以南寧市城市內(nèi)河黑臭水體治理工程PPP項(xiàng)目為例 介紹在治理中運(yùn)用

1、OU以南寧市城市內(nèi)河黑臭水體治理工程PPP項(xiàng)目為例介紹在治理中運(yùn)用近日，財(cái)政部發(fā)布了關(guān)于公布第四批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目名單的通知，第四批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目名單隨之出爐。由濟(jì)邦擔(dān)任交易顧問的“南寧市城市內(nèi)河黑臭水體治理工程PPP項(xiàng)目”和“南寧市水塘江綜合整治工程PPP項(xiàng)目”雙雙入選。作為區(qū)內(nèi)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的明星項(xiàng)目，南寧市城市內(nèi)河黑臭水體治理工程PPP項(xiàng)目對(duì)于改善市區(qū)生態(tài)環(huán)境、完成2017年基本消除建成區(qū)黑臭水體的目標(biāo)具有十分重要的意義，入選財(cái)政部示范項(xiàng)目更是對(duì)本項(xiàng)目的肯定與認(rèn)可。本期文章中，我們將以南寧市城市內(nèi)河黑臭水體治理工程PPP項(xiàng)目為例，介紹PPP模式在城市黑臭水體

2、治理中的運(yùn)用及重、難點(diǎn)。一項(xiàng)目概況南寧市城市內(nèi)河黑臭水體治理工程PPP項(xiàng)目總投資約12.35億元，項(xiàng)目合作期不超過15年：建設(shè)期自PPP項(xiàng)目協(xié)議正式簽訂起，不超過24個(gè)月，運(yùn)營期13年。項(xiàng)目建設(shè)范圍共涉及南寧市11條內(nèi)河河道，包括那平江、西明江、二坑溪、朝陽溪、可利江、亭子沖、石埠河、細(xì)沖溝、黃泥溝、石靈河和鳳凰江（沙井大道段、鳳凰湖至邕江出水口），治理總長度約60公里。本項(xiàng)目由南寧市城市內(nèi)河管理處為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。南寧建寧水務(wù)投資集團(tuán)有限責(zé)任公司作為政府出資代表，與中選社會(huì)資本廣西博世科環(huán)?？萍脊煞萦邢薰竞蛷V西北部灣水務(wù)集團(tuán)有限公司聯(lián)合體，按照30%：70%的出資比例共同出資成立項(xiàng)目公司。項(xiàng)

3、目公司以項(xiàng)目資本金作為注冊(cè)資本，總金額27501.31萬元，其中政府方出資代表占股30%，出資額約為8250.39萬元，社會(huì)資本出資70%，約19250.92萬元。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)污水處理相關(guān)設(shè)施設(shè)備在運(yùn)營期內(nèi)的日常運(yùn)營管理及維修維護(hù)，同時(shí)還應(yīng)保證各河道水質(zhì)按時(shí)達(dá)到雙方約定的水質(zhì)要求，并在合作期內(nèi)始終保持其階段性水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。政府根據(jù)定期考核的結(jié)果，向項(xiàng)目公司支付服務(wù)費(fèi)用。二黑臭水體治理PPP項(xiàng)目的難點(diǎn)不同于單一流域的綜合治理，城市黑臭水整治項(xiàng)目有其獨(dú)特的復(fù)雜性，主要體現(xiàn)為：（一）污染源分布范圍廣，控制難度大，治理方式多樣化黑臭水體通常散布于城市各個(gè)位置。以南寧市為例，南寧市建成區(qū)有13條內(nèi)河38個(gè)河

4、段總長99.4km的水體屬于黑臭水，普查出內(nèi)河污水直排口309個(gè)，需納入黑臭水體PPP項(xiàng)目治理的直排口有295個(gè)，整治河道總長超過60km。黑臭水體及整治范圍遍布城區(qū)各處，某些黑臭河段甚至位于農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)或者居民區(qū)等人口稠密、施工難度特別高的地方。南寧市城市黑臭水體成因主要有四點(diǎn)：一是沿岸生產(chǎn)生活污水直排;二是河床淤泥對(duì)水體的污染;三是兩岸畜禽養(yǎng)殖排污、農(nóng)業(yè)面源污染及初期雨水帶來有機(jī)污染物進(jìn)入水體；四是河道水資源量不足，水流動(dòng)性差。根據(jù)水體黑臭的不同原因，河道治理方式也十分多樣化：截污納污管線工程、生化污水處理廠、物化污水處理設(shè)備、底泥清淤工程、初雨調(diào)蓄工程、生態(tài)修復(fù)工程、監(jiān)測(cè)設(shè)備等各領(lǐng)域工程交叉

5、覆蓋，充分踐行“外源減排、內(nèi)源控制、水質(zhì)凈化、補(bǔ)水活水、生態(tài)恢復(fù)”的治理路線。（二）項(xiàng)目中的不同子項(xiàng)目在物理邊界、責(zé)任邊界和權(quán)利邊界上重合度高，治理責(zé)任劃分不清晰應(yīng)用PPP模式來治理黑臭水體，則合作雙方勢(shì)必要求劃分清楚項(xiàng)目物理邊界、責(zé)任邊界和權(quán)利邊界。但黑臭水體在由于在地理上分布廣泛且分散，很可能導(dǎo)致項(xiàng)目范圍內(nèi)的治理工程與其他項(xiàng)目或設(shè)施，如河道、堤岸、管道、綠地、居民區(qū)，甚至農(nóng)田等存在物理邊界上的重合。未來其他項(xiàng)目的施工活動(dòng)均可能對(duì)本項(xiàng)目造成影響，從而出現(xiàn)多頭施工、相互干擾的情形，增加管理難度。同時(shí)，政府與社會(huì)資本方很容易在污染源頭管控和責(zé)任邊界劃分時(shí)遇到障礙。由于河道水體消除黑臭后，其水質(zhì)指

6、標(biāo)也不高，部分生化指標(biāo)甚至屬于劣五類（如氨氮），因此，消除黑臭只是河道水質(zhì)改善的初步目標(biāo)。未來，政府很可能根據(jù)水體功能規(guī)劃做進(jìn)一步的水質(zhì)提升，從而使將來的治理活動(dòng)與現(xiàn)有黑臭水治理項(xiàng)目出現(xiàn)大量權(quán)利義務(wù)的重合，導(dǎo)致重新構(gòu)建合作條件。（三）項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)難設(shè)定，績效考核難以操作不同于單一流域的水質(zhì)改善項(xiàng)目，黑臭水治理PPP項(xiàng)目由于項(xiàng)目范圍大，責(zé)任邊界不清晰，黑臭水體治理的產(chǎn)出績效指標(biāo)難設(shè)定，績效考核難以進(jìn)行。黑臭水體PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出物是環(huán)境污染治理效果。為了準(zhǔn)確全面地衡量環(huán)境治理項(xiàng)目的效果，就需要識(shí)別和設(shè)計(jì)若干績效考核指標(biāo)。但由于建設(shè)成本、運(yùn)營成本和融資成本及風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)等項(xiàng)目全周期成本與績效指標(biāo)的非

7、線性關(guān)系，指標(biāo)選擇和衡量存在很大難度。指標(biāo)并非越多越好、越高越好。指標(biāo)過高、過多，可能會(huì)使項(xiàng)目投資增加，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性大大減弱，同時(shí)增加治理和運(yùn)營維護(hù)的難度，為合作增加不穩(wěn)定因素，還可能帶來高昂的履約監(jiān)管成本。而指標(biāo)過低、過少，又會(huì)缺乏監(jiān)督、激勵(lì)效果，不利于激發(fā)社會(huì)資本積極性、提高財(cái)政資金使用效果。且要保證如此大范圍內(nèi)的水體在長達(dá)10多年的合作期內(nèi)都穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，績效指標(biāo)的合理性和科學(xué)性尤為重要。在整個(gè)方案設(shè)計(jì)過程中，產(chǎn)出績效指標(biāo)的設(shè)定都是各方關(guān)心的問題。（四）黑臭水體治理市場(chǎng)發(fā)育緩慢，合格運(yùn)營商數(shù)量有限長期以來，黑臭水治理沒有形成一個(gè)穩(wěn)定和長期的國內(nèi)市場(chǎng)。目前具備整合設(shè)計(jì)、建設(shè)、融投資和運(yùn)營能力的環(huán)

8、境治理運(yùn)營商較少，能夠參與黑臭水體治理的合格運(yùn)營商數(shù)量比較有限，政府可選擇面不大。在采購社會(huì)資本時(shí)，很有可能容易出現(xiàn)流標(biāo)或非理性報(bào)價(jià)現(xiàn)象。以本項(xiàng)目為例，盡管本項(xiàng)目在準(zhǔn)備過程中進(jìn)行了充分的項(xiàng)目推薦和市場(chǎng)測(cè)試，但參與并通過資格預(yù)審的有效申請(qǐng)人數(shù)量僅5家，參與投標(biāo)的社會(huì)資本甚至不足三家，最終有關(guān)部門與咨詢機(jī)構(gòu)研究后采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式完成了社會(huì)資本米購。本項(xiàng)目的潛在投資人數(shù)量有限，部分原因是前面提到治理范圍、權(quán)利邊界及績效指標(biāo)等提高了項(xiàng)目合作難度，同時(shí)也反映出國內(nèi)合格運(yùn)營商稀缺的現(xiàn)狀。三項(xiàng)目亮點(diǎn)及成效（一）克服黑臭水體治理技術(shù)復(fù)雜性，明確各方權(quán)利職責(zé)范圍項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)為本項(xiàng)目進(jìn)行了充分的前期技術(shù)準(zhǔn)備，先

9、后從2015年起投入資金，以專業(yè)調(diào)查公司為骨干，充分發(fā)動(dòng)河道兩岸群眾，組成9個(gè)調(diào)查組，歷時(shí)100余天，投入500多人次，充分掌握了南寧市的黑臭水現(xiàn)狀和成因。2016年3月，組織國內(nèi)知名的治理專家召開座談會(huì)，踏勘現(xiàn)場(chǎng)、查閱資料，為南寧市黑臭水治理進(jìn)言獻(xiàn)策。2016年底，完成本項(xiàng)目工程可行性研究報(bào)告的編制和評(píng)審，基本確定了治理技術(shù)路線、投資規(guī)模等。實(shí)施機(jī)構(gòu)還委托濟(jì)邦咨詢和國環(huán)清華環(huán)境設(shè)計(jì)院組成聯(lián)合顧問團(tuán)隊(duì)，為本項(xiàng)目提供工程技術(shù)、PPP方案設(shè)計(jì)和PPP法律咨詢等在內(nèi)的顧問服務(wù)。針對(duì)前面提到的項(xiàng)目在技術(shù)和交易條件方面的復(fù)雜性，本項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和以濟(jì)邦咨詢?yōu)槭椎念檰枅F(tuán)隊(duì)進(jìn)行了充分研判。如針對(duì)項(xiàng)目的技術(shù)復(fù)雜

10、性，顧問團(tuán)隊(duì)補(bǔ)充進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)踏勘，據(jù)此提出技術(shù)建議和注意事項(xiàng);并組織多輪市場(chǎng)測(cè)試，向潛在社會(huì)資本公開項(xiàng)目技術(shù)資料，鼓勵(lì)社會(huì)資本提前踏勘現(xiàn)場(chǎng)并形成自己的治理方案。針對(duì)責(zé)任和權(quán)利邊界不清晰的情況，充分考慮各方實(shí)際操作中的需求，在實(shí)施方案及項(xiàng)目合同文本中提出了多種預(yù)案和銜接機(jī)制，盡可能為污染源頭管控和責(zé)任邊界劃分掃除隱患。（二）多輪磋商，在各個(gè)階段充分與潛在社會(huì)資本溝通，最終確定階段式水質(zhì)目標(biāo)本項(xiàng)目在水環(huán)境治理最核心的水質(zhì)目標(biāo)的設(shè)置上，濟(jì)邦咨詢和國環(huán)清華環(huán)境設(shè)計(jì)院組成的聯(lián)合顧問團(tuán)隊(duì)結(jié)合國家有關(guān)技術(shù)導(dǎo)則和項(xiàng)目實(shí)際情況，確定了一套“績效考核指標(biāo)集”的基準(zhǔn)值?？冃е笜?biāo)對(duì)應(yīng)著資本性投入（工程投資）+運(yùn)營維護(hù)（

11、運(yùn)營成本）+工程技術(shù)解決方案的最終產(chǎn)出一一境治理效果，并采用考核結(jié)果與付費(fèi)掛鉤的方式激勵(lì)社會(huì)資本提高服務(wù)質(zhì)量?？冃Э己酥笜?biāo)基準(zhǔn)值作為社會(huì)資本參與采購時(shí)的競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)，通過設(shè)置一定的溝通和評(píng)分機(jī)制，先后經(jīng)過市場(chǎng)測(cè)試、資格預(yù)審、最終競(jìng)標(biāo)等多個(gè)環(huán)節(jié)，讓社會(huì)資本在應(yīng)答文件中提出自認(rèn)為可行的技術(shù)考核指標(biāo)，咨詢機(jī)構(gòu)再結(jié)合社會(huì)資本方反饋的意見，不斷修訂考核指標(biāo)。項(xiàng)目最終通過競(jìng)爭(zhēng)性談判方式，根據(jù)社會(huì)資本在談判文件的水質(zhì)目標(biāo)承諾和專家綜合評(píng)判，確定了本項(xiàng)目階段式的考核標(biāo)準(zhǔn)。與參與采購的社會(huì)資本的多輪溝通后確定雙方共同認(rèn)可的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，既可避免完全由政府方面設(shè)置技術(shù)要求導(dǎo)致的“脫離市場(chǎng)，好高騖遠(yuǎn)”，又對(duì)社會(huì)資本提出了力所能及的高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求，使得最終確定的技術(shù)目標(biāo)在采購限價(jià)和投資規(guī)模范圍內(nèi)，盡可能發(fā)揮社會(huì)資本的技術(shù)力量，同時(shí)兼顧了市場(chǎng)實(shí)