以案說法—什么是路政管理

1、路政管理的職與權(quán)路政管理的職與權(quán)從訴訟的視角看路政管理從訴訟的視角看路政管理廳公路局路政一處 張俊鋒Email： 什么是路政管理一、從路產(chǎn)損害賠償案件看路政二、從行道樹管理職責(zé)來看路政三、從超限運(yùn)輸?shù)慕嵌葋砜绰氛弧穆樊a(chǎn)損害賠償案件看路政案例1：七星公司一油罐車在西通高速公路東行中，與在該路某處停放的故障貨車尾部相撞，造成五人死亡，兩車報(bào)費(fèi)，嚴(yán)重貨損，嚴(yán)重路損的特大交通事故。交警認(rèn)定貨車發(fā)生故障后，未完全停入應(yīng)急停車道，未設(shè)置危險(xiǎn)標(biāo)志，是事故形成的主要原因，應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。油罐車司機(jī)違反安全原則，應(yīng)承擔(dān)次要責(zé)任。公路管理機(jī)構(gòu)認(rèn)為油罐車泄漏的燃油燒毀公路路面及附屬設(shè)施，是造成路損的直接原因，應(yīng)

2、負(fù)全部路損責(zé)任，作出公路路政管理處理決定書，責(zé)令七星公司繳納路損賠償費(fèi)29萬(wàn)余元，并書面告知七星公司如不服，可申請(qǐng)行政復(fù)議。七星公司向某省交通廳申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議維持了公路路政管理處理決定書。七星公司不服向法院提起行政訴訟。一、從路產(chǎn)損害賠償案件看路政 一審 1.公路管理機(jī)構(gòu)依法有權(quán)責(zé)令原告七星公司賠償路產(chǎn)損失。 2.交通事故責(zé)任認(rèn)定書在行政程序中僅作為證據(jù)使用，不影響被告依據(jù)路損事實(shí)，確定賠償責(zé)任人。 3.公路管理機(jī)構(gòu)公路路政管理處理決定書認(rèn)定事實(shí)清楚，程序合法，適用法律正確。 駁回七星公司訴訟請(qǐng)求。一、從路產(chǎn)損害賠償案件看路政 二審 1.公路管理機(jī)構(gòu)有權(quán)調(diào)查處理七星公司公路損壞賠償糾紛；

3、2.公路法第85條規(guī)定，損害公路的應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任。以公路路政管理處理決定書責(zé)令七星公司賠償路損費(fèi)用，并告知其不服可申請(qǐng)行政復(fù)議。系把民事責(zé)任糾紛的行政處理與行政違法責(zé)任的行政處罰相混淆，誤將法律法規(guī)明確規(guī)定應(yīng)該通過行政復(fù)核或民事訴訟解決的糾紛，引入行政復(fù)議和行政訴訟程序。 3.行政復(fù)議結(jié)果維持公路路政管理處理決定書，行政訴訟一審駁回原告訴訟請(qǐng)求的結(jié)果對(duì)七星公司行使民事訴訟權(quán)利形成了實(shí)體上的不利影響和程序上的障礙。因?yàn)槊袷屡袥Q面臨著可能與公路路政管理處理決定書及一審行政判決相矛盾的問題。因此公路路政管理處理決定書依據(jù)法律錯(cuò)誤，程序嚴(yán)重違法，已對(duì)上訴人七星公司行使民事訴訟權(quán)利造成不利影響，遂依法判

4、決撤消原審判和公路路政管理處理決定書。一、從路產(chǎn)損害賠償案件看路政 案例2： 2010年2月24日15時(shí)45分，欣達(dá)運(yùn)輸有限公司的重型半牽掛車行至黃埔大橋北行某處，因車輛故障發(fā)生油品灑漏事故。廣東省公路管理局下屬的珠江黃埔大橋路政隊(duì)接報(bào)派員趕往現(xiàn)場(chǎng)，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)后，作出763號(hào)處理路產(chǎn)賠償通知書，該處理路產(chǎn)賠償通知書載明欣達(dá)運(yùn)輸有限公司需賠償119900元。同日，珠江黃埔大橋路政隊(duì)又作出703號(hào)處理路產(chǎn)賠償通知書，該通知書載明了路產(chǎn)損壞數(shù)量、項(xiàng)目及欣達(dá)運(yùn)輸有限公司許賠償路產(chǎn)損失54500元。欣達(dá)運(yùn)輸有限公司對(duì)703號(hào)處理路產(chǎn)賠償通知書有異議，提起本案訴訟。另查，廣州番禺欣達(dá)運(yùn)輸有限公司與廣州珠江

5、黃埔大橋建設(shè)有限公司、廣州市運(yùn)輸有限公司因該賠償事宜而發(fā)生的民事訴訟仍在審理中。一、從路產(chǎn)損害賠償案件看路政一審判決： 1.公路管理機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)路產(chǎn)損害案件進(jìn)行調(diào)查處理，作出路產(chǎn)賠償通知書 2.本案原告是基于對(duì)廣東省公路管理局珠江黃埔大橋路政隊(duì)所作出703號(hào)處理路產(chǎn)賠償通知書所認(rèn)定的事實(shí)和賠償費(fèi)數(shù)額有異議，并為此向原審法院提起了民事訴訟，該案正在審理中?，F(xiàn)原告又向原審法院提起行政訴訟請(qǐng)求撤銷上述處理路產(chǎn)賠償通知書，依上述規(guī)定其請(qǐng)求事項(xiàng)并不屬于行政審判權(quán)限范圍，對(duì)原告的起訴依法予以駁回。一、從路產(chǎn)損害賠償案件看路政 二審法院： 欣達(dá)運(yùn)輸有限公司不服，提起上訴稱：一審法院未經(jīng)實(shí)體審理就確定了廣東省公

6、路管理局作出的路產(chǎn)賠償通知書的內(nèi)容，對(duì)上訴人的民事權(quán)利產(chǎn)生了不利影響。請(qǐng)求二審法院僅對(duì)本案進(jìn)行程序?qū)彶椤?公路賠（補(bǔ)）償通知書只是公路管理機(jī)構(gòu)針對(duì)損害公路的行為所造成的損失而作出的事實(shí)認(rèn)定，是當(dāng)事人承擔(dān)民事責(zé)任的依據(jù)之一，并不是行政機(jī)關(guān)依照其行政職權(quán)作出的具有拘束力和強(qiáng)制執(zhí)行力的具體行政行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。駁回上訴，維持原判。 一、從路產(chǎn)損害賠償案件看路政1. 點(diǎn)評(píng) ： （1）是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍 （2）公路管理機(jī)構(gòu)的賠償決定書對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)是否產(chǎn)生實(shí)際影響。2. 思考 與啟示 路政管理的角色定位（資產(chǎn)管理者、行政管理）一、從路產(chǎn)損害賠償案件看路政 3.山東省

7、高級(jí)人民法院關(guān)于審理執(zhí)行交通行政案件適用公路法幾個(gè)問題的意見（1998）“責(zé)令賠償損失”，系財(cái)產(chǎn)罰性質(zhì)的“賠償”。交通行政主管部門依據(jù)該條例作出的“責(zé)令賠償損失”的行為，屬于具體行政行為。當(dāng)事人不服起訴的，公路法施行之前，人民法院作為行政案件受理。 公路法明確規(guī)定，“對(duì)公路造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任?！苯煌ㄐ姓鞴懿块T或其授權(quán)的公路管理機(jī)構(gòu)依據(jù)公路法的規(guī)定，作出要求損害公路者賠償損失的決定，當(dāng)事人不服起訴的，人民法院不再作為行政案件受理，損害公路者不按交通行政主管部門或其授權(quán)的公路管理機(jī)構(gòu)的決定賠償損失的，人民法院也不再作為非訴行政案件執(zhí)行。應(yīng)由交通行政主管部門或其授權(quán)的公路管理機(jī)構(gòu)向人民法

8、院提起民事訴訟。一、從路產(chǎn)損害賠償案件看路政點(diǎn)評(píng)：屬于行政訴訟受案范圍1.最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋（2000年）第一條規(guī)定：公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。公民、法人或者其他組織對(duì)下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（一）行政訴訟法第十二條規(guī)定的行為（注：國(guó)防外交等國(guó)家行為、抽象行政行為、獎(jiǎng)懲等內(nèi)部行為）（二）公安、國(guó)家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為；（三）調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；（四）不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為；（五）駁回當(dāng)事人對(duì)行政行為提起申

9、訴的重復(fù)處理行為（六）對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。一、從路產(chǎn)損害賠償案件看路政思考與啟示1.路政執(zhí)法在路政事案處理中的角色定位和職責(zé) 資產(chǎn)管理者和行政執(zhí)法兩項(xiàng)管理職能適當(dāng)分離（避免政事不分、事企不分）2.對(duì)公路路產(chǎn)造成損害最終應(yīng)通過民事途徑 對(duì)事案的責(zé)任的認(rèn)定，運(yùn)用行政權(quán)力調(diào)查，行政確認(rèn) 行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行的理解 不能運(yùn)用行政權(quán)力索賠，否則就是濫用行政權(quán) 即時(shí)解決的達(dá)成協(xié)議 不能達(dá)成協(xié)議的，申請(qǐng)法院訴訟保全，提起訴訟二、道路管理瑕疵致人損害案件案件1.（詳情見PDF附件） 原告王某沿某省道駕車行駛，因刮大風(fēng)一樹木折斷，砸到該車頂部，導(dǎo)致人傷車損的交通事故。經(jīng)交

10、警認(rèn)定，樹木被大風(fēng)刮斷是形成該事故的唯一原因，駕駛?cè)送跄碂o(wú)責(zé)任。經(jīng)法醫(yī)鑒定，王某傷情構(gòu)成十級(jí)傷殘?？h人民政府于2001年8月對(duì)涉案林木頒發(fā)林權(quán)所有證，確認(rèn)涉案林地所有權(quán)人為桃園村委會(huì)，林木所有人為曹正兵，并備注由楊公鎮(zhèn)政府、曹正兵共同享有林木所有權(quán)，收益時(shí)按7:3比例分配，有效期10年，至2011年6月終止。2011年7月1日，未按期辦理新證，該路段林權(quán)證因到期而被注銷。因協(xié)商賠償未果，王坤將楊公鎮(zhèn)政府、曹正兵、桃園村委會(huì)和淮南市公路局訴至法院，要求給被告共同賠償各種損失183536.48元。 一二審法院均以林權(quán)證過期，不能證明產(chǎn)權(quán)人，有根據(jù)公路法和公路安全保護(hù)條例認(rèn)定公路局為管理人，認(rèn)為管理

11、存在過失，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。二、道路管理瑕疵致人損害案件案件評(píng)析： 1.法院判決錯(cuò)誤（1）關(guān)于林木所有權(quán)人。林權(quán)證是對(duì)林木所有權(quán)的登記，起到公示作用。根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)采取登記要件模式，及未經(jīng)登記，不動(dòng)產(chǎn)不發(fā)生變更。產(chǎn)權(quán)人可以確定為楊公鎮(zhèn)政府和曹正兵。（2）關(guān)于林木的管理人義務(wù)。這里管理的義務(wù)是指基于物權(quán)而產(chǎn)生的管理義務(wù)，如修剪、施肥、保養(yǎng)等；并非基于行政權(quán)力為社會(huì)秩序而產(chǎn)生的管理。二、道路管理瑕疵致人損害案件思考與啟示： 1.管理職責(zé) 基于物權(quán)的管理和基于公權(quán)力的行政管理的區(qū)分 2.案件答辯要有的放矢，突出重點(diǎn)和關(guān)鍵，主次分明，抓主要害。（所有權(quán)的確定，產(chǎn)權(quán)證的效力，管理人的確定）

12、3.采取有效補(bǔ)救措施。（申請(qǐng)上級(jí)法院再審，申請(qǐng)檢察院抗訴）道路管理瑕疵致人損害賠償案件 道路堆放物、傾倒物、遺撒物品致人損害賠償 1.應(yīng)該承擔(dān)什么性質(zhì)的責(zé)任 公路路政訴訟產(chǎn)生的賠償系行政賠償，屬于國(guó)家賠償；公路養(yǎng)護(hù)訴訟案件屬于民事賠償。 掉落、遺灑、飄散由于行為人主觀上的過失造成的損壞公路的行為，根據(jù)公路安全保護(hù)條例的規(guī)定，公路管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)清除。 傾倒、堆放是行為人主觀上故意占用損壞公路的違法行為，同時(shí)妨害通行，應(yīng)通過行政權(quán)力來糾正違法行為，消除違法后果。經(jīng)營(yíng)性企業(yè)無(wú)權(quán)清除，應(yīng)由路政管理機(jī)構(gòu)清除。路政不履行法定職責(zé)，應(yīng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。2.路政管理責(zé)任、養(yǎng)護(hù)責(zé)任的區(qū)別和界定 （1）

13、任務(wù)內(nèi)容不同 公路路政管理的主要任務(wù)和目的是保護(hù)公路及其附屬設(shè)施免受非正常使用行為的侵害，如堆放物、傾倒物引起的損害。 公路養(yǎng)護(hù)目保持路面、路基、邊坡及其他附屬設(shè)施處于正常的使用狀態(tài)。 （2） 管理主體方式不同 行政執(zhí)法單位 企業(yè) （3） 權(quán)利義務(wù)的來源不同 法定義務(wù)需法律授權(quán)； 提供公共服務(wù)的職責(zé)所在，無(wú)需法律授權(quán)。 3.賠償案件的應(yīng)訴（1）判斷案件性質(zhì) 民事 行政（2）圍繞已盡清理、防護(hù)、警示等義務(wù)答辯（3）關(guān)于清理公路堆放物、傾倒物的主體 公路管理機(jī)構(gòu) 公安交通管理部門 養(yǎng)護(hù)公司公路法在法律責(zé)任中，僅規(guī)定了責(zé)令停止違法行為，處5000元以下罰款。并未賦予公路路政執(zhí)法機(jī)構(gòu)強(qiáng)制清除權(quán)。 行政

14、強(qiáng)制法第五十二條規(guī)定：“需要立即清除道路、河道、航道或者公共場(chǎng)所的遺灑物、障礙物或者污染物，當(dāng)事人不能清除的，行政機(jī)關(guān)可以決定立即實(shí)施代履行；當(dāng)事人不在場(chǎng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在事后立即通知當(dāng)事人，并依法作出處理?！比?、從超限超載運(yùn)輸案件看路政 案例1. 某市公路局執(zhí)法人員，發(fā)現(xiàn)一輛六軸貨車涉嫌超限。經(jīng)檢測(cè)，該車車貨總重112945千克，超限57945千克，系車主駕駛從鄰省運(yùn)輸煤炭到該市。 市公路局向施某下達(dá)了責(zé)令停駛通知書和交通違法行為通知書，責(zé)令超限車輛停止行駛，責(zé)令其卸載超限貨物。施某申辯該車在途徑某省某市時(shí)，已因以擅自超限運(yùn)輸被處罰，并出具了交通行政處罰決定書、處罰憑證等證據(jù)。 施某提供的鄰

15、省公路管理機(jī)構(gòu)超限檢測(cè)單上載明的車貨總重量明顯低于現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)的車貨總重量，且被處罰地距離現(xiàn)在的檢測(cè)點(diǎn)有400多公里。 三、從超限超載運(yùn)輸案件看路政 案例評(píng)析： （一）施某行為的認(rèn)定 施某駕駛的自有車輛為六軸車，車貨總重為112945千克，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，該車限定車貨總重為55000千克，超限57945千克，超限率超過100%，該車擅自在公路上行駛的行為屬嚴(yán)重超限行為。根據(jù)中華人民共和國(guó)公路法、超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定的規(guī)定，公路管理機(jī)構(gòu)對(duì)施某的行為可以處30000元以下罰款。施某以已收到鄰省公路管理機(jī)構(gòu)的處罰為由，提出應(yīng)不予處罰的要求。由于其出示的鄰省的檢測(cè)的車貨總重明顯低于現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)的車貨

16、總重，且上次被處罰地距離較遠(yuǎn)，在事實(shí)上已不屬于“一事不再罰”中的“一事”的范疇，其要求不予處罰的理由不成立。三、從超限超載運(yùn)輸案件看路政 （二）公路管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法行為 本案中，公路管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員首先對(duì)嫌疑車輛進(jìn)行檢測(cè)，確認(rèn)車輛超限的事實(shí)；同時(shí)，“執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了調(diào)查取證，并制作了詢問筆錄市公路局向當(dāng)事人下達(dá)了責(zé)令車輛停駛通知書和交通違法行為通知書，責(zé)令該超限車輛停止行駛，責(zé)令其卸載超限貨物，并擬給予罰款10000元的行政處罰。同時(shí)，告知施某依法享有陳述申辯權(quán)和要求聽證的權(quán)利。施某對(duì)上述文書予以簽收”。直至最后想施某下達(dá)行政處罰決定書，整個(gè)執(zhí)法過程完整有序。 公路管理機(jī)構(gòu)通過現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)，而不是

17、通過詢問、目測(cè)、查看貨單等形式確定超限運(yùn)輸?shù)淖龇?，抓住了案件調(diào)查的基本點(diǎn)。同時(shí)，執(zhí)法人員通過詢問、查看證件確認(rèn)施某是車輛的車主，確定了案件的法律關(guān)系主體，避免了案件辦理過程中的錯(cuò)誤。三、從超限超載運(yùn)輸案件看路政 思考和啟示 本案中，當(dāng)事人施某以“一事不再罰”的理由要求公路管理機(jī)構(gòu)對(duì)其不要處罰，經(jīng)過公路管理機(jī)構(gòu)的調(diào)查確認(rèn)其理由不成立，其擅自超限運(yùn)輸?shù)男袨樽罱K受到了處罰。在執(zhí)法實(shí)踐中，公路執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)正確判斷違法行為的屬性，準(zhǔn)確適用“一事不再罰”原則。 （一）“一事”的界定 （二）“不再罰”的界定 （三）一事不再罰原則應(yīng)遵循的要求 （四）治理超限超載中“一事”的認(rèn)定 （五）治理超限超載中的不再罰三

18、、從超限超載運(yùn)輸案件看路政思考與啟示（一）：1.“一事不再罰”原則中“一事”的界定“一事”是指行為人的同一違法行為或違法事實(shí)。行為人在一個(gè)特定的時(shí)間和空間下，作出的同一個(gè)違反行政法律規(guī)范的行為。它具有以下特征：（1）實(shí)施主體是同一違法行為人;（2）一個(gè)違法事實(shí)而非一次違法事件;（3）違法行為的整體而非一部分;（4）一個(gè)獨(dú)立的違法行為而非一類違法行為。三、從超限超載運(yùn)輸案件看路政思考與啟示（一）：2.“一事”分類 a.可以當(dāng)場(chǎng)改正的違法行為，當(dāng)行政處罰實(shí)施完畢后，該違法行為即告結(jié)束，如再出現(xiàn)此種違法行為，無(wú)論相隔時(shí)間長(zhǎng)短，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為新的違法行為。 b.立即改正有困難，處罰完畢后限期改正的違法行

19、為。此類違法行為只有限期結(jié)束，才告終結(jié)。如在公路用地范圍內(nèi)設(shè)置非公路標(biāo)志的違法行為，被公路管理機(jī)構(gòu)責(zé)令限期拆除。3.連續(xù)違法行為的認(rèn)定 行為人基于同一違法故意、連續(xù)實(shí)施數(shù)個(gè)獨(dú)立的、符合違法行為構(gòu)成的、同一性質(zhì)的、觸犯同一法律規(guī)范規(guī)定的連續(xù)違法行為，一般以是否被執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)并處理為界限加以界定。三、從超限超載運(yùn)輸案件看路政思考與啟示（二）：“不再罰”的認(rèn)定 “不再罰”主要是指對(duì)行政相對(duì)人的同一個(gè)違法行為不得給予兩次以上的處罰。一般情況下，“不再罰”應(yīng)包括以下兩層含義： 1.已經(jīng)被行政機(jī)關(guān)處罰的同一個(gè)行政違法行為不應(yīng)根據(jù)同一法律規(guī)定再受處罰，但因?qū)曳付艿蕉啻翁幜P的除外; 2.同一個(gè)應(yīng)受行政處罰的

20、行為不能由幾個(gè)行政機(jī)關(guān)依據(jù)同一法律規(guī)定而處罰，但對(duì)于同一個(gè)違法行為觸犯不同法律規(guī)定的則可予以不同處罰，只不過不能處以兩次以上的罰款處罰。三、從超限超載運(yùn)輸案件看路政思考與啟示（三）：一事不再罰原則應(yīng)遵循的要求 1.同一行政機(jī)關(guān)的不再罰。（1）不得依據(jù)同一理由和法律依據(jù)給予當(dāng)事人兩次及以上罰款的處罰。（2）不得依據(jù)同一理由和法律依據(jù)給予行為人兩次以上不同種類的處罰。如給予罰款后，又決定吊銷執(zhí)照。如需并處的，應(yīng)在一次處罰中作出決定，不得兩次決定。（3）不得依據(jù)同一理由不同依據(jù)或不同理由同一依據(jù)給予行為人兩次以上的處罰。（4）對(duì)行為人同一性質(zhì)的連續(xù)行為，應(yīng)定一事處罰，不得作出數(shù)個(gè)處罰。同一機(jī)關(guān)的不再罰應(yīng)為絕對(duì)不再罰。2.不同行政機(jī)關(guān)的不再罰。（1）違法行為已經(jīng)受到一次處罰后，其他機(jī)關(guān)不得依據(jù)同一事實(shí)、理由和法律依據(jù)再給予行為人行為罰以外的行政處罰。（2）違法行為受到處罰后，其他機(jī)關(guān)根據(jù)不同法律依據(jù)對(duì)行為人處罰時(shí)，不得給予除行為罰以外的同種類處罰。三