土地補(bǔ)償協(xié)議的法律屬性及其行政訴訟問題

1、遇到征地拆遷問題？贏了網(wǎng)律師為你免費(fèi)解惑！訪問>> 土地補(bǔ)償協(xié)議的法律屬性及其行政訴訟問題近年來，在各類土地訴訟案件中，因?yàn)檎鞯貐f(xié)議而引發(fā)的糾紛呈逐年上升的態(tài)勢，這一現(xiàn)象已引起政府和律師界的高度重視。一方面由于此類案件關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，有時(shí)訴訟結(jié)果直接影響到當(dāng)?shù)氐纳鐣€(wěn)定;另一方面，該類案件的標(biāo)的數(shù)額通常都比較大，影響力也很大，所以承辦律師的業(yè)務(wù)水平甚至其所在律師事務(wù)所的知名度受到了更多人的關(guān)注。因此，律師在辦理此類案件時(shí)要尤為慎重。從業(yè)務(wù)上來講，作為主辦律師，不僅要熟悉有關(guān)土地的法律條文，更要深刻領(lǐng)會土地管理法以及各種訴訟法的立法精神，做到在訴訟中游刃有余，而認(rèn)清土地征用協(xié)議

2、的法律屬性及相關(guān)糾紛的最佳救濟(jì)途徑，就成為律師辦理此類案件首先要解決的基本問題。在現(xiàn)實(shí)中，法律界對土地征用協(xié)議的法律屬性及相關(guān)糾紛的救濟(jì)途徑存在著不同的認(rèn)識：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地補(bǔ)償協(xié)議實(shí)質(zhì)上屬于民事協(xié)議，因此基于土地補(bǔ)償協(xié)議發(fā)生的糾紛應(yīng)通過民事訴訟來解決;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂和履行土地補(bǔ)償協(xié)議是一種具體行政行為，因此發(fā)生糾紛后應(yīng)通過行政訴訟來解決;還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂和履行土地補(bǔ)償協(xié)議是一種具體行政行為，但相關(guān)糾紛完全可以通過民事訴訟來解決。以上各種觀點(diǎn)都有一定的道理，但本人更傾向于第二種觀點(diǎn)，下面本人僅談一點(diǎn)自己的看法，并與諸位商榷。一、土地

3、補(bǔ)償協(xié)議是政府具體行政行為的表現(xiàn)形式，是整個(gè)土地征用行為不可分割的一部分，屬于行政合同的一種。欲論證土地補(bǔ)償協(xié)議的法律屬性，首先應(yīng)當(dāng)探究土地補(bǔ)償協(xié)議產(chǎn)生的原因或基礎(chǔ)，因此有必要分析我國當(dāng)前的基本土地管理制度。中華人民共和國土地管理法明確規(guī)定，我國實(shí)行的是土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾的集體土地所有制。全民所有制即土地歸國家所有，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán);農(nóng)民集體所有所有制即農(nóng)村土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營管理。土地管理法同時(shí)還明確規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用。由此可見，我國目前的土地管理制度具有以下三個(gè)特點(diǎn)：第一，土地的所有權(quán)和所權(quán)人由

4、法律直接規(guī)定而不由市場交易決定，任何主體都不能通過民間協(xié)議的方式對土地所有權(quán)進(jìn)行約定或處分;第二、土地所有權(quán)禁止交易，國家為了公共利益的需要必要時(shí)可以依照法律規(guī)定對集體土地實(shí)行征用并給予補(bǔ)償。第三，土地所有權(quán)只能單向流動，即只能是政府征用農(nóng)村集體土地為國家所有，而不能相反。由此可見，土地征用雖然在最終結(jié)果上使土地所有權(quán)在不同的主體之間發(fā)生了變動，而且同時(shí)還有相應(yīng)的金錢補(bǔ)償在進(jìn)行，但是，由于土地征用并不是平等主體之間的等價(jià)交換，因此不屬于民事行為，更不能用民事法律來調(diào)整。這是因?yàn)椋?、土地征用協(xié)議的內(nèi)容體現(xiàn)的主要是國家意志，而不是雙方當(dāng)事人的意思表示。首先，政府在土地補(bǔ)償協(xié)議的履行上處于主導(dǎo)地位

5、，不僅享有土地補(bǔ)償費(fèi)用數(shù)額的最終決定權(quán)，而且享有土地補(bǔ)償費(fèi)使用狀況的監(jiān)督權(quán)以及土地補(bǔ)償協(xié)議的單方變更權(quán)和解除權(quán)，而所有這些都是行政合同當(dāng)中行政機(jī)關(guān)享有的行政優(yōu)益權(quán)的表現(xiàn)，而在民事協(xié)議中，政府是不可能享有行政優(yōu)益權(quán)的。其次，在民事協(xié)議當(dāng)中，民事主體對標(biāo)的物的所有權(quán)有享有自由處分的權(quán)利，有權(quán)自行決定是否轉(zhuǎn)讓標(biāo)的物的所有權(quán);而在土地補(bǔ)償協(xié)議當(dāng)中，作為被征用方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織必須放棄被轉(zhuǎn)讓土地的所有權(quán)，同時(shí)政府必須接受該土地的所有權(quán)，雙方都是不自由的;又比如，對于土地補(bǔ)償費(fèi)政府必須支付，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也必須接受，如此等等。所有這些不自由都是因?yàn)橥恋匮a(bǔ)償協(xié)議是一種行政合同，政府只能依據(jù)這份行政合同

6、的規(guī)定履行自己的行政職能，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只能作為行政相對人服從政府的行政管理。由此可見，土地補(bǔ)償協(xié)議的內(nèi)容和目的是為了實(shí)現(xiàn)國家的土地管理目標(biāo)，而不是體現(xiàn)協(xié)議雙方的自主意思，因此，其屬于政府行政行為的表現(xiàn)形式，是一種行政合同。2、政府支付土地補(bǔ)償費(fèi)用不是以土地所有權(quán)為標(biāo)的的等價(jià)交換，而是在履行因征用土地所依法負(fù)有的行政給付義務(wù)。從一方面來講，由于國家禁止土地所有權(quán)買賣，因此政府只能依據(jù)法律賦予的行政權(quán)來征用土地，而不能以平等的市場主體的身份來購買農(nóng)村集體的土地，因此其所負(fù)有的支付土地補(bǔ)償費(fèi)的義務(wù)是基于法定的而不是約定，協(xié)議雙方也不能通過約定來免除或變更政府的給付義務(wù)，甚至對給付期限和給付方式

7、雙方都不能隨意處分。從另一方面來講，土地補(bǔ)償費(fèi)的數(shù)額是以失去土地的農(nóng)民未來生活基本需要為基礎(chǔ)計(jì)算出來的，土地補(bǔ)償費(fèi)的數(shù)額體現(xiàn)的并不是土地本身的價(jià)值，因此也就根本談不上民事行為的等價(jià)交換。比如，同樣一塊土地，國家征用集體土地時(shí)支付的土地補(bǔ)償費(fèi)和國家將其作為國有土地出讓時(shí)所收取的土地出讓金并不相同;又比如，同等地塊同樣數(shù)額的土地，國家在征用時(shí)支付的土地補(bǔ)償費(fèi)用總額也并不相同，這主要是因?yàn)橥恋匮a(bǔ)償費(fèi)的數(shù)額要受被安置的人口的影響，而安置本身恰恰是一種行政義務(wù)而不是合同義務(wù)。由此可見，國家征用土地就如同國家在抗震救災(zāi)過程中征用公民物品一樣，征用后政府承擔(dān)的補(bǔ)償義務(wù)是行政給付義務(wù)而不是民事支付義務(wù)。綜上兩

8、點(diǎn)，土地補(bǔ)償協(xié)議實(shí)質(zhì)上是行政行為的表現(xiàn)形式，反映的是行政管理關(guān)系，因此應(yīng)受行政法的調(diào)整而不是民法的調(diào)整。二、土地補(bǔ)償協(xié)議糾紛應(yīng)通過行政訴訟程序來解決。既然政府在土地補(bǔ)償協(xié)議中支付土地補(bǔ)償費(fèi)的義務(wù)是行政給付義務(wù)而不是民事合同義務(wù)，因此如果政府不履行該給付義務(wù)，作為行政相對人的村集體經(jīng)濟(jì)組織自然應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，通過提起行政訴訟來要求政府履行。然而在實(shí)踐中，雖然部分專家、學(xué)者甚至法官都承認(rèn)土地補(bǔ)償協(xié)議是行政行為的構(gòu)成部分，但他們卻認(rèn)為基于這一協(xié)議發(fā)生的糾紛完全可以通過民事訴訟來解決。正是基于此種觀點(diǎn)，部分法院審理并判決了相關(guān)案件。但不管此前已經(jīng)審結(jié)案件的判決結(jié)果、執(zhí)行結(jié)果和社會效果如何，本

9、人認(rèn)為，隨著此類糾紛的增多以及新情況的出現(xiàn)，通過民事訴訟來解決土地補(bǔ)償協(xié)議糾紛，不僅存在著法律上不可克服的障礙，最終導(dǎo)致訴訟程序的紊亂，而且也不利于農(nóng)民利益的保護(hù)。詳解如下：一、在土地補(bǔ)償糾紛訴訟中，不能單獨(dú)地、完全地適用民事訴訟“誰主張、誰舉證”的原則。在民事訴訟中，原告承擔(dān)著最初和最終的證明責(zé)任，法官也是依據(jù)這一原則來審理民事案件。因此，如果按照民事訴訟程序來審理土地管理部門拒付土地補(bǔ)償費(fèi)的案件，在被告沒有證據(jù)或被告缺席的情況下，法院只要查明雙方之間存在征地補(bǔ)償協(xié)議，并且原告(村集體)交付了土地這兩個(gè)事實(shí)后，就可以徑直判令被告支付土地補(bǔ)償費(fèi)，但是，如果這樣判決就會存在許多問題：首先，行政機(jī)

10、關(guān)在征地協(xié)議中的給付義務(wù)，是以征地行為的合法性為前提的。如果法官依照民事訴訟只審查征地協(xié)議，就無法判斷政府征地行為的合法性，而如果法官審查政府的整個(gè)征地行為，則又超出了民事審判的范圍。因此，如果出現(xiàn)征地行為本身不合法但雙方當(dāng)事人都未主張協(xié)議無效的情況下(在許多案件中存在雙方蓄意串通騙取國家批準(zhǔn)或根本就未經(jīng)國家批準(zhǔn)的情況)，采用民事訴訟就會導(dǎo)致錯誤的判決，這不僅降低了訴訟效率，更有可能會導(dǎo)致民事判決與行政判決相互矛盾的后果。需要提醒的是，在現(xiàn)實(shí)中，同一地塊存在多份征地協(xié)議的情況屢見不鮮，其中有相當(dāng)部分是雙方串通后簽訂的虛假補(bǔ)償協(xié)議，如果通過民事訴訟審理案件，就根本無法查明協(xié)議的合法性。反過來，如

11、果通過行政訴訟來審理此類案件，由于行政訴訟采用的是被告舉證的規(guī)則，因此法院就可以依照行政訴訟的舉證原則責(zé)令被告首先舉證證明征地行政行為的合法性，其次再證明在辦理土地批準(zhǔn)手續(xù)時(shí)采用了哪一份征地協(xié)議，進(jìn)而就補(bǔ)償協(xié)議中的行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、支付方式、支付期限等是否符合法律規(guī)定進(jìn)行舉證，最后再由行政機(jī)關(guān)證明其遲延或拒付土地補(bǔ)償費(fèi)的理由是否成立。只有通過行政訴訟這樣一系列的審查，法院才能確保最終判決的合法性。其次，采用民事訴訟不利于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。在現(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)不給農(nóng)民征地協(xié)議、征地協(xié)議丟失等導(dǎo)致被征地方不能提交征地協(xié)議的情況屢有發(fā)生，如果依照民事訴訟審理此類案件，依照誰主張誰舉證的原則(包括給原告限定舉

12、證期限等規(guī)定)，只要原告不能證明雙方之間存在征地協(xié)議，法院可徑直駁回原告起訴，這顯然不利于保護(hù)農(nóng)民的利益。而通過行政訴訟，由于法院責(zé)令的是由被告提交全部征用土地手續(xù)，因此這不僅可以提高訴訟的工作效率，同時(shí)也更有利于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。再次，民事訴訟無法解決原告要求撤銷土地補(bǔ)償協(xié)議的訴訟請求?，F(xiàn)實(shí)中，有時(shí)被征地方拒絕依照土地補(bǔ)償協(xié)議領(lǐng)取土地補(bǔ)償費(fèi)，轉(zhuǎn)而以土地補(bǔ)償協(xié)議違法為由請求撤銷該協(xié)議，在此時(shí)，法院如果依據(jù)民事訴訟的舉證原則要求原告舉證證明該協(xié)議存在合同法規(guī)定的可撤銷事由，由于所有征地手續(xù)在被告行政機(jī)關(guān)處保存，因此原告根本無法履行相應(yīng)舉證義務(wù)，而如果采用行政訴訟由被告舉證，只要作為行政機(jī)關(guān)的被告不

13、能證明征地行為及土地補(bǔ)償協(xié)議的合法性，法院就應(yīng)撤銷征地協(xié)議(即撤銷行政機(jī)關(guān)的具體行政行為)。第二、土地補(bǔ)償協(xié)議糾紛案件不能適用民事訴訟的調(diào)解原則。在民事訴訟中，人民法院不僅可以主動或應(yīng)當(dāng)事人的請求進(jìn)行調(diào)解，而且還可以出具調(diào)解書的方式予以結(jié)案。不僅如此，在調(diào)解過程中，雙方當(dāng)事人還可以對自己的實(shí)體權(quán)利作出自由處分。然而，這些原則在土地補(bǔ)償協(xié)議糾紛中卻不能適用。這是因?yàn)椋旱谝?，作為支付土地補(bǔ)償費(fèi)的行政機(jī)關(guān)，只能嚴(yán)格依據(jù)法律的規(guī)定履行或拒付土地補(bǔ)償費(fèi)，土地補(bǔ)償協(xié)議中有關(guān)土地補(bǔ)償費(fèi)的數(shù)額、期限、方式等，行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格執(zhí)行，其沒有任何擅自處分的權(quán)利和自由;而作為行政相對人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其也無權(quán)無權(quán)

14、放棄土地補(bǔ)償費(fèi)或變更其數(shù)額，必須依照補(bǔ)償協(xié)議對補(bǔ)償費(fèi)予以接受并依法向村民作出分配。第二，由于土地征用及相應(yīng)的補(bǔ)償屬于法律授權(quán)政府的行政行為，因此法院只能就該行政行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督，一般對其合理性不予審查，體現(xiàn)在案件的判決結(jié)果上就是：人民法院要么判決行政機(jī)關(guān)履行給付職責(zé)，要么駁回原告的訴訟請求。而在民事訴訟當(dāng)中，法院可以對協(xié)議中的支付時(shí)間、支付數(shù)額、支付方式進(jìn)行變更，具有很大的自由裁量權(quán)(比如在支付方式上，民事中可以判決分期支付，可以用現(xiàn)金也可用實(shí)物，但土地補(bǔ)償必須判決用現(xiàn)金一次性支付)。由以上兩點(diǎn)可以看出，土地補(bǔ)償協(xié)議的雙方都無權(quán)對自己的權(quán)利作出實(shí)體處分，法院也不具有像民事案件那樣的自由裁量

15、權(quán)，因此此類案件就失去了調(diào)解的基礎(chǔ)，法院更無法以調(diào)解書的方式予以結(jié)案。因此如果法院采用民事訴訟審理此類案件，一旦雙方當(dāng)事人要求當(dāng)庭調(diào)解并要求法院以出具調(diào)解書的方式予以結(jié)案時(shí)，法院在能否出具調(diào)解書上必然左右為難，最終導(dǎo)致訴訟不能繼續(xù)進(jìn)行。第三，民事當(dāng)中有關(guān)訴訟時(shí)效和除斥期間的規(guī)定并不能完全適用于土地補(bǔ)償協(xié)議。依據(jù)民法通則的規(guī)定，普通民事訴訟時(shí)效為兩年，無法定事由超過訴訟時(shí)效的案件，人民法院對其訴訟請求不予支持;但是，我國對行政給付的期限或者說行政相對人要求行政機(jī)關(guān)履行給付義務(wù)的期限并無明確規(guī)定。由于土地管理部門支付土地補(bǔ)償費(fèi)的義務(wù)屬于行政給付義務(wù)，因此即使超過2年，只要被征用人起訴行政機(jī)關(guān)履行行

16、政給付義務(wù)，法院經(jīng)過審理發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)拒不履行給付義務(wù)的理由不能成立，就應(yīng)判決其履行相應(yīng)的給付義務(wù)。而如果依照民事的時(shí)效原則，行政機(jī)關(guān)拒付2年就免除其所承擔(dān)的國家給付義務(wù)，這顯然不合適。同樣的道理，如果行政機(jī)關(guān)簽訂的土地補(bǔ)償協(xié)議存在違反行政法上的可撤銷事由，法院也不能以合同法規(guī)定的一年的除斥期間來限制被征用方行使撤銷的權(quán)利(該撤銷權(quán)實(shí)際是行政行為撤銷請求權(quán)或確認(rèn)行政行為違法的請求權(quán))。由此可見，民事當(dāng)中有關(guān)訴訟時(shí)效和除斥期間的規(guī)定并不能完全適用于土地補(bǔ)償協(xié)議。第四，采用民事訴訟審理此類案件的理論，在客觀上導(dǎo)致了采用仲裁方式審理此類案件的可能性。訴訟和仲裁都是民事糾紛的解決途徑，如果當(dāng)事人意思表示

17、一致，可以對這兩種途徑作出任意選擇。因此，如果允許土地補(bǔ)償協(xié)議可以通過民事訴訟來解決，自然也應(yīng)允許當(dāng)事人通過仲裁來解決，因此當(dāng)事人可以在中國境內(nèi)任意選擇仲裁委員會來解決此類糾紛，但如果這樣就會造成以下兩種后果：首先，為行政機(jī)關(guān)通過仲裁來規(guī)避法院審查其具體行政行為提供了機(jī)會，行政機(jī)關(guān)為了規(guī)避司法監(jiān)督，可以在訂立征地補(bǔ)償協(xié)議時(shí)在其中加入仲裁條款，作為行政相對人的村集體經(jīng)濟(jì)組織此時(shí)一般很難拒絕。其次，由仲裁裁決此類案件，在現(xiàn)實(shí)中導(dǎo)致了私法仲裁主體對公法執(zhí)法主體的審查，進(jìn)而導(dǎo)致了私法仲裁主體通過私法裁決約束公法執(zhí)法主體的結(jié)果(比如以裁決的方式撤銷征地行政補(bǔ)償合同)，這勢必會破壞一個(gè)國家的行政管理體制，

18、造成整個(gè)國家行政管理體系的紊亂。綜上所述，通過民事訴訟程序來解決此類糾紛不僅存在法律上的障礙，而且不利于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，而行政訴訟卻完全可以解決這樣的問題，鑒于目前各界對此仍存在諸多爭議，因此建議最高司法機(jī)關(guān)盡快出臺司法解釋對這一問題加以明確。·····························

19、3;·······························································