大中城公交投融資體制改革研究

1、大中城市公交投融資體制改革研究一、問題分析城市公共交通是城市發(fā)展中具有基礎(chǔ)性、公益性的行業(yè)，在城市發(fā)展中具有舉足輕重的作用。20世紀(jì)90年代初期，我國(guó)大中城市普遍存在資金緊缺、公交線路和運(yùn)力嚴(yán)重短缺的情況。在政府財(cái)力有限，城市發(fā)展又對(duì)公交不斷提出新的要求的情況下，不少城市對(duì)公交投融資體制改革進(jìn)行了探索。主要目的是鼓勵(lì)多元化投資，多渠道吸收資金，努力解決公交發(fā)展中資金短缺的瓶頸問題。原來受計(jì)劃體制影響比較深，基本由政府壟斷的公交投融資體制正在發(fā)生積極變化，呈現(xiàn)投資主體多元化、投資來源多渠道化、投資決策自主化、投資管理間接化、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任約束化的新局面。公交投資主體呈國(guó)有為主導(dǎo)、社會(huì)和外資共同參與的投

2、資格局，形成多種所有制共同經(jīng)營(yíng)、多家企業(yè)互相競(jìng)爭(zhēng)的局面。政府通過規(guī)劃和行業(yè)管理引導(dǎo)對(duì)公交行業(yè)的投資，直接干預(yù)企業(yè)投資的行為已明顯減少。企業(yè)基本能按照市場(chǎng)化原則與公交服務(wù)公益性原則相結(jié)合的要求來經(jīng)營(yíng)，自身對(duì)投資行為負(fù)責(zé)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中自覺增強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，行業(yè)服務(wù)質(zhì)量在競(jìng)爭(zhēng)中普遍提高。但是，由于公交行業(yè)受基礎(chǔ)性和公益性行業(yè)特點(diǎn)的影響，其投融資方面還存在一些需要深入研究的問題，主要表現(xiàn)在：受公益性行業(yè)性質(zhì)的影響，如票價(jià)、營(yíng)運(yùn)時(shí)間和線路剛性，行業(yè)總體投資回報(bào)率較低，不少城市公交行業(yè)還有虧損現(xiàn)象；同一城市內(nèi)，企業(yè)間投資回報(bào)率也存在較大差異，部分企業(yè)效益長(zhǎng)期難以提高；政府補(bǔ)貼機(jī)制不健全，難以保證公益性投

3、資的收益；投資主體對(duì)公交行業(yè)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性（低贏利、非贏利性）項(xiàng)目投資責(zé)任不明確；企業(yè)融資手段較簡(jiǎn)單，主要以直接投資和商業(yè)信用（企業(yè)間相互拖欠）為主。造成這些問題的原因可以從多方面分析，但關(guān)鍵還是公交行業(yè)運(yùn)作的體制性因素，主要為：1 .行業(yè)發(fā)展性質(zhì)定位不明確。公交行業(yè)公益性的目標(biāo)比較明確，在很大程度上承擔(dān)社會(huì)義務(wù)。這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)單純追求贏利為目的有矛盾的地方，但這并不與企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作完全相矛盾，如競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)和崗位責(zé)任，根據(jù)市場(chǎng)需求（客運(yùn)量）制定計(jì)劃等，關(guān)鍵是如何協(xié)調(diào)好公交企業(yè)公益性和市場(chǎng)性之間的矛盾，做到行業(yè)效益和社會(huì)效益的雙贏。而我國(guó)比較普遍的情況是，無論從行業(yè)管理、政府

4、和社會(huì)對(duì)公交發(fā)展的要求看，公交行業(yè)運(yùn)作時(shí)公益性的目標(biāo)是比較明確的，但對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效益性目標(biāo)考慮不夠完善，沒有建立彌補(bǔ)企業(yè)公益性損失的配套性制度或配套性制度不完善，忽視公益性給企業(yè)帶來的損失，就會(huì)影響公交的投資收益。2 .政府在公交投資中的方向和性質(zhì)不明確，地位作用也不明確。國(guó)際上發(fā)達(dá)大城市公交企業(yè)資金來源中大多有政府財(cái)政資金投入，這種投資形式主要為效益補(bǔ)貼，和對(duì)效益低、投資回收期比較長(zhǎng)的基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)。目前難點(diǎn)是，面對(duì)數(shù)量眾多公交經(jīng)營(yíng)實(shí)體和多種所有制共同競(jìng)爭(zhēng)的格局，在政府對(duì)公交投資問題上，不是應(yīng)該或不應(yīng)該投資的問題，而是政府如何進(jìn)行投資，投資哪些領(lǐng)域，政府投資決策的依據(jù)在哪里，以怎樣的方式投資

5、，投資規(guī)模應(yīng)該如何確定，政府投資對(duì)現(xiàn)有公交經(jīng)營(yíng)實(shí)體會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響，這些問題集中起來就是政府在公交投資中應(yīng)該擔(dān)當(dāng)怎樣的角色尚不明確。3 .市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)體過多，粗放型發(fā)展仍比較嚴(yán)重。由于公交行業(yè)市場(chǎng)需求比較穩(wěn)定，投資和經(jīng)營(yíng)比較簡(jiǎn)單，加上90年代初期鼓勵(lì)社會(huì)參與公交投資的政策，導(dǎo)致對(duì)公交投資一哄而起，公交經(jīng)營(yíng)實(shí)體過多，不少企業(yè)低水平發(fā)展。4 .公交客運(yùn)市場(chǎng)分割比較嚴(yán)重，不利行業(yè)內(nèi)資本的合理流動(dòng)。公交線路是企業(yè)的生命線，直接影響企業(yè)的效益。隨著城市發(fā)展，線路效益狀況差距擴(kuò)大。運(yùn)量穩(wěn)定有規(guī)模，客源收入水平較高的線路，其效益基本有保障，反之則反然。而由于歷史原因，目前線路經(jīng)營(yíng)實(shí)體長(zhǎng)期不變，企業(yè)經(jīng)營(yíng)線路所屬

6、區(qū)域也基本固定。由于線路經(jīng)營(yíng)權(quán)剛性，已經(jīng)在一定程度上阻止了企業(yè)間公平競(jìng)爭(zhēng)，而企業(yè)承擔(dān)公益性責(zé)任和義務(wù)又是相同的，企業(yè)利潤(rùn)差距明顯擴(kuò)大。這實(shí)際上阻止了資本在行業(yè)內(nèi)部的流動(dòng)和有效配置，也表明行業(yè)政策和體制仍沒有體現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則。5,原國(guó)有公交企業(yè)在一定程度上仍受到舊體制的影響和束縛。表現(xiàn)在投資決策和資產(chǎn)重組中仍一定程度上受政府干預(yù)，導(dǎo)致一些投資沒有兼顧企業(yè)的自身效益和社會(huì)效益，一定程度上影響了企業(yè)投資積極性；部分原國(guó)有企業(yè)雖按現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行改制，但法人治理結(jié)構(gòu)還流于形式，管理和思維方式還停留在過去主要依靠政府政策傾斜和投入來解決問題的模式；不少企業(yè)從社會(huì)穩(wěn)定出發(fā)，承擔(dān)了一定的富余人員，歷史負(fù)擔(dān)

7、比較重。6.控股公司對(duì)公交行業(yè)宏觀調(diào)控功能和作用還沒有充分發(fā)揮。控股公司責(zé)任和目標(biāo)一般是負(fù)責(zé)原公交行業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。雖然控股公司在實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值過程中，也通過對(duì)國(guó)有資產(chǎn)兼并重組，推進(jìn)公交行業(yè)的資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化，但這種目標(biāo)的功能定位在整個(gè)公交行業(yè)發(fā)展中層次還比較低，還沒有利用其擁有資本和控制資產(chǎn)規(guī)模大、具有連接企業(yè)和政府主渠道作用的優(yōu)勢(shì)，起到行業(yè)宏觀調(diào)控、創(chuàng)新融資手段、擴(kuò)大行業(yè)融資能力、引導(dǎo)投資決策等應(yīng)該具有的功能作用。同時(shí)，流動(dòng)性和變現(xiàn)能力強(qiáng)的資產(chǎn)少，新增資金來源渠道少，規(guī)模小，這都制約了控股公司在整個(gè)行業(yè)內(nèi)資產(chǎn)重組的能力?？毓晒九c政府有關(guān)部門關(guān)系還沒有完全理順，控股公司與政府的社會(huì)

8、經(jīng)濟(jì)管理、國(guó)資管理等相關(guān)方面的責(zé)權(quán)利邊界不夠清楚，存在多頭管理、多頭審批。從控股公司內(nèi)部看，本身還存在專業(yè)化投資水平低，母子公司關(guān)系不順等問題，這都不利控股公司投融資作用的發(fā)揮。二、未來對(duì)公交投融資體制的基本要求（一）壟斷競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)模式要求壟斷競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)模式形成的前提是，由于規(guī)?；蚣夹g(shù)水平等限制，一般企業(yè)不易進(jìn)入，形成一定的壟斷。各企業(yè)為市場(chǎng)提供的服務(wù)品種性質(zhì)基本一致，但由于品牌或服務(wù)質(zhì)量的差別，所以產(chǎn)品雖同質(zhì)，但也面臨市場(chǎng)選擇的壓力，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)存在。其市場(chǎng)效率介于完全自由競(jìng)爭(zhēng)與完全壟斷市場(chǎng)模式之間，短期內(nèi)個(gè)別企業(yè)可以通過壟斷地位獲得超額利潤(rùn)，但長(zhǎng)期看，由于競(jìng)爭(zhēng)存在，企業(yè)資本規(guī)模調(diào)整，行業(yè)資本的進(jìn)入

9、與退出，企業(yè)難以獲得超額利潤(rùn)。公交行業(yè)屬于公共服務(wù)行業(yè)，收益一般要受到政府價(jià)格管制的限制，容易出現(xiàn)成本和收益的不對(duì)稱。其服務(wù)水平又必須符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，以滿足社會(huì)的要求。這種條件下，要求企業(yè)通過適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)來彌補(bǔ)一定程度的效益問題，要求品牌或形象基本統(tǒng)一，以利接受社會(huì)的監(jiān)督，這都要求有一定程度的由企業(yè)規(guī)模形成的自然壟斷。同時(shí)，為防止服務(wù)的下降，又要求保持一定的競(jìng)爭(zhēng)，存在淘汰退出機(jī)制，存在新的投資者進(jìn)入的機(jī)會(huì)。所以公交行業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)行模式應(yīng)該定位在壟斷競(jìng)爭(zhēng)上，這樣既能防止行政壟斷導(dǎo)致的低效率，又通過適當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和壟斷保持效益、公共服務(wù)水平的雙贏。（二）投資回報(bào)率要求由于公交屬于社會(huì)必需產(chǎn)業(yè)，既不會(huì)出

10、現(xiàn)需求大量萎縮或投資回報(bào)率過低而淘汰，也不會(huì)因投資增加創(chuàng)造大量新的需求和出現(xiàn)高投資回報(bào)率。社會(huì)必需、公共基礎(chǔ)性和服務(wù)性特點(diǎn)決定了公交行業(yè)投資回報(bào)率應(yīng)保持一個(gè)社會(huì)平均水平，也可以略低于社會(huì)平均水平，但決不可過低。過低的投資回報(bào)率將直接影響企業(yè)效益和間接融資能力，影響融資手段的創(chuàng)新。（三）投資內(nèi)容與特點(diǎn)要求未來公交現(xiàn)代化、高效發(fā)展目標(biāo)，要求增強(qiáng)公交系統(tǒng)內(nèi)部資金轉(zhuǎn)移、重組能力和科技投入。投資主要特點(diǎn)體現(xiàn)在三方面：一是增加對(duì)科技方面的投入，以此加快推進(jìn)高新技術(shù)在行業(yè)的運(yùn)用，運(yùn)用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)的管理和運(yùn)行方式。二是要有加快更新車輛的能力。這是我國(guó)目前城市加快發(fā)展的要求。三是加快內(nèi)部重組步伐和資金調(diào)配能

11、力，實(shí)現(xiàn)未來公交行業(yè)增長(zhǎng)方式質(zhì)量型發(fā)展。過去十年，投資主要集中在擴(kuò)大公交客運(yùn)規(guī)模上，以推動(dòng)公交行業(yè)粗放型發(fā)展為主，如主要以緩解乘車難和提高客運(yùn)能力為目標(biāo)。在未來公交發(fā)展框架內(nèi)，政府投資要集中到對(duì)現(xiàn)有存量結(jié)構(gòu)調(diào)整上，重點(diǎn)是行業(yè)內(nèi)部的調(diào)整。企業(yè)和社會(huì)投資重點(diǎn)要集中在高新技術(shù)的運(yùn)用上，包括對(duì)技術(shù)和管理人才的投入。（四）控股公司與企業(yè)集團(tuán)投融資功能要求控股公司主要以經(jīng)營(yíng)資本為主，作為與行業(yè)經(jīng)營(yíng)直接有關(guān)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，除了其自身應(yīng)具有一定的融資功能外，其利用國(guó)有資本控制整個(gè)公交行業(yè)資產(chǎn)的實(shí)際優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該為所控股企業(yè)或行業(yè)內(nèi)其他企業(yè)融資提供便利，如擔(dān)保、咨詢和協(xié)調(diào)功能。從行業(yè)發(fā)展看，企業(yè)集團(tuán)往往起主導(dǎo)作用。企業(yè)

12、集團(tuán)作為資本集中的載體，具有較強(qiáng)的投融資能力，對(duì)整個(gè)集團(tuán)發(fā)展是非常重要的。從目前情況看，公交系統(tǒng)大型企業(yè)集團(tuán)數(shù)量極少，企業(yè)規(guī)模普遍較小，沒有充分利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，融資能力普遍不高。（五）政府地位和作用的必須明確由于公交的基礎(chǔ)性和公益性的特點(diǎn)，政府在公交發(fā)展中應(yīng)保持一定的作用。在公交企業(yè)目前已基本市場(chǎng)化運(yùn)作的環(huán)境下，政府應(yīng)該以輔助的身份支持公交行業(yè)的發(fā)展。其作用主要是擔(dān)任行業(yè)管理、修訂有關(guān)立法和彌補(bǔ)公交公益性特點(diǎn)給企業(yè)帶來的經(jīng)濟(jì)損失。特別是要建立一套科學(xué)合理的補(bǔ)貼機(jī)制，以保障對(duì)公益性投資和一些政策性運(yùn)營(yíng)正常收益。從上面這些問題可以看出，要解決公交企業(yè)發(fā)展的資金問題，資金的具體途徑或方式并不是主

13、要的，尤其在當(dāng)前和未來中短期，社會(huì)資金比較充裕，社會(huì)投資需求總體不旺的情況下，資金來源和規(guī)模都不是問題的關(guān)鍵，問題的關(guān)鍵在于投融資體制性、制度性方面，只有確立了未來投融資體制改革目標(biāo)，逐步理順投融資體制，在對(duì)公交行業(yè)投資回報(bào)有保證，企業(yè)融資能力和償債能力才有保證，資金問題才能有效解決，不會(huì)在解決資金問題過程中積累新的矛盾，從而形成有利公交優(yōu)先發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，否則所有解決問題的方式只能是一時(shí)之舉，只能堆積新的矛盾。三、未來改革基本思路和市場(chǎng)運(yùn)作方案選擇根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)微觀運(yùn)行機(jī)制與公交行業(yè)公益性、基礎(chǔ)性的特殊要求，未來改革的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化和公益性有效結(jié)合，努力實(shí)現(xiàn)企業(yè)效益和社會(huì)效益的雙贏。首先

14、要體制創(chuàng)新。要繼續(xù)深化投融資體制改革，使公交企業(yè)在市場(chǎng)化運(yùn)行為基礎(chǔ)，政府適當(dāng)支持為輔助，控股公司為重要調(diào)控主體的體制下運(yùn)行。該體制的原則是投資主體和資金來源渠道可以繼續(xù)多樣化，但投資管理必須適當(dāng)集中；企業(yè)要繼續(xù)保持對(duì)公交的投融資主體地位，在政府適當(dāng)補(bǔ)貼扶持下，實(shí)現(xiàn)自身資金良性循環(huán)；必須確立政府在公交投融資的輔助地位和間接管理職能，以逐步理順目前單純由企業(yè)承擔(dān)公交投融資中所有問題，政府宏觀調(diào)控不力的舊局面。間接管理作用主要通過行業(yè)管理、政策法規(guī)、傾斜政策來實(shí)現(xiàn)。投融資輔助地位主要是政府投資主要重點(diǎn)在一些與公交發(fā)展密切，但贏利能力低，甚至基本非贏利的設(shè)施上，如對(duì)樞紐站點(diǎn)的建設(shè)等。二要?jiǎng)?chuàng)新融資手段。

15、要改變目前融資手段簡(jiǎn)單，針對(duì)性不強(qiáng)的狀況。有針對(duì)性的利用一些新的融資方式，如BOT、資產(chǎn)證券化融資、公交發(fā)展專項(xiàng)企業(yè)債券、融資租賃等。三要觀念更新。企業(yè)首先要從單純依賴政府優(yōu)惠政策和扶持的思想，徹底轉(zhuǎn)變到面向市場(chǎng)求發(fā)展的軌道上來。公交行業(yè)的公益性并不排斥市場(chǎng)化運(yùn)作規(guī)律。也要求按市場(chǎng)求合理規(guī)劃中長(zhǎng)短期目標(biāo)，要求成本核算和健全激勵(lì)機(jī)制。其次，要更新傳統(tǒng)的公交發(fā)展觀念，單靠增加一些人，增添一些車輛來擴(kuò)大公交發(fā)展是不行的，要依靠科技力量發(fā)展公交。隨著科技進(jìn)步和生產(chǎn)力的發(fā)展，未來城市發(fā)展也要求公交發(fā)展中增加科技含量，如線路規(guī)劃和管理，票款結(jié)算，路牌信息等，這是提高公交效率和效益的重要途徑。第三，要更新人

16、才觀念。未來公交發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力、科技水平和管理水平的提高，行業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化，資產(chǎn)重組力度加強(qiáng)，都離不開人才的作用，要吸引和培養(yǎng)一批高素質(zhì)的、有志城市公交發(fā)展的人才。目前公交行業(yè)總體效益水平不高，這要求用人部門更加創(chuàng)新思路，大膽探索吸引人才的方式，要在保證一定福利基礎(chǔ)上，用事業(yè)、環(huán)境等綜合措施吸引和留住人才。四是市場(chǎng)運(yùn)作方式創(chuàng)新。要逐步優(yōu)化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，使市場(chǎng)呈壟斷競(jìng)爭(zhēng)格局。實(shí)現(xiàn)投資來源多元化和投資管理高度集中化相結(jié)合的局面，既無論是誰投資公交領(lǐng)域，其投資是有相對(duì)集中引導(dǎo)和管理的，這種集中的載體，可以是少數(shù)幾家大企業(yè)、大企業(yè)集團(tuán)或控股公司。從壟斷市場(chǎng)模式與國(guó)際上大中城市的經(jīng)驗(yàn)看，公交行業(yè)企業(yè)數(shù)或經(jīng)營(yíng)性企

17、業(yè)集團(tuán)數(shù)保持在5家以內(nèi)比較合理。發(fā)揮政府應(yīng)有作用，在促進(jìn)企業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展原則基礎(chǔ)上，建立科學(xué)合理的公益性補(bǔ)貼機(jī)制，要探索將補(bǔ)貼化作投資增加國(guó)有資本規(guī)模的有效途徑。要適度規(guī)劃政府投資規(guī)模，發(fā)揮政府在盤活公交企業(yè)資產(chǎn)存量時(shí)的作用。按照最終形成壟斷競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)模式的目標(biāo)，從投融資實(shí)體在整個(gè)行業(yè)和體制內(nèi)的地位作用演變看，未來有三種投融資體制可作為基本市場(chǎng)運(yùn)作選擇方案。方案一：控股公司主導(dǎo)型即控股公司在整個(gè)公交投融資體制中居主導(dǎo)地位，主要體現(xiàn)在控股公司對(duì)整個(gè)行業(yè)投資決策、對(duì)現(xiàn)有資產(chǎn)重組和融資創(chuàng)新上的影響作用上。首先是賦予控股公司更多的權(quán)利，包括增加控股公司在行業(yè)管理和物價(jià)管理的有關(guān)權(quán)重。以增強(qiáng)控股公司調(diào)控公

18、交的能力。其次，政府的有關(guān)投資決策和投資通過控股公司來決定和操作。包括政府投資方向、規(guī)模和補(bǔ)貼對(duì)象的確定、落實(shí)。第三，對(duì)一些公交基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)（道路除外），包括場(chǎng)站和修理服務(wù)性項(xiàng)目的建設(shè)權(quán)限由控股公司和政府有關(guān)部門共同規(guī)劃制定。對(duì)這些項(xiàng)目的融資方式也由控股公司確定解決。四是作為原先公交投融資的主導(dǎo)力量，控股公司要負(fù)擔(dān)融資創(chuàng)新和大規(guī)模的資金運(yùn)用。如基礎(chǔ)性設(shè)施中BOT方式吸引外資，公交債券發(fā)行和資金運(yùn)用，資產(chǎn)證券化的籌集和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的運(yùn)用，公交擔(dān)?；鸬倪\(yùn)作。五是由控股公司運(yùn)用自身控股的資本，運(yùn)作政府投資的資金和在行業(yè)管理中的權(quán)重，負(fù)責(zé)將目前數(shù)量重多公交企業(yè)重組和兼并。該方案優(yōu)點(diǎn)在于可以實(shí)現(xiàn)公交

19、行業(yè)資產(chǎn)高度集中控制，政府與企業(yè)協(xié)調(diào)關(guān)系簡(jiǎn)化。缺點(diǎn)是控股公司功能膨脹，壓力較大，權(quán)利過分集中，可能控股公司導(dǎo)致變相的尋租和低效。方案二：企業(yè)集團(tuán)主導(dǎo)型在控股公司存在的同時(shí)，按市場(chǎng)化和行業(yè)管理原則組建公交企業(yè)集團(tuán)，并實(shí)現(xiàn)企業(yè)集團(tuán)在公交行業(yè)投融資決策、管理等方面的主導(dǎo)地位?？毓晒疽廊灰再Y本經(jīng)營(yíng)為主，對(duì)國(guó)有資本具有處置權(quán)，將完全控股的國(guó)有獨(dú)資、控股的多元化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的企業(yè)和參股企業(yè)的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)授權(quán)給企業(yè)集團(tuán)，形成控股公司與企業(yè)集團(tuán)的資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)關(guān)系。根據(jù)目前市場(chǎng)上眾多相互獨(dú)立法人企業(yè)并存的實(shí)際情況，企業(yè)集團(tuán)特點(diǎn)是集團(tuán)內(nèi)部通過資產(chǎn)為紐帶，形成利益團(tuán)體，集團(tuán)內(nèi)各企業(yè)是獨(dú)立的法人，集團(tuán)總部由集團(tuán)核心企業(yè)擔(dān)

20、任，也可單獨(dú)成立集團(tuán)公司總部，集團(tuán)制定總體發(fā)展目標(biāo)，創(chuàng)立品牌，增強(qiáng)融資能力，努力實(shí)現(xiàn)集團(tuán)內(nèi)部投資實(shí)體利潤(rùn)的平均化。這種方案的優(yōu)點(diǎn)在于，適當(dāng)分散控股公司的權(quán)利，減輕其壓力，符合行業(yè)發(fā)展由企業(yè)集團(tuán)為支柱的方向，服務(wù)可以規(guī)范，服務(wù)質(zhì)量和集團(tuán)品牌優(yōu)勢(shì)可以提升。由于企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部所屬企業(yè)均保留法人地位，是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，在改革中不會(huì)引起目前企業(yè)間利益的過分沖突。缺點(diǎn)是組建企業(yè)集團(tuán)要增加成本投入，核心企業(yè)確定有一定難度，無論是從所有制考慮，還是從企業(yè)規(guī)模考慮，還是從效益狀況考慮，還是從上市公司與非上市公司間來考慮難以確定。同時(shí)，我國(guó)企業(yè)集團(tuán)發(fā)展還不成熟，制度不完善，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，企業(yè)集團(tuán)在與政

21、府協(xié)調(diào)有關(guān)問題時(shí)，可能會(huì)因利益關(guān)系而使問題復(fù)雜化。方案三：投融資主體自由發(fā)展型既由目前所有企業(yè)自行決定和解決投融資問題，根據(jù)行業(yè)管理政策自由兼并重組，企業(yè)自然進(jìn)退市場(chǎng)，公益性問題和市場(chǎng)化運(yùn)作的一些矛盾，由企業(yè)自身與政府有關(guān)部門協(xié)調(diào)。政府不出臺(tái)有關(guān)集團(tuán)發(fā)展和提高控股公司地位的有關(guān)政策，保持現(xiàn)有政策基本不變，但行業(yè)管理要求基本按照逐步實(shí)現(xiàn)壟斷競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)模式的方向調(diào)整，但為避免給現(xiàn)有企業(yè)過大震動(dòng)，時(shí)間可以寬泛，基本安排在"十五"期末，在下個(gè)五年計(jì)劃中加強(qiáng)力度。這樣企業(yè)必須在"十五"期間決定投融資規(guī)模和計(jì)劃，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力增加，自然進(jìn)行加快兼并重組，優(yōu)化行業(yè)的資產(chǎn)結(jié)

22、構(gòu)。該方案的優(yōu)點(diǎn)是政策調(diào)整力度不大，政府政策對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為影響小。缺點(diǎn)是在處理公益性、政策性與商業(yè)化之間矛盾問題時(shí)，政府和企業(yè)間信息難以對(duì)稱。同時(shí)企業(yè)自然兼并重組后，企業(yè)法人數(shù)量將會(huì)減少，現(xiàn)有利益團(tuán)體沖突會(huì)有所加劇，誰都不愿意本企業(yè)被兼并和退出市場(chǎng)，可能導(dǎo)致為單純追求規(guī)?；l(fā)展的粗放型投資增加。通過對(duì)三個(gè)方案的對(duì)比，筆者認(rèn)為第二種方案具有一定優(yōu)勢(shì)。四、未來融資途徑與有關(guān)政策建議（一）融資途徑體制理順后，解決資金問題主要途徑可以歸納為"八個(gè)一塊"，（1）通過上市公司募集一塊。（2）租賃融資租借一塊。融資租賃是國(guó)際上比較流行的融資方式?？梢钥紤]組建專門的公交客車租賃公司，通過租

23、賃方式解決公交企業(yè)車輛投資方面的資金問題。（3）通過商業(yè)信用賒入一塊。雖然公交行業(yè)投資收益比較低，但總體收益比較穩(wěn)定。同時(shí)，根據(jù)我國(guó)客車生產(chǎn)能力供給能力相對(duì)過剩的情況，可以考慮利用分期付款運(yùn)作資金的杠桿原理解決部分資金。（4）通過企業(yè)自身更新一塊。主要是利用折舊和利潤(rùn)來實(shí)現(xiàn)。（5）利用銀行貸款借一塊。這是資產(chǎn)負(fù)債率不高、有擴(kuò)大負(fù)債規(guī)模空間的企業(yè)解決資金的有效途徑，在擴(kuò)大負(fù)債規(guī)模中，扣除利用商業(yè)信用擴(kuò)大的規(guī)模外，就是利用銀行貸款。當(dāng)然，利用銀行貸款還要根據(jù)企業(yè)效益和擔(dān)保狀況而定。（6）吸引多元投資增一塊。通過社會(huì)投資、吸引外資、政府和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金四種主要投資主體的投入解決增量資金。其中社會(huì)投資主

24、要是車輛更新，要把政府、外資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金引導(dǎo)到投資回收期長(zhǎng)，回報(bào)率穩(wěn)定的場(chǎng)站、通信等基礎(chǔ)領(lǐng)域建設(shè)上來，如可以利用BOT方式，吸引外資投入到大型智能化的場(chǎng)站建設(shè)上。（7）轉(zhuǎn)讓企業(yè)資產(chǎn)盤活一塊。可以利用拍賣形式將部分企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)整體資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓公交資產(chǎn)盤活存量。我國(guó)一些地區(qū)已有公交企業(yè)資產(chǎn)整體拍賣轉(zhuǎn)讓的成功先例。政府或代表國(guó)家管理資產(chǎn)的控股公司，可以將資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓得到的款項(xiàng)再投入公交發(fā)展，主要投資到場(chǎng)站樞紐和環(huán)保等項(xiàng)目上。（8）發(fā)行公交債券籌集一塊。止匕外，還可以探索資產(chǎn)證券化融資、轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)和吸引風(fēng)險(xiǎn)投資等途徑獲得資金，其中風(fēng)險(xiǎn)投資可以進(jìn)入與未來公交發(fā)展有關(guān)的新科技和環(huán)保技術(shù)等領(lǐng)域。（二）

25、有關(guān)政策建議為繼續(xù)推進(jìn)公交投融資體制改革，努力保證各種融資渠道暢通和規(guī)模落實(shí)到位，當(dāng)前的主要任務(wù)和建議如下：1 .建立公交產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。該基金支持對(duì)象是對(duì)公交行業(yè)的公益性進(jìn)行補(bǔ)貼，以及對(duì)有利公交行業(yè)發(fā)展但不適宜企業(yè)投資承擔(dān)的項(xiàng)目，如道路標(biāo)示牌、新技術(shù)的運(yùn)用、部分基礎(chǔ)性場(chǎng)站建設(shè)、融資擔(dān)保等。為使該基金的籌集基本有保障，建議：（1）建立多渠道制度化的資金籌集方式。由政府、企業(yè)和社會(huì)共同負(fù)擔(dān)。可制定公交行業(yè)的部分稅收返回、公交車輛購置費(fèi)的返還和企業(yè)利潤(rùn)提成制度，發(fā)行公交企業(yè)債券，保持基金一定的規(guī)模。（2）基金的實(shí)行商業(yè)性和政策性相結(jié)合的運(yùn)作方式。對(duì)企業(yè)公益性經(jīng)營(yíng)虧損實(shí)行政策性補(bǔ)貼。對(duì)場(chǎng)站站等基礎(chǔ)性項(xiàng)目的投資，企業(yè)融資擔(dān)保，新技術(shù)的投資，可按商業(yè)化運(yùn)作方式進(jìn)行，努力收支平衡，滾動(dòng)發(fā)展?；鸢瓷虡I(yè)化投資部分形成的固定資產(chǎn)可劃作國(guó)有資產(chǎn)，所有權(quán)歸控股公司所有。（3）基金的運(yùn)作可由控股公司負(fù)責(zé)。2 .建立