農(nóng)民工社會保障失衡的研究

1、 題目：農(nóng)民工社會保障失衡的研究內(nèi)容提要：根據(jù)2005年在廈門市14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1033戶農(nóng)村居民抽樣調(diào)查的資料。作者認(rèn)為，農(nóng)民工作為新的社會群體，卻被排斥在這個保障體系之外，農(nóng)民工的社會保障問題卻一直無人問津。由此社會保障問題也日益凸現(xiàn)，正視問題翠在并積極求索化解直到勢在必行。本文對農(nóng)村農(nóng)民工社會保障問題的研究進(jìn)行了較為系統(tǒng)的樹立和介紹，并對研究狀況作了簡要分析，根據(jù)農(nóng)民工的實際情況，主要從制度和制度操作兩個方面分析了現(xiàn)行制度存在的問題，加強(qiáng)該領(lǐng)域研究，并在此基礎(chǔ)上提出了建立農(nóng)民工社會保障的基本思路和對策建議。關(guān)鍵詞：農(nóng)民工 社會保障 社會結(jié)構(gòu)一、導(dǎo)言 我國計劃經(jīng)濟(jì)時代形成的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)是農(nóng)民

2、工社會保障權(quán)缺失的根本原因。近年來隨著農(nóng)民工規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及由此引起的各種矛盾和問題的出現(xiàn)，農(nóng)民工問題受到了社會各界的廣泛關(guān)注，進(jìn)入新世紀(jì)以來，“三農(nóng)”問題已經(jīng)衍生為“四農(nóng)”問題，在農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村問題上又加上了農(nóng)民工問題。農(nóng)民工問題作為問題之一，單列出來，可見其重要性。目前我國農(nóng)村勞動力外出務(wù)工人員大約有1.2億人,進(jìn)城農(nóng)民工約為1億,長期以來他們的權(quán)益得不到保障，其社會保障程度較低。一項調(diào)查結(jié)果表明，到2003年底，中國農(nóng)民工養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、女職工生育保險的參保率分別只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%。而農(nóng)民工的企業(yè)補(bǔ)充保險、職工互助合作保險、商業(yè)保險的

3、參保率就更低，分別只有2.9%、3.1%和5.6%。據(jù)勞動和社會保障部一份最新調(diào)研顯示，在“五大社會保險”中，已有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工參加了工傷保險，但農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的總體參保率僅為15左右，醫(yī)療保險的平均參保率為10左右，此外，絕大多數(shù)農(nóng)民工未參加失業(yè)保險，而生育保險農(nóng)民工也基本未參加。除社會保險外，農(nóng)民工的社會福利也很差，最突出的表現(xiàn)在住房和子女的教育福利等方面；在社會救助方面，現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會救助體系只覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人口,最低生活保障的社會救助等社會保障權(quán)益，農(nóng)民工根本享受不到。比較分析發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工社會保障問題的現(xiàn)有研究中在取得較大進(jìn)展的同時還存在一些問題和不足，有進(jìn)行總結(jié)的現(xiàn)實需要，農(nóng)民工的社

4、會保障問題更是重中之重。鑒于此，筆者采用內(nèi)容分析的文獻(xiàn)研究方法，對農(nóng)民工社會保障問題的研究進(jìn)行了梳理和總結(jié)。 二、農(nóng)民工社會保障的狀況通過對農(nóng)民工社會保障問題歷史才文獻(xiàn)的研究和進(jìn)一步的梳理和總結(jié)整理分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀表現(xiàn)出以下兩個基本特征。農(nóng)民工社會保障程度低，從主觀方面來看，首先，政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在一定程度上忽視了對農(nóng)民工的保護(hù)，同時一些政府搞農(nóng)民工的社會保障沒有從農(nóng)民工的真正需要出發(fā)，而是為了完成上級政府的規(guī)定，層層向企業(yè)安排，許多地方政府把養(yǎng)老、失業(yè)推行，由于農(nóng)民工的繳費能力較低，導(dǎo)致參保率較低。有人研究發(fā)現(xiàn)，只有很小部分農(nóng)民工有一至兩項非均衡的、水平極低的社會保障，而且不是

5、完全意義上的社會保障，其中社會保險各險種的參保率都在10%以下，其余75。2%的人沒有任何形式的社會保障。還有人分析指出，農(nóng)民工完全處在城市社會保障網(wǎng)絡(luò)之外，尤其在失業(yè)救助、醫(yī)療看病等方面農(nóng)民工根本談不上有什么社會保障待遇和保障機(jī)制。 農(nóng)民工盡管是以青壯年為主的群體,但生病也是在所難免的。據(jù)前述調(diào)查顯示:有36。4%的農(nóng)民工生過病,甚至多次生病。他們生病以后有 59。3%的人沒有花錢看病,而是仗著年輕,體質(zhì)好,硬挺過來的。當(dāng)然另有40。7%的人不得不花錢看病,但看病支出絕大部分是自費,用人單位為他們支付的不足實際看病費的1/12，,從農(nóng)民工保障住房上看，雖然農(nóng)民工進(jìn)城創(chuàng)造了財富，但大部分農(nóng)民工

6、是無緣享受福利分房或在政府提供補(bǔ)貼情況下購買商品房的。他們解決住房的途徑是:或租房,或借住用人單位的住房,或利用廢舊材料搭建簡易住所。最后,從勞動時間上看:農(nóng)民工的勞動也談不上什么勞動保障體制。農(nóng)民工一旦有工作,他們的勞動往往是大大超時的。據(jù)前述調(diào)查:符合勞動法一天工作8小時的僅占1/4,有3/4的農(nóng)民工都屬超時勞動。 三、農(nóng)民工社會保障失衡的原因我國計劃經(jīng)濟(jì)時代形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其相關(guān)的體制是農(nóng)民工社會保障權(quán)利缺失的根本原因，農(nóng)民工和市民雖然共處一個空間，但二元結(jié)構(gòu)所折射的二元社區(qū)導(dǎo)致他們在收入、保障權(quán)利等方面存在著很大懸殊。其次，農(nóng)民工作為一個群體，具有規(guī)模龐大、構(gòu)成復(fù)雜及流動性強(qiáng)的特質(zhì)

7、，對社會保障的需求差異性較大，并且保險基金的區(qū)域統(tǒng)籌與農(nóng)民工的跨省流動存在著沖突，于是導(dǎo)致農(nóng)民工參保中斷、退?，F(xiàn)象頻繁。某些高速發(fā)展地區(qū)對農(nóng)民工的社會保障做了一定的規(guī)范，出臺了一些相關(guān)的政策措施，但政策執(zhí)行和實施效果不佳。查閱資料分析指出，部分地區(qū)雖然出臺了與農(nóng)民工有關(guān)的一些社會保障政策措施，但由于農(nóng)民工收入低、流動性大、及用工單位瞞報謊報實際用工情況，不能為在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工開展規(guī)范的保障性措施，使農(nóng)民工無法在城市扎根，對城市沒有歸屬感。另外有人調(diào)研后指出，面對農(nóng)民工社會保障的缺位及其對工傷、醫(yī)療保險的迫切需求，政府也嘗試和制定了一些面向農(nóng)民工的參保辦法，但問題是效果難如人意。 首先，農(nóng)民工

8、社會保障現(xiàn)狀是社會穩(wěn)定的隱患。農(nóng)民工絕大部分處于中低層職業(yè)，從事重體力勞動，文化程度較低導(dǎo)致收入低下，還面臨著失業(yè)風(fēng)險，所以在陷入生活困境時由于法律意識淡薄容易鋌而走險，從而積蘊社會不安定因素。其次，不利于統(tǒng)一的勞動力市場的建立。目前的城市社會保障體系改革已推進(jìn)到逐步將城市戶口各類勞動者涵蓋于其中，是否能進(jìn)一步將符合條件的進(jìn)城農(nóng)民包括進(jìn)來，關(guān)系到統(tǒng)一的勞動力市場能否最終形成；第三，不利于實際推進(jìn)我國城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。進(jìn)城農(nóng)民工如不能為相應(yīng)的城鎮(zhèn)社會保障體系所吸收，就將長期處于流動狀態(tài)。 四、農(nóng)民工社會保障的必要性與緊迫性建立面向農(nóng)民工的社會保障制度是提高我國城市化水平的需要，在面對城市化是指

9、在我國工業(yè)化進(jìn)程中,人口、產(chǎn)業(yè)(或資本)不斷從農(nóng)村向城市集聚,城市數(shù)量越來越多,城市人口越來越多的過程。我國的城市化進(jìn)程在二元社會結(jié)構(gòu)的影響下,農(nóng)民工社會保障制度停滯不前,嚴(yán)重滯后于工業(yè)化進(jìn)程,我國目前呈現(xiàn)出“工業(yè)國家,農(nóng)村社會”理論界對農(nóng)民工社會保障的必要性與緊迫性的認(rèn)識已有廣泛共識，雖然有人存在異議，但認(rèn)為有必要注重并加緊農(nóng)民工社會保障的研究和探索居于絕對主導(dǎo)地位。農(nóng)民工群體社會保障制度建設(shè)的必要性和現(xiàn)實意義主要體現(xiàn)于以下方面：（1）建立農(nóng)民工社會保障是全面建設(shè)小康社會的需要。全面小康社會要求現(xiàn)代社會保障體系在覆蓋城市居民同時要為農(nóng)村人口特別是農(nóng)民工提供應(yīng)有的保障。（2）建立農(nóng)民工社會保障

10、是政府著眼長遠(yuǎn)的要求。如果因農(nóng)民工的流動性與勞動關(guān)系不穩(wěn)定而不考慮其保險問題，那么今后再解決比現(xiàn)在就應(yīng)對成本要大得多。（3）社會保障是國家賦予每個勞動者的一種權(quán)利，建立農(nóng)民工社會保障是保障農(nóng)民工基本公民權(quán)的需要。 在政策上 政府要加大農(nóng)民工社會保障力度，加快保障步伐，從以下幾個方面進(jìn)行： （1）建立農(nóng)民工社會保障有利于引導(dǎo)農(nóng)民工放棄兼業(yè)型轉(zhuǎn)移、實現(xiàn)土地的集約化經(jīng)營，從而可以改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率；（2）為形成統(tǒng)一的勞動力市場，就必須建立一個不分所有制、不分用工形式、涵蓋所有勞動者在內(nèi)的社會保障體系，從而要求建立農(nóng)民工的社會保障。（3）可以引導(dǎo)農(nóng)民工對勞動力流動的投資。建立農(nóng)民工的

11、社會保障減少了他們流動的心理成本，增加了流動的間接收益和凈收益現(xiàn)值，從而有利于農(nóng)民工的流動投資。（4）農(nóng)民工社會保障的建立可以提高農(nóng)民工抗風(fēng)險能力，降低預(yù)防性儲蓄、促進(jìn)消費，對于拉動內(nèi)需和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著積極意義。 在社會保障體系上，政府要大力改革農(nóng)民工保障體系，就必須做到以下幾個方面：（1）把農(nóng)民工納入社會保障體系可以在一定時期彌補(bǔ)國有企業(yè)職工可能出現(xiàn)的保險金支付不足，有利于城市社會保障體系的改革。（2）農(nóng)民工雖然持農(nóng)村戶口，但他們已與城鎮(zhèn)職工一樣從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動，建立農(nóng)民工社會保障能更好地體現(xiàn)社會保障制度的本質(zhì)，體現(xiàn)其公平性。（3）從長遠(yuǎn)來看把農(nóng)民工納入社會保障既能減少改革的阻力與成本，又不會

12、扭曲社會保障一元化目標(biāo)，是社會保障制度改革長期目標(biāo)的必然要求。 有人認(rèn)為在我國真正建立城鄉(xiāng)一體社會保障體系需要相當(dāng)長的路要走，如果盲目推行城鄉(xiāng)接軌，很可能會增加企業(yè)和農(nóng)民工的負(fù)擔(dān)，國家也將付出太大的監(jiān)督成本。 另外有人表示反對把農(nóng)民工納入社會保障體系，一是因為對農(nóng)民工來說現(xiàn)在首要任務(wù)是增加即期收入而非養(yǎng)老等社會保障問題；二是近年來城鎮(zhèn)職工的社會保障都沒搞好，而且農(nóng)民工流動性很大；三是讓農(nóng)民工加入社會保障體系會增加企業(yè)成本。還有人認(rèn)為建立農(nóng)民工社會保障具有負(fù)效應(yīng)表現(xiàn)在：建立農(nóng)民工社會保障對我國城市化會產(chǎn)生負(fù)面影響，對農(nóng)村社會保障建設(shè)有不利影響，也不利于農(nóng)民工的就業(yè)。 有學(xué)者指出，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速

13、增長了二十年，國家財力和政府承受能力已逐步增強(qiáng)。而且農(nóng)民工社會保障建設(shè)中政府的主要責(zé)任在于制度設(shè)計和政策引導(dǎo)，過分強(qiáng)調(diào)國家財力不足和過高估計農(nóng)民工社會保障建設(shè)的代價是一種思想上的誤區(qū)，應(yīng)分類分層對農(nóng)民工進(jìn)行保障 。 有學(xué)者認(rèn)為，目前我國已經(jīng)基本具備建立農(nóng)民工社會保障的條件，具體表現(xiàn)在：一是具備相應(yīng)的政治條件，二是具備相應(yīng)的社會條件，三是經(jīng)濟(jì)條件也已基本具備。 還有學(xué)者認(rèn)為，建立初步的農(nóng)民工社會保障機(jī)制的時機(jī)已經(jīng)逐漸成熟，政府應(yīng)該著手建立農(nóng)民工的社會保障機(jī)制，尤其是一些最基本的生存保障機(jī)制，更好地體現(xiàn)我國社會主義制度的優(yōu)越性和人道主義精神。 首先存在主觀方面的因素：（1）農(nóng)民工沒有得到基本的身份

14、認(rèn)同，一部分人單純站在城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看問題，忽視農(nóng)民工自身的基本權(quán)益；（2）大部分的農(nóng)民工雇主缺乏自覺保護(hù)農(nóng)民工的意識，政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也在一定程度上忽視對農(nóng)民工的保護(hù)；（3）農(nóng)民工自身由于主客觀原因不敢或還沒有意識到需要維護(hù)自己應(yīng)有的基本權(quán)益，維權(quán)意識缺乏。（4）城市居民對對于建立農(nóng)民工的社會保障制度有較強(qiáng)的抵觸心理，擔(dān)心會引來更多的農(nóng)民進(jìn)入城市。（5）一些地方搞農(nóng)民工的社會保障，往往是按照上級政府規(guī)定的擴(kuò)面指標(biāo)層層向企業(yè)進(jìn)行安排，也不管農(nóng)民工是不是真正需要，這種行政強(qiáng)制的工作開展方式讓農(nóng)民工心生反感。 卻由于其弱勢地位和較低的組織程度使得其爭取社會保障等合法權(quán)益的能力不足，他們的

15、訴求和意愿難以引起決策層的應(yīng)有重視。 五、總結(jié)前文中對農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀、必要性以及可行性等問題的論述，最終還需歸于農(nóng)民工社會保障建設(shè)的框架體系與基本思路上，這也是化解農(nóng)民工社會保障問題的根本落腳點。 農(nóng)民工社會保險制度的建立，不僅要考慮到國家的財力，更要充分考慮農(nóng)民工的自身特點和現(xiàn)實需要，可以從橫向和縱向兩個維度分析。根據(jù)社會保險種類不同的功能和農(nóng)民工的需求，目前，可優(yōu)先推進(jìn)農(nóng)民工社會保障工傷保險、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險三個基本組成部分11特別是大病保險制度的建立和完善。并加快建立健全針對農(nóng)民工的社會救助制度。對于失業(yè)保險和養(yǎng)老保險，可以先實行一些既能滿足農(nóng)民工需求，又方便與統(tǒng)一社會保險制度相

16、對接的過渡性、階段性措施。 從縱向構(gòu)成看，大多觀點認(rèn)為當(dāng)前由于主客觀方面條件的制約，農(nóng)民工社會保障建設(shè)不宜也不可能求大求全、齊頭并進(jìn)，而應(yīng)堅持分類分層分階段逐步推進(jìn)的策略和基本原則，依次建立農(nóng)民工的工傷保險制度，積極而有效地逐步維護(hù)和實現(xiàn)農(nóng)民工的基本社會保障權(quán)益。尤其絕大多數(shù)觀點都指出工傷保險問題的解決尤顯必要和迫切，應(yīng)該首先建立針對農(nóng)民工的以普遍性為原則的工傷保險制度，解決好關(guān)聯(lián)農(nóng)民工身心健康和生命安全及其全家幸福的工傷問題。 另外有人認(rèn)為農(nóng)民工社會保障還應(yīng)包括其他保障項目。有人提出農(nóng)民工的無保障狀況是引發(fā)犯罪的重要因素之一，應(yīng)在大城市建立“公共勞動”形式的社會救助體制2。還有人認(rèn)為應(yīng)該建立

17、以最低生活保障為核心的農(nóng)民工社會救助制度，并通過職業(yè)福利和社區(qū)服務(wù)等方式建立農(nóng)民工的社會福利制度。 在建立農(nóng)民工社會保障的基本思路上，當(dāng)前理論界還存在著較大分歧和爭論，沒能形成相對一致的意見，更沒有能為大家基本接受的成熟方案，主要有以下幾種觀點。 有人提出城鎮(zhèn)社會保險體系應(yīng)將農(nóng)民工納入其中以解決農(nóng)民工的社會保險問題，但鑒于我國社會保障制度發(fā)展的多元化要求只能適時地分層分類將農(nóng)民工納入。還有人認(rèn)為應(yīng)將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系，目前可供選擇的兩條途徑是通過戶籍改革將其變成城鎮(zhèn)居民進(jìn)而納入鎮(zhèn)社會保障體系。 通過以往的材料分析，將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障體系既不現(xiàn)實也不可靠，但對農(nóng)民工一開始即推出比較

18、完善的社會保障制度也缺乏財源及其他資源，因此現(xiàn)階段應(yīng)推出相對獨立的農(nóng)民工社會保障制度，建構(gòu)一種作為過渡形態(tài)的“三元社會保障模式”。另有人指出農(nóng)民工身份的過渡性要求必須建立有利于城鄉(xiāng)銜接的農(nóng)民工社會保障制度，其勾勒了一種民工社會保障的基本架構(gòu)和中長期發(fā)展目標(biāo)，并從該制度的保障對象、保障項目、基金籌集與管理等方面進(jìn)行了較為系統(tǒng)的論述。部分文獻(xiàn)表述的意義為可將農(nóng)民工納入到一種“低門檻、開放式與可持續(xù)的社會保障新計劃”中，搭建中國社會保障新平臺。其認(rèn)為近年部分城市把農(nóng)民工納入社會保險體系的做法可能剝奪農(nóng)民工的社會保障權(quán)益，是一種短視甚至是歧視，但如果把農(nóng)民工納入到這種社會保障新計劃實行全國統(tǒng)籌則不會發(fā)

19、生這種問題，而且這種做法具有其合理性與可行性。部分文獻(xiàn)表述的意義為將農(nóng)民工納入到農(nóng)村社會保障體系。其認(rèn)為把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)統(tǒng)一的社會保障體制和參照城鎮(zhèn)社會保障體系建立新的農(nóng)民工社會保障制度的兩種模式在理論上還是實踐上都不具備可行性，要從根本上解決農(nóng)民工的社會保障問題，應(yīng)把農(nóng)民工納入到應(yīng)加快改革和完善的農(nóng)村社會保障制度，并最終向城鄉(xiāng)一體的社會保障體制過渡。 綜觀農(nóng)民工社會保障問題的已有研究尤其是專業(yè)性的論文，可以看到該問題已逐步受到各方面專家學(xué)者的關(guān)注和重視，尤其是去年以來論文數(shù)量有了較大增加，認(rèn)識也日漸由感性走向理性、走向深入，研究視角也在不斷拓展，這必將為農(nóng)民工社會保障問題的化解提供有力的理論支持。同時，筆者覺得研究中也還存在不少問題與不足，有待今后注意或改進(jìn)。 首先,就有雇主的農(nóng)民工而言,最迫切的是研究在總體上還很不深入。農(nóng)民工社會保障問題由來已久，但從對其研究的數(shù)量上看，筆者搜集到的該方面文章不過三十余篇，其中比較正規(guī)的專門性研究就更為稀少；從研究的拓展情況來看，現(xiàn)有研究大部分著眼點還很籠統(tǒng)，分化和展開不夠；從研究的氛圍來看，雖然有過一些論爭，但總體還很薄弱，離建立農(nóng)民工社會保障這樣的重大社會政策確立還不相稱