其職權(quán)范圍內(nèi)依法制定大量的行政法規(guī)范和其他 規(guī)范性文件，即通過(guò)行政立法等手段進(jìn)行組織和管理。行政機(jī)關(guān)這種創(chuàng)造性的執(zhí)行、 指揮和組織活動(dòng)，是為了直接實(shí)現(xiàn)國(guó)家的目的和任務(wù)，這與審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的司法活動(dòng)明顯不同。行政管理的執(zhí)行性，從本質(zhì)上表明了我國(guó)行政管理的根本宗旨是為人民服務(wù)。在我國(guó)， 人民是國(guó)家的主人，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力是人民賦予的，它必須體現(xiàn)人民的意志，代表最廣大人民的根本利益來(lái)管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，因而理所當(dāng)然要全心全意為人民服務(wù)。否則，將背離行政的宗旨， 失去行政管理的資格。行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)的根本 宗旨，將從根本上保證我國(guó)行政管理的方向，體現(xiàn)我國(guó)行政管理的根本目的，

15、也是我國(guó)社會(huì)主義行政管理區(qū)別于資本主義行政管理的根本標(biāo)志。11三、內(nèi)部行政和外部行政的劃分內(nèi)部行政與外部行政是國(guó)家行 政的兩大組成部分，它們均受 行政法的調(diào)整。內(nèi)部行政與外 部行政的劃分具有重要的理論 意義“行政”是行政法學(xué)中最基本的概念，他的分類是行政法 及行政法學(xué)分類的基礎(chǔ)。 根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)， 可對(duì)行政作不 同的分類。如按照行政的職能劃分，可以有組織、人事、公安、 司法、民政、經(jīng)濟(jì)、科技、教育、軍事、外交等部門行政；按 照行政的范圍劃分， 可以有中央行政和地方行政、城市行政和農(nóng)村行政、內(nèi)部行政和外部行政等。其中，內(nèi)部行政與外部行政的劃分，對(duì)于研究行政主體、行政行為、行政程序、行政責(zé) 任

16、等有著特別重要的意義。（一）內(nèi)部行政內(nèi)部行政是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為履行對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理職能而對(duì)自身進(jìn)行的組織 與管理的活動(dòng)。國(guó)家行政權(quán)來(lái)自人民的委托，是通過(guò)憲法和法律首先授予中央人民政府和地 方各級(jí)人民政府的。各級(jí)人民政府為了履行其行政職能，保證國(guó)家行政管理正常有序地進(jìn)行，必然要對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其職能部門進(jìn)行指揮和監(jiān)督，各行政機(jī)關(guān)相互間、 行政機(jī)關(guān)與國(guó)家公務(wù)員之間、國(guó)家公務(wù)人員相互之間，以及行政機(jī)關(guān)管理內(nèi)部事務(wù)的過(guò)程中也必然發(fā)生各種 行政關(guān)系，這些行政關(guān)系均屬于內(nèi)部行政的范圍。內(nèi)部行政的特點(diǎn)在于：管理主體與管理對(duì)象都屬于國(guó)家行政系統(tǒng)。內(nèi)部行政屬于行政法的調(diào)整范圍，由內(nèi)部行政法規(guī)范調(diào)整， 是行

17、政法學(xué)研究的重要內(nèi)容之一。大陸法系行政法比較重視內(nèi)部行政，如法國(guó)行政法學(xué)中行政組織結(jié)構(gòu)及相互關(guān)系的內(nèi)容占了很大比重；而英美法系行政法涉及內(nèi)部行政的內(nèi)容則相對(duì)較少，它們更注重“外部行政法”問(wèn)題。我國(guó)立法實(shí)踐早已有內(nèi)部行政的規(guī)定，如關(guān)于組織機(jī)構(gòu)、人員、監(jiān)察、審計(jì)等 規(guī)定，但理論界對(duì)其重視和研究的程度很不夠。我們認(rèn)為，應(yīng)將內(nèi)部行政納入行政法的重要調(diào)整對(duì)象，因?yàn)閮?nèi)部行政與外部行政是相輔相成的，內(nèi)外行政的有機(jī)結(jié)合構(gòu)成了國(guó)家行政的完整內(nèi)涵；同時(shí)，內(nèi)外行政都必須依法進(jìn)行，內(nèi)部行政也間接地影響到國(guó)家、社會(huì)和公民的權(quán)利和利益，不應(yīng)將內(nèi)部行政作為行政主體的“純內(nèi)部”事務(wù)而拒之于行政法的調(diào)整范圍之外。（二）外部行政

18、外部行政是相對(duì)于內(nèi)部行政而言的，一般是指行政主體對(duì)不隸屬于自身的組織、人員以及財(cái)物實(shí)施的管理活動(dòng)。包括（1）行政主體對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)在行政事務(wù)上的管理以及由此 構(gòu)成的相互關(guān)系，如政府審批權(quán)力機(jī)關(guān)建房申請(qǐng)；（2）行政主體對(duì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督和管理，以及由此形成的相互關(guān)系；（3）行政主體對(duì)社會(huì)成員的管理以及由此形成的相 互關(guān)系。外部行政的特點(diǎn)在于： 管理主體仍屬國(guó)家行政系統(tǒng)，但管理對(duì)象則是不屬于管理主體的組織、人員或財(cái)物。外部行政是行政法調(diào)整的主要方面，受外部行政法規(guī)范調(diào)整， 是行政法學(xué)研究的主要內(nèi)容。如果說(shuō)內(nèi)部行政反映了國(guó)家行政組織自身管理，外部行政則反映了國(guó)家對(duì)社會(huì)的管理。 外部行政較之

19、內(nèi)部行政涉及和影響到社會(huì)各組織和成員的權(quán)利和利益更直接、更廣泛，法律規(guī)范也顯得更繁雜和重要。因此，各國(guó)行政法都將外部行政作為行政法的主要調(diào)整對(duì)象。（三）內(nèi)部行政與外部行政的關(guān)系內(nèi)部行政與外部行政是國(guó)家行政的兩大組成部分，它們之間既有密切的聯(lián)系，又有明顯的區(qū)別。無(wú)論是內(nèi)部行政還是外部行政，其主體性質(zhì)和內(nèi)容本質(zhì)是一致的。從靜態(tài)上看，內(nèi)部行政與外部行政共同構(gòu)成了國(guó)家行政的完整內(nèi)容；從動(dòng)態(tài)上看，他們又相互依存，相互促進(jìn)。外部行政則是內(nèi)部行政的內(nèi)部行政的正常運(yùn)行是行政主體實(shí)現(xiàn)外部行政職能的前提和保障， 目標(biāo)和服務(wù)對(duì)象。內(nèi)外行政之間雖有著密切的聯(lián)系，但二者的區(qū)別也是明顯的：1 內(nèi)外行政的實(shí)施主體雖然都屬國(guó)

20、家行政系統(tǒng)，但根據(jù)行政職能所涉及的范圍，行政主體又可以分為內(nèi)部行政主體和外部行政主體兩類，內(nèi)部行政只能由內(nèi)部行政主體實(shí)施，如對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)的機(jī)構(gòu)和人員的管理；而外部行政則必須由外部行政主體實(shí)施，如治安行政、 稅務(wù)行政。2. 行政的對(duì)象不同。內(nèi)部行政的對(duì)象一般僅限于隸屬于行政主體的內(nèi)部機(jī)構(gòu)、人員和 財(cái)物，外部行政的對(duì)象則一般不是隸屬于行政主體的社會(huì)組織、人員及財(cái)物。3. 行為方式不同。內(nèi)部行政和外部行政的行為方式分別自成體系。如警告、記過(guò)、開(kāi)除等行政處分方式屬于內(nèi)部行政行為的方式，而罰款、沒(méi)收、行政拘留等行政處罰方式則屬于外部行政的行為方式。4. 行政的作用不同。外部行政的作用表現(xiàn)在它直接對(duì)行政相

21、對(duì)人的權(quán)利或義務(wù)發(fā)生影響，但內(nèi)部行政對(duì)其只發(fā)生間接作用。如稅務(wù)機(jī)關(guān)確定稅收征管人員制服式樣，屬于內(nèi)部行政，它對(duì)社會(huì)組織和成員的權(quán)利與義務(wù)不發(fā)生直接作用，而稅務(wù)機(jī)關(guān)決定調(diào)整某種稅率則屬于外部行政，因?yàn)樗苯由婕暗缴鐣?huì)成員的利益。5. 行為依據(jù)不同。無(wú)論是內(nèi)部行政還是外部行政，都必須按一定規(guī)則進(jìn)行。內(nèi)部行政行為要按照內(nèi)部行政法規(guī)范和內(nèi)部行政程序?qū)嵤?，而外部行政行為則依據(jù)外部行政法規(guī)范和外部行政程序?qū)嵤?. 內(nèi)外行政爭(zhēng)議的處理方式不同。對(duì)內(nèi)部行政爭(zhēng)議，行政機(jī)關(guān)可以作出終局性處理裁決，但對(duì)外部行政爭(zhēng)議， 行政機(jī)關(guān)一般不能作終局性裁決，一般與行政訴訟銜接，由審判機(jī)關(guān)作終局性裁判。第二節(jié)行政法的概念、對(duì)

22、象和特點(diǎn)一、行政法的概念和內(nèi)容行政法是調(diào)整行政關(guān)系，規(guī)定 行政法主體、行政法行為和行 政法監(jiān)督的法律規(guī)范的總稱， 它是法律體系中一個(gè)獨(dú)立的 法律部門“行政法” 一詞最早出現(xiàn)在法國(guó)，源于法文droitadm ini stratif。英文為 admii ni strative Law。 12 我國(guó)行政法一詞最早從日本引進(jìn)。關(guān)于行政法的概念，國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同 角度、不同方式、甚至不同立場(chǎng)為行政法下過(guò)種種定義，但綜 合來(lái)看，不外乎從以下三個(gè)方面表述行政法的定義：第一，從行政法的目的或作用上表述定義。由于對(duì)行政法目的和作用認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，故形成了所謂的“控權(quán)論”、“管理論”、“平衡論”、“服務(wù)論”、“公共利

23、益本位論”等定義。西方學(xué)者、特別是英美學(xué)者普遍認(rèn)為行政法是控權(quán)法。如美國(guó)行政 法學(xué)者伯納德施瓦茨認(rèn)為，“行政法是控制國(guó)家行政活動(dòng)的法律部門，它設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力，規(guī)范這些權(quán)力行使的原則，以及為那些受行政行為侵害者提供法律補(bǔ)救”。13英國(guó)學(xué)者韋德認(rèn)為“行政法定義的第一個(gè)含義就是它是關(guān)于控制政府權(quán)力的法”。14 “管理論”在早期特別是在大陸法系國(guó)家和前蘇聯(lián)的行政法學(xué)中占據(jù)統(tǒng)治地位。如前蘇聯(lián)學(xué)者馬諾辛認(rèn)為，“行政法作為一種概念范疇就是管理法，更確切一點(diǎn)說(shuō)就是國(guó)家管理法”。15持平衡論觀點(diǎn)學(xué)者認(rèn)為，“現(xiàn)代行政法實(shí)質(zhì)是平衡法” ，16強(qiáng)調(diào)在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，權(quán)利義務(wù)12參見(jiàn)羅豪才主編：行

24、政法學(xué)，中國(guó)政法大學(xué)出版社 1999年版，第4頁(yè)。13 美伯納德施瓦茨：行政法，群眾岀版社1986年版，第1頁(yè)14 英威廉韋德：行政法，中國(guó)大百科全書(shū)出版社 1997年版，第5頁(yè)。B M 馬諾辛等著：蘇維埃行政法，群眾岀版社1983年版，第24頁(yè)16參見(jiàn)羅豪才等著：現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)一一論行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)平衡，中國(guó)法學(xué)1993年第1期總體上應(yīng)是平衡的。此外，“服務(wù)論”、“公共利益本位論”等觀點(diǎn)也從行政法的目的角度為行政法下了定義。第二，從行政法的內(nèi)容和性質(zhì)上表述定義。日本學(xué)者和我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者多采用此種方式。 如日本學(xué)者室井力認(rèn)為，“行政法是指行政組織、作用以及處理與它有關(guān)的制約乃至

25、行政救 濟(jì)的法” 日室井力主編：日本現(xiàn)代行政法，中國(guó)政法大學(xué)出版社 1995年版，第14頁(yè)。我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者張家洋等認(rèn)為，“行政法乃國(guó)內(nèi)公法性質(zhì)，以行政組織、職權(quán)、作用及爭(zhēng)訟等事項(xiàng)為內(nèi)容之各種有關(guān)法規(guī)之總稱”。張家洋著：行政法概要，五南圖書(shū)岀版公司1985年版，第18頁(yè)。第三，從行政法調(diào)整的對(duì)象上表述定義。國(guó)內(nèi)多數(shù)學(xué)者采用此種定義方式。如有的學(xué)者認(rèn)為，“行政法可以表述為調(diào)整行政關(guān)系和基于行政關(guān)系而產(chǎn)生的監(jiān)督行政關(guān)系的法律規(guī)范 體系?！?羅豪才主編：行政法學(xué)，中國(guó)政法大學(xué)出版社 1999年版，第7頁(yè)。也有的學(xué)者認(rèn)為，“所謂行政法，即是指調(diào)整行政關(guān)系的，規(guī)范和控制行政權(quán)的法 律規(guī)范系統(tǒng)。” 姜明安主編

26、：行政法與行政訴訟法，北京大學(xué)岀版社、高等教育岀版社1999年版，第7頁(yè)上述三方面定義方式各具特色，從不同角度把握了行政法的內(nèi)涵，為我們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)行政法的作用、內(nèi)容結(jié)構(gòu)以及調(diào)整對(duì)象奠定了理論基礎(chǔ)。由于行政法學(xué)起步較晚，加之行政法在內(nèi)容和形式上的特殊性和復(fù)雜性，目前人們的認(rèn)識(shí)還很難形成一個(gè)大家公認(rèn)的行政法定 義，但這并不妨礙我們對(duì)行政法含義的繼續(xù)探索。借鑒上述觀點(diǎn)，我們認(rèn)為，行政法是調(diào)整行政關(guān)系，規(guī)定行政法主體、 行政法行為和行政法監(jiān)督的法律規(guī)范的總稱，它是法律體系中一個(gè)獨(dú)立的法律部門。參見(jiàn)孟鴻志等著：法學(xué)基礎(chǔ)與行政法，吉林人民岀版社1988年版，第136頁(yè)。這個(gè)定義不僅指明了行政法調(diào)整的對(duì)象、

27、法律地位，而且表明行政 法具有以下三方面的基本內(nèi)容。1. 有關(guān)行政法主體的規(guī)范。行政法主體規(guī)范可分為行政組織法和行政相對(duì)人規(guī)則兩大部分，其中以行政組織法為主要內(nèi)容。 行政組織法是設(shè)立行政權(quán)力的法，主要包括行政機(jī)關(guān)組織法和公務(wù)員法兩大類。前者如國(guó)務(wù)院組織法，后者如國(guó)家公務(wù)員暫行條例等。2. 有關(guān)行政法行為的規(guī)范。 這部分內(nèi)容在整個(gè)行政法中為數(shù)最多。它又可分為國(guó)家行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵守的行為規(guī)范和行政相對(duì)人應(yīng)遵守的行為規(guī)范。前者是規(guī)范行政權(quán)力如何行使和運(yùn)用的法律規(guī)范，主要包括行政機(jī)關(guān)的行政立法、行政執(zhí)法和行政司法行為的標(biāo)準(zhǔn)、原則、程序以及對(duì)各類行政事務(wù)進(jìn)行管理的法律規(guī)范。如立法法、行政處罰法、治安管理處罰

28、條例、行政復(fù)議法等，以及大量的有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、文化管理的部門行政法規(guī)范。后者 主要包括行政相對(duì)人參與行政管理的權(quán)利、義務(wù)和方式以及進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化活動(dòng)，遵守行政秩序的法律規(guī)范等。3. 有關(guān)行政法監(jiān)督的規(guī)范。這部分內(nèi)容從廣義上講，應(yīng)包括對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的行為進(jìn)行監(jiān)督（簡(jiǎn)稱對(duì)行政的監(jiān)督）的法律規(guī)范和對(duì)行政相對(duì)人遵守行政秩序行為的監(jiān)督 規(guī)范兩個(gè)方面。從狹義或主要意義上講，則僅指對(duì)行政的監(jiān)督規(guī)范， 包括有關(guān)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的法律規(guī)范，如行政監(jiān)察法 、審計(jì)法；有關(guān)行政機(jī)關(guān)外部監(jiān)督的法律規(guī)范和行政 救濟(jì)制度，如行政訴訟法、國(guó)家賠償法等。行政法的調(diào)整對(duì)象是行政關(guān) 系。行政關(guān)系主要包括行政主 體之間的內(nèi)部

29、行政關(guān)系以及行 政主體與相對(duì)人之間的外部行 政關(guān)系等。行政關(guān)系具有不同 于民事關(guān)系的諸多特征二、行政法的調(diào)整對(duì)象行政關(guān)系（一）行政關(guān)系的概念和種類每一個(gè)部門法都有自己特定的調(diào)整對(duì)象，即某種特定的社會(huì)關(guān)系。行政法的調(diào)整對(duì)象就是行政主體在行政行使職權(quán)、組織和管理行政事務(wù)中而產(chǎn)生的特定社會(huì)關(guān)系，我們將這類社會(huì)關(guān)系的總和稱為行政關(guān)系。行政法調(diào)整的行政關(guān)系可以概括為三種類型：一類是行政主體之間的關(guān)系，一類是行政主體與相對(duì)人之間的關(guān)系，還有一類是監(jiān)督主體與行政主體之間的關(guān)系。行政主體之間的關(guān)系也稱內(nèi)部行政關(guān)系或行政組織關(guān)系。主要包括：（1）行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系即包括縱向的上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之

30、間的命令與服從關(guān)系，也包括平行行政機(jī)關(guān)之間的公務(wù)協(xié)助關(guān)系。（2）行政機(jī)關(guān)與其他授權(quán)行政主體之間的關(guān)系。此種關(guān)系主要是指行政機(jī)關(guān)與依法取得行政主體資格的其他社會(huì)組織之間的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督關(guān)系，如衛(wèi)生主管行政機(jī)關(guān)與防疫站之間的關(guān)系。（3）行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員之間的關(guān)系，如行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的考核、獎(jiǎng)懲等。行政主體與相對(duì)人之間的關(guān)系也稱外部行政關(guān)系或行政行為關(guān)系。主要包括：（1）行政機(jī)關(guān)在行政職權(quán)過(guò)程中與其他國(guó)家機(jī)關(guān)產(chǎn)生的關(guān)系；（2）行政機(jī)關(guān)與企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體之間的關(guān)系；（3）行政機(jī)關(guān)與公民之間的關(guān)系；（4）行政機(jī)關(guān)與外國(guó)組織、外國(guó)人以及無(wú)國(guó)籍人之間的關(guān)系等。監(jiān)督主體與行政主體之間的關(guān)系也稱監(jiān)督行政關(guān)系或行

31、政救濟(jì)關(guān)系，它是基于行政關(guān)系而產(chǎn)生的一種特殊的行政關(guān)系。有些學(xué)者認(rèn)為此類關(guān)系為“監(jiān)督行政關(guān)系” 。參見(jiàn)羅豪才主編：行政法學(xué)，中國(guó)政法大學(xué)出版社 1999 年版，第7 - 10頁(yè)；也有學(xué)者認(rèn)為此類關(guān)系屬于“憲法關(guān)系”或“行政訴訟關(guān)系”。參見(jiàn)熊文釗著：現(xiàn)代行政法原理，法律岀版社2000年版，第75 76頁(yè)。故此類關(guān)系的具體性質(zhì)還有待于進(jìn)一步探討。這類關(guān)系主要是指權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員之間發(fā)生的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系；人民法院與行政機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系；人民檢察院與行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員之間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系；社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人、輿論媒體與行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。從廣義上也包括行政組織系統(tǒng)內(nèi)

32、部的行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督以及上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督關(guān)系。（二）行政關(guān)系的特征行政關(guān)系作為一種特殊的社會(huì)關(guān)系，具有如下主要特征：第一，行政關(guān)系雙方當(dāng)事人中必有一方是作為行政主體的行政機(jī)關(guān)及其工作人員或得到 行政授權(quán)的其他組織和個(gè)人，否則就構(gòu)不成行政關(guān)系。第二，行政關(guān)系是行政主體在實(shí)施行政職權(quán)的過(guò)程中與行政相對(duì)人發(fā)生的，其內(nèi)容都與國(guó)家行政權(quán)力直接相關(guān)。與行政權(quán)無(wú)聯(lián)系的社會(huì)關(guān)系不屬于行政關(guān)系。第三，在行政管理關(guān)系中行政主體作為管理者往往居于主導(dǎo)地位，享有很大的優(yōu)益權(quán)。行政管理者與被管理者的地位具有明顯的不對(duì)等性或“不平等性”，這與平等、等價(jià)、有償?shù)拿袷玛P(guān)系顯然不同。 行政主體的這種主導(dǎo)地位主要表現(xiàn)在

33、三個(gè)方面：（1）行政關(guān)系的產(chǎn)生、變更或消滅往往取決與行政主體的單方行為，無(wú)需以雙方協(xié)商一致為前提（行政合同關(guān)系例外）。（2）為保證行政關(guān)系的實(shí)施，行政主體可以對(duì)相對(duì)人采取直接的強(qiáng)制措施，而相對(duì)人 不具有這樣的手段。（3）行政主體在實(shí)施行政權(quán)的過(guò)程中享有許多相對(duì)人所不具有的“行政特權(quán)”，如獲得社會(huì)協(xié)助權(quán)、行政受益權(quán)等。第四，當(dāng)事人對(duì)行政關(guān)系中的權(quán)利和義務(wù)不能自由處分。例如，行政主體不能放棄或自由轉(zhuǎn)讓行政職權(quán)；一家企業(yè)不能把自己的營(yíng)業(yè)執(zhí)照轉(zhuǎn)讓給另外一家企業(yè)；服兵役不能“自愿代替”等等。而在民事關(guān)系中， 當(dāng)事人可以相對(duì)自由處分自己的權(quán)益。行政復(fù)議與行政訴訟之所以原則上不能采用調(diào)解方式，就是由行政權(quán)不

34、可處分性所決定的。第五，行政主體有先行處理行政爭(zhēng)議的權(quán)力。這與民事關(guān)系也明顯不同。 民事關(guān)系中雙方當(dāng)事人發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，一方無(wú)權(quán)對(duì)另一方進(jìn)行單方面處理，它們只能求助于第三人解決，而且多數(shù)的民事?tīng)?zhēng)議一般都由法院按照司法程序裁判。而在行政爭(zhēng)議關(guān)系中，行政主體有單方處理爭(zhēng)議的權(quán)力，即使有的爭(zhēng)議需要由法院作最終裁決，行政主體也往往有先行處理權(quán)，并且行政爭(zhēng)議能夠進(jìn)入司法審查的總要受到行政訴訟范圍的限制，并非所有的行政爭(zhēng)議都可以提起行政訴訟。三、行政法的特點(diǎn)行政法與其他部門法相比具 有內(nèi)容廣、數(shù)量多，表現(xiàn)形式 多樣化、沒(méi)有統(tǒng)一的行政法 典，實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范相互 交織以及富于變動(dòng)性等顯著 特點(diǎn)行政法與其他部門

35、法相比，具有如下顯著特點(diǎn)：（一）內(nèi)容廣，數(shù)量多現(xiàn)代國(guó)家行政管理的范圍極為廣泛，在內(nèi)容上不僅包括傳 統(tǒng)的國(guó)防、外交、公安、司法行政、民政、工商、稅務(wù)、交通、 科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等領(lǐng)域，而且還擴(kuò)展到社會(huì)福 利、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)生活的新領(lǐng)域。這就決定了行政法調(diào)整的對(duì)象極為廣泛和復(fù)雜，而且技術(shù)性、專業(yè)性較強(qiáng)。建國(guó)以來(lái)，特別是改革開(kāi)放二十多年來(lái)， 我國(guó)制定了眾多的行政法規(guī)范。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)每年僅國(guó)務(wù)院公報(bào)登載的行政法規(guī)就達(dá)六、 七十件之多參見(jiàn)姜明安主編行政法與行政訴訟法，北京大學(xué)岀版社、高等教育岀版社1999年版，第33頁(yè)，至于地方性法規(guī)和行政規(guī)章的數(shù)量就更多了例如，僅山東省收錄的建國(guó)以來(lái)至1999

36、年山東省制定的省人大地方性法規(guī)和省政府規(guī)章以及其他重要的規(guī)范性法律文件就達(dá) 502件。參見(jiàn)山東省法規(guī)規(guī)章全書(shū)，山東人民岀版社 2000年版。因此，行政法無(wú)論從內(nèi)容還是數(shù)量上看都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他部門法。行政法的這一特點(diǎn)不僅由行政管理的性質(zhì)和范圍所決定， 而且與我國(guó)多層次的行政立法體制有密切關(guān)系。（二）表現(xiàn)形式多樣化，沒(méi)有統(tǒng)一的行政法典行政法不僅內(nèi)容廣，數(shù)量多，而且表現(xiàn)形式多種多樣。法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、 自治條例、單行條例、行政規(guī)章等都是行政法的表現(xiàn)形式。而且其名目繁多、種類不一。這 些眾多的行政法具有不同的層次、不同的法律效力和不同的適用范圍，而且它們常常散見(jiàn)于不同的法律文件之中。行政法的這

37、一特點(diǎn)決定了它不可能像刑法、民法等部門法那樣有一部相對(duì)統(tǒng)一的法典，如民法通則、刑法等。第二次世界大戰(zhàn)前，曾有國(guó)家嘗試過(guò)制定統(tǒng) 一的行政實(shí)體法典，但沒(méi)有取得成效。戰(zhàn)后，隨著國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)行政事務(wù)范圍的擴(kuò)大， 使制定統(tǒng)一的行政實(shí)體法典更加困難。雖然無(wú)法制定統(tǒng)一的行政實(shí)體法典，但在程序方面制定統(tǒng)一的行政程序法典則是可行的。行政法的特殊性就在于，除了有相對(duì)于實(shí)體法的行政訴訟法典外，還應(yīng)有一部與行政實(shí)體法相對(duì)應(yīng)的行政程序法典。事實(shí)上，從19世紀(jì)末以來(lái)，很多國(guó)家已著手制定了行政程序法典。我國(guó)目前也正在加緊制定行政程序法典。（三）實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范相互交織實(shí)體性法律規(guī)范與程序性法律規(guī)范有很大的差別。在刑

38、事法律和民事法律中， 程序性法律規(guī)范和實(shí)體性法律規(guī)范早已分離，兩者不僅分別規(guī)定在不同的法律文件中，而且各自成為獨(dú)立的法律部門。但在行政法中，由于行政程序復(fù)雜多樣，涉及到對(duì)行政職權(quán)的設(shè)定、行使、 監(jiān)督和救濟(jì)等過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)，與實(shí)體行政權(quán)的運(yùn)行有密切聯(lián)系，因此在多數(shù)國(guó)家行政程序性規(guī)范不僅體現(xiàn)在自成體系的行政程序法典中，而且還往往散見(jiàn)于以行政實(shí)體法規(guī)范為主的眾多法律文件中。行政實(shí)體法規(guī)范與行政程序法規(guī)范相互交織，共存于一個(gè)法律文件中， 是行政法在形式上的又一特點(diǎn)。如我國(guó)已制定實(shí)施的行政處罰法就是一部典型的集實(shí)體與 程序于一身的基本法律。 當(dāng)然，行政法律規(guī)范集實(shí)體與程序于一身的特點(diǎn)，并不影響制定一部有

39、關(guān)行政程序共同適用的基本原則和基本制度的行政程序法典，更不影響行政訴訟法典的獨(dú)立存在。（四）富于變動(dòng)性穩(wěn)定性本來(lái)是一切法律所具有的特點(diǎn)。行政法同黨和國(guó)家制定的各項(xiàng)政策相比，顯然具有穩(wěn)定性的特點(diǎn)，但與憲法以及民法、刑法相比，行政法又具有很強(qiáng)的變動(dòng)性，這是行政法的一個(gè)重要特點(diǎn)。由于國(guó)家行政管理經(jīng)常處于改革變動(dòng)之中，這在客觀上就要求行政法與行政管理的變動(dòng)性相適應(yīng)，以及時(shí)用法律手段來(lái)調(diào)整變動(dòng)中的行政關(guān)系。也就是說(shuō)，行政法與民法、刑法相比，其立、改、廢、再立的過(guò)程顯得更快一些。當(dāng)然這種變動(dòng)性并不等于主觀 隨意、朝令夕改，也不與法的相對(duì)穩(wěn)定性有矛盾，它僅僅是與憲法以及民法、刑法相比所具有的特點(diǎn)。第三節(jié) 行

40、政法的淵源和分類一、行政法的淵源構(gòu)成行政法內(nèi)容的行政法律規(guī) 范必須通過(guò)一定的形式表現(xiàn)岀 來(lái)，這些表現(xiàn)形式包括憲法、 法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、 自治條例、單行條例、行政規(guī) 章、國(guó)際條約、法律解釋等行政法的淵源又稱行政法的形式或法源。構(gòu)成行政法內(nèi)容的行政法律規(guī)范必須通過(guò)一定的形式表現(xiàn)出來(lái)，這些表現(xiàn)行政法律規(guī)范的形式就是行政法的淵源。在不同的國(guó)家和同一國(guó)家的不同時(shí)期，行政法律規(guī)范的表現(xiàn)形式不盡相同。需要指出的是，行政法由于沒(méi)有、也不可能有一部統(tǒng)一的行政實(shí)體法典， 因此行政法借以表現(xiàn)的法律形式很多，并非只有法律文件才是行政法的淵源，成文法律文件、法院判例及行政慣例等都可以 成為一國(guó)行政法的淵源。在

41、我國(guó)，行政法的淵源是指國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和程序制定或認(rèn) 可的有關(guān)行政管理的各種法律規(guī)范的表現(xiàn)形式。我國(guó)行政法的淵源主要有以下幾種：（一）憲法憲法是國(guó)家的總章程和根本大法，它規(guī)定國(guó)家制度和社會(huì)制度的基本原則和重大問(wèn)題， 是我國(guó)一切立法的依據(jù)。 其中，與國(guó)家行政管理有關(guān)的行政法律制度和條文，都是行政法的淵源。調(diào)整行政活動(dòng)的憲法規(guī)范主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）關(guān)于行政活動(dòng)基本原則的規(guī)范；（2）關(guān)于中央人民政府和地方各級(jí)人民政府組織和職權(quán)的規(guī)范；（3）關(guān)于公民在行政領(lǐng)域的基本權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范等。憲法是行政法的基本法律淵源，具有最高的法律效力。（二）法律法律有基本法律和一般法律之分。基本法律由全國(guó)人

42、民代表大會(huì)制定，一般法律由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定。凡是有關(guān)行政管理內(nèi)容的基本法律和一般法律都是行政法的 淵源。如國(guó)務(wù)院組織法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法（以下簡(jiǎn)稱地方組織法）、行政處罰法、教師法等。（三）行政法規(guī)行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)家各項(xiàng)行政工作，根據(jù)憲法和法律制定的有關(guān)政治、 經(jīng)濟(jì)、科教、文化、外事等內(nèi)容的條例、規(guī)定和辦法的總稱。行政法規(guī)是僅次于法律的重要 規(guī)范性法律文件，其數(shù)量很多且大都直接對(duì)國(guó)家行政工作進(jìn)行調(diào)整，因而是行政法的重要淵源。如公務(wù)員暫行條例、計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例、麻醉藥品管理辦法等。（四）地方性法規(guī)和自治條例、單行條例根據(jù)憲法、地方組織法和立

43、法法的規(guī)定，地方性法規(guī)是指省、自治區(qū)、直轄 市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下， 較大的市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的25前提下，可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要制定的規(guī)范性法律文件。根據(jù)立法法的規(guī)定，較大的市是指省、自治區(qū)人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市有深圳、珠海、汕頭、廈門、?？?個(gè)城市。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市有唐山、大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林、齊齊哈爾、青島、無(wú)錫、淮南、洛陽(yáng)、重 慶（后已升格為直轄市）、寧波、邯鄲、本溪、淄博、徐

44、州、蘇州等19個(gè)城市。如北京市人大常委會(huì)制定的北京市禁止賭博條例、山東省人大常委會(huì)制定的 山東省高速公路條例 等。自治條例和單行條例是指自治區(qū)、自治州、自治縣的人大依據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和 文化特點(diǎn)制定的規(guī)范性法律文件。如內(nèi)蒙古自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)及各級(jí)人民委員會(huì)組織條例等。地方性法規(guī)、自治條例、單行條例中絕大多數(shù)是有關(guān)行政活動(dòng)的法律規(guī)范，它 們同樣都是行政法的淵源。地方性法規(guī)和自治條例、單行條例只限于相應(yīng)的行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生 效力。（五）行政規(guī)章行政規(guī)章有部門規(guī)章和地方政府規(guī)章之分。根據(jù)國(guó)務(wù)院組織法、地方組織法和立法法的規(guī)定，部門規(guī)章是指國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理

45、 職能的直屬機(jī)構(gòu)，根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，按 照法定程序制定的規(guī)定、辦法、實(shí)施細(xì)則、規(guī)則等規(guī)范性法律文件的總稱。地方政府規(guī)章是指省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市、經(jīng)國(guó)務(wù) 院批準(zhǔn)的較大市的人民政府，根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)所制定的普遍適用于本地區(qū)行政管理工作的規(guī)定、辦法、實(shí)施細(xì)則、規(guī)則等規(guī)范性法律文件的總稱。行政規(guī)章是行政管理活動(dòng)的重要根據(jù)，其數(shù)量之多、適用范圍之廣、 使用頻率之高均是其他形式的行政法淵源無(wú)法相比的。但是從我國(guó)目前來(lái)看，規(guī)章作為行政法的淵源，其效力有特殊性，即作為行政管理的依據(jù)

46、， 它具有完全的法律效力， 但在行政訴訟中它僅被參照 適用，不具有完全的法律效力。（五）同外國(guó)簽訂的國(guó)際條約同外國(guó)簽訂的國(guó)際條約，一般是指我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或最高行政機(jī)關(guān)同外國(guó)締結(jié)的 條約和協(xié)定。這些條約和協(xié)定往往要在國(guó)內(nèi)執(zhí)行，其內(nèi)容涉及我國(guó)行政機(jī)關(guān)權(quán)力的行使和公民、法人的權(quán)利義務(wù)，因而具有國(guó)內(nèi)法的效力，同樣也構(gòu)成我國(guó)行政法的淵源。如中華人 民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)聯(lián)合國(guó)消除婦女一切形式的歧視公約 的決定、中華人民共和國(guó)政府和日本國(guó)政府保護(hù)候鳥(niǎo)及其棲息環(huán)境協(xié)定等。（六）與行政法有關(guān)的法律解釋法律解釋包括法定解釋和學(xué)理解釋。只有法定解釋才具有法律效力，從而構(gòu)成法的淵源。 根據(jù)

47、1981年五屆人大十九次會(huì)議通過(guò)的關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議的規(guī)定，我國(guó)的 法定解釋包括立法解釋、司法解釋、行政解釋和地方解釋。這四種法定解釋凡是與行政管理 有關(guān)的都是行政法的淵源。（七）其他行政法淵源除上述之外，在實(shí)踐中通常把國(guó)家行政機(jī)關(guān)與黨的組織、群眾團(tuán)體聯(lián)合發(fā)布的行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件，以及國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律規(guī)定制定的行政措施、發(fā)布的決定、命令等也視為行政法的淵源。綜上可以看出，我國(guó)行政法的淵源結(jié)構(gòu)具有明顯的層次性和嚴(yán)格的從屬性。不同層次的行政法淵源具有不同的法律效力，這是行政法淵源的一個(gè)顯著特點(diǎn)。一般來(lái)說(shuō)，憲法具有最高的法律效力，其次是法律，而法律的效力又高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)

48、和規(guī)章， 行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)和規(guī)章，地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府的規(guī)章，省人民政府的規(guī)章高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府的規(guī)章。行政法的分類主要有一般行政 法與特別行政法、內(nèi)部行政法與 外部行政法、實(shí)體行政法與程序 行政法以及行政組織法、行政行 為法、行政監(jiān)督法和行政救濟(jì)法二、行政法的分類行政法內(nèi)容廣、數(shù)量多的特點(diǎn)，決定了必須對(duì)行政法作科學(xué)的分類，以便我們從理論和實(shí)踐上研究并掌握行政法。由于分類的標(biāo)準(zhǔn)不同，行政法可以有不同的分類方法，其中 常見(jiàn)的分類法有以下幾種：（一）一般行政法與特別行政法這是以行政法調(diào)整對(duì)象的范圍為標(biāo)準(zhǔn)所作的分類。一般行政法也稱普通行政法或行政法總則

49、，它是對(duì)一般行政關(guān)系加以調(diào)整的法律規(guī)范與原則的總稱。如行政組織法，公務(wù)員法、行政處罰法、行政程序法等。一般行政法調(diào)整的是普遍性的 行政關(guān)系，其內(nèi)容具有更多的共性或一般性， 通常是其他行政法規(guī)范的基礎(chǔ)。特別行政法又稱部門行政法或行政法分則，它是對(duì)特別行政關(guān)系即特定行政領(lǐng)域關(guān)系加以調(diào)整的法律規(guī)范 與原則的總稱。如公安行政法、經(jīng)濟(jì)行政法、軍事行政法、民政行政法、司法行政法、教育行政法等。相對(duì)于一般行政法而言， 特別行政法調(diào)整的是特殊的行政關(guān)系，其內(nèi)容也比較具體或?qū)ｉT化，往往只適用于特殊的部門管理問(wèn)題。當(dāng)然，部門行政法體系的劃分標(biāo)準(zhǔn)不可能是單一的，必須同時(shí)考慮其規(guī)范對(duì)象、法律形式、職能權(quán)限等多種因素。

50、參見(jiàn)孟鴻志著：論部門行政法的規(guī)范和調(diào)整對(duì)象，中國(guó)法學(xué)2001年第5期（二）內(nèi)部行政法與外部行政法這是以行政權(quán)作用的對(duì)象不同所作的分類。凡涉及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的行政法律規(guī)范， 稱為內(nèi)部行政法，內(nèi)部行政法僅以內(nèi)部行政關(guān)系為規(guī)范對(duì)象。凡涉及行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的法律規(guī)范則是外部行政法，外部行政法以行政權(quán)所涉及的社會(huì)管理關(guān)系為規(guī)范對(duì)象。（三）實(shí)體行政法與程序行政法這是根據(jù)行政法的性質(zhì)所進(jìn)行的分類。實(shí)體行政法是涉及當(dāng)事人的地位、資格、權(quán)能等實(shí)體性權(quán)利義務(wù)的法律規(guī)范的總稱。程序行政法則是規(guī)定如何實(shí)現(xiàn)實(shí)體法所規(guī)定的權(quán)利義務(wù) 的法律規(guī)范的總稱，如行政復(fù)議法、行政訴訟法等。行政法中的實(shí)體法與程序法往往是交織

51、在一起的，如行政處罰法，它既有行政處罰的實(shí)體規(guī)定，又有行政處罰的程序規(guī)則。行 政法不可能有類似于刑法、民法的法典，但在行政行為程序上可以制定統(tǒng)一的行政程序法典。（四）行政組織法、行政行為法、行政監(jiān)督法和行政救濟(jì)法這是以行政法的作用為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政法進(jìn)行的分類。行政組織法是規(guī)范行政主體的設(shè)置、 編制、職權(quán)、職責(zé)等內(nèi)容的行政法；行政行為法是規(guī)范行政主體行使行政職權(quán)的活動(dòng)的行政 法；行政監(jiān)督法是規(guī)范特定監(jiān)督主體對(duì)于行政主體的行為如何進(jìn)行監(jiān)督的行政法；行政救濟(jì)法則是如何對(duì)違法、不當(dāng)或其他行政行為造成的后果進(jìn)行補(bǔ)救的行政法。除上述主要分類外， 行政法還有其他分類標(biāo)準(zhǔn)，例如，把行政法分為古代行政法、近代行政法

52、和現(xiàn)代行政法； 中央行政法和地方行政法； 城市行政法和農(nóng)村行政法； 平時(shí)行政法和 戰(zhàn)時(shí)行政法；國(guó)家行政法和自治行政法；積極行政法和消極行政法，等等。第四節(jié) 行政法的地位和作用26、行政法的地位在以憲法為核心組成的國(guó)家法 律體系中，行政法是其中一個(gè) 完整獨(dú)立的法律部門，也是僅 次于憲法的基本法律部門行政法的地位，是指行政法在一國(guó)法律體系中所處的地 位。在以憲法為核心組成的國(guó)家法律體系中，行政法是其中一個(gè)完整獨(dú)立的法律部門，是一個(gè)僅次于憲法的基本法律部門。（一）行政法是僅次于憲法并且與憲法關(guān)系最為密切的基 本法律部門現(xiàn)代國(guó)家一般都將一國(guó)的法律劃分為憲法統(tǒng)帥下的刑法、民法和行政法三大基本法律部門，并

53、相應(yīng)建有刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法三大訴訟制度，米用著刑事制裁、民 事制裁和行政制裁三種制裁手段。這三大訴訟制度和三種制裁制度是同三大基本法律部門聯(lián) 系在一起的。我國(guó)憲法也規(guī)定，刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)和其他重要的法律是國(guó)家的基本法律。 其中有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織法和其他重要的法律多數(shù)為行政法的形式，如國(guó)務(wù)院組織法、地方組織法、行政處罰法、行政訴訟法等都是基本法律。 可見(jiàn)，從憲法的規(guī)定上看， 行政法在我國(guó)法律體系中是僅次于憲法且與刑法、民法并列的基本法律部門。行政法地位的特殊性還在于它與憲法的關(guān)系最為密切。憲法是法律體系中最重要、地位最高的法律部門，它調(diào)整著國(guó)家根本的社會(huì)關(guān)系，規(guī)定著國(guó)家制度和

54、社會(huì)制度的根本原則和 重大問(wèn)題，是具有根本法性質(zhì)的法律部門。而刑法、民法、行政法等普通法律部門都是直接 實(shí)施憲法的法律部門。 同時(shí)，憲法作為根本法在許多方面的規(guī)定是抽象和原則的，不可能十分具體，這就需要由不同形式的部門法將之具體化。在實(shí)施憲法的諸部門法中， 行政法是憲法的最重要的實(shí)施法。正因?yàn)槿绱耍藗儗⑿姓ǚQ作“小憲法”，或者把行政法稱為“動(dòng)態(tài)的憲法”。憲法所規(guī)定的國(guó)家基本政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)制度和公民基本權(quán)利義務(wù)無(wú)一 不涉及行政權(quán)力的行使與監(jiān)督問(wèn)題，若無(wú)行政法作具體規(guī)定， 憲法上的基本制度和權(quán)利就無(wú)法落實(shí)，憲法也難以實(shí)施。從這個(gè)意義上說(shuō)，行政法不僅是一國(guó)法律體系的重要組成部分， 而且是

55、完善憲政制度、維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的基本法律部門。行政法在法律體系中的重要地位，從根本上說(shuō)是由行政法所調(diào)整的行政關(guān)系以及行政管理在國(guó)家生活中的地位決定的。因?yàn)樾姓P(guān)系是國(guó)家生活中最經(jīng)常、最普遍的社會(huì)關(guān)系。行政管理作為國(guó)家最基本的職能之一，承擔(dān)著直接組織和管理社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重任，而這種行政管理主要是通過(guò)行政法進(jìn)行的?，F(xiàn)代行政法的本質(zhì)在于行政法治，行政法治的最終目的在于保障公民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政職能。因此，行政法與國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)， 與人們的生活和幸福息息相關(guān)，離開(kāi)了行政法，國(guó)家對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活的管理就無(wú)法進(jìn)行。（二）行政法是獨(dú)立的法律部門法律體系是法律部門的有機(jī)統(tǒng)一體，而作為法律部門的劃分則是以規(guī)范的對(duì)象和內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)的。如民法是以平等主體之間的人身財(cái)產(chǎn)關(guān)系為調(diào)整對(duì)象的，刑法是以追究和懲罰具有社會(huì)危害性的犯罪行為為規(guī)范內(nèi)容的，行政法則是以行政關(guān)系為調(diào)整對(duì)象的。行政法雖然沒(méi)有統(tǒng)一的行政實(shí)體法，但其調(diào)整對(duì)象的獨(dú)立性， 調(diào)整內(nèi)容的廣泛性和系統(tǒng)性，均表明它是一個(gè)獨(dú)立的法律部門。雖然也有人主張將涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有關(guān)法律，如稅法、土地法、環(huán)保法、科技法等劃入單獨(dú)的法律部門一一經(jīng)濟(jì)法，但是，從大量的經(jīng)濟(jì)法律所蘊(yùn)含的實(shí)質(zhì)內(nèi)容看，它們多數(shù)屬于經(jīng)濟(jì)行政法。這些法律中涉及行政權(quán)力的規(guī)范多為行政法律 規(guī)范。應(yīng)松年主編：行政法新論，中國(guó)方正出版社1998年版，第33-34頁(yè)27行政法作為