第一章公共組織

1、Click to edit Master title styleClick to edit Master text stylesSecond levelThird levelFourth levelFifth level*單擊此處編輯母版標(biāo)題樣式單擊此處編輯母版文本樣式第二級(jí)第三級(jí)第四級(jí)第五級(jí)*第一章 公共組織 組織的定義 組織是人們?cè)谝欢ㄉ鐣?huì)環(huán)境中，通過(guò)相互交往而形成的具有共同目標(biāo)、特定結(jié)構(gòu)、功能和行為方式的有機(jī)整體。 組織的共性組織是人們相互交往中形成的一定行為關(guān)系的集合；組織有著某種特定的目標(biāo)；組織有一定的結(jié)構(gòu)和行為方式；組織有內(nèi)在的精神意識(shí)（即有意識(shí)養(yǎng)成，最終系統(tǒng)化為組織文化）；組織是

2、一個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)，隨組織環(huán)境變化而有機(jī)發(fā)展。公共組織的內(nèi)涵 公共組織：以管理社會(huì)公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為目的，擁有法定的或授予的公共權(quán)力的所有組織實(shí)體。從組織目的來(lái)看： 公共組織是國(guó)家、政府和社會(huì)為了實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)目標(biāo)，根據(jù)憲法和法律及其社會(huì)公眾的需要，將專(zhuān)職人員和若干部門(mén)按照特定的結(jié)構(gòu)形式組合起來(lái)并依法對(duì)國(guó)家、政府和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理和控制的系統(tǒng)。從與私人管理組織相互區(qū)別的角度看： “公共”的組織是相對(duì)于“私人的”、“營(yíng)利的”或“企業(yè)的”組織而言的一種特殊組織形式，即公共組織或公共部門(mén)、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)所面臨的是“公域”而不是“私域”。從公共組織所調(diào)控的對(duì)象范圍來(lái)看：

3、公共組織有廣義和狹義之分：廣義的公共組織既包括政府系統(tǒng)，也包括第三部門(mén)（非營(yíng)利組織等）；狹義的公共組織僅僅是指國(guó)家政府系列的具有行政管理職責(zé)的組織形式。公共組織的特征公共組織以管理社會(huì)公共事務(wù)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益為基本職責(zé)公共組織不以營(yíng)利為目的公共組織通過(guò)行使公共權(quán)力來(lái)管理公共事務(wù) 公共組織的活動(dòng)必須依法進(jìn)行并受到高度監(jiān)督公共組織具有政治性傾向及行為的強(qiáng)制性和權(quán)威性公共組織的目標(biāo)不易計(jì)量及責(zé)任的多元化 公共組織的存在與定位市場(chǎng)失靈與政府干預(yù)政府失靈與非政府組織的介入市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)因市場(chǎng)缺陷而引起的資源配置的無(wú)效率。收入與財(cái)富分配不公 外部負(fù)效應(yīng)問(wèn)題競(jìng)爭(zhēng)失敗和市場(chǎng)壟斷的形成失業(yè)問(wèn)題區(qū)域經(jīng)濟(jì)不協(xié)調(diào)

4、問(wèn)題公共產(chǎn)品供給不足公共資源的過(guò)度使用市場(chǎng)失靈的原因公共產(chǎn)品：非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性壟斷外部影響非對(duì)稱(chēng)信息政府失靈的表現(xiàn)政府政策的低效率政府工作機(jī)構(gòu)的低效率政府的創(chuàng)租、尋租活動(dòng)及官員腐敗政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)在效應(yīng)及其規(guī)模的擴(kuò)張政府失靈的原因信息不完全政府官員的動(dòng)機(jī)難以預(yù)期私人部門(mén)對(duì)政府計(jì)劃的反應(yīng)，從而使政府行為的后果具有不確定性對(duì)政府行為的監(jiān)督缺乏力度政府失靈的解決對(duì)策市場(chǎng)化改革分權(quán)改革厲行法制促進(jìn)公民的參與和監(jiān)督公共組織的界定公共組織既包括政府組織也包括非政府組織。 作為 “純粹的”公共組織，政府組織具有以下特點(diǎn)：政府組織作為公共權(quán)力的執(zhí)掌機(jī)構(gòu)，其基本職能就是維持、處理社會(huì)公共事務(wù)；政府組織用來(lái)從事公共

5、管理的公共權(quán)力是由社會(huì)共同需要產(chǎn)生的，是全體社會(huì)成員共同意志的集中表現(xiàn)，因而對(duì)全體社會(huì)成員具有普遍的約束力；政府組織行為的價(jià)值取向是公共利益；政府組織所掌握和運(yùn)用的資源是一種公共資源；政府組織為社會(huì)所提供的產(chǎn)品是一種純公共產(chǎn)品。 非政府組織的范圍事業(yè)單位根據(jù)公共財(cái)政理論和我國(guó)實(shí)際情況，事業(yè)單位可劃分為公益型、半公益型和經(jīng)營(yíng)型三類(lèi)。公益型事業(yè)單位是指提供純公共產(chǎn)品或收費(fèi)管理程度難，需求彈性小，外部效益大的混合公共產(chǎn)品的公共組織。 半公益型事業(yè)單位是指提供具有一定外部效益的混合公共產(chǎn)品的公共組織。 經(jīng)營(yíng)型事業(yè)單位是指提供收費(fèi)管理較容易，需求彈性大，外部效益較低的混合公共產(chǎn)品的部門(mén)。 非政府組織的范

6、圍社會(huì)團(tuán)體：公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性民間組織。 非營(yíng)利性社會(huì)中介組織：介于政府、市場(chǎng)、公民、企業(yè)之間，起橋梁和紐帶作用的具有同業(yè)自律、監(jiān)督鑒證、協(xié)調(diào)溝通等功能的各類(lèi)組織。民辦非企業(yè)單位：企業(yè)事業(yè)單位，社會(huì)團(tuán)體和其他力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事公益性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。 非政府組織的特征 非政府組織從事公共管理源于政府的合法授權(quán)。非政府組織生產(chǎn)或活動(dòng)的基本目標(biāo)是公益性的。非政府組織為社會(huì)提供的產(chǎn)品往往是一種公共產(chǎn)品或混合公共產(chǎn)品。非政府組織的資金來(lái)源主要是公共財(cái)政、不以營(yíng)利為目的的有償服務(wù)性收費(fèi)和捐贈(zèng)。非政府組織不以利潤(rùn)最大化為目的，而是為

7、社會(huì)提供專(zhuān)業(yè)性的、公共性的服務(wù)，這種非營(yíng)利性與政府組織以“公共利益”作為價(jià)值取向的目標(biāo)或原則是一致的。非政府組織的法律地位 準(zhǔn)公共管理主體公共管理相對(duì)人民事主體公共組織的構(gòu)成要素組織目標(biāo)：管理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品、增進(jìn)公共利益組織人員：體現(xiàn)人際關(guān)系，非物質(zhì)關(guān)系組織職能：組織目標(biāo)具體化（界定的業(yè)務(wù)范圍）組織權(quán)力：調(diào)配組織資源、發(fā)揮組織效能的控制力組織機(jī)構(gòu)：承載組織職能，體現(xiàn)組織目標(biāo)組織制度：以書(shū)面形式確認(rèn)的行為規(guī)范，區(qū)別于非正式組織組織文化：集體意識(shí)和行為方式組織設(shè)施：物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)手段組織資源：人力、財(cái)力、物力、信息公共組織的結(jié)構(gòu)公共組織結(jié)構(gòu)：是組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的基本管理工具，是組織軀體的骨架，

8、表現(xiàn)為工作分工的幾何圖式及其等級(jí)上的排列?？茖咏M織是現(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)形式，絕大多數(shù)組織以“科層組織”為基礎(chǔ)。公共組織結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)穩(wěn)定性：公共組織職權(quán)等級(jí)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性;公共組織結(jié)構(gòu)一旦形成，在一定時(shí)期內(nèi)將處于相對(duì)均衡、不變的狀態(tài)。開(kāi)放性：公共組織面對(duì)的是整個(gè)社會(huì)的公共事務(wù)和全體人民，必須具有最大限度的開(kāi)放性。層次性：組織系統(tǒng)劃分管理層級(jí)的數(shù)量。層次性的優(yōu)點(diǎn)在于上下銜接，統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一行動(dòng)，效率較高。規(guī)范性：規(guī)范性是指組織依靠規(guī)則和程序引導(dǎo)員工的程度。一般來(lái)說(shuō),公共組織結(jié)構(gòu)的規(guī)范程度要高于非公共組織。復(fù)雜性：公共組織是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)，其規(guī)模越大，結(jié)構(gòu)就越復(fù)雜。公共組織結(jié)構(gòu)的功能整合功能：

9、1+12 溝通功能激勵(lì)功能效率功能公共組織結(jié)構(gòu)合理化的基本標(biāo)志 明晰性：表現(xiàn)為目標(biāo)清晰，權(quán)責(zé)清晰，分工清晰，任務(wù)清晰。平穩(wěn)性：表現(xiàn)為職能和任務(wù)相平衡，人事平衡，權(quán)力與責(zé)任平衡。適應(yīng)性：能夠適應(yīng)組織內(nèi)外環(huán)境變化的要求，反應(yīng)敏銳，應(yīng)變及時(shí)。高效性：公共組織結(jié)構(gòu)合理化的程度越高，公共組織擁有的能量就越大。精干性：組織結(jié)構(gòu)必須精干，才能做到高效。組織結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵要素管理層次：公共組織內(nèi)縱向劃分的等級(jí)。管理幅度：一名上級(jí)管理者或組織有效管理的直接下級(jí)人員或單位、部門(mén)的數(shù)目。在一定規(guī)模的組織內(nèi)，管理層次與管理幅度成反比，管理層次越多，管理幅度越小，反之亦然。公共組織結(jié)構(gòu)的類(lèi)型 直線式結(jié)構(gòu) 職能制結(jié)構(gòu) 直線職

10、能制結(jié)構(gòu) 矩陣式結(jié)構(gòu)直線式組織結(jié)構(gòu)部長(zhǎng)局長(zhǎng)1局長(zhǎng)2局長(zhǎng)3處長(zhǎng)1處長(zhǎng)2處長(zhǎng)3科長(zhǎng)1科長(zhǎng)2科長(zhǎng)3科員1科員2科員3直線式結(jié)構(gòu)：?jiǎn)我淮怪鳖I(lǐng)導(dǎo)組織職位按照垂直系統(tǒng)直線排列，各級(jí)主管對(duì)自己的下級(jí)擁有直接的一切職權(quán)。優(yōu)點(diǎn)：結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，職權(quán)集中，責(zé)任分明，指揮統(tǒng)一，信息傳遞途徑單一、速度快。缺點(diǎn)：最高主管事必躬親，基層自主性小，職位工作程序固定，容易導(dǎo)致僵化。適用范圍：僅適用于規(guī)模小的組織。直線職能型組織結(jié)構(gòu)局 長(zhǎng)A處長(zhǎng)B處長(zhǎng)C處長(zhǎng)A科長(zhǎng)B科長(zhǎng)C科長(zhǎng)矩陣制組織結(jié)構(gòu)：由兩套組織部門(mén)聯(lián)合構(gòu)成的雙重組織結(jié)構(gòu)，既有職能劃分的垂直領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，又有按項(xiàng)目劃分的橫向領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)。以完成某項(xiàng)工作為核心，從相關(guān)部門(mén)抽調(diào)人員組成

11、臨時(shí)機(jī)構(gòu)履行特定工作任務(wù)優(yōu)點(diǎn)：靈活性、適應(yīng)性強(qiáng)。缺點(diǎn)：穩(wěn)定性差，易出現(xiàn)意見(jiàn)不統(tǒng)一。A 部門(mén)B部門(mén)C 部門(mén)甲工作部乙工作部丙工作部科員A1科員A2科員A3科員B1科員B2科員B3科員C1科員C2科員C3省 長(zhǎng)A 廳B 廳甲項(xiàng)目乙項(xiàng)目丙項(xiàng)目科員A1科員A2科員A3科員B1科員B2科員B3C 廳科員C1科員C2科員C3公共組織的功能公共組織的功能，是指公共組織在履行公共責(zé)任，實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，向社會(huì)提供公共物品和服務(wù)的過(guò)程中所體現(xiàn)出來(lái)的功效與作用。政府組織的功能:(1)政治功能;(2)經(jīng)濟(jì)功能;(3)文化教育功能;(4)社會(huì)服務(wù)功能。非政府公共組織的功能:(1)民主參與及民主管理的功能;(2)社會(huì)服務(wù)與

12、社會(huì)保障的功能;(3)彌補(bǔ)政府資源欠缺的功能;(4)管理體制創(chuàng)新的功能;(5)社會(huì)穩(wěn)定功能。 公共組織的功能服務(wù)功能經(jīng)濟(jì)功能政策與法律功能社會(huì)保障功能服務(wù)功能政府組織:為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù),為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展服務(wù); 為人民服務(wù)、為國(guó)家利益服務(wù)、為社會(huì)公共利益服務(wù); 創(chuàng)辦各種社會(huì)服務(wù)事業(yè)以及對(duì)公共服務(wù)業(yè)進(jìn)行管理。非政府公共組織:其服務(wù)是普遍性、大眾化的;其服務(wù)是日常生活中離不開(kāi)的最基本的服務(wù);其服務(wù)內(nèi)容十分廣泛。經(jīng)濟(jì)功能政府組織：提供社會(huì)公共產(chǎn)品；建立和保持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制度；調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程；收入再分配。非政府公共組織 ：彌補(bǔ)政府資源的欠缺；倡導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)與合作,促進(jìn)公共物品供給效率的提高；拓展社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域

13、；提供大量的再就業(yè)崗位。 政策與法律功能政府組織：通過(guò)政策對(duì)人們的行為和事物的發(fā)展加以引導(dǎo),發(fā)揮政策的導(dǎo)向作用; 運(yùn)用政策,對(duì)社會(huì)中出現(xiàn)的各種利益、矛盾進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制,發(fā)揮政策的調(diào)控作用; 通過(guò)政策的制定與實(shí)施,對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行合理分配,發(fā)揮政策的分配作用。非政府公共組織：對(duì)公共政策與法律的貫徹執(zhí)行和服務(wù)。 社會(huì)保障功能政府組織與非政府公共組織：生存與安全保障社會(huì)穩(wěn)定保障發(fā)展保障公共組織的變革 公共組織的變革是指公共組織為適應(yīng)外部環(huán)境和內(nèi)部條件的改變，為了提高組織績(jī)效，而對(duì)自身的組織結(jié)構(gòu)、人員、職能、管理方式、技術(shù)、知識(shí)、文化等所進(jìn)行的調(diào)整與革新。公共組織變革的原因組織環(huán)境發(fā)生變化組織內(nèi)部條

14、件的變化組織本身成長(zhǎng)的要求公共組織變革的阻力組織變革會(huì)遇到利益方面的阻力。組織變革會(huì)遇到習(xí)慣力量的阻力。組織變革會(huì)遇到改革成本方面的阻力。公共組織變革的類(lèi)型漸進(jìn)式變革：特點(diǎn)：震動(dòng)小、阻力小，但周期長(zhǎng)、零碎化、見(jiàn)效不大。適用于利益矛盾非常突出、非常復(fù)雜的情況。 公共組織變革的類(lèi)型激進(jìn)性變革：特點(diǎn)：速度快、變化大，但震動(dòng)大、阻力大，風(fēng)險(xiǎn)也較大。適用于通過(guò)長(zhǎng)期變革解決不了而積累下來(lái)的情況。公共組織變革的類(lèi)型計(jì)劃性變革：有戰(zhàn)略眼光，適合組織長(zhǎng)期發(fā)展的要求；組織變革可以同管理方法改進(jìn)同步進(jìn)行；組織成員抵觸情緒相對(duì)較小。適用范圍相對(duì)較廣公共組織變革的步驟列文：解凍、變革、再凍結(jié)。解凍：焦點(diǎn)在于創(chuàng)設(shè)變革的動(dòng)

15、機(jī)。鼓勵(lì)組織成員改變?cè)械男袨槟Ｊ胶凸ぷ鲬B(tài)度，采取新的適應(yīng)組織戰(zhàn)略發(fā)展的行為與態(tài)度。變革：為新的工作態(tài)度和行為樹(shù)立榜樣?？刹捎脤?dǎo)師指導(dǎo)、專(zhuān)家演講、群體培訓(xùn)等多種途徑。再凍結(jié)：組織利用必要的強(qiáng)化手段使新的態(tài)度與行為固定下來(lái)，使組織變革處于穩(wěn)定狀態(tài)?？ㄋ固兀河闪襟E構(gòu)成的組織變革的微觀步驟模型一是審視狀態(tài)二是覺(jué)察問(wèn)題三是辨明差距四是設(shè)計(jì)方法五是實(shí)行變革六是反饋效果 公共組織變革的內(nèi)容公共組織職能的變革公共組織結(jié)構(gòu)的變革公共組織管理方式和管理技術(shù)的變革公共組織職能的變革公共組織職能重心的變革：政治職能比重降低，社會(huì)公共事務(wù)管理職能加強(qiáng)。公共組織職能關(guān)系的變革：“守夜人” “萬(wàn)能政府” “有限政府”公共組織結(jié)構(gòu)的變革組織結(jié)構(gòu)由集中控制轉(zhuǎn)向在自治合作基