行政學(xué)導(dǎo)論課件(三)

1、 第五章 公共組織 第一節(jié) 公共組織概述一、公共組織的含義 1、廣義的公共組織不僅指政府及其執(zhí)行部門，而且包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、工廠、企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院、教會、軍隊、政黨等社會組織和社會團(tuán)體的管理行政事務(wù)的機(jī)構(gòu)。 2 2、狹義的公共組織是指政府及其執(zhí)行部門，狹義的公共組織是指政府及其執(zhí)行部門，以及具有行政授權(quán)的社會組織以及具有行政授權(quán)的社會組織。公共組織的特點 1、政治性【階級性與決策性】 主要表現(xiàn)在政治代表和政治維護(hù)兩個方面主要表現(xiàn)在政治代表和政治維護(hù)兩個方面。 2、社會性【公共性】 行政組織的目標(biāo)在于執(zhí)行公共服務(wù)，實現(xiàn)公共目行政組織的目標(biāo)在于執(zhí)行公共服務(wù)，實現(xiàn)公共目標(biāo)標(biāo)。表現(xiàn)在社會管理和社

2、會服務(wù)兩個方面。 3、服務(wù)性4、法制性【法制化運(yùn)作、法制化監(jiān)督法制化運(yùn)作、法制化監(jiān)督】 行政組織自身建設(shè)的法制化和對社會公共行政管理的法制化。5、權(quán)威性 表現(xiàn)在普遍約束和強(qiáng)制執(zhí)行普遍約束和強(qiáng)制執(zhí)行兩個方面6、系統(tǒng)性【組織結(jié)構(gòu)完整性、行政活動連續(xù)性】 國家行政組織具有極強(qiáng)的整體性。國家行政組織具有極強(qiáng)的整體性。公共組織的構(gòu)成要素 公共組織一般由人、財、物、時間和信息這些組織要素構(gòu)成。 這些基本組織要素決定了公共組織與其他組織的區(qū)別，決定了公共組織具有管理公共事務(wù)的職能。（一）職能目標(biāo)1、目標(biāo)的明確性2、目標(biāo)的層次性【總目標(biāo)、分目標(biāo)；近期目標(biāo)和長遠(yuǎn)目標(biāo)等】 （二）機(jī)構(gòu)設(shè)置【根據(jù)目標(biāo)和職能要求設(shè)置機(jī)

3、構(gòu)】（三）權(quán)責(zé)體系（四）法制規(guī)范（規(guī)章制度）【對行政組織成員具有普遍的約束力的規(guī)則體系】（五）管理方式（六）運(yùn)行方式（七)物資資源第二節(jié) 公共組織的類型（了解） 一、集權(quán)制與分權(quán)制 1、集權(quán)制 (1) 集權(quán)制指行政權(quán)力集中在上級政府或行政首長手行政權(quán)力集中在上級政府或行政首長手中中，上級政府或行政首長有決策、指揮、監(jiān)督的權(quán)力，下級處于服從命令聽從指揮的被動地位，一切行政行一切行政行為要按照上級政府或行政首長的指令來行動為要按照上級政府或行政首長的指令來行動，自主權(quán)很少。（2）集權(quán)制的公共組織的優(yōu)點是： 政令統(tǒng)一，便于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮。 因為權(quán)力集中，行政首長反映靈活，決策及時，效率較高。 具

4、有協(xié)調(diào)配合的全局觀念。 統(tǒng)一意志，統(tǒng)一行動，有集體觀念，增強(qiáng)團(tuán)體凝聚力，具有較強(qiáng)的動員能力、組織能力和應(yīng)變能力。（3）集權(quán)制的缺陷是： 僵化。 決策權(quán)掌握在上級手中，易產(chǎn)生官僚主義、主觀主義而造成決策失誤，也容易出現(xiàn)文山會海，公文旅行，浪費時間和資源。 層級過多，信息傳遞遲緩不利處理突發(fā)事件。 集權(quán)制易于走向高度集權(quán)，走向?qū)Ｖ苹颡毑谩?2、分權(quán)制分權(quán)制指上級行政機(jī)關(guān)或行政首長給予下上級行政機(jī)關(guān)或行政首長給予下級充分的自主權(quán)，下級可以獨立進(jìn)行決策和管級充分的自主權(quán)，下級可以獨立進(jìn)行決策和管理，上級不予干涉理，上級不予干涉的公共組織類型。 分權(quán)制的優(yōu)點： 獨立自主。 分層授權(quán)，分級管理。 反應(yīng)靈活

5、，不需要層層請示匯報，信息傳遞較快，對外部環(huán)境反應(yīng)也較快，宜于近點決策處理突發(fā)事件，效率較高。 職能分工明確，有利于專業(yè)化管理。分權(quán)制的缺陷是： 分權(quán)會造成權(quán)力分散，不易形成統(tǒng)一意志，不易進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮。 分權(quán)不易于集中資源，統(tǒng)籌全面發(fā)展。 過度分權(quán)容易導(dǎo)致各自為政，形成地方主義和本位主義。 二、完整制與分離制 1、完整制 完整制又叫一元統(tǒng)屬制，是指公共組織的同一層級或同一組織內(nèi)部的各個部門，完全接受一個公共組一個公共組織或同一位行政首長的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和監(jiān)督的組織類型織或同一位行政首長的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和監(jiān)督的組織類型。 完整制的優(yōu)點是： 有利于公共組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮。 政令統(tǒng)一，權(quán)力集

6、中。 高度自主，有獨立的決策權(quán)，有利于調(diào)動本地區(qū)或本部門的積極性。 可以因地制宜地確定行政目標(biāo)，制定政策，反應(yīng)靈活。 完整制的缺陷是： 資源有限，不宜辦大事；上級也不能進(jìn)行統(tǒng)籌安排。 高度自主，容易出現(xiàn)各自為政。 缺乏全局觀念，只顧局部利益。 2、分離制 分離制又稱多元領(lǐng)導(dǎo)制，是指一個公共組織的同一層級的各個組織部門或同一組織部門，隸屬于兩個或兩個以上公共組織或行政首長領(lǐng)導(dǎo)、指揮和監(jiān)督的組織類型。 分離制的優(yōu)點是： 有利于整個公共行政系統(tǒng)的資源整合，團(tuán)結(jié)協(xié)作，統(tǒng)籌兼顧。 有利于整個公共行政系統(tǒng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮。 有利于專業(yè)化管理，強(qiáng)調(diào)部門職能。 有分有合，集中集權(quán)與分權(quán)的優(yōu)點。 分離制的缺

7、陷是： 多元領(lǐng)導(dǎo)有可能造成下級無所適從。 人與事分離，不利于對公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)和使用。 難于協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)文山會海。 三、首長制與委員會制 1、首長制 首長制又稱獨立制，一長制或首長負(fù)責(zé)制。 它是指行政首長獨自掌握決策權(quán)和指揮權(quán)，對其管轄的公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮并完全負(fù)責(zé)的公共組織。 首長制的優(yōu)點： 權(quán)力集中，責(zé)任明確，可以避免推諉扯皮，減少沖突和矛盾，效率較高。 由于行政首長獨自掌握決策權(quán)，決策靈活快捷，對外部環(huán)境反應(yīng)快。 統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮有利于動員和集中力量辦大事。首長制的缺陷是： 由于行政首長的知識、智慧的有限性，決定了行政首長個人決策有可能失誤，那樣就會造成損失。 由于行政首長獨

8、攬大權(quán)，缺乏民主和參與，不利于調(diào)動下屬的積極性。 由于缺乏權(quán)力制衡，首長制容易演變?yōu)榧议L制，出現(xiàn)不受監(jiān)督的權(quán)力。這樣就可能濫用職權(quán)，產(chǎn)生腐敗。 委員會制 委員會制是指在公共組織中，由兩個人以上掌握決策權(quán)和指揮權(quán)，按照多數(shù)原則進(jìn)行決策的公共組織類型。 委員會制的優(yōu)點： 集思廣益，民主決策。它可以廣泛地聽取各方面的意見，集中集體智慧進(jìn)行決策，提高決策質(zhì)量和可行性。 既有分工，又有合作，這樣可以減輕負(fù)擔(dān)，有利于專業(yè)化管理。 互相監(jiān)督，權(quán)力制衡，可以防止專斷獨行、家長制和營私舞弊。 委員會制的缺陷是： 事權(quán)分散，難以集中統(tǒng)一。行動遲緩，容易貽誤時機(jī)。 決策成本高，容易出現(xiàn)議而不決，決而不行，行而不果等

9、拖拉扯皮的現(xiàn)象，效率低下。 互相推諉，責(zé)任不明確。容易出現(xiàn)大家都負(fù)責(zé)，大家又都不負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。 四、層級制與機(jī)能制 1、層級制 層級制又分級制，是指公共組織在縱向上按照等級劃分為不同的上下節(jié)制的層級組織結(jié)構(gòu)，不同等級的職能目標(biāo)和工作性質(zhì)相同，但管理范圍和管理權(quán)限卻隨著等級降低而逐漸變小的組織類型。 層級制的優(yōu)點是： 層級節(jié)制，一級管一級，權(quán)力關(guān)系清楚，有利于領(lǐng)導(dǎo)和指揮，有利于提高效率。 責(zé)任明確，有利于監(jiān)督。 行政目標(biāo)統(tǒng)一，有利于對公務(wù)員的績效考評。 有利于推行決策。 層級制的缺陷是： 如果層級過多，信息傳遞緩慢或失真，造成決策失誤。 節(jié)制嚴(yán)格，不利于調(diào)動下屬的積極性。 容易出現(xiàn)家長制和依附性上

10、下級關(guān)系。 2、機(jī)能制【職能制】 指公共組織在橫向上按照不同職能目標(biāo)劃分為不同職能部門的組織類型。 機(jī)能制的優(yōu)點是： 可以擴(kuò)大公共組織的管理職能。 專業(yè)分工，有利于專業(yè)化管理，提高效率。 分權(quán)管理，有利于調(diào)動專業(yè)人員的工作積極性。 機(jī)能制的缺陷是： 職能分化過多，會造成政府機(jī)構(gòu)過多，因而會造成對社會和經(jīng)濟(jì)干涉過多，不利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的后果。 分工過細(xì)，會造成權(quán)力交叉，影響行政效率的后果。第三節(jié) 公共組織理論的新發(fā)展 非營利性組織 學(xué)習(xí)型組織 創(chuàng)新型組織 危機(jī)管理組織一、非營利組織（NPO：non-profit organization） 1、非營利組織的含義與特點 產(chǎn)生晚于NGO，出現(xiàn)于20

11、世紀(jì)80年代的美國。 指設(shè)立和經(jīng)營不是以營利為目的，且凈盈余不得分設(shè)立和經(jīng)營不是以營利為目的，且凈盈余不得分配，由志愿人員組成，實行自我管理的、獨立的、公共配，由志愿人員組成，實行自我管理的、獨立的、公共或民間性質(zhì)的組織團(tuán)體或民間性質(zhì)的組織團(tuán)體。非營利組織的出現(xiàn)為政府失靈和市場失靈的產(chǎn)物非營利組織的出現(xiàn)為政府失靈和市場失靈的產(chǎn)物。 非營利組織不是以營利為目的的組織，它的目標(biāo)通常是支持或處理個人關(guān)心或者公眾關(guān)注的議題或事支持或處理個人關(guān)心或者公眾關(guān)注的議題或事件件。非營利組織是政府以外的為實現(xiàn)社會公益或互益的非營利組織是政府以外的為實現(xiàn)社會公益或互益的組織組織。 非營利組織有時亦稱為第三部門，與

12、政府部門（第一部門）和企業(yè)界的私部門（第二部門），形成三種影響社會的主要力量。 聯(lián)合國分為三大類：教育、健康與社會工作和其他社會與個人服務(wù)活動。 歐共體分為五大類：教育、研究發(fā)展、醫(yī)療健康、娛樂文化和其他公共服務(wù)。 國際標(biāo)準(zhǔn)的分類 宗教性組織：教會、教會聯(lián)合會、協(xié)會等 社會性組織：俱樂部、友愛團(tuán)體等 文化性組織：美術(shù)館、博物館、交響樂團(tuán)、動物園等 學(xué)術(shù)性組織：各種私立學(xué)校、研究機(jī)構(gòu)等 保護(hù)性組織：同行業(yè)者聯(lián)合會、工會等 政治性組織：政黨、政治后援集團(tuán)等 慈善性組織：私立福利團(tuán)體、私立財團(tuán)、 慈善醫(yī)院、敬老院等 社會運(yùn)動組織：和平運(yùn)動集團(tuán)、環(huán)境保護(hù)組織、人權(quán)運(yùn)動組織、女權(quán)運(yùn)動組織等 中國的非營利

13、組織分類公辦的非營利組織（如公辦醫(yī)院）民辦的非營利組織 慈善機(jī)構(gòu)：中華慈善總會 社會福利機(jī)構(gòu) 文化教育事業(yè)財團(tuán)（基金會）機(jī)構(gòu)：國家自然科學(xué)基金委員會、國家哲學(xué)社會科學(xué)基金委員會、中華環(huán)境保護(hù)基金會、中國經(jīng)濟(jì)改革研究基金會等群眾團(tuán)體 （3）非營利組織特點 國際社會對這種社會組織的關(guān)注大致始于20世紀(jì)80年代末。90年代初開始有學(xué)者關(guān)注中國的類似組織。關(guān)于非營利組織的定義，較為流行的是美國約翰-霍普金斯大學(xué)萊斯特 薩拉蒙教授提出5個特征。 (1)(1)組織性；組織性； (2) (2)非政府性；非政府性； (3)(3)非營利性；非營利性； (4) (4)自治性；自治性； (5)(5)志愿性。志愿性。

14、2、非營利組織在提供公共服務(wù)中的作用 在制度建設(shè)方面有倡導(dǎo)作用； 監(jiān)督市場； 中介作用； 維護(hù)良好的社會價值； 監(jiān)督政府。嫣然基金：救助裂唇患兒3、非營利組織對公共管理的影響 非營利組織是公共行政與公共管理的外延與擴(kuò)大，它可以彌補(bǔ)政府管理能力的不足； 非營利組織重視公共價值，尤其是公平、民主、效能、廉潔和公共利益等公共價值； 它更強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)，而不像傳統(tǒng)的公共組織強(qiáng)調(diào)管理與管制； 它的組織更民主、更開放。 參與機(jī)制的建立。（4）政府對非營利組織的作用 補(bǔ)助； 減免稅收； 委托公共事務(wù)； 法律管制； 輔導(dǎo)監(jiān)督。二、學(xué)習(xí)型組織（1）學(xué)習(xí)組織的含義與特點 學(xué)習(xí)型組織（Learning Organiz

15、ation），美國學(xué)者彼得圣吉在第五項修煉（The Fifth Discipline）一書中提出此管理觀念。 學(xué)習(xí)型組織：為面臨變遭劇烈的外在環(huán)境，組織應(yīng)為面臨變遭劇烈的外在環(huán)境，組織應(yīng)力求精簡、扁平化、彈性、終生學(xué)習(xí)、不斷自我組力求精簡、扁平化、彈性、終生學(xué)習(xí)、不斷自我組織再造，以維持競爭力織再造，以維持競爭力。學(xué)習(xí)型組織的特點 學(xué)習(xí)型組織的首要目標(biāo)是培養(yǎng)學(xué)習(xí)能力，使組織成員有接受新觀念的開放性； 組織成員有共同愿景； 善于不斷學(xué)習(xí)； 自主管理； 組織的邊界將重新界定。（2）學(xué)習(xí)型組織的五項核心修煉 自我超越； 改善心智模式； 建立共同愿景； 團(tuán)體學(xué)習(xí)； 系統(tǒng)思考。打造學(xué)習(xí)新政府 1、創(chuàng)新型

16、組織：指組織組織通過持續(xù)學(xué)習(xí)，創(chuàng)新成為通過持續(xù)學(xué)習(xí)，創(chuàng)新成為一種組織功能，一種組織功能，創(chuàng)新能力和創(chuàng)新意識較強(qiáng)，能進(jìn)行創(chuàng)新能力和創(chuàng)新意識較強(qiáng)，能進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、管理創(chuàng)新等一系列創(chuàng)新活動。技術(shù)創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、管理創(chuàng)新等一系列創(chuàng)新活動。 彼得德魯克在談到創(chuàng)新型組織時說：創(chuàng)新型組織就是把創(chuàng)新精神制度化而創(chuàng)造出一種創(chuàng)新的習(xí)慣。2、創(chuàng)新型組織的特點 創(chuàng)新型組織首先是一個學(xué)習(xí)型組織； 創(chuàng)新成為企業(yè)文化的核心特征； 創(chuàng)新是組織的一項基本職能； 創(chuàng)新是組織的核心競爭力； 創(chuàng)新是一種團(tuán)隊運(yùn)動。 3、六項修煉 活化學(xué)習(xí) 重新自我超越 模式 自由 領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新 觀念創(chuàng)新 4、構(gòu)造組織的創(chuàng)新流程 皮特斯T在第六項

17、修煉中提出了一種名為“7一R”的創(chuàng)新流程。核心思想是通過流程創(chuàng)新來實現(xiàn)組織的創(chuàng)新功能。 (1)重新思考(RethinK)， (2)重新組合(Reconfigure)， (3)重新定序(Resequence)， (4)重新定位(Relocate)， (5)重新定量(Reduce)， (6)重新指派(Reassign)(7)重新裝備(Retoo1)第四節(jié) 公共組織結(jié)構(gòu)與設(shè)計 一、公共組織結(jié)構(gòu) 1、公共組織結(jié)構(gòu)：公共組織各要素的排列組合方公共組織各要素的排列組合方式，是由法律所確認(rèn)的各種正式關(guān)系的模式式，是由法律所確認(rèn)的各種正式關(guān)系的模式。 公共組織結(jié)構(gòu)方式取決于公共組織的職能目標(biāo)、職位和職權(quán)以及人

18、員劃分等諸要素的構(gòu)成方式。 2、公共組織結(jié)構(gòu)方式：縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu) 縱向結(jié)構(gòu)，是公共組織的層級結(jié)構(gòu)縱向結(jié)構(gòu)，是公共組織的層級結(jié)構(gòu)。 橫向結(jié)構(gòu)亦稱分部化或部門化。橫向結(jié)構(gòu)亦稱分部化或部門化。 復(fù)式結(jié)構(gòu)：縱向結(jié)構(gòu)與橫向結(jié)構(gòu)相結(jié)合。 公共組織結(jié)構(gòu)的層級結(jié)構(gòu) 縱向結(jié)構(gòu)，亦即層級化。它是指公共組織內(nèi)部按上下層級關(guān)系有序構(gòu)成形式。 組織設(shè)計的等級原則要求職位、職權(quán)和職責(zé)等級垂直分布，形成等級結(jié)構(gòu)。 它以上下關(guān)系為重點，以命令與服從為原則，職位、職權(quán)和職責(zé)從最高層向最低層沿直線分布。公共組織的縱向結(jié)構(gòu) 決策層 協(xié)調(diào)層協(xié)調(diào)層 協(xié)調(diào)層協(xié)調(diào)層技術(shù)操作層技術(shù)操作層 技術(shù)操作層技術(shù)操作層 技術(shù)操作層技術(shù)操作層 （公共管理的對象） 公共組織結(jié)構(gòu)的職能結(jié)構(gòu) 公共組織分部結(jié)構(gòu)，亦稱分部化、部門化或職能化。 它是指行政同級部門之間平衡分工的構(gòu)成形式。 一級政府，除領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)關(guān)之外，按行政目標(biāo)、權(quán)力責(zé)任、專業(yè)性質(zhì)或管轄區(qū)域的不同而劃分若干個平行的職能部門。 這種劃分既是對行政職能目標(biāo)的分解，也是擴(kuò)大公共行政管理的職能并進(jìn)行行政分權(quán)。 公共組織部門劃分 （1）按照管理職能和職能目標(biāo)來劃分行政部門。每個行政部門之間的地位是平等的，沒有上下級的