第二章第三節(jié)政策環(huán)境

1、第三節(jié) 政策環(huán)境 一、環(huán)境與生態(tài) 從廣義而言，環(huán)境是指事物周邊的境況，幾乎含蓋所有因素。事物與環(huán)境之間往往相互分辨又可以彼此滲透。環(huán)境因素對事物本身總會發(fā)生或多或少、或直接或間接、或強烈或一般、或明顯或隱晦等形式多樣、程度不同的影響。 19世紀，生物學(xué)家們曾廣泛地運用“生態(tài)”一詞來描述生物體生存和適應(yīng)的環(huán)境。所謂生態(tài)是指生物體的生物體的生存空間和條件生存空間和條件，它與生物體共同構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)，在這個系統(tǒng)中，生物體與環(huán)境進行物質(zhì)、能量和信息的生物體與環(huán)境進行物質(zhì)、能量和信息的交換，從而實現(xiàn)自身新陳代謝的生命過程，并維持生交換，從而實現(xiàn)自身新陳代謝的生命過程，并維持生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)平衡態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)平

2、衡。狼羊草之間存在的制約關(guān)系是對生態(tài)平衡理論最為簡化的解釋。 從生態(tài)角度來看，生物體對環(huán)境有著明顯的依存關(guān)系，特定的環(huán)境滿足生物體的特定需要，不同的環(huán)境造成可以區(qū)分不同生物體的特點。因此研究生物不能拋開它的環(huán)境條件，不能不考慮兩者之間的依存關(guān)系。 到上個世紀20年代，一些社會學(xué)家開始借用生態(tài)的概念和方法對人類社會進行分析，他們不僅強調(diào)在日益復(fù)雜的組織系統(tǒng)內(nèi)部人類生活具有相互依賴性，而且強調(diào)有機系統(tǒng)在生存形態(tài)上與該系統(tǒng)周圍的環(huán)境也有明顯的依賴關(guān)系。 對于公共政策而言，它與政策環(huán)境構(gòu)成了一個生態(tài)系統(tǒng)，并與政策環(huán)境相互依賴，因此研究政策不能不研究環(huán)境。 所謂政策環(huán)境是指作用和影響公共政策的外部條件的

3、總和。它涉及諸多因素，從人到物，從自然到社會，從歷史到文化，幾乎無所不包。 二、 公共政策與政策環(huán)境的關(guān)系 公共政策是政策環(huán)境的產(chǎn)物，二者存在一種辯證統(tǒng)一的關(guān)系。它們相互聯(lián)系、相互依存、相互影響、相互作用。就其關(guān)系而言，環(huán)境決定和制約政策，起主導(dǎo)作用環(huán)境決定和制約政策，起主導(dǎo)作用；政策改政策改善和塑造環(huán)境，也具有反作用善和塑造環(huán)境，也具有反作用。 首先，公共政策是隨著社會的發(fā)展由環(huán)境的需要而產(chǎn)生的。 歷史唯物主義認為，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。由于私有制的出現(xiàn)、階級的產(chǎn)生、統(tǒng)治集團的形成和國家機器的建立，才有了以社會管理為目標并代表統(tǒng)治階級意志的公共政策的登臺。如果沒有這樣一種政治和社會環(huán)境的形成

4、，公共政策就根本沒有存在的必要。 其次，公共政策必須適應(yīng)政策環(huán)境，有什么樣的政策環(huán)境，就應(yīng)該有什么樣的公共政策。 如果公共政策與政策環(huán)境存在嚴重的沖突和對立，也就是說，政府管理社會的政策手段與環(huán)境條件格格不入，那么這樣的政策就將必然走向失敗。比如非洲一些落后國家不考慮本國國情，盲目移植、機械照搬一些西方發(fā)達國家的政策經(jīng)驗，其實施結(jié)果往往是枉費心機、事與愿違。 再次，政策環(huán)境的發(fā)展變化必然導(dǎo)致公共政策的發(fā)展變化。 隨著歷史的演進，社會的發(fā)展，政策環(huán)境經(jīng)歷著不斷的變化，這是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，公共政策必須要適應(yīng)這種變化的需要，否則就會阻礙社會系統(tǒng)的良性運轉(zhuǎn)，產(chǎn)生消極的影響。比如封建社

5、會的政策不能拿到資本主義社會來用，資本主義社會的政策也不可能照搬到社會主義社會來。 不僅不同的社會形態(tài)需要不同的政策指導(dǎo)，而且，同一社會形態(tài)的不同發(fā)展時期，公共政策也表現(xiàn)出不同的特征。如我國自改革開放以來，高度集中的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡，公共政策也隨之進行了一系列改變，目的就是為了適應(yīng)政策環(huán)境變化的需要。 最后，公共政策也不是完全消極和被動的，它對政策環(huán)境也具有一定的能動作用。 正確認識和合理發(fā)揮這種能動作用，是政策實施的重要目標，也是研究政策環(huán)境的主要原因。公共政策的作用發(fā)揮得好，就能達到改善政策環(huán)境的目的，使政策環(huán)境不斷地得到優(yōu)化，按照公共政策的目標去發(fā)展；反之，公共政策

6、的作用發(fā)揮得差，就會使政策環(huán)境不斷惡化，形成政策環(huán)境良性發(fā)展的羈絆。 三、政策環(huán)境的構(gòu)成因素 政策環(huán)境的構(gòu)成因素形形色色，復(fù)雜多樣，有物質(zhì)的、精神的、社會的、自然的、傳統(tǒng)的、現(xiàn)實的、國內(nèi)的、國際的等等，在這里只探討那些對公共政策構(gòu)成較大影響的相關(guān)因素。 1、地理環(huán)境及對公共政策的影響 （1）地理環(huán)境因素的內(nèi)容 地理環(huán)境是指一個國家所處的地理位置和自然狀況地理位置和自然狀況，包括地形、地貌、氣侯、土壤、水系、礦藏甚至人種等自然構(gòu)成。地理環(huán)境是人類生存的搖籃，它與社會發(fā)展和公共政策有著極為密切的關(guān)系。 （2）地理環(huán)境因素對公共政策的影響 孟德斯鳩的“地理因素說” 18世紀，法國啟蒙思想家孟德斯鳩提

7、出了著名的“三權(quán)分立”學(xué)說，此外他在論法的精神中所提出的“地理因素說”同樣引起過很大反響。 在一般人看來，法律與政治、經(jīng)濟的聯(lián)系是相當密切的，至于風俗、習慣，法律也有涉及，而所在的地球緯度、氣溫差別、以及黃種人、黑種人、白種人，與法律看似并不關(guān)聯(lián)。然而，在孟德斯鳩那里，法律與后者的聯(lián)系并不亞于其與政治和經(jīng)濟的聯(lián)系。 在他的論法的精神一書中，到處都可以看到他對這民族或那民族、熱帶亞熱帶或溫帶、高原或平原的法律的各具特色的描述： 比如，在熱帶尤其是靠近赤道附近的國家，法律時常會出現(xiàn)早婚和一夫多妻的規(guī)定，地處溫帶的國家，法律則時常會出現(xiàn)晚婚和一夫一妻制的規(guī)定。在他看來原因在于：在氣候炎熱的地方，婦女

8、發(fā)育速度驚人，可她們身體的發(fā)育速度與智力的發(fā)展難以平衡。這樣，法律當然要讓她們早點結(jié)婚，與此同時，又讓她們處于男人的從屬地位，幾個人圍著一個丈夫。 而在氣候適宜或嚴寒的地方，人發(fā)育得慢多了，在這些地方，婦女發(fā)育相對遲緩，身體成熟較晚，到了可以結(jié)婚的年齡，她們已具有相當?shù)闹橇?，如此這般，法律自然會讓她們晚婚，讓她們與男人處在平等的地位上。 又如熱帶及亞熱帶的國家之所以盛行嚴刑峻法，就是因為那里的酷熱容易使人暴躁和不理智；溫帶和寒帶的國家之所以刑法較為寬和，就是因為那里的適中溫度或嚴寒氣候使人冷靜和富有理智。 在他看來，能找到多少法律與政治和經(jīng)濟的聯(lián)系，就能找到多少法律與地理環(huán)境因素的聯(lián)系。在考察

9、了各國法律的多種特色之后，他認為人們似乎沒有理由非說哪種因素對法律更為重要。 孟德斯鳩的理論在學(xué)界存在很大的爭議, 但同時也能夠給予我們以啟示：地理環(huán)境與國家政治、經(jīng)濟、文化、軍事地理環(huán)境與國家政治、經(jīng)濟、文化、軍事等方面的相互作用及其對公共政策有重要影響。等方面的相互作用及其對公共政策有重要影響。 事實上，地理環(huán)境不僅為社會發(fā)展提供了各種可能性，同時也為政策的制定與執(zhí)行提供了各種可能性。 從經(jīng)濟角度來看，地理環(huán)境和資源決定一個國家和地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策。如澳大利亞擁有遼闊富饒的草原，所以政府一直把畜牧業(yè)的發(fā)展視為國家的首要任務(wù)；加拿大有著茂密、廣大的森林資源，所以木材的采伐與加工始終

10、在其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中占有突出的地位；中東的沙特阿拉伯、科威特等國地處沙漠，雖然發(fā)展不了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但豐富的石油資源，使石油開發(fā)與煉制成為整個國民經(jīng)濟的主要支柱。 再從軍事角度而言，地理環(huán)境也決定一個國家的國防戰(zhàn)略和國防資源配置。如英國是一個島國，有著優(yōu)良的港灣條件和海洋所形成的天然屏障，因此，政府一直把發(fā)展海軍力量作為自己的目標，制定了進攻型的國防戰(zhàn)略，在國防部系統(tǒng)內(nèi)部，海軍部門始終居于主導(dǎo)地位；而瑞士位于歐洲內(nèi)陸，地處相鄰強國的夾縫，地理環(huán)境缺乏天然屏障，于是，政府一直以陸軍力量作為國防主體，制定了中立性的防御型國防戰(zhàn)略，在其軍事部門中，陸軍占據(jù)絕對支配的地位。 總而言之，地理環(huán)境作為政策環(huán)境的一個

11、重要方面，對政策系統(tǒng)存在著直接或間接的影響，且這種影響并不是一時的，而是永恒的；但是，過分夸大地理環(huán)境的作用，忽視政策系統(tǒng)自身的能動性，則會導(dǎo)致“地理環(huán)境決定論”的機械唯物主義，所以要用辨證的觀點看待兩者之間的關(guān)系。 2、經(jīng)濟環(huán)境的影響 按勞付酬是眾所公認的、毫無爭議的公平分配政策，其暗含的意義是：同樣質(zhì)量和數(shù)量的勞動應(yīng)該得到同樣的報酬。但是，在同樣職業(yè)崗位上工作的一些人，即使能力水平一樣，工作強度相仿，由于在不同地區(qū)或不同國家工作，勞動的報酬會有相當大的差距。不論是簡單的體力勞動還是復(fù)雜的腦力勞動，都存在著這種差別，這種看似奇怪的現(xiàn)象從一個側(cè)面說明：一個人的勞動報酬不但取決于他本人的勞動數(shù)量

12、和質(zhì)量，還取決于這個人所處的經(jīng)濟環(huán)境經(jīng)濟環(huán)境，也就是說經(jīng)濟環(huán)境對政策效果的重要影響。經(jīng)濟環(huán)境對政策效果的重要影響。 （1）經(jīng)濟環(huán)境的內(nèi)容 所謂經(jīng)濟環(huán)境是指對政策系統(tǒng)有重要影響的各種經(jīng)濟要素對政策系統(tǒng)有重要影響的各種經(jīng)濟要素的總和的總和，主要由社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展狀況構(gòu)成，包括生產(chǎn)力的結(jié)構(gòu)、性質(zhì)（科技發(fā)展、國民收入、資源分配等）和生產(chǎn)資料的所有制形式（個人所有、集團所有、國家所有等）。 世界上各國之間，國內(nèi)各地區(qū)之間，由于生產(chǎn)力的水平，生產(chǎn)關(guān)系的狀況以及科學(xué)技術(shù)的發(fā)展存在著很大的差異，所以，經(jīng)濟環(huán)境就表現(xiàn)出極大的不同。 （2）經(jīng)濟環(huán)境對公共政策的影響 社會的經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，因此社會經(jīng)

13、濟環(huán)境對公共政策制定具有決定性的影響。無論什么性質(zhì)的國家和地區(qū)，其政府決策體制、目標、職能、行為、原則、方法等都要受到經(jīng)濟環(huán)境的制約。因為經(jīng)濟環(huán)境是人類社會生活中最基本的環(huán)境，政策系統(tǒng)不可能超越經(jīng)濟環(huán)境所提供的條件和要求。（當然，上層建筑對經(jīng)濟基礎(chǔ)也具有反作用，政策系統(tǒng)對經(jīng)濟環(huán)境的反作用主要表現(xiàn)在它可以促進或延誤生產(chǎn)力和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展以及生產(chǎn)關(guān)系的健全與完善。） 從歷史發(fā)展角度來看，經(jīng)濟環(huán)境大體經(jīng)歷了自然經(jīng)濟、商品經(jīng)濟、有計劃的商品經(jīng)濟這樣一個發(fā)展過程，并因此對政策系統(tǒng)提出了各自不同的要求。 自然經(jīng)濟建立在小生產(chǎn)的基礎(chǔ)之上，經(jīng)濟活動由家庭或個人進行組織，產(chǎn)品主要不是為了交換，而是為了滿足自身的

14、需要，所以無需政府對經(jīng)濟活動的協(xié)調(diào)管理，從而就決定了奴隸社會和封建社會公共政策經(jīng)濟職能的奴隸社會和封建社會公共政策經(jīng)濟職能的微弱，管理經(jīng)濟的部門機構(gòu)弱小，行使職能的手段簡微弱，管理經(jīng)濟的部門機構(gòu)弱小，行使職能的手段簡化單一化單一等特征。 資本主義的商品經(jīng)濟是建立在資本私人占有基礎(chǔ)上的社會化大生產(chǎn)。產(chǎn)品只有通過以貨幣為媒介的交換才能實現(xiàn)其價值，這就使得生產(chǎn)者之間，生產(chǎn)者與消費者之間，生產(chǎn)領(lǐng)域與流通領(lǐng)域之間的關(guān)系日益密切，從而需要進行廣泛的分工與協(xié)作。但是，生產(chǎn)的社會化與生產(chǎn)資料的私人占有之間的矛盾是資本主義社會的固有矛盾，經(jīng)濟環(huán)境中不時出現(xiàn)的無序狀態(tài)，使得資本主義國家的政資本主義國家的政府不得不

15、強化經(jīng)濟職能，通過各種經(jīng)濟政策對經(jīng)濟活動府不得不強化經(jīng)濟職能，通過各種經(jīng)濟政策對經(jīng)濟活動進行干預(yù)進行干預(yù)； 有計劃的商品經(jīng)濟是建立在公有制基礎(chǔ)上的社會主義經(jīng)濟模式，是協(xié)調(diào)的社會大生產(chǎn)和有序的資源分配，經(jīng)濟經(jīng)濟的宏觀計劃職能由政府承擔，通過政策手段加以實施，的宏觀計劃職能由政府承擔，通過政策手段加以實施，經(jīng)濟的微觀調(diào)控由市場機制來完成，靠市場自發(fā)的力量經(jīng)濟的微觀調(diào)控由市場機制來完成，靠市場自發(fā)的力量達到平衡達到平衡。國民經(jīng)濟各部門在政府監(jiān)督下，合理分工，密切協(xié)作，形成一個有機的整體，這正是我們國家目前正在探索的發(fā)展道路，也是具有中國特色的社會主義的典型特征。 3、政治傳統(tǒng)與政治文化的影響 （1）

16、文化和政治文化 文化是一個非常寬泛的概念，其定義不計其數(shù)，但無論是知識的傳繼還是信仰的選擇，無論是特定的思維還是行動的標準，無論是法律的制定還是習俗的形成，無不包括人的價值取向。因此，文化歸根到底還是一套價值體系價值體系。 對于政治文化的界定也是多樣的： 政治文化是一個民族在特定時期流行的一整套政治態(tài)度、政治信仰和政治情感。（阿爾蒙德：比較政治學(xué)：體系、過程與政策） 每一社會內(nèi)學(xué)習和社會傳遞得來的關(guān)于政府和政治行為模式的聚集，通常包括政治行為的心理因素，如信念、情感及評價取向等。 （美政治學(xué)分析詞典） 一個民族在政治制度方面社會遺傳下來的傳統(tǒng)和行為特征的總和，包括公眾對政治過程所持的態(tài)度、信念

17、和價值觀，以及由這些觀點所產(chǎn)生的行為和制度。它導(dǎo)源于政治社會化過程，是一個民族的整個歷史經(jīng)驗，以及公民所受的正式和非正式教育的共同產(chǎn)物。 （美公共政策詞典） 我們可以為政治文化做出如下定義：政治文化是一國國民政治文化是一國國民長期形成的相對穩(wěn)定的對于生活其中的政治體系和所承擔長期形成的相對穩(wěn)定的對于生活其中的政治體系和所承擔政治角色的認知、情感和態(tài)度，它與政府、政治組織等制政治角色的認知、情感和態(tài)度，它與政府、政治組織等制度性結(jié)構(gòu)相對應(yīng)，成為政治體系的主觀因素度性結(jié)構(gòu)相對應(yīng)，成為政治體系的主觀因素。 政治文化作為政治體系觀念形態(tài)的東西，包含著廣泛的內(nèi)容。在日常生活中，政治文化一般以一定的政治認

18、知或意識、政治價值觀念、政治信念、政治情感、政治態(tài)度等形式表現(xiàn)出來。 （2）政治文化對公共政策的影響 政治文化是影響公共政策的一個重要環(huán)境因素，不同國家中公共政策及其制定過程的差異至少部分地可以用政治文化的不同來解釋。在不同政治文化氛圍中，政策系統(tǒng)表現(xiàn)出不同的特征。政治文化影響政治行為，盡管它并非絕對地支配行為，但與各種行為出現(xiàn)的頻率和可能性直接相關(guān)。 政治文化的存在，說明在影響政策制定的政治因素中包含有主觀的成分，例如政治意識、民族政治心理、人的政治價值觀、政治信仰等等。因此，無論是政策制定者還是政策執(zhí)行者，都處于一定的文化傳統(tǒng)氛圍之中，并因此在公共政策的形成和實施過程中不可避免地帶有主觀判

19、斷、價值選擇和文化取向的色彩。所以，公共政策并不是絕對客觀地受外界影響及目標指引，其中也包含了主觀的認知成分。 每個國家、每個民族都有其在政治領(lǐng)域內(nèi)年深月久積淀下來的、根深蒂固的特定行為方式和價值觀念。就我國情況而言，傳統(tǒng)政治文化伴有倫理化政治和政治化倫理的相互作用，帶有很大程度的人治色彩。人情因素、血緣政治、地域觀念、權(quán)力意識在政策領(lǐng)域內(nèi)有很大影響。隨著改革開放的深入，傳統(tǒng)政治文化已經(jīng)受到嚴峻挑戰(zhàn)，市民社會的價值意識正在成長，公眾已不再只是公共政策的被動接受者和服從者，他們已開始扮演參與者和評價者的角色。的確，在現(xiàn)代社會，公眾應(yīng)該成為公共政策制定的主導(dǎo)力量之一。 4、社會變遷的影響 凡社會制

20、度（包括社會的根本制度和各種具體制度）、社會結(jié)構(gòu)、社會組織、社會人口、社會規(guī)范、哲學(xué)宗教、文學(xué)藝術(shù)、風俗習慣等一切社會現(xiàn)象的突發(fā)的、急劇的變化一切社會現(xiàn)象的突發(fā)的、急劇的變化或演進的、緩慢的變化或演進的、緩慢的變化都可叫作社會變遷。 社會變遷是一個廣義的概念，由于它不同程度地影響到社會系統(tǒng)的平衡，所以必然會對公共政策造成沖擊。公共政策必須隨著社會變遷而不斷地調(diào)整其政策目標與內(nèi)容、執(zhí)行方式和手段，堅持改革的方向，使之能跟上形勢變化與發(fā)展的腳步。如我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期流動人口權(quán)益保護政策。 在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的轉(zhuǎn)型期，當一些人（在這里是指“外來打工族”） “流動”到一個城市的時候，這個城市的市民

21、往往把他們排除在福利體系（就業(yè)、教育、醫(yī)療等）之外。 在經(jīng)過改革的“陣痛”之后，人的觀念發(fā)生了一定的轉(zhuǎn)變，許多涉及“外來打工族”權(quán)益的事情得到了一些城市政府有關(guān)部門的首肯。這種跡象向世人表明，城市開始在向“流動”人口說“是”。這種從“不”到“是”的轉(zhuǎn)變，從某種意義上表現(xiàn)出政策系統(tǒng)對環(huán)境變化的適應(yīng)過程。 5、國際環(huán)境與公共政策 國際環(huán)境是指一個國家同世界各國和各地區(qū)之間的政治、一個國家同世界各國和各地區(qū)之間的政治、經(jīng)濟、文化、地理等方面的關(guān)系以及其它國家之間的相互經(jīng)濟、文化、地理等方面的關(guān)系以及其它國家之間的相互關(guān)系關(guān)系。在今天這個科技高度發(fā)達的信息社會，國與國之間不同的地理位置已不再成為相互交

22、往的障礙，政治關(guān)系中的相互支持，經(jīng)濟關(guān)系中的相互依賴，科技文化的相互交流，密切了國與國之間的關(guān)系，使今天的世界成為了真正意義上的地球村。國際環(huán)境對一個國家的公共政策有著非常重要的影響。 每個國家都置身于國際大背景中。一個國家的公共政策不僅受國內(nèi)環(huán)境因素的影響，而且也受國際環(huán)境因素的牽制和約束。把公共政策置于國際背景中，不僅可以比較公共政策的優(yōu)劣和效能，同時這也是每個國家制定和實施公共政策尤其是外交政策的基本需要。 80年代初，我國利用和平穩(wěn)定的國際環(huán)境，確立了發(fā)展社會主義經(jīng)濟的長遠目標，作出了改革和開放的戰(zhàn)略決策，努力擴大對外交往，借鑒西方國家先進的管理經(jīng)驗，加強與世界各國的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，引進大量外資和現(xiàn)代科技，促進了我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，提高了人民群眾的生活水平，改善了國內(nèi)的政策環(huán)境。 由此不難看出國際環(huán)境對公共政策的制約與影響，沒有和平穩(wěn)定的國際環(huán)境作保證，我國就無法實施與之相適應(yīng)的一系列政策目標。 1973年末爆發(fā)了中東戰(zhàn)爭，石油輸出國組織把石油減產(chǎn)、禁運、提價和國有化等措施作為斗爭的武器，形成了世界范圍的能源危機，使嚴重依賴進口石油的西方發(fā)達國家出現(xiàn)了社會、政治、經(jīng)