PPP模式含義特征模式分類優(yōu)勢(shì)主要內(nèi)涵

1、PPP模式含義、特征、模式分類、優(yōu)勢(shì)、主要內(nèi)涵PPP(Public-PrivatePartnership),即公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。按照這個(gè)廣義概念，PPP是指政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。與BOT相比，狹義PPP的主要特點(diǎn)是，政府對(duì)項(xiàng)目中后期建設(shè)管理運(yùn)營過程參與更深，企業(yè)對(duì)項(xiàng)目前期科研、立項(xiàng)等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時(shí)間更長，信息也更對(duì)稱。PPP是Public-Pri

2、vatePartnership的英文首字母縮寫，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)。PPP是以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式提供服務(wù)，主要集中在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域。PPP不僅是一種融資手段，而且是一次體制機(jī)制變革，涉及行政體制改革、財(cái)政體制改革、投融資體制改革。三大特征：伙伴關(guān)系PPP具有三大特征，第一是伙伴關(guān)系，這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務(wù)、給予授權(quán)、征收稅費(fèi)和收取罰款，這些事務(wù)的處理并不必然表明合作伙伴關(guān)系的真實(shí)存在和延續(xù)。比如，即使一個(gè)政府部門每

3、天都從同一個(gè)餐飲企業(yè)訂購三明治當(dāng)午餐，也不能構(gòu)成伙伴關(guān)系。PPP中私營部門與政府公共部門的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，獨(dú)特之處就是項(xiàng)目目標(biāo)一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關(guān)系，核心問題是存在一個(gè)共同的目標(biāo)：在某個(gè)具體項(xiàng)目上，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。私營部門是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關(guān)系，首先要落實(shí)到項(xiàng)目目標(biāo)一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關(guān)系的長久與發(fā)展，還需要伙伴之間相互為對(duì)方考慮問題，具備另外兩個(gè)顯著特征：利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。利益共享需明確的是，PPP中公共部門與私營部門并不是簡(jiǎn)單分享利潤，

4、還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項(xiàng)目執(zhí)行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任彳biPPP項(xiàng)目都是帶有公益性的項(xiàng)目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實(shí)是很容易的一件事，只要允許提高價(jià)格，就可以使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會(huì)帶來社會(huì)公眾的不滿，甚至還可能會(huì)引起社會(huì)混亂。既然形式上不能與私營部門分享利潤，那么，如何與私營部門實(shí)際地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社會(huì)成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得相對(duì)平和、長期穩(wěn)定的投資回報(bào)。利益共享顯然是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一，如果沒有利益共享，也不會(huì)有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關(guān)系。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)伙

5、伴關(guān)系作為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則兼容的PPM制，利益與風(fēng)險(xiǎn)也有對(duì)應(yīng)性，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是利益共享之外伙伴關(guān)系的另一個(gè)基礎(chǔ)。如果沒有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系。無論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、無論是私人部門還是公共部門、無論是個(gè)人還是企業(yè)，沒有誰會(huì)喜歡風(fēng)險(xiǎn)。即使最具冒險(xiǎn)精神的冒險(xiǎn)家，其實(shí)也不會(huì)喜歡風(fēng)險(xiǎn)，而是會(huì)為了利益千方百計(jì)地避免風(fēng)險(xiǎn)。在ppp中，公共部門與私營部門合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標(biāo)志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關(guān)系，是因?yàn)殡p方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。而在公私伙伴關(guān)系（PPB中，公共部門卻是盡可能大地承擔(dān)自己

6、有優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，而讓對(duì)方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。一個(gè)明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營中，如果因一般時(shí)間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致私營部門達(dá)不到基本的預(yù)期收益，公共部門可以對(duì)其提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，這種做法可以在“分擔(dān)”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，私營部門會(huì)按其相對(duì)優(yōu)勢(shì)承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個(gè)領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風(fēng)險(xiǎn)得以規(guī)避。如果每種風(fēng)險(xiǎn)都能由最善于應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，毫無疑問，整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的成本就能最小化。PP暗理模式中，更多是要突破簡(jiǎn)單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創(chuàng)新的層面

7、上理解和總結(jié)。PPP模式分類融資性質(zhì)從廣義的層面講，公私合作（PPP應(yīng)用范圍很廣，從簡(jiǎn)單的，短期（有或沒有投資需求）管理合同到長期合同，包括資金、規(guī)劃、建設(shè)、營運(yùn)、維修和資產(chǎn)剝離。PPP安排對(duì)需要高技能工人和大筆資金支出的大項(xiàng)目來說是有益的。它們對(duì)要求國家在法律上擁有服務(wù)大眾的基礎(chǔ)設(shè)施的國家來說很有用。公私合作關(guān)系資金模式是由在項(xiàng)目的不同階段，對(duì)擁有和維持資產(chǎn)負(fù)責(zé)的合作伙伴所決定。PPP廣義范疇內(nèi)的運(yùn)作模式主要包括以下幾種：（1）建造、運(yùn)營、移交（BOT）私營部門的合作伙伴被授權(quán)在特定的時(shí)間內(nèi)融資、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施組件（和向用戶收費(fèi)），在期滿后，轉(zhuǎn)交給公共部門的合作伙伴。（2）民間主動(dòng)

8、融資（PFDPFI是對(duì)BOT項(xiàng)目融資的優(yōu)化，指政府部門根據(jù)社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求，提出需要建設(shè)的項(xiàng)目，通過招投標(biāo)，由獲得特許權(quán)的私營部門進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營，并在特許期（通常為30年左右）結(jié)束時(shí)將所經(jīng)營的項(xiàng)目完好地、無債務(wù)地歸還政府，而私營部門則從政府部門或接受服務(wù)方收取費(fèi)用以回收成本的項(xiàng)目融資方式。（3）建造、擁有、運(yùn)營、移交（BOOT私營部門為設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行融資并負(fù)責(zé)建設(shè)、擁有和經(jīng)營這些設(shè)施，待期限屆滿，民營機(jī)構(gòu)將該設(shè)施及其所有權(quán)移交給政府方。什么是BOOTBOOT；建設(shè)一一擁有一一經(jīng)營一一轉(zhuǎn)讓，是私人合伙或某國際財(cái)團(tuán)融資建設(shè)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，項(xiàng)目建成后，在規(guī)定的期限內(nèi)擁有所有權(quán)并進(jìn)行

9、經(jīng)營，期滿后將項(xiàng)目移交給政府。BOOT與BOT的區(qū)另U一是所有權(quán)的區(qū)別。BOT方式，項(xiàng)目建成后，私人只擁有所建成項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)；而BOOT方式,在項(xiàng)目建成后，在規(guī)定的期限內(nèi)，私人既有經(jīng)營權(quán)，也有所有權(quán)。二是時(shí)間上的差別。采取BOT方式,從項(xiàng)目建成到移交給政府這一段時(shí)間一般比采取BOOT式短一些。每一種BOT形式及其變形，都體現(xiàn)了對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施部分政府所愿意提供的私有化程度。BOT意味著一種很低的私有化程度，因?yàn)轫?xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)并不轉(zhuǎn)移給私人。BOOT代表了一種居中的私有化程度，因?yàn)樵O(shè)施的所有權(quán)在一定有限的時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)給私人。最后，就項(xiàng)目設(shè)施沒有任何時(shí)間限制地被私有化并轉(zhuǎn)移給私人而言,BOO代表的是一種

10、最高級(jí)別的私有化。換句話說，一國政府所采納的建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的不同模式，反映出其所愿意接受的使某一行業(yè)私有化的不同程度。由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通常直接對(duì)社會(huì)產(chǎn)生影響，并且要使用到公共資源，諸如土地、公路、鐵路、管道，廣播電視網(wǎng)等等。因此，基礎(chǔ)設(shè)施的私有化是一個(gè)特別重要的問題。對(duì)于運(yùn)輸項(xiàng)目（如收費(fèi)公路，收費(fèi)橋梁，鐵路等）都是采用BOT方式,因?yàn)檎ǔ２辉笇⑦\(yùn)輸網(wǎng)的私有權(quán)轉(zhuǎn)交給私人。在動(dòng)力生產(chǎn)項(xiàng)目方面，通常會(huì)采用BOTBOOT或BOO方式。一些國家很重視發(fā)電，因止匕只會(huì)和私人簽署B(yǎng)OT或是BOOT特許協(xié)議。而在電力資源充足的國家（如阿根廷），其政府并不如此重視發(fā)電項(xiàng)目，一般會(huì)簽署一些BOO許可證或特許協(xié)議

11、。最后，對(duì)于電力的分配和輸送，天然氣以及石油來說，這類行業(yè)通常被認(rèn)為是關(guān)系到一個(gè)國家的國計(jì)民生，因此，建設(shè)這類設(shè)施一般者B采用BOT或BOOT式。（4）建設(shè)、移交、運(yùn)營（BT。民營機(jī)構(gòu)為設(shè)施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方；隨后政府方再授予其經(jīng)營該設(shè)施的長期合同。（5）重構(gòu)、運(yùn)營、移交（ROT民營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)既有設(shè)施的運(yùn)營管理以及擴(kuò)建/改建項(xiàng)目的資金籌措、建設(shè)及其運(yùn)營管理，期滿將全部設(shè)施無償移交給政府部門。（6）設(shè)計(jì)建造（DB）在私營部門的合作伙伴設(shè)計(jì)和制造基礎(chǔ)設(shè)施，以滿足公共部門合作伙伴的規(guī)范，往往是固定價(jià)格。私營部門合作伙伴承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)。（7）設(shè)計(jì)、建造、融資及經(jīng)營（DB-F

12、O私營部門的合作伙伴設(shè)計(jì)，融資和構(gòu)造一個(gè)新的基礎(chǔ)設(shè)施組成部分，以長期租賃的形式，運(yùn)行和維護(hù)它。當(dāng)租約到期時(shí)，私營部門的合作伙伴將基礎(chǔ)設(shè)施部件轉(zhuǎn)交給公共部門的合作伙伴。(8)建造、擁有、運(yùn)營(BOO)私營部門的合作伙伴融資、建立、擁有并永久的經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施部件。公共部門合作伙伴的限制，在協(xié)議上已聲明，并持續(xù)的監(jiān)管。(9)購買、建造及營運(yùn)(BBO)一段時(shí)間內(nèi)，公有資產(chǎn)在法律上轉(zhuǎn)移給私營部門的合作伙伴。建造、租賃、營運(yùn)及移交(BLOT(10)只投資私營部門的合作伙伴，通常是一個(gè)金融服務(wù)公司，投資建立基礎(chǔ)設(shè)施，并向公共部門收取使用這些資金的利息。非融資性質(zhì)(1)作業(yè)外包政府或政府性公司通過簽定外包合同方

13、式，將某些作業(yè)性、輔助性工作委托給外部企業(yè)/個(gè)人承擔(dān)和完成，以期達(dá)到集中資源和注意力于自己的核心事務(wù)的目的。一般由政府方給作業(yè)承擔(dān)方付費(fèi)(2)運(yùn)營與維護(hù)合同(O&M)私營部門的合作伙伴，根據(jù)合同，在特定的時(shí)間內(nèi)，運(yùn)營公有資產(chǎn)。公共合作伙伴保留資產(chǎn)的所有權(quán)。(3)移交、運(yùn)營、移交(TOT政府部門將擁有的設(shè)施的移交給民營機(jī)構(gòu)運(yùn)營，通常民營機(jī)構(gòu)需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿后再將設(shè)施無償移交給政府方。股權(quán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓政府將國有獨(dú)資或國有控股的企業(yè)的部分產(chǎn)權(quán)/股權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營機(jī)構(gòu)，建立和形成多元投資和有效公司治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)政府授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營特定業(yè)務(wù)合資合作政府方以企業(yè)的

14、資產(chǎn)與民營機(jī)構(gòu)(通常以現(xiàn)金方式出資)共同組建合資公司，負(fù)責(zé)原國有獨(dú)資企業(yè)的經(jīng)營。同樣，政府將授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營特定業(yè)務(wù)。主要優(yōu)點(diǎn)：在于將市場(chǎng)機(jī)制引進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資。不是所有城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都是可以商業(yè)化的，應(yīng)該說大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施是不能商業(yè)化的。政府不能認(rèn)為，通過市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等于政府全部退出投資領(lǐng)域。在基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化過程中，政府將不得不繼續(xù)向基礎(chǔ)設(shè)施投入一定的資金。對(duì)政府來說，在PPP項(xiàng)目中的投入要小于傳統(tǒng)方式的投入，兩者之間的差值是政府采用PPP9!f式的收益。(1)消除費(fèi)用的超支。公共部門和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與政府共同參與項(xiàng)目的識(shí)別、可行

15、性研究、設(shè)施和融資等項(xiàng)目建設(shè)過程，保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短前期工作周期，使項(xiàng)目費(fèi)用降低。PP暇式只有當(dāng)項(xiàng)目已經(jīng)完成并得到政府批準(zhǔn)使用后，私營部門才能開始獲得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價(jià)，能夠消除項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。研究表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項(xiàng)目平均為政府部門節(jié)約17%的費(fèi)用，并且建設(shè)工期都能按時(shí)完成。(2)有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力。(3)促進(jìn)了投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更

16、多的資金和技能，促進(jìn)了投融資體制改革。同時(shí),私營部門參與項(xiàng)目還能推動(dòng)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)。(4)政府部門和民間部門可以取長補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。(5)使項(xiàng)目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，對(duì)協(xié)調(diào)各方不同的利益目標(biāo)起關(guān)鍵作用。(6)風(fēng)險(xiǎn)分配合理。與BOT等模式不同，PPP在項(xiàng)目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配，同時(shí)由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，使風(fēng)險(xiǎn)分配更合理，減少了承建商與投資商風(fēng)險(xiǎn)，從而降低了融資難度，提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

17、的同時(shí)也擁有一定的控制權(quán)。(7)應(yīng)用范圍廣泛，該模式突破了引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、醫(yī)院、學(xué)校等。主要內(nèi)涵：第一，PPP是一種新型的項(xiàng)目融資模式。項(xiàng)目PPPB資是以項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng)，是項(xiàng)目融資的一種實(shí)現(xiàn)形式，主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項(xiàng)目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。第二，PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項(xiàng)目中，以提高效率，降低風(fēng)險(xiǎn)。這也正是現(xiàn)行項(xiàng)目融資模

18、式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作，雙方共同對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。PPP方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到城市軌道交通項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，而且能將民營企業(yè)在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項(xiàng)目中來，還能有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。這對(duì)縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實(shí)意義。第三，PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目，無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PP哦式,政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，從而很好地解決了這個(gè)問題，如稅收優(yōu)惠