《中國銀監(jiān)會行政處罰辦法(2015年修訂版)》解讀

1、1中國銀監(jiān)會行政處罰辦法（中國銀監(jiān)會行政處罰辦法（20152015年修年修訂版）訂版）解讀解讀2主要內容一、一、辦法辦法的修訂背景的修訂背景二、二、辦法辦法的修訂過程的修訂過程三、三、辦法辦法修訂的基本原則修訂的基本原則四、四、辦法辦法修訂的重點內容修訂的重點內容五、貫徹執(zhí)行五、貫徹執(zhí)行辦法辦法的意見和建議的意見和建議3一、辦法的修訂背景4 （一）修訂（一）修訂辦法辦法是貫徹落實依法治國精神，全是貫徹落實依法治國精神，全面提升我會系統(tǒng)依法行政水平的需要面提升我會系統(tǒng)依法行政水平的需要 黨中央和國務院近年來提出了：依法行政、職權法定、查處分離、權責統(tǒng)一、程序正當、誠實守信、高效便民等一系列依法行

2、政原則和精神。 十八屆四中全會關于全面推進依法治國若干重大問題的決定強調： 要堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，依法懲處各類違法行為。 要強化對行政權力的制約和監(jiān)督，尤其是要加強對政府內部權力的制約。5 要做到嚴格規(guī)范文明執(zhí)法：要做到嚴格規(guī)范文明執(zhí)法： 完善執(zhí)法程序，明確具體操作流程，重點規(guī)范行政許可、行政處罰、行政檢查等執(zhí)法行為； 嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度； 建立健全行政裁量權基準制度； 全面落實行政執(zhí)法責任制。6 （二）修訂（二）修訂辦法辦法是適應銀監(jiān)會監(jiān)管組織架構改是適應銀監(jiān)會監(jiān)管組織架構改革，提高監(jiān)管專業(yè)性和權威性的需要革，提高監(jiān)管專業(yè)性和權威性的需要 2015年初，銀監(jiān)會對監(jiān)管組織架

3、構進行了重大改革。其中很重要的一項改革內容： 按照現(xiàn)場檢查與監(jiān)管處罰相分離的思路，整合銀監(jiān)會現(xiàn)場檢查力量，設立現(xiàn)場檢查局，專門負責對違法行為進行調查、提出處罰建議，增強對違規(guī)經營行為和違法違規(guī)案件的查處力度；設立行政處罰委員會，負責審議處罰案件并作出處罰決定；在法規(guī)部設立行政處罰委員會辦公室，負責審理行政處罰案件。 新的監(jiān)管架構，強化了依法監(jiān)管，突出了監(jiān)管處罰的專業(yè)性，著眼于提升監(jiān)管威懾力。 7 （三）修訂（三）修訂辦法辦法是解決當前行政處罰實踐中是解決當前行政處罰實踐中的突出問題，進一步規(guī)范處罰工作的需要的突出問題，進一步規(guī)范處罰工作的需要 近年來，我會系統(tǒng)監(jiān)管力度不斷加大，行政處罰工作逐步

4、走上正軌。8 但目前的處罰工作也存在不少突出問題突出問題：處罰不夠主動，立案環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)一和明確的標準，存在“應立不立”、審計部門移交處理、發(fā)改部門“替代”執(zhí)法處罰等現(xiàn)象，損害了監(jiān)管的權威性和嚴肅性。處罰不到位、力度不夠，“只罰機構、不罰個人”，以銀行內部紀律處分代替行政處罰，處罰不能發(fā)揮應有的威懾作用。處罰不夠規(guī)范，現(xiàn)場檢查與行政處罰銜接不夠，存在取證不規(guī)范以及簡單地以現(xiàn)場檢查取證作為行政處罰證據問題，易引發(fā)行政復議和行政訴訟風險。處罰職責分工不盡合理，難以發(fā)揮監(jiān)管部門與法律部門各自的專業(yè)優(yōu)勢，影響處罰效率和質量。9 （四）修訂（四）修訂辦法辦法是總結推廣良好實踐的需要是總結推廣良好實踐的需要

5、 多年來，我會及各派出機構在查處銀行業(yè)違法違規(guī)案件中創(chuàng)造了許多非常好的經驗和做法，需要歸納和總結，吸收到辦法中，便于在全系統(tǒng)范圍內推廣運用。10二、辦法的修訂過程 11 2014年5月，啟動辦法修訂工作，主要經歷三個階段三個階段： 第一階段（第一階段（20142014年年5 5月月-6-6月）月），在充分調研與論證的基礎上完成了辦法的修訂初稿。 第二階段（第二階段（20142014年年7 7月月-12-12月）月），在我會系統(tǒng)內廣泛征求意見 1.與部分銀監(jiān)局、銀監(jiān)分局座談，聽取意見。 2.與會機關監(jiān)管部門、部分銀監(jiān)局法規(guī)處處長座談和銀監(jiān)局分管法規(guī)的負責人座談，聽取意見。 3.向會機關監(jiān)管部門和

6、各銀監(jiān)局征求三輪修改意見。 第三階段（第三階段（20142014年年1111月月-2015-2015年年3 3月）月），征求部分銀行業(yè)金融機構和專家學者的意見。12 2015年3月初，完成了辦法（修訂稿）的最終起草工作。 4月2日主席辦公會審議通過。 4月底通過中國政府法制信息網和銀監(jiān)會網站向社會公開征求意見。13三、辦法修訂的基本原則14 辦法辦法修訂過程中，主要遵循了三項基本原則：修訂過程中，主要遵循了三項基本原則： 加強頂層設計，踐行現(xiàn)代法治精神和理念，借鑒吸收先進成熟的法治經驗與做法，在與上位法、相關司法解釋銜接的前提下，著力體現(xiàn)先進性、科學性和前瞻性。 立足行業(yè)實際，注重總結基層執(zhí)法

7、實踐經驗，體現(xiàn)我會系統(tǒng)監(jiān)管執(zhí)法特色，確保辦法的針對性、務實性和有效性。 加強自我約束，加大執(zhí)法力度。對執(zhí)法主體提出更高的要求，既要嚴格執(zhí)法程序和時限，又要加大處罰的力度，突出“雙罰”，強調辦法實施的嚴格性、嚴肅性和嚴厲性。15四、辦法修訂的重點內容16（一）區(qū)分定性依據與量罰依據，明確規(guī)范性文件可以作（一）區(qū)分定性依據與量罰依據，明確規(guī)范性文件可以作為定性依據為定性依據（二）設立行政處罰委員會，建立查、審、決相分離的處（二）設立行政處罰委員會，建立查、審、決相分離的處罰機制罰機制 （三）實行（三）實行“雙罰雙罰”制，加大對違法責任人的懲戒力度制，加大對違法責任人的懲戒力度（四）明確異地實施違法

8、行為管轄主體，防止監(jiān)管真空和（四）明確異地實施違法行為管轄主體，防止監(jiān)管真空和監(jiān)管重復監(jiān)管重復（五）加強對立案環(huán)節(jié)的管理與監(jiān)督，從源頭上規(guī)范和推（五）加強對立案環(huán)節(jié)的管理與監(jiān)督，從源頭上規(guī)范和推進處罰工作進處罰工作17（六）嚴格和細化調查取證要求，強化程序和證據意識（六）嚴格和細化調查取證要求，強化程序和證據意識（七）調整重大行政處罰的標準，充分保障當事人的聽證（七）調整重大行政處罰的標準，充分保障當事人的聽證權利權利（八）建立行政處罰信息公開制度，提高處罰的透明度（八）建立行政處罰信息公開制度，提高處罰的透明度（九）建立處罰決定文書抄送制度，加強對被處罰責任人（九）建立處罰決定文書抄送制度，

9、加強對被處罰責任人的聯(lián)合懲戒約束的聯(lián)合懲戒約束（十）建立行政處罰工作時限制度，提高處罰工作效率（十）建立行政處罰工作時限制度，提高處罰工作效率（十一）其他修改內容（十一）其他修改內容18新舊辦法框架結構對比圖舊舊辦法辦法（7章49條）新新辦法辦法（11章97條）第一章第一章 總則第二章第二章 管轄和適用第三章第三章 立案、調查、取證和審查第四章第四章 聽證第五章第五章 決定與執(zhí)行第六章第六章 法律責任第七章第七章 附則 第一章第一章 總則第二章第二章 管轄第三章第三章 立案第四章第四章 調查第五章第五章 取證第六章第六章 審理第七章第七章 審議第八章第八章 聽證第九章第九章 決定與執(zhí)行第十章第

10、十章 法律責任第十一章第十一章 附則19 （一）區(qū)分定性依據與量罰依據，明確規(guī)范性文件可以作（一）區(qū)分定性依據與量罰依據，明確規(guī)范性文件可以作為定性依據為定性依據 舊辦法沒有將處罰依據區(qū)分為定性依據定性依據與量罰依據量罰依據，實踐中大量違反規(guī)范性文件的違規(guī)行為無法予以行政處罰，影響銀行監(jiān)管的權威性。 規(guī)范性文件是我會系統(tǒng)監(jiān)管執(zhí)法的重要依據之一，將具有普遍約束力的規(guī)范性文件作為違法行為的定性依據，已為行政執(zhí)法和司法實踐普遍認同。舊舊辦法辦法第3條新新辦法辦法第4條 銀監(jiān)會及其派出機構實施行政處罰以法律、行政法規(guī)和規(guī)章為依據。規(guī)章以下的規(guī)范性文件不得設定行政處罰，不得作為行政處罰的依據。違法、違規(guī)

11、行為的認定應當以法律、行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件為依據。20 工作中需要注意：工作中需要注意：規(guī)范性文件可以作為認定違法行為的依據，但不得作為違法行為的量罰依據，量罰依據必須是法律、行政法規(guī)和規(guī)章。定性所適用的“規(guī)范性文件”，原則上是銀監(jiān)會層面制定下發(fā)的規(guī)范性文件。派出機構制定下發(fā)的一般不得作為定性依據。21（二）設立行政處罰委員會，建立查、審、決相分離的（二）設立行政處罰委員會，建立查、審、決相分離的處罰機制處罰機制 新舊辦法關于處罰職責分工對比圖 舊舊辦法辦法 新新辦法辦法 監(jiān)管部門監(jiān)管部門主要職責主要職責 立案、調查取證；提出處罰意見；制作、送達處罰文書；執(zhí)行處罰；立卷存檔；立案、調查取

12、證；提出處罰建議；銷案；法律部門法律部門（處罰辦）（處罰辦）主要職責主要職責 審查處罰意見的合法性、適當性；組織聽證；審理案件；組織聽證；組織行政處罰委員會審議會議；制作、送達處罰文書；監(jiān)督處罰的執(zhí)行；立卷存檔；行政處罰行政處罰的決定權的決定權 一般處罰，由單位負責人決定；重大處罰，由主席會議（局長會議）決定；所有處罰案件均由行政處罰委員會審議并決定。221.1.行政處罰委員會（處罰委）行政處罰委員會（處罰委）（1 1）職能定位：）職能定位：是審議決策決策機構。不是議事咨詢機構。（2 2）人員組成：）人員組成： 會機關處罰委由主任委員、副主任委員、委員和專職委員組成。 設主任委員1人，由銀監(jiān)會

13、副主席擔任；副主任委員1人，由銀監(jiān)會辦公廳主要負責人擔任；各機構監(jiān)管部門和法規(guī)部主任為委員。專職委員根據工作需要適時設立。 會機關在今年5月成立了處罰委員會，人員組成有其特殊性。各銀監(jiān)局不必完全按照會機關的做法，而應當參照會機關設立處罰委的原則精神，結合各自實際設立。 23 （3 3）議事規(guī)則：）議事規(guī)則：以審議會議形式開展工作。 審議的內容。以處罰辦提出的審理報告為基礎對案件進行審議。審議內容主要有6個方面： 處罰程序是否合法 違法事實是否清楚、證據是否確鑿 違法責任認定是否適當 違法行為定性是否準確 適用量罰依據是否正確 處罰種類與幅度是否適當 24 審議的程序。 基本程序：監(jiān)管部門匯報調

14、查情況處罰辦匯報審理情況各委員對審理報告發(fā)表意見對處罰意見投票表決主持人當場宣布投票結果。 會議一般由主任委員主持。主任委員因故不能履職的，可以由副主任委員代為履職。 決策的規(guī)則。 實行“雙多數”原則。即每次參加審議會議的委員不得少于全體委員的2/3，作出處罰決定應當獲得處罰委全體委員1/2以上同意。 各委員必須親自參會審議、現(xiàn)場實名投票，不能委托他人代為參會、代為投票。投票只有贊成票和反對票。 25 2. 2.行政處罰委員會辦公室（處罰辦）行政處罰委員會辦公室（處罰辦） 處罰辦設在法律部門，是處罰委的日常辦事機構，主任由法律部門主要負責人兼任。未設立處罰辦的，由法律部門履行其職責。 （1 1

15、）“審查審查”變變“審理審理” 調查和審理是兩項性質不同的工作，專業(yè)要求差別較大。調查主要是解決違法事實認定的問題，對會計、金融以及監(jiān)管經驗等方面有著較高的要求。審理主要是解決法律定性和法律適用問題，對法律專業(yè)要求較高。 通過職責分工調整，既可以提升監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)問題的能力，又能發(fā)揮法律部門專業(yè)優(yōu)勢，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，合理配置監(jiān)管資源。 26（2 2）審理的內容）審理的內容審理應當以調查報告為基礎。主要包括10個方面內容：是否有管轄權調查取證程序是否合法是否超過處罰時效違法事實是否清楚、證據是否確鑿違法行為定性是否準確適用量罰依據是否正確當事人的陳述申辯是否應予以采納直接負責的董（理）事、高管和其他

16、直接責任人的違法事實及責任認定是否準確是否有從輕、減輕或不予處罰的情節(jié)處罰種類與幅度的建議是否適當 27 （3 3）審理后的處理措施）審理后的處理措施 提請監(jiān)管部門作書面說明或退回補充調查： 違法事實不清 證據不足或不符合要求 有關人員責任認定不清 調查取證程序違法 經補充調查后仍無法取得充分證據證明違法事實的，監(jiān)管部門應當作銷案處理。 28 直接調整或變更監(jiān)管部門的意見和建議： 違法行為定性不準確； 適用量罰依據錯誤； 處罰建議幅度或種類明顯不當。 認為應當予以行政處罰的，制作審理報告，提請?zhí)幜P委審議。 29 （三）實行（三）實行“雙罰雙罰”制，加大對違法責任人的懲戒力度制，加大對違法責任人

17、的懲戒力度 舊辦法規(guī)定，在對銀行進行處罰的同時，應當責令銀行對高管等違法責任人進行紀律處分。沒有明確提出“雙罰”要求。 對違法違規(guī)個人責任的認定和追究，既是銀監(jiān)法的規(guī)定，也是嚴格執(zhí)法的要求。“只罰機構，不罰個人”在處罰實踐中長期普遍存在，既損害監(jiān)管的權威性和公信力，也助長銀行業(yè)違規(guī)行為。 紀律處分與行政處罰是兩種不同的法律責任，不少監(jiān)管部門誤將責令給予紀律處分視為行政處罰，忽略或放松對個人的行政處罰，存在以紀律處分代替行政處罰的錯誤傾向。 30 新辦法突出強調“雙罰”，明確規(guī)定在對銀行實施行政處罰時，要對違法違規(guī)責任人追究法律責任，區(qū)別不同情形區(qū)別不同情形對責任人予以行政處罰。 工作中需要注意

18、工作中需要注意：“雙罰”并不是要求“一刀切”，一律要處罰責任人或對所有責任人都進行處罰，而是要實事求是，綜合考慮責任人的違法事實、情節(jié)、履職情況等因素作出決定。 31（四）明確異地實施違法行為管轄主體，防止監(jiān)管真空和（四）明確異地實施違法行為管轄主體，防止監(jiān)管真空和監(jiān)管重復監(jiān)管重復 對跨區(qū)域經營的銀行異地實施的違法行為，舊辦法沒有明確管轄主體。 按照既要符合行政處罰法的管轄原則，又能體現(xiàn)我會系統(tǒng)屬地監(jiān)管的特殊體制，新辦法規(guī)定，銀行異地實施違法行為，由違法行為發(fā)生地的監(jiān)管機構管轄。 在具體查處工作中，在具體查處工作中，兩個監(jiān)管機構要加強溝通和配合。新辦法規(guī)定，行為發(fā)生地的監(jiān)管機構應當及時將違法行

19、為告知行為實施主體所在地的監(jiān)管機構。所在地的監(jiān)管機構應當協(xié)助、配合做好調查工作。32 （五）加強對立案環(huán)節(jié)的管理與監(jiān)督，從源頭上規(guī)范和推（五）加強對立案環(huán)節(jié)的管理與監(jiān)督，從源頭上規(guī)范和推進處罰工作進處罰工作 舊辦法對立案的規(guī)定較為原則、簡單，缺乏明確標準和有效監(jiān)督，存在“應立不立”現(xiàn)象。新辦法單設一章，對立案標準、立案責任、銷案程序、立案監(jiān)督等方面作了全面規(guī)范。 通過“立案”程序，明確和規(guī)范執(zhí)法的期限，有利于督促監(jiān)管部門積極履職。 通過“立案”程序，便于明確和固定調查人員及其職責，防止推諉。 通過“立案”程序，加強對調查活動的監(jiān)督。 建立不立案說明理由制度，可以防止執(zhí)法人員濫用裁量權，推進公平

20、公正執(zhí)法。 33 （六）嚴格和細化調查取證要求，強化程序和證據意識（六）嚴格和細化調查取證要求，強化程序和證據意識 舊辦法對調查取證行為規(guī)定過于原則，難以適應今后依法監(jiān)管的要求。新辦法單設兩章分別對調查、取證做了全面、細致規(guī)定。 34 1. 1.調查工作調查工作 （1 1）明確了調查的期限。立案之日起90日內完成調查工作。需要延期的，應報處罰委主任批準。 （2 2）建立派出機構之間的協(xié)查制度。協(xié)助調查機構收到協(xié)助調查函之日起30日內完成調查。需要延期的（不得超過30日），應告知被協(xié)助機構。 （3 3）落實“雙罰”制，突出對個人的調查。調查銀行違法行為的同時，應當對直接負責的董事、高管和其它責任

21、人的違法行為及其責任一并進行調查認定。 （4 4）細化調查報告的內容。包括案件來源、當事人基本情況、處罰時效情況等10個方面的內容，較舊辦法增加了7個。35 2.2.取證工作取證工作 舊辦法未對取證作出規(guī)定。新辦法對我會系統(tǒng)執(zhí)法中常見的證據種類、取證要求、標準等加以規(guī)范。 （1 1）強調現(xiàn)場檢查取證程序與行政處罰調查程序的銜接。立案前核查或現(xiàn)場檢查過程中依法取得的證據材料，符合處罰證據要求的可以作為認定違法事實的證據。違反取證程序或不符合處罰證據要求的，不得作為認定違法事實的證據。當事人對現(xiàn)查檢查事實確認書記載的違法事實予以確認的，視為自認，可以直接作為處罰證據使用，無需另行取證。36 （2

22、2）強調要全面取證。不僅要收集當事人有無違法行為的證據，還要收集違法行為情節(jié)輕重的證據。 （3 3）確認其他執(zhí)法部門證據的轉化與承認規(guī)則。對司法機關或其他行政執(zhí)法機關保存、公布、移送的證據材料，經審查認定其真實合法性后，可以作為我會系統(tǒng)行政處罰的證據。37（七）調整重大行政處罰的標準，充分保障當事人的聽證權利（七）調整重大行政處罰的標準，充分保障當事人的聽證權利新舊辦法關于“重大處罰”標準對比圖舊舊辦法辦法 新新辦法辦法 機構機構罰款罰款銀監(jiān)會作出的200萬元以上罰款。銀監(jiān)局作出的100萬元以上罰款。銀監(jiān)分局作出的50萬元以上罰款 。銀監(jiān)會作出的500萬元以上罰款。銀監(jiān)局作出的100萬元以上罰

23、款。銀監(jiān)分局作出的50萬元以上罰款。個人個人罰款罰款銀監(jiān)會、銀監(jiān)局、分局作出的10萬元以上罰款 。銀監(jiān)會作出的50萬元以上罰款。銀監(jiān)局作出的30萬元以上罰款。銀監(jiān)分局作出的10萬元以上罰款。未作規(guī)定 銀監(jiān)會作出的沒收500萬元以上違法所得。銀監(jiān)局作出的沒收100萬元以上違法所得。銀監(jiān)分局作出的沒收50萬元以上違法所得。責令停業(yè)整頓責令停業(yè)整頓吊銷金融許可證 吊銷金融許可證 取消董事、高管任職資格5年以上 直至終身取消董事、高管任職資格未作規(guī)定 禁止從事銀行業(yè)工作 38 1.1.將將“沒收較大數額的違法所得沒收較大數額的違法所得”增列為重大處罰：增列為重大處罰： 銀監(jiān)會作出沒收500萬元以上、銀

24、監(jiān)局作出沒收100萬元以上、銀監(jiān)分局作出沒收50萬元以上的違法所得。 2.2.將將“禁止從業(yè)禁止從業(yè)”增列為重大處罰：增列為重大處罰： 禁止從事銀行業(yè)工作在性質上與取消任職資格相同，但在嚴厲程度上要超過取消任職資格。 “禁止從業(yè)”是指“被處罰責任人不得參與、從事銀行業(yè)金融機構經營管理與業(yè)務等相關活動，不得與銀行業(yè)金融機構發(fā)生勞動或勞務關系”。 39 3. 3.提高提高“罰款罰款”類重大處罰的金額標準：類重大處罰的金額標準： 對銀行或其他單位的罰款。舊辦法規(guī)定，銀監(jiān)會作出200萬元以上的罰款屬于重大處罰，新辦法則將該標準提高到500萬元以上。舊辦法規(guī)定的銀監(jiān)局作出100萬元以上、銀監(jiān)分局作出50

25、萬元以上的罰款屬于重大處罰，新辦法則維持不變。 對個人的罰款。舊辦法規(guī)定，銀監(jiān)會、銀監(jiān)局、銀監(jiān)分局作出10萬元以上的罰款屬于重大處罰。新辦法則根據監(jiān)管主體級別作了區(qū)分，即銀監(jiān)會作出50萬元以上、銀監(jiān)局作出30萬元以上、銀監(jiān)分局作出10萬元以上的罰款屬于重大處罰。 4.4.刪除刪除“資格資格”類重大處罰的年限要求：類重大處罰的年限要求： 無論取消資格或禁止從業(yè)多少年，均為重大處罰。 40 （八）建立行政處罰信息公開制度，提高處罰的透明度（八）建立行政處罰信息公開制度，提高處罰的透明度 舊辦法未對行政處罰信息公開作出規(guī)定。 新辦法規(guī)定銀監(jiān)會及其派出機構應當在其官方網站上公開行政處罰有關信息。 有利

26、于主動接受社會公眾監(jiān)督； 可以警示威懾違法當事人，引導和推動依法合規(guī)經營，維護公平競爭的銀行業(yè)秩序。 考慮到銀行業(yè)的公共性、敏感性和現(xiàn)階段我會系統(tǒng)執(zhí)法水平，處罰信息要采取循序漸進、審慎公開的做法。41 （九）建立處罰決定文書抄送制度，加強對被處罰責任人的聯(lián)合懲戒（九）建立處罰決定文書抄送制度，加強對被處罰責任人的聯(lián)合懲戒約束約束 行政處罰法沒有對處罰決定書的抄送作出明確要求，舊辦法也沒有作出規(guī)定。 新辦法規(guī)定： 作出取消高管任職資格處罰的，應將處罰決定書抄送核準其任職資格的監(jiān)管機構和其所屬（即具有人事管理權）的銀行。 作出禁止從業(yè)處罰的，應將處罰決定書抄送該被處罰人所屬（即具有人事管理權）的銀行。 加強對高管的持續(xù)監(jiān)管、聯(lián)動監(jiān)管。便于銀行協(xié)助、配合做好執(zhí)行工作。推動銀行在日常經營活動中重視和加強對高管的管理。防止被處罰人在銀行業(yè)間“帶病”提拔、流動。42 （十）建立行政處罰工作時限制度，提高處罰工作效率（十）建立行政處罰工作時限制度，提高處罰工作效率 舊辦法對行政處罰立案、調查、審理等主要環(huán)節(jié)的工作時限沒有明確規(guī)定，行政處罰法也沒有相應規(guī)定，導致處罰實踐中無法杜絕拖延、