新形勢(shì)下投資審計(jì)面臨的挑戰(zhàn)和對(duì)策

1、淺析新形勢(shì)下投資審計(jì)面臨的挑戰(zhàn)和對(duì)策摘要:市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步深入對(duì)作為國民經(jīng)濟(jì)重要支柱的建筑業(yè)產(chǎn)生了巨大沖擊，建設(shè)領(lǐng)域在日新月異發(fā)展的同時(shí)，也產(chǎn)生了許多新的矛盾和問題。這種現(xiàn)象對(duì)于建設(shè)水平高、資金投入大的政府投資項(xiàng)目來說則更為突出和集中，同時(shí)也對(duì)固定資產(chǎn)投資審計(jì)不斷提出挑戰(zhàn)，一些傳統(tǒng)的審計(jì)觀念和稽查手段已無法適應(yīng)形勢(shì)要求，固定資產(chǎn)投資審計(jì)必須轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整模式，創(chuàng)新思路。本文將從2個(gè)方面來剖析和整理新形勢(shì)下投資審計(jì)面臨的挑戰(zhàn)：一、審計(jì)自身發(fā)展遇到的難題，包括如何解決法律問題，降低訴訟風(fēng)險(xiǎn)，解決配合審計(jì)問題，保證總體進(jìn)度，提高技術(shù)手段等等。二、政府管理體系存在的弊端，特別是在新形勢(shì)下代建項(xiàng)目管理方面存

2、在的制度缺失、法規(guī)滯后以及體制不適應(yīng)等造成審計(jì)的被動(dòng)或無奈。在提出問題、分析原因的基礎(chǔ)上，找出解決問題的關(guān)鍵，從轉(zhuǎn)變審計(jì)觀念、創(chuàng)新工作方式、運(yùn)用多種手段、加強(qiáng)制度建設(shè)等方面提出有針對(duì)性地措施和建議。關(guān)鍵詞:投資審計(jì)法律訴訟代建管理近幾年來，各地審計(jì)機(jī)關(guān)加大了對(duì)國家建設(shè)項(xiàng)目，特別是工程造價(jià)的審計(jì)監(jiān)督，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，但同時(shí)也碰到了許多值得思考和亟待解決的問題，其中最為主要的就是審計(jì)中碰到的法律訴訟問題以及政府投資項(xiàng)目存在的問題。一、當(dāng)前國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中存在的法律訴訟問題及其影響與審計(jì)的相應(yīng)對(duì)策法律訴訟問題已逐漸成為國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中的焦點(diǎn)和難點(diǎn)問題，引起了多方關(guān)注，其中，最為典

3、型和普遍的是工程價(jià)款審計(jì)核減所引發(fā)的一系列糾紛問題。由于審計(jì)結(jié)果而使有經(jīng)濟(jì)往來的雙方產(chǎn)生糾紛，直至訴之于法院，而法院的判決又與審計(jì)結(jié)果相矛盾，雖然審計(jì)決定得到執(zhí)行，但事實(shí)上國有資產(chǎn)仍然流失的法律訴訟案件在全國各地時(shí)有發(fā)生，并帶有幾個(gè)明顯的特點(diǎn)：一是訴訟案件的數(shù)量呈不斷上升趨勢(shì)。近年來，全國不少地方都出現(xiàn)了類似的訴訟案件。二是訴訟的內(nèi)容主要圍繞工程價(jià)款展開。提起訴訟的一方，除了建設(shè)單位，還有施工單位。建設(shè)單位一般以追回多付的工程款為目的提起訴訟，施工單位則為了多結(jié)工程款而提起訴訟。三是在民事訴訟中，訴訟的結(jié)果與審計(jì)結(jié)果相矛盾的占很大比例。法院在審理此類案件時(shí)，往往拋開審計(jì)決定及其反映的事實(shí)，以建

4、設(shè)單位與施工單位是平等的合同關(guān)系為由，僅僅依據(jù)雙方簽訂的合同進(jìn)行判決，大多數(shù)情況下判決施工單位勝訴。（一）訴訟的結(jié)果對(duì)國有資產(chǎn)的安全產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響訴訟案件因?qū)徲?jì)結(jié)果而起，訴訟結(jié)果又大多與審計(jì)結(jié)論相矛盾，對(duì)國有資產(chǎn)的安全產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的不利影響，不僅造成了國有資產(chǎn)的流失，而且挑戰(zhàn)了審計(jì)的權(quán)威性。國家建設(shè)項(xiàng)目的投資，少則上千萬，多則達(dá)數(shù)億，其中建安工程投資亦即通常所說的工程造價(jià)占有較大比重，也是較容易摻雜水分的部分，工程造價(jià)審計(jì)核減的高比率說明，對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)，可以節(jié)約大量的建設(shè)資金。但從國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中法律訴訟案件的結(jié)果不難看出，在現(xiàn)行法律框架范圍內(nèi)，審計(jì)法律與其他法律法規(guī)如合同法沒有

5、很好地銜接，使審計(jì)人員面對(duì)項(xiàng)目審計(jì)中的新情況、新問題無法可依，有法難依。而且，其他部門和審計(jì)機(jī)關(guān)在職能上的重疊、對(duì)法律法規(guī)理解的差異也加大了工作的難度。這些，都對(duì)審計(jì)的權(quán)威性產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響，降低了審計(jì)這道國有資產(chǎn)保護(hù)屏障的有效性，最終造成項(xiàng)目建設(shè)中的國有資產(chǎn)可以被告法”地侵蝕。改革開放以來，雖然國有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)狀況從總體上講是在穩(wěn)步發(fā)展，但確實(shí)存在著一些不容忽視的困難和問題，如經(jīng)濟(jì)效益不高，資產(chǎn)質(zhì)量下降，資產(chǎn)流失嚴(yán)重等等。如何提高國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益，實(shí)現(xiàn)其保值增值，防止國有資產(chǎn)流失是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。那么，作為在國家宏觀調(diào)控體系中起重要作用的審計(jì)部門，又如何結(jié)合自身特點(diǎn)，以防止國有資產(chǎn)的流

6、失呢？這是擺在各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)面前的一個(gè)較為迫切的問題。而前面的情況，則從一定角度反映了審計(jì)機(jī)關(guān)在保障國有資產(chǎn)的安全完整方面的無奈。所以，從保證國有資產(chǎn)的安全和增值高度來看，這一問題的解決亦已是迫在眉睫。（二）充分認(rèn)識(shí)解決好項(xiàng)目審計(jì)中法律訴訟問題的重要性應(yīng)當(dāng)看到，項(xiàng)目審計(jì)中產(chǎn)生法律訴訟問題并非偶然。審計(jì)要充分行使監(jiān)督職能，必須在國家利益和個(gè)體利益發(fā)生矛盾，特別是在個(gè)體利益損害國家利益時(shí)，采取有效措施，保證公共利益的安全完整。審計(jì)署五年規(guī)劃提出要在整個(gè)審計(jì)領(lǐng)域內(nèi)逐年加大效益審計(jì)分量。要求審計(jì)更深入、更全面地查處問題，就在于更好地維護(hù)國家利益和公共利益，同時(shí)也會(huì)觸及更多的利益層面，不可避免地會(huì)涉及到更

7、多的法律訴訟問題。實(shí)際上，由于審計(jì)對(duì)象的特殊性一一不僅包括項(xiàng)目建設(shè)單位，還包括施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等單位，以及審計(jì)內(nèi)容的復(fù)雜性一一建筑領(lǐng)域缺乏有效管理，在項(xiàng)目招投標(biāo)、合同管理、工程監(jiān)理等方面鉆空子、弄虛作假，采用合法形式掩蓋非法行為的問題較為普遍和突出，國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)早已突破了單純的財(cái)務(wù)收支審計(jì)范疇，深入到了建設(shè)管理、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益等諸多方面，也觸動(dòng)了建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)各方的利益，從而導(dǎo)致了法律訴訟的頻頻出現(xiàn)。而其他專業(yè)審計(jì)的對(duì)象是行政企事業(yè)單位，審計(jì)決定所引起的資金走向也往往只是在國家本體內(nèi)部循環(huán)的問題，利益沖突在某種意義上是被掩蓋住了。但隨著績(jī)效審計(jì)的逐步開展，一旦審計(jì)真正涉及到個(gè)體

8、利益時(shí)，一樣也會(huì)出現(xiàn)較多的法律訴訟問題，影響、制約審計(jì)工作的發(fā)展。因此，能否解決好項(xiàng)目審計(jì)中的法律訴訟問題，不僅對(duì)于國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的發(fā)展具有較大意義，而且還涉及到整個(gè)審計(jì)法律體系的建設(shè)，甚至對(duì)于整個(gè)國有資產(chǎn)保護(hù)體制的完善都有著深遠(yuǎn)的影響，必須深入分析原因，積極探討對(duì)策，從改善審計(jì)法律環(huán)境、健全審計(jì)法律體系的角度出發(fā)，降低國家審計(jì)的訴訟風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地維護(hù)國家利益和公共利益。（三）司法部門處理此類訴訟案件時(shí)在程序上、實(shí)體上存在的差異目前許多施工單位對(duì)審計(jì)決定不服，不通過行政復(fù)議和行政訴訟途徑進(jìn)行救濟(jì)，而往往以合同糾紛另行提起民事訴訟。人民法院在審理這類案件時(shí)也往往撇開審計(jì)機(jī)關(guān)所作的審計(jì)決定，一

9、味強(qiáng)調(diào)要尊重合同雙方的平等自愿和意思自治，認(rèn)為工程價(jià)款的確定應(yīng)以當(dāng)事人約定或人民法院委托中介機(jī)構(gòu)鑒定的結(jié)論入為準(zhǔn)。這里涉及到兩個(gè)法律關(guān)系。一個(gè)是審計(jì)機(jī)關(guān)依照審計(jì)法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，與建設(shè)、施工等單位形成了行政法律關(guān)系。行政法律關(guān)系是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督管理而形成的，具有強(qiáng)制性，雙方當(dāng)事人地位是不平等的。而建設(shè)單位和施工單位根據(jù)合同法簽訂經(jīng)濟(jì)合同，他們之間產(chǎn)生的是另一個(gè)法律關(guān)系，即民事法律關(guān)系。民事法律關(guān)系體現(xiàn)平等互利原則，雙方當(dāng)事人是平等、自愿的。在處理兩者關(guān)系時(shí)，既要防止政府權(quán)力在民法領(lǐng)域中不適當(dāng)?shù)幕驘o止境地延伸或干預(yù)，保護(hù)私權(quán)的獨(dú)立地位和私人的合法權(quán)利，同時(shí)也要通過國家權(quán)力對(duì)民法領(lǐng)域?qū)嵭羞m當(dāng)

10、的強(qiáng)制性干預(yù)，進(jìn)行利益調(diào)整，兼顧個(gè)人利益和國家利益，防止出現(xiàn)片面強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益而損害國家利益的情形。筆者認(rèn)為，首先司法機(jī)關(guān)和國家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都應(yīng)正確行使法律賦予自己的權(quán)力。司法機(jī)關(guān)和國家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)各自具有不同的職責(zé)和權(quán)限。任何一個(gè)執(zhí)法部門在履行法律賦予自己的權(quán)力時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律程序和權(quán)限辦事，不應(yīng)當(dāng)超越法律規(guī)定的權(quán)限范圍，更不應(yīng)當(dāng)否定法律賦予其他行政執(zhí)法部門的權(quán)力。審計(jì)決定是一種具體行政行為，是國家權(quán)力的體現(xiàn)，具有確定力、約束力和執(zhí)行力，一經(jīng)作出，就產(chǎn)生法律效力，非經(jīng)法定機(jī)關(guān)和法定程序不能撤銷或變更。被審計(jì)單位等對(duì)審計(jì)決定不服，只能根據(jù)規(guī)定先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政

11、訴訟。人民法院也只能通過行政訴訟程序變更或撤銷審計(jì)決定，而不能通過民事訴訟程序否定審計(jì)決定。止匕外，根據(jù)法理上的先行后民原則，人民法院審理與國家建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的合同糾紛案件后，應(yīng)將審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)依法作出的審計(jì)決定作為審理證據(jù)。如果當(dāng)事人對(duì)該證據(jù)有異議的，人民法院應(yīng)告知當(dāng)事人按照行政復(fù)議和行政訴訟程序提出申請(qǐng)，民事訴訟程序暫時(shí)中止，待行政復(fù)議或訴訟程序結(jié)束后，再恢復(fù)民事訴訟程序。審計(jì)決定正確的，按照審計(jì)決定進(jìn)行判決；如果審計(jì)決定被變更的，按照變更后的結(jié)果進(jìn)行判決。這樣既維護(hù)了國家法律的權(quán)威，也促使當(dāng)事人積極行使行政救濟(jì)權(quán)。人民法院在審理這類案件時(shí)，如果審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)進(jìn)行審計(jì)的，就不應(yīng)該再委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)

12、行審價(jià)，以中介機(jī)構(gòu)的審價(jià)結(jié)果來推翻具有法律效力的審計(jì)決定。所以審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)過程中，只要審計(jì)程序合法，審計(jì)結(jié)果又是在雙方代表簽字認(rèn)可的工程量和主要材料數(shù)量的基礎(chǔ)上，依據(jù)國家定額及有關(guān)配套取費(fèi)文件確定的，就具有法律效力。如果事后某一方有異議，可以申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定仍不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。非經(jīng)行政復(fù)議和行政訴訟程序，不得撤銷或者變更審計(jì)決定。止匕外，從保護(hù)國有資產(chǎn)的安全完整角度看，國家建設(shè)項(xiàng)目合同雙方當(dāng)事人中項(xiàng)目建設(shè)方代表的是國家利益，但他能否真正行使好國家賦予的權(quán)力，在行使權(quán)力過程中是否會(huì)損害國家利益，需要進(jìn)行監(jiān)督。由于合同涉及到國有資產(chǎn)，所以這種合同除要遵循平等、自愿、誠實(shí)

13、信用等原則外，還應(yīng)考慮社會(huì)公益和國家利益，不能為個(gè)人利益而犧牲國家利益，即合同當(dāng)事人的權(quán)利應(yīng)限制在社會(huì)利益所允許的范圍內(nèi)。所以在與施工、設(shè)計(jì)和監(jiān)理等使用國有資產(chǎn)的相關(guān)責(zé)任單位簽訂合同時(shí)，不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)合同當(dāng)事人的意思自治原則，而應(yīng)更多地受國家關(guān)于保護(hù)國有資產(chǎn)的有關(guān)行政法規(guī)的約束。大量的審計(jì)實(shí)踐證明，在國家建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)施工中，利用合同高估冒算，申通作弊，侵占國有資產(chǎn)，危害國家利益的問題比較普遍。因此，在國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中對(duì)合同實(shí)施審計(jì)監(jiān)督既是合法的、又是合理的、也是完全必要的。在國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)國家建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況和決算進(jìn)行審計(jì)，必然要涉及到對(duì)合同的真實(shí)性和合法性進(jìn)行審查，如果

14、合同內(nèi)容真實(shí)合法，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)決維護(hù)和監(jiān)督其執(zhí)行。如屬于虛假和違法的合同，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)在職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行監(jiān)督處理。審計(jì)機(jī)關(guān)在國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中主要是對(duì)合同履行過程中的真實(shí)性進(jìn)行審計(jì)。如果建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中未按合同條款或設(shè)計(jì)文件真實(shí)履行，或偷工減料、或高估冒算、甚至未做的項(xiàng)目虛假進(jìn)入了結(jié)算，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)依法查處。對(duì)高估冒算、虛報(bào)冒領(lǐng)的金額必須堅(jiān)決剔除并進(jìn)行追究，這實(shí)際上不是否定合同，而是維護(hù)了合同的嚴(yán)肅性，也維護(hù)了國家人民的利益，阻止了一些人利用合同違法犯罪。由于審計(jì)結(jié)論對(duì)一些工程項(xiàng)目的結(jié)算價(jià)款作了調(diào)整，而據(jù)此就認(rèn)為審計(jì)行為否定了合同、違反了合同法，違反了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中平等主體之間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的意思自治

15、原則，這種認(rèn)識(shí)是片面的，也不利于國有資產(chǎn)的保護(hù)。(四)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)法律訴訟問題的對(duì)策1.完善審計(jì)內(nèi)部制度，提高審計(jì)質(zhì)量，規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)(1)抓住審計(jì)重點(diǎn)，改進(jìn)投資審計(jì)方法。隨著目前執(zhí)行的工程量清單結(jié)算方式和建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、監(jiān)理逐步市場(chǎng)化，迫切需要改進(jìn)審計(jì)方法，堵塞市場(chǎng)化運(yùn)作中資金使用的漏洞。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將審計(jì)關(guān)口前移，突出抓住建設(shè)過程的三個(gè)重要環(huán)節(jié)：一是招投標(biāo)環(huán)節(jié)。審計(jì)既要監(jiān)督是否實(shí)行招投標(biāo)，也要對(duì)邀標(biāo)、評(píng)標(biāo)、競(jìng)標(biāo)及中標(biāo)各環(huán)節(jié)程序的真實(shí)性、合理性進(jìn)行全過程監(jiān)督，避免一家投標(biāo)多家陪標(biāo)的現(xiàn)象及人為操作標(biāo)底的可能。二是工程變更洽商環(huán)節(jié)。變更洽商涉及項(xiàng)目資金的調(diào)整，且資金多屬追加，對(duì)變更的合

16、理性與真實(shí)性的監(jiān)督應(yīng)特別關(guān)注。三是材料采購價(jià)格確認(rèn)環(huán)節(jié)。即將實(shí)施的工程量清單結(jié)算方式要求材料價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)價(jià)格，如果審計(jì)滯后，由于價(jià)格的時(shí)效性與施工工期長(zhǎng)的特性，一方面工程竣工后很難對(duì)施工過程中所購材料價(jià)格進(jìn)行準(zhǔn)確認(rèn)定，另一方面如價(jià)格不合理，審計(jì)也無法變更承發(fā)包雙方就材料價(jià)格簽認(rèn)的材料價(jià)格，因此要對(duì)大宗采購材料及單位價(jià)格較高的材料價(jià)格在合同簽訂進(jìn)行監(jiān)督。(2)加強(qiáng)審計(jì)內(nèi)部培訓(xùn)。對(duì)于審計(jì)人員如何降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)務(wù)操作中必須有一個(gè)規(guī)范性的、原則性的技術(shù)指導(dǎo)，建議盡快出臺(tái)有關(guān)操作辦法和審計(jì)指南，以指導(dǎo)審計(jì)人員正確操作。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)時(shí)刻關(guān)注審計(jì)工作中碰到的一些問題，及時(shí)分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并加強(qiáng)各級(jí)

17、審計(jì)機(jī)關(guān)之間的交流合作，為完善審計(jì)法制建設(shè)，指導(dǎo)今后工作創(chuàng)造條件。2,加強(qiáng)對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理目前審價(jià)市場(chǎng)普遍存在無序競(jìng)爭(zhēng)、不公平競(jìng)爭(zhēng)的情況，以致造成審價(jià)市場(chǎng)的秩序混亂、審價(jià)質(zhì)量不高、從業(yè)行為不規(guī)范等一系列不良現(xiàn)象，嚴(yán)重影響建筑市場(chǎng)的健康法制，為腐敗現(xiàn)象的滋生發(fā)展提供了一定的條件。因此首先要在審價(jià)市場(chǎng)強(qiáng)化資質(zhì)審查，嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入制度；其次要引入招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一、公平競(jìng)爭(zhēng)的中介審價(jià)市場(chǎng)；再次應(yīng)強(qiáng)化社會(huì)中介機(jī)構(gòu)行業(yè)管理，建立健全統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)規(guī)范、職業(yè)道德準(zhǔn)則，加強(qiáng)從業(yè)人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，進(jìn)一步還可建立信用市場(chǎng)，以信用記錄來強(qiáng)化道德威懾；同時(shí)政府要做好服務(wù)工作，有關(guān)部門應(yīng)定期組

18、織中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作交流，通報(bào)工程審計(jì)中存在的問題和值得借鑒的做法，努力為中介機(jī)構(gòu)提高工程審價(jià)質(zhì)量創(chuàng)造良好的條件；最后還應(yīng)建立有效的監(jiān)督約束機(jī)制，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合日常的建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，不定期對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的審價(jià)工作進(jìn)行檢查、監(jiān)督，促進(jìn)社會(huì)審價(jià)完善內(nèi)部自律機(jī)制，強(qiáng)化其質(zhì)量約束機(jī)制。3.加強(qiáng)與其他各部門的溝通、完善執(zhí)法環(huán)境審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)加強(qiáng)與其他部門，尤其是司法機(jī)關(guān)的溝通、協(xié)調(diào)。固定資產(chǎn)投資審計(jì)應(yīng)以制度和法律的形式固定下來，作為項(xiàng)目竣工、決算、驗(yàn)收、交付的法定程序，成為建設(shè)單位和施工單位的自覺要求。對(duì)未完成工程審計(jì)的施工單位，相關(guān)部門應(yīng)配合把關(guān)，做到不驗(yàn)收不撥付全部建設(shè)資金，不辦理產(chǎn)權(quán)登記。另外，應(yīng)明確國

19、家建設(shè)項(xiàng)目涉及到的設(shè)計(jì)、施工、材料采購等相關(guān)單位都應(yīng)視為國有資產(chǎn)的使用責(zé)任人，不論其是否為國有企業(yè)，均應(yīng)首先遵守國家有關(guān)維護(hù)國有資產(chǎn)的政策、法規(guī)、規(guī)定(包括建筑法、招投標(biāo)法)，接受包括審計(jì)在內(nèi)的行政執(zhí)法監(jiān)督。只有堅(jiān)持投資項(xiàng)目必須審，審計(jì)機(jī)關(guān)依法審，依法處理，才能真正發(fā)揮審計(jì)在固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目中的監(jiān)督作用。關(guān)于司法機(jī)關(guān)在審理與國家建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的合同糾紛案件時(shí)，如何從程序上、實(shí)體上妥善處理等等問題，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)通過與司法機(jī)關(guān)的溝通，取得他們的支持和配合，并盡可能通過立法明確解決辦法。二、當(dāng)前政府投資代建項(xiàng)目存在的問題及對(duì)策隨著我國投資體制改革的深化，為充分利用社會(huì)化技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范建設(shè)程序，防止

20、政府投資項(xiàng)目土超”現(xiàn)象及腐敗行為的發(fā)生，近年來代建制項(xiàng)目管理模式已在我國各地試點(diǎn)推行，并將不斷推廣，逐步完善.蘇州政府公共工程項(xiàng)目也逐步推行代建制管理模式，如蘇州市疾病預(yù)防控制中心項(xiàng)目以及蘇州市殯儀館新館項(xiàng)目均采用代建制管理模式，從最后的審計(jì)效果來看，代建管理模式雖然取得了一些經(jīng)驗(yàn)，但是還存在一定的制度缺失，法規(guī)約束。政府投資項(xiàng)目代建制，是指政府投資項(xiàng)目經(jīng)過規(guī)定的程序，委托有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司或具備相應(yīng)工程管理能力的企業(yè)，代理投資人或建設(shè)單位組織和管理項(xiàng)目的建設(shè).作為項(xiàng)目建設(shè)期法人，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過程的組織管理，促使政府投資工程投、建、管、用”的職能分離，通過專業(yè)化項(xiàng)目管理最終達(dá)到控制

21、投資、提高投資效益和管理水平的目的.(一)目前代建制”的發(fā)展現(xiàn)狀與問題探討1 .政府投資項(xiàng)目實(shí)行汰建制”是政府投資項(xiàng)目管理體制改革的一種發(fā)展方向，可以在多個(gè)方面上綜合提升投資建設(shè)水平和效果。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的作用，從機(jī)制上確保防止蘭超”行為的發(fā)生。代建單位通過招標(biāo)產(chǎn)生，能夠降低政府投資項(xiàng)目總體成本，體現(xiàn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)；代建單位具有豐富的項(xiàng)目管理和專業(yè)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，有助于提高政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理水平；代建單位與政府、使用單位三方簽訂代建合同，通過合同約束三方的行為，有利于排除項(xiàng)目實(shí)施中的各種干擾(主要是項(xiàng)目單位提出的三超”要求)，符合法制理念；代建單位須依照(代建合

22、同)的約定，向政府繳納一定比例的履約銀行保函，為從經(jīng)濟(jì)上制約代建單位的違規(guī)行為提供了保障；對(duì)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后決算投資低于批準(zhǔn)投資的，可按財(cái)政相關(guān)規(guī)定，從節(jié)余資金中給予代建單位進(jìn)行提成獎(jiǎng)勵(lì)，從機(jī)制上鼓勵(lì)代建單位加強(qiáng)管理、降低成本。(2)能夠規(guī)范政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理行為，增強(qiáng)了項(xiàng)目使用單位的責(zé)任意識(shí)。在代建制”項(xiàng)目中，項(xiàng)目使用單位主要職責(zé)是負(fù)責(zé)提出項(xiàng)目功能需求和實(shí)行工程質(zhì)量、工期、資金合理使用的監(jiān)督。由項(xiàng)目使用單位提出功能需求、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，使得建設(shè)項(xiàng)目能夠滿足使用單位要求；項(xiàng)目使用單位從盲目、煩瑣的項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)中超脫出來，有助于減少建設(shè)實(shí)施過程中對(duì)建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)的隨意性；能夠使項(xiàng)目使用單位

23、集中力量加強(qiáng)對(duì)建設(shè)工期、質(zhì)量和資金合理使用的監(jiān)督，把項(xiàng)目使用單位從決策角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督執(zhí)行角色，有利于規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理行為。(3)有助于加快實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。對(duì)汰建制”項(xiàng)目，政府主要把握產(chǎn)業(yè)政策和宏觀決策，項(xiàng)目具體執(zhí)行實(shí)施依靠市場(chǎng)機(jī)制管理，有助于規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理行為，減少蘭超”現(xiàn)象。2 .代建制”是投資體制改革的一種有效方式，但并不代表有了汰建制”一切問題就迎刃而解了。而且，在代建制”的實(shí)際操作中還存在一些問題和難點(diǎn)。主要體現(xiàn)在：(1)關(guān)于代建人的法律地位。實(shí)踐過程中，代建人履行職責(zé)的法律環(huán)境尚不健全，也就是說，在國家基本建設(shè)程序中沒有法律授予的地位。因此，客觀上無法得到各級(jí)政府和建設(shè)相

24、關(guān)管理、備案部門，如規(guī)委、建委、環(huán)保、消防、質(zhì)檢等方面的認(rèn)可，實(shí)際操作過程中遇到很多困難，雖然各方面已經(jīng)給予了一些變通和處理方式，按原來的設(shè)想，建設(shè)方給予了代建人授權(quán)，但實(shí)際上仍必須是使用人出面進(jìn)行各項(xiàng)手續(xù)辦理。(2)關(guān)于代建人性質(zhì)的認(rèn)定和選擇。選擇什么類型或選擇具有什么資質(zhì)類別的法人機(jī)構(gòu)來作代建人，對(duì)汰建制”項(xiàng)目的成功具有重大影響。是選擇管理咨詢類公司，還是工程施工總包類公司，選擇的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)如何確定。(3)關(guān)于代建管理的模式。在項(xiàng)目代建過程中，選擇什么樣的代建管理模式，涉及到代建單位的范圍、權(quán)限、責(zé)任和目標(biāo)考核，從而直接關(guān)系到項(xiàng)目的整體成效。(4)關(guān)于代建服務(wù)的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。代建服務(wù)的取費(fèi)采取什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，支付方式如何，對(duì)于項(xiàng)目投資節(jié)約和超支又有什么樣的獎(jiǎng)懲，關(guān)系到代建制”項(xiàng)目各方的利益，同時(shí)也是代建制”操作是否成功的重要保障。(二)完善代建制項(xiàng)目管理模式的幾點(diǎn)思考1,建立有效的競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制由于當(dāng)前具有代建資格的項(xiàng)目管理公司不多，且業(yè)務(wù)主要依托其所在的行業(yè)主管部門，缺乏有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，要形成契約化、規(guī)范