PPP 項目案例運(yùn)作經(jīng)驗總結(jié)及啟示

1、PPP 項目案例運(yùn)作經(jīng)驗總結(jié)及啟示2015-02-28信托周刊導(dǎo)讀：在謀求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、化解地方政府債務(wù)的大背景下，2014年以來國家陸續(xù)出臺系列政策文件，大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式。PPP模式有利于緩解財政支出壓力、為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成可持續(xù)的資金投入機(jī)制，同時有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。但基于PPP模式仍處于初期探索階段，未來在操作實踐中仍將面臨諸多問題。本篇研究報告為中債資信PPP系列研究的第二期。本文基于三類項目（準(zhǔn)經(jīng)營性項目、經(jīng)營性項目及公益性項目）案例分析，從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結(jié)PPP項目運(yùn)作中可

2、借鑒的經(jīng)驗和存在不足，旨在對未來的項目實踐具有一定指導(dǎo)意義。第一，在項目選擇上，政府方不宜過度推廣PPP模式，在篩選和發(fā)起項目時應(yīng)綜合評估項目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力等因素，確保PPP項目“物有所值”。其中，準(zhǔn)經(jīng)營性項目雙方應(yīng)側(cè)重對項目盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識；經(jīng)營性項目應(yīng)具有明確的收費(fèi)機(jī)制以確保合理的投資回報率；公益性項目要準(zhǔn)確評估當(dāng)期和預(yù)測未來政府的財政實力，確保政府購買能力。第二，在伙伴選擇上，應(yīng)充分理解PPP模式“強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制、促進(jìn)資源優(yōu)化配置”的內(nèi)涵。政府方應(yīng)公平擇優(yōu)選擇具有較強(qiáng)專業(yè)能力和融資實力的社會資本方作為合作伙伴，以有效減輕政府債務(wù)壓力，提高項目運(yùn)

3、營效率。社會資本方應(yīng)選擇履約意愿和履約能力較強(qiáng)的政府方進(jìn)行合作。第三，在合同訂立方面，雙方均需重視通過合同正確表達(dá)意愿、合理分配風(fēng)險、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利。合同內(nèi)容要在風(fēng)險分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，同時要預(yù)留調(diào)整和變更空間。其中，準(zhǔn)經(jīng)營性項目合同的訂立要充分詳盡市場因素變化所導(dǎo)致的社會資本收益率降低的彌補(bǔ)機(jī)制，保證社會資本能夠取得合理的回報率；經(jīng)營性項目的合同應(yīng)重點關(guān)注收費(fèi)機(jī)制、項目唯一性等方面違約的補(bǔ)償機(jī)制；公益性項目的合同訂立中應(yīng)重點關(guān)注政府購買的資金來源、償付機(jī)制及違約處罰機(jī)制。第四，在合同履行方面，政府方和社會資本方均應(yīng)遵循契約精神。值得關(guān)注的是，政府方往往占據(jù)強(qiáng)勢地位，

4、其尤其應(yīng)注重轉(zhuǎn)變觀念，避免單方面拒絕履行合同、變更合同條款及政府更迭引致的履諾風(fēng)險。【一、研究背景】2014年是中國全面深化經(jīng)濟(jì)改革的破題之年。一方面，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，未來“三駕馬車”將更均衡的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。短期內(nèi),“穩(wěn)增長”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)政策，投資需求仍對經(jīng)濟(jì)增長起“托底”作用，而在目前制造業(yè)化解產(chǎn)能過剩和房地產(chǎn)業(yè)去庫存過程中，基礎(chǔ)設(shè)施投資仍將是現(xiàn)階段穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的重要抓手。另一方面，2009年以來，在擴(kuò)張性經(jīng)濟(jì)政策主導(dǎo)下，伴隨投資快速增長，政府性債務(wù)規(guī)模急劇增長。為化解地方債務(wù)風(fēng)險，2014年中央全面啟動深化財稅體制改革，地方政府自發(fā)自還債券試行、預(yù)算法修正案通過、國發(fā)2014

5、43號文、45號文和財預(yù)2014351號文等政策文件相繼發(fā)布。根據(jù)相關(guān)文件要求，未來將剝離地方政府融資平臺政府融資職能，建立以地方政府債券為主的地方政府舉債模式，大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式。盡管短期內(nèi)PPP模式的實施和推廣仍處于觀望期，大規(guī)模推廣尚需培育，預(yù)計2015年通過PPP模式解決地方政府基建融資規(guī)模有限（2015年預(yù)計在1.8萬億至2.1萬億之間），但長期來看，PPP模式有利于緩解財政支出壓力、為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成可持續(xù)的資金投入機(jī)制，同時有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。在未來地方政府發(fā)債規(guī)模設(shè)限，逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，隨著PPP

6、配套法規(guī)和政策逐步完善和實施，PPP模式將成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式的主要組成部分。目前，為配合中央“大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式”的政策要求，2014年12月4日，財政部發(fā)布了關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金2014113號）（以下簡稱操作指南）；國家發(fā)改委發(fā)布了關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資20142724號）（以下簡稱指導(dǎo)意見）。操作指南和指導(dǎo)意見明確了PPP模式的適用范圍和相關(guān)參與方的職責(zé)分工、風(fēng)險分擔(dān)和收益分配和保障等內(nèi)容，為PPP項目的實施初步搭建了制度框架和保障。但基于PPP模式仍處于初期探索階段，未來在操作實踐中仍將面

7、臨諸多問題。本篇研究報告為中債資信PPP系列研究的第二期。本文基于案例分析，從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結(jié)三類項目（準(zhǔn)經(jīng)營性項目、經(jīng)營性項目及公益性項目）PPP運(yùn)作中可借鑒的經(jīng)驗和存在不足，旨在對未來的項目實踐具有一定指導(dǎo)意義?！径?、案例選取及分析】（一）準(zhǔn)經(jīng)營性項目1、案例選取依據(jù)指導(dǎo)意見，準(zhǔn)經(jīng)營性項目是指“經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項目”，“可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)運(yùn)營移交（BOT）、建設(shè)擁有運(yùn)營（BOO）等模式推進(jìn)”。具體而言，其具有以下幾個特點：其一，與公益性項目相比，其具有比較明確的受益對象，具

8、備收費(fèi)條件，因而具有一定經(jīng)濟(jì)效益；其二，與經(jīng)營性項目相比，由于項目具有較強(qiáng)的社會效應(yīng)（正外部性），項目建設(shè)和運(yùn)營直接關(guān)系公眾的切身利益，因此收費(fèi)機(jī)制往往由政府制定，項目自身收益不太好，項目自身運(yùn)營效益不足以完全覆蓋投資成本，需要政府適當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)貼。依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，本文選取北京地鐵4號線和中國國家體育場作為準(zhǔn)經(jīng)營性項目案例進(jìn)行分析，具體項目情況參見下表。其中，北京地鐵4號線是國內(nèi)軌道交通領(lǐng)域首個PPP項目，運(yùn)營較為成功，其運(yùn)作經(jīng)驗已廣泛推廣；國家體育場項目是國內(nèi)體育場館領(lǐng)域首個PPP項目，在引入PPP模式進(jìn)行投融資并完成項目建設(shè)后，在賽后運(yùn)營階段出現(xiàn)系列問題，最后通過重新簽署協(xié)議，政府方接手項目運(yùn)營

9、。  2、案例分析通過上述兩個樣本案例的對比分析，本文擬從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立、合同履行四方面，總結(jié)經(jīng)驗并汲取教訓(xùn)。（1）項目選擇：基于充分調(diào)研，能夠?qū)?zhǔn)經(jīng)營性項目的盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識項目選擇是政府和社會資本合作的起點，而項目是否具有PPP模式適用性等對項目運(yùn)作成敗意義重大。PPP模式適用性主要體現(xiàn)在“明確經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投資概算構(gòu)成、投資回報方式、價格確定及調(diào)價方式、財政補(bǔ)貼及財政承諾等核心事項”。對于國家體育館項目，一方面，由于其建設(shè)技術(shù)難度大、設(shè)計方案不夠及時詳盡等，投資測算準(zhǔn)確度較差；另一方面，由于其公益性較強(qiáng)，收費(fèi)機(jī)制及補(bǔ)貼方式均不明確，導(dǎo)

10、致投資回報測算難度亦較大。在收費(fèi)機(jī)制不明確的情況下，社會資本方希望通過商業(yè)化運(yùn)營，以實現(xiàn)投資回報為目標(biāo)；而國家體育館項目一定程度上代表國家形象，且具有較強(qiáng)的公益性，運(yùn)營階段若采取商業(yè)運(yùn)作及定價模式（包括參觀門票、座位冠名權(quán)等），則會與公眾利益產(chǎn)生沖突。由此，盡管該項目通過PPP模式解決了建設(shè)中的資金、效率問題，卻未能對賽后運(yùn)營做出合理規(guī)劃、以及就盈利預(yù)測及補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識，最終導(dǎo)致該項目的PPP運(yùn)作模式以失敗告終。整體看，對于準(zhǔn)經(jīng)營性項目而言，PPP模式適用性主要體現(xiàn)能夠?qū)椖康挠脱a(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識，并通過合同條款予以明確，尤其需注重通過前期調(diào)研及方案設(shè)計，明確收費(fèi)機(jī)制及補(bǔ)償方案，保障社會資

11、本的盈利模式。 （2）伙伴選擇：政府方需公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)專業(yè)能力和融資實力等的社會資本方作為合作伙伴伙伴選擇是指在政府方基于PPP項目的合作需要，對社會資本方從投融資、設(shè)計、建造、運(yùn)營、維護(hù)等方面進(jìn)行全面、系統(tǒng)、客觀的綜合評價，以選擇最合適的合作者參與PPP項目。地鐵4號線項目中，北京市政府引入的社會資本方為香港鐵路（香港聯(lián)交所上市公司），其成立于1975年，核心業(yè)務(wù)是以香港地區(qū)為主的公共交通運(yùn)輸服務(wù)，市場占有率超過45%，建設(shè)及運(yùn)營方面的專業(yè)能力突出、經(jīng)驗豐富；同時，其財務(wù)實力雄厚，2013年實現(xiàn)收入387.07億港元、利潤132.08億港元，具有很強(qiáng)的融資能力。香港鐵路的引入

12、為該項目成功運(yùn)營奠定了良好基礎(chǔ)。國家體育館項目中，北京市政府引入的社會資本方為聯(lián)合體，資金雄厚，融資實力較強(qiáng)。但其主要股東均從未運(yùn)營過體育場，運(yùn)營經(jīng)驗匱乏。盡管和法國一家知名公司簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，以尋求高效運(yùn)營國家體育場的咨詢建議，但具體協(xié)議可能會因高額的咨詢費(fèi)而終止。整體而言，在選擇社會資本方作為合作伙伴時，政府方首先要堅持市場化原則，通過公開、公平、公正的方式招標(biāo)，確保程序規(guī)范；其次，要通過明確合作伙伴的基本條件，保證合作對象的專業(yè)水平和融資實力，此外還要考察其信用水平等，進(jìn)而實現(xiàn)降低財政投入、提高項目運(yùn)營效益的目的。（3）合同訂立：合同內(nèi)容對風(fēng)險分擔(dān)和利益分配需兼顧公平與效率，同時要預(yù)留

13、調(diào)整和變更空間PPP項目合同是政府方和社會資本方明確合作方式的法律性文件，是保障項目成功運(yùn)營的核心要件。雙方均需重視通過合同正確表達(dá)意愿、合理分配風(fēng)險、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利。在此過程中，尤其要注意以下幾點：其一，合同訂立要在風(fēng)險分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率。對于地鐵4號線項目，首先，政府投資和社會投資比例分配體現(xiàn)了合作模式的公平性。項目前期，政府方通過對項目運(yùn)營成本、客流預(yù)測和票價定價等方面的實證研究，建立了城市軌道交通的項目壽命期現(xiàn)金流壽命模型，并以經(jīng)營期30年、回報率10%為假設(shè)條件，測算得出項目30年的財務(wù)凈現(xiàn)值的總額約占項目總投資的30%。由此，4號線公益性部分和贏利性部分的

14、比例被確定為7：3。一方面，該比例劃分在確保地鐵項目作為公共產(chǎn)品的公益性的同時，吸引了社會資本，擴(kuò)大了資金來源；另一方面，降低了投資風(fēng)險，使得社會資本有利可圖，進(jìn)而達(dá)到雙贏的目的。其次，票價機(jī)制體現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)原則。北京市政府在引入香港地鐵時對票價做了規(guī)定，票價定價為3元起步，但受奧運(yùn)會影響，出臺了低票價政策（2元/人次），按照出行最短路徑對票價進(jìn)行拆分后的票價僅為1元/次，導(dǎo)致票款收入無法彌補(bǔ)運(yùn)行成本，無法達(dá)到預(yù)期的投資回報，按照北京市政府與香港地鐵簽訂的票價合同，在低票制情況下，北京市政府補(bǔ)助2.44元/人次，在票價提高后取消對票價補(bǔ)貼，地鐵4號線的票制體現(xiàn)了香港地鐵與北京市政府風(fēng)險共擔(dān)的原則

15、，保證了社會資本的投資回報率。最后，資產(chǎn)租賃模式保證了項目運(yùn)營管理效率，而租金調(diào)整機(jī)制體現(xiàn)利益共享原則。由于項目區(qū)分為公益性和盈利性兩部分，并由兩個業(yè)主進(jìn)行投資建設(shè)，為保證項目運(yùn)營管理更有效率，雙方約定由特許經(jīng)營公司通過租賃政府方資產(chǎn)的形式，獲得整體線路運(yùn)營管理的權(quán)利。此外，合同還設(shè)置了租金調(diào)整機(jī)制，即在項目初期，政府只向特許經(jīng)營公司免收或者收取少量象征意義的租金，促進(jìn)項目盡快成熟；而在項目成熟期，當(dāng)實際客流超出預(yù)測客流一定比例，政府投資方將適當(dāng)?shù)奶岣咦饨?，避免特許經(jīng)營公司利用公共財產(chǎn)產(chǎn)生超額利潤；反之，若客流低于預(yù)測客流一定比例或者政府定價低于測算的平均人次票價，政府投資方會適當(dāng)?shù)臏p免租金，

16、增強(qiáng)項目抵御風(fēng)險的能力。其二，合同訂立要預(yù)留調(diào)整和變更空間。目前，我國PPP尚處于探索階段，法律制度體系尚未完善，公用事業(yè)、交通設(shè)施等的定價機(jī)制均處于動態(tài)調(diào)整中，此外還存在其他不可預(yù)期的動態(tài)變化。由此，雙方在合同訂立時既要充分考慮項目全生命周期內(nèi)的實際需求，保證合同內(nèi)容的完整性和相對穩(wěn)定性，也要合理設(shè)置關(guān)于合同條款變更（諸如期限變更、內(nèi)容變更、主體變更等）的靈活調(diào)整機(jī)制、重新談判觸發(fā)機(jī)制及爭端解決機(jī)制，為未來合同執(zhí)行預(yù)留調(diào)整及變更空間。（4）合同履行：政府方與社會資本方均應(yīng)遵循契約精神在合同履行過程中，政府方和社會資本方均需遵循契約精神。政府方方面，基于具有監(jiān)管方和合作方的雙重身份，其在合作中

17、往往占據(jù)強(qiáng)勢地位，政府方較社會資本而言更容易出現(xiàn)信用問題。其拒絕履行合同、單方面變更合同條款等行為，可能會導(dǎo)致項目的優(yōu)惠政策、補(bǔ)償機(jī)制等發(fā)生變化，進(jìn)而使項目建設(shè)及運(yùn)營發(fā)生困境。如在鳥巢案例中，合作中多環(huán)節(jié)均出現(xiàn)政府變更合同條款的狀況，包括重大建筑設(shè)計變更、商業(yè)配套大幅減少等，大幅增加成本的同時加大投資回報的不確定性。此外，在運(yùn)營階段，由于對公益性和免費(fèi)的呼聲漸高，地方政府面臨的輿論壓力較大，社會資本按原計劃經(jīng)營很難持續(xù)下去，最后，地方政府不得不收回經(jīng)營權(quán)，PPP模式以失敗告終。此外，我國PPP項目運(yùn)作中還面臨政府更迭引致的政府履諾風(fēng)險。如南方某工業(yè)園區(qū)采用PPP模式建設(shè)污水處理長項目，合同約定

18、園區(qū)企業(yè)按月支付污水處理費(fèi)用，但由于園區(qū)管委會主任更迭，結(jié)算周期改為半年，由此對項目公司資金鏈造成較大壓力。我國要實現(xiàn)從“大政府，小市場”到“小政府，大市場”的轉(zhuǎn)變?nèi)杂新L路，而PPP模式則從根本上就要求政府改變自身定位，由公共產(chǎn)品的唯一提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖康暮献髡吆捅O(jiān)督者，并嚴(yán)格遵守契約精神。社會資本方方面，其亦應(yīng)合理合法地利用既定合同框架下的優(yōu)惠政策，積極履行項目出資、項目運(yùn)營管理等方面的承諾，促進(jìn)項目順利推進(jìn)。（二）經(jīng)營性項目1、案例選取根據(jù)指導(dǎo)意見定義，城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營性項目是指“有明確收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠夠完全覆蓋投資的成本的項目”，政府可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)的方式，采取“建設(shè)

19、-運(yùn)營-移交（BOT）”和“建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交（BOOT）”等模式推進(jìn)。城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營性項目具有一定的公益性、競爭性和非排他性等特點，表明在資產(chǎn)使用過程中具有一定正外部效應(yīng)，資產(chǎn)具有一定的收費(fèi)基礎(chǔ)，收費(fèi)機(jī)制決定在資產(chǎn)的使用過程存在競爭性，但資產(chǎn)的使用具有非排他性，由于項目具有一定的公益性，因此價格調(diào)節(jié)機(jī)制市場化程度較低，政府根據(jù)成本-收益的關(guān)系對價格進(jìn)行調(diào)節(jié)。經(jīng)營性項目和準(zhǔn)經(jīng)營項目的區(qū)分并不是絕對和一成不變的，而是可以隨著具體環(huán)境條件的變化而變化，政府根據(jù)需要，通過制定特定政策提高產(chǎn)品或服務(wù)的價格等可以提升經(jīng)營性項目的經(jīng)營系數(shù)，準(zhǔn)經(jīng)營性項目可變成經(jīng)營性項目。依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，本文選取杭州灣大

20、橋和廣州西朗污水處理廠PPP項目，具體情況參加下表。  2、案例分析基于上述案例，經(jīng)營性項目引入PPP模式需要注意以下幾點：（1）項目選擇：經(jīng)營性項目應(yīng)具有明確的收費(fèi)機(jī)制，長期看可形成穩(wěn)定的投資回報在選擇經(jīng)營性項目開展PPP的過程中，確保社會資本回報率對于PPP的開展起著十分關(guān)鍵的作用。對于西朗污水項目，項目資產(chǎn)是污水處理資產(chǎn)，資產(chǎn)運(yùn)營具有收費(fèi)機(jī)制，資產(chǎn)運(yùn)營規(guī)避了純市場項目高風(fēng)險、高收益的特點，收費(fèi)機(jī)制具有長期穩(wěn)定性，長期來看，西朗污水項目的運(yùn)營不僅可以覆蓋投資運(yùn)營成本而且會帶來穩(wěn)定的投資回報率，西朗污水項目是經(jīng)營性PPP項目的成功典范。整體來看，對于經(jīng)營性項目，項目自身的

21、運(yùn)營收入是社會資本投資回報的主要途徑，基于風(fēng)險與收益的對等關(guān)系，在經(jīng)營性項目的選擇中，與資本市場和市場化程度較高的實體經(jīng)濟(jì)投資領(lǐng)域（如房地產(chǎn)市場）相比，項目選擇中應(yīng)規(guī)避“高風(fēng)險和高收益”的純市場投資特點，項目投資回報應(yīng)具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，長期來看會形成較高的穩(wěn)定投資回報率。（2）合同訂立：社會資本方應(yīng)重點關(guān)注特許經(jīng)營期限、收費(fèi)機(jī)制變更的補(bǔ)償機(jī)制、項目唯一性等條款以保障項目收益；政府方則需重點關(guān)注項目監(jiān)督機(jī)制對于經(jīng)營性項目，合同訂立是保證政府方和社會資本方開展PPP項目成功與否的法律保障。對社會資本方而言，盡管經(jīng)營性PPP項目具有較強(qiáng)的市場化運(yùn)作特征，但其依賴市場化運(yùn)作實現(xiàn)投資回報的前提往往是政府

22、政策支持，包括特許經(jīng)營期限、收費(fèi)機(jī)制、項目唯一性等，社會資本方需在合同訂立中做出約定，并就違約補(bǔ)償與政府方達(dá)成共識，以保障項目盈利。杭州灣大橋項目中，項目運(yùn)營初期，投資回報率較高（2009年營業(yè)毛利率為63.93%）。但運(yùn)營5年后，杭甬客運(yùn)專線和杭州灣第二通道（嘉紹跨江大橋，相隔僅50公里左右）分別于2013年7月1日和2013年7月19日建成通車，對杭州灣大橋形成較強(qiáng)分流，致使通行費(fèi)收入下降，投資回報率下降（2013年營業(yè)毛利率降為50.44%），并最終引致部分社會資本退出，并由政府方授權(quán)機(jī)構(gòu)寧波交投回購其股權(quán)。在該案例中，項目主要風(fēng)險為項目唯一性風(fēng)險，即政府或其他投資人新建或改建其他類似項

23、目，導(dǎo)致對該項目形成實質(zhì)性商業(yè)競爭而產(chǎn)生的風(fēng)險。由于在合同訂立環(huán)節(jié)，社會資本方未就項目唯一性及違約補(bǔ)償與政府方達(dá)成一致，最終導(dǎo)致PPP模式難以為繼。對政府方而言，合同訂立過程中應(yīng)重點關(guān)注對資產(chǎn)使用及維護(hù)的監(jiān)督條款，保證在特許經(jīng)營期期滿后轉(zhuǎn)交的資產(chǎn)可以繼續(xù)使用。廣州西朗污水項目中，依據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，西朗污水從建設(shè)到運(yùn)營的合作期為23年，其中運(yùn)營期為17年，合作期結(jié)束后將全部資產(chǎn)無償轉(zhuǎn)讓給政府方所有。為維護(hù)資產(chǎn)使用的可持續(xù)性，在合同中約定由政府授權(quán)機(jī)構(gòu)對污水資產(chǎn)的使用進(jìn)行監(jiān)督，明確了資產(chǎn)更新條款（西朗污水需要在17年內(nèi)將主要設(shè)備更新一遍），并在特許經(jīng)營期全面進(jìn)行監(jiān)督。上述監(jiān)督機(jī)制的設(shè)立有效保障的項

24、目資產(chǎn)使用的可持續(xù)性，值得借鑒。（三）公益性項目1、案例選取根據(jù)指導(dǎo)意見定義，公益性項目是指“缺乏使用者付費(fèi)基礎(chǔ)、主要依靠政府付費(fèi)回收投資成本的項目”，“可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)擁有運(yùn)營（BOO）、委托運(yùn)營等市場化模式推進(jìn)”。公益性項目具有公益性、非競爭性和非排他性的特點，其特點表明公益性項目的正外部性較強(qiáng)，資產(chǎn)在使用過程中無收費(fèi)基礎(chǔ)，由此，此類項目若采用PPP方式，對政府財政資金依賴很高，“政府購買服務(wù)”方式比較合適。在我國現(xiàn)階段操作實踐中，公益性項目（包括非營利性公園、市政道路、橋梁、防洪工程等）多由地方政府發(fā)起，地方政府投融資平臺承擔(dān)投融資及建設(shè)；或地方政府投融資平臺發(fā)起，其他社會法

25、人以BT形式參與建設(shè)，后期均由政府相關(guān)部門維護(hù)。地方投融資平臺多為本級政府所屬企業(yè)，依據(jù)目前財政部對PPP項目的界定，其不屬于PPP社會資本方的范疇，故本文選擇以社會資本（主要為非本級政府的大型國有其企業(yè)）為投融資建設(shè)方的BT項目作為樣本案例。 2、案例分析基于上述案例，公益性項目引入PPP模式尤其要關(guān)注以下問題：（1）項目選擇：公益性項目并不是所有項目都適合PPP，由于其公益性很強(qiáng)，理論上大部分項目應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)投融資，如果政府當(dāng)期資金不夠，可以通過發(fā)行債券或PPP模式解決。PPP項目儲備、篩選、發(fā)起工作均由政府方承擔(dān)。公益性項目的建設(shè)不僅有利于提高當(dāng)期人的社會福利，而且其資產(chǎn)的長

26、期使用性也將提高未來人的社會福利，采用PPP模式解決了政府當(dāng)期一次性投資過大的問題，采用分期付款的“政府購買服務(wù)方式”，利用代際分配原則拉長了財政收支期限，可降低當(dāng)期財政負(fù)擔(dān)。如在上述兩個案例中，政府方均約定自項目建成后逐年回購，緩解了集中支付的壓力。但值得注意的是，公益性項目并不是所有項目都適合PPP，由于其公益性很強(qiáng)，理論上大部分項目應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)投融資，如果政府當(dāng)期資金不夠，可以通過發(fā)行債券或PPP模式解決。此外在目前逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，地方政府推廣PPP項目過程中需要考慮財政承擔(dān)能力（如階段性項目回購資金壓力等）。（2）合同訂立：雙方應(yīng)明確約定政府購買的資金來源、償付

27、機(jī)制及違約處罰機(jī)制，保障政府方履約對于公益性項目，政府付費(fèi)是社會資本方取得投資回報的唯一途徑。在合同訂立中，雙方應(yīng)明確約定政府購買的資金來源、償付機(jī)制及違約處罰機(jī)制，以保證社會資本方實現(xiàn)合理投資回報。對于蘇州市南環(huán)快速路西延線BT項目，合同中明確約定了“項目回購款納入?yún)^(qū)人大財政預(yù)算”，有效保障了政府回購資金來源。對于江蘇浦口新城核心區(qū)綜合管廊工程BT建設(shè)項目，合同中明確約定回購期限、回購金額和土地?fù)?dān)保等事項，項目回購款基本落實到位。反觀一些類似項目，由于社會資本方在與政府的談判中處于弱勢地位，回購合同不盡完善，后期項目方遭遇市場因素導(dǎo)致的政府方回購意愿及能力下降，回購款落實大幅低于預(yù)期。整體看

28、，在合同訂立環(huán)節(jié)，確保政府信用尤其要注重以下幾方面：第一，社會資本方應(yīng)明確項目付費(fèi)來源，將回購款項盡可能依據(jù)現(xiàn)行制度納入公共預(yù)算，在沒有納入預(yù)算的情況下，需要具有資產(chǎn)抵質(zhì)押兜底條款；第二，雙方應(yīng)就付費(fèi)機(jī)制，包括付費(fèi)依據(jù)、進(jìn)度等規(guī)則做出詳盡約定，并制定違約觸發(fā)及補(bǔ)償機(jī)制，保障政府方履約。（3）合同履行：政府方需構(gòu)建多重監(jiān)管體系，確保社會資本方履行義務(wù)，保證項目進(jìn)度及質(zhì)量在公益性項目中，社會資本方參與項目的根本目的在于獲取投資收益，而在質(zhì)量、工期、成本控制、后期運(yùn)營等方面仍需依靠強(qiáng)有力的政府監(jiān)管。上述的兩個BT項目案例中，政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督方，在建設(shè)過程中對項目進(jìn)度、工程質(zhì)量、投資成本等方

29、面的監(jiān)管較為完善，但實踐中不乏一些BT項目可能會出現(xiàn)因監(jiān)管不到位而引致的建設(shè)成本超支、工程進(jìn)度放緩、工程劣質(zhì)等的情況。因此，在合同履行過程中，政府方應(yīng)注重對工程項目的監(jiān)督。就具體監(jiān)管模式而言，可采用三級監(jiān)管模式。第一級監(jiān)管由政府指定或設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以法律和合作協(xié)議為基礎(chǔ)，對項目質(zhì)量、工期、成本等進(jìn)行監(jiān)督；第二級監(jiān)督可委托監(jiān)理方進(jìn)行第三方監(jiān)管，監(jiān)理方作為獨立第三方，與項目沒有直接利益關(guān)系，可作為政府監(jiān)管的良好補(bǔ)充；第三級監(jiān)管，在一些特定項目中，可設(shè)置民監(jiān)委員會，對委員會對項目的質(zhì)量、成本、安全等進(jìn)行監(jiān)管，并向相對部門反映?！救?、總結(jié)】本文通過對準(zhǔn)經(jīng)營性、經(jīng)營性和公益性PPP項目的案例分析，總結(jié)和歸納了不同類型PPP項目的成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)，盡管不同類型PPP項目的成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)不盡相同，但仍存在一致之處，本文從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面歸納和總結(jié)了PPP項目在實施過程中相同和類似的經(jīng)驗教訓(xùn)，并針對準(zhǔn)經(jīng)營性、經(jīng)營性和公益性PPP案例的特殊經(jīng)驗教訓(xùn)進(jìn)行和歸納和總結(jié)。第一，在項目選擇上，從政府方角度來看，在目前逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，政府不宜過度