“城市開發(fā)邊界”政策與國家的空間治理

1、“城市開發(fā)邊界”政策與國家的空間治理2015-10-12 張兵等 國地資訊導讀：在推進新型城鎮(zhèn)化的政策背景下，如何賦予“城市開發(fā)邊界”更為有效的政策內涵？又怎樣從國家空間治理體系和治理能力建設的角度來判斷這一規(guī)劃政策的價值？回頭看規(guī)劃工作中控制和引導城市開發(fā)邊界的歷史，或許能幫助人們更為冷靜地看待“新事物”的本質。中共十八屆三中全會提出深化改革和推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的議題。在法治化和民主化的概念下，空間治理體系和治理能力的建設預計在今后一個時期將成為規(guī)劃界研究和討論的熱點問題。在提升城鄉(xiāng)建設和發(fā)展治理能力方面，2014年3月國務院頒布國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃已經(jīng)提出諸

2、如“健全國家城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度”、“設立總規(guī)劃師制度”等措施。伴隨著深化改革的過程，在國家的空間治理方面一方面要深入研究如何能夠進一步夯實國家的基本權力，不斷健全和完善既有的法律制度，提高治理能力；另一方面也要盡量避免在國家空間治理領域的權力結構“另起爐灶”和“重復建設”，切實提高政府對土地使用和空間管理的效能。在空間治理體系的頂層設計中這兩點都是非常重要的。筆者注意到，2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會議和國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃等文件中，要求“嚴格新城新區(qū)設立條件，防止城市邊界無序蔓延”、“城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉向限定城市邊界、優(yōu)化空間結構的規(guī)劃”。此前，國家相關部委也都發(fā)布過相關的政策文件

3、。2006年建設部頒布的城市規(guī)劃編制辦法中就已經(jīng)明確要求，作為指導城市發(fā)展和建設的大綱，城市總體規(guī)劃需要研究確定“中心城區(qū)空間增長邊界”。用“增長”邊界而非“開發(fā)”邊界，體現(xiàn)的是城市總體規(guī)劃綜合性，它要考慮的重點是城市整體發(fā)展和增長的戰(zhàn)略問題，而不只是一個管理和控制開發(fā)建設行為的問題。2014年2月國土資源部下發(fā)了關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知，其中重點提出了“嚴控建設占用耕地，劃定城市開發(fā)邊界，控制城市建設用地規(guī)模，逐步減少新增建設用地計劃指標”的要求。在新的政策背景下，劃定“城市開發(fā)邊界”成為積極落實國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的新任務之一。誠然，“城市開發(fā)邊界”不是一個新概念?！靶聟^(qū)”泛

4、濫，城市蔓延，大量良田被吞噬，也都不是新問題。新中國幾十年經(jīng)營起來的城鄉(xiāng)規(guī)劃制度中，早有了“規(guī)劃區(qū)”、“規(guī)劃建設用地規(guī)?！?這個規(guī)模不只是數(shù)量，也有界線的意義)、“城市發(fā)展方向”、作為強制性內容的“三區(qū)四線”等等管理工具，而且在編制過程中已從法律制度和操作層面實現(xiàn)了總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的有效銜接，不能說城鄉(xiāng)規(guī)劃是在沒有明確“城市開發(fā)邊界”的條件下進行規(guī)劃管理的。那么今天提出要正式劃定的“城市開發(fā)邊界”和過去規(guī)劃編制和管理實務中實際存在的“城市開發(fā)邊界”相比，能在管理上有什么實質性的突破？用地擴張的背后有著極為復雜的社會經(jīng)濟原因，如果只是試圖針對擴張的結果狀態(tài)去設置界限，那么導致無度擴張背

5、后的動因誰能保證不會瓦解這個新的管控政策？如果過去的規(guī)劃工具管不住，“城市開發(fā)邊界”會有什么空間治理的新意義，以避免最后出現(xiàn)“五十笑百步”的結果？歸根結底的問題是，在推進新型城鎮(zhèn)化的政策背景下，如何賦予“城市開發(fā)邊界”更為有效的政策內涵？又怎樣從國家空間治理體系和治理能力建設的角度來判斷這一規(guī)劃政策的價值？在規(guī)劃師(無論來自哪個政府部門)動手劃定“新的”城市開發(fā)邊界之前，這些問題難道不需要一起多做討論來給出清晰的答案嗎？回頭看規(guī)劃工作中控制和引導城市開發(fā)邊界的歷史，或許能幫助人們更為冷靜地看待“新事物”的本質。1我國規(guī)劃實踐中“城市開發(fā)邊界”的思維演變我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃界對于“城市開發(fā)邊界”的認識

6、大體經(jīng)歷了如下三個階段：1.1 終極藍圖的“城市開發(fā)邊界”改革開放以來，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者曾一度堅信城市的擴張是可控的！規(guī)劃實踐特別是城市總體規(guī)劃的實踐中，研究確定城市性質和職能、城市規(guī)模、城市發(fā)展方向都是非常重要的政策工具。規(guī)劃在圖紙作業(yè)中，根據(jù)區(qū)域研究(城鎮(zhèn)體系規(guī)劃)、用地適宜性評價、城市規(guī)劃區(qū)以及上述政策內容綜合確定出規(guī)劃用地的形態(tài)。那個各種用地色塊構成的外邊緣實際上就是人們理解的在規(guī)劃期限里的“城市開發(fā)邊界”。但是規(guī)劃師根據(jù)中國城市發(fā)展的實際，結合對歐洲城市規(guī)劃理論和實踐歷史的借鑒，很快發(fā)現(xiàn)這種“終極藍圖”的規(guī)劃思維方式幾乎是錯誤的，規(guī)劃的價值在于一個連續(xù)的過程。規(guī)劃用地形態(tài)的外

7、邊緣難以對幾乎無規(guī)律可循的、分散的城市建設決策構成在空間區(qū)位上的約束作用。1.2 彈性規(guī)劃的“城市開發(fā)邊界”當意識到規(guī)劃是一個動態(tài)過程時，城市總體規(guī)劃開始尋求對復雜變化的城鄉(xiāng)規(guī)律的適應?！皬椥砸?guī)劃”被提出來。規(guī)劃不僅要講求控制，還要面對市場的不確定性，充分發(fā)揮引導作用、協(xié)調作用和激勵作用。節(jié)約耕地是城市規(guī)劃工作的重要原則，但不是唯一的原則。城鄉(xiāng)關系的統(tǒng)籌、區(qū)域的協(xié)調、城市綜合競爭力的提升、可持續(xù)發(fā)展、適宜的工作和居住環(huán)境、綜合交通都是要考慮的問題。況且隨著認識的提高，城市總體規(guī)劃已經(jīng)不再機械地將城市規(guī)模、用地布局及城市邊界本身作為規(guī)劃追求的核心目的了，更不單純地以比對現(xiàn)狀和規(guī)劃圖中城

8、市邊界線的一致性來評價規(guī)劃實施的成敗，因為學科的發(fā)展和積累的經(jīng)驗告訴人們，表達在圖面上的土地使用規(guī)劃方案和規(guī)劃用地形態(tài)所代表的城市開發(fā)邊界反映的是一種關于未來城市空間增長預期的大致狀態(tài)。這張圖紙一定程度向社會表明了城市用地方向和開發(fā)建設規(guī)模上的共識。規(guī)劃過程中社會各界達成的一致要求在技術上不得不用圖紙作為視覺載體加以描繪。色塊的形態(tài)在繪圖中不得不固化下來，但是這并不意味著規(guī)劃如同算命先生那樣能充分預見了城市未來的一切。唯一能確定的僅是城市發(fā)展的不確定性，城市發(fā)展面臨的許多未知因素是編制規(guī)劃時候難以預測的，因此不能僅以是否突破原規(guī)劃劃定的邊界來評價城鄉(xiāng)規(guī)劃編制是否合理。在快速城鎮(zhèn)化背景下，城市規(guī)

9、劃的重點不是嚴防死守城市的規(guī)模、形態(tài)、邊界，而是轉向側重于動態(tài)協(xié)調城市發(fā)展的各種要素，關注城市結構的合理性和彈性、各種不可再生資源的保護、以及各類人群發(fā)展的社會需求等議題。這是改革開放以來城市規(guī)劃學科和實踐中的重要共識和經(jīng)驗。1.3 設置底線的“城市開發(fā)邊界”改革開放的30年對于中國城鄉(xiāng)規(guī)劃界來說是學習的30年。我國保持了開放的心態(tài)和追求科學的精神，從移植、效仿到再創(chuàng)造，不斷根據(jù)中國城市和區(qū)域發(fā)展的狀態(tài)和趨勢來豐富規(guī)劃的概念和技術工具。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃從1980年代起，在國家國土和區(qū)域規(guī)劃嚴重缺位的情況下，為區(qū)域協(xié)調和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展發(fā)揮了重要的無法磨滅的作用。早期的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃探索了“三個

10、結構一個網(wǎng)絡”的編制框架。隨著城鄉(xiāng)建設速度的加快和規(guī)模的急劇擴大，到1990年代中后期從城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制實踐開始，重點增加了對“生態(tài)敏感區(qū)”的劃定，有些城鎮(zhèn)體系規(guī)劃根據(jù)生態(tài)脆弱程度，將“生態(tài)敏感區(qū)”還做了分級。今天看來，這是我國國土和區(qū)域規(guī)劃領域重要的技術創(chuàng)新。這種通過設置生態(tài)底線來應對大規(guī)模擴張的規(guī)劃方法和分析技術被很快應用于許多宏觀層面的規(guī)劃。以北京城市總體規(guī)劃(2004-2020)為標志，北京將市域全部劃定為城市規(guī)劃區(qū)，在市域范圍根據(jù)生態(tài)條件和基本農田保護等要求劃定出“三區(qū)”(禁建區(qū)、限建區(qū)和適建區(qū))，相當于在宏觀尺度上設置了粗線條的“城市開發(fā)邊界”。在同一時期，建設部先后頒布了四個部令

11、，設立了“四線”管理制度。盡管很多規(guī)劃師起初把“四線”理解為中心城區(qū)內部的建設控制邊界，但是“四線”作為“城市開發(fā)邊界”的屬性是不容置疑的，也并不影響這一工具在規(guī)劃用地范圍和適建區(qū)之間地區(qū)發(fā)揮管理作用的可能。根本而言，“三區(qū)四線”是在大規(guī)模城市擴張過程中政府空間治理的“底線思維”的體現(xiàn)。從認識城市總體規(guī)劃的作用，到改革編制技術，再到管理理念的更新，規(guī)劃實踐中有關“城市開發(fā)邊界”的認識有了不斷豐富的進展。如果觀察我國在1990年代以來有關城市開發(fā)(增長)邊界的研究，也可以看到認識方式的基本取向。一種是“正向”思維來研究城市開發(fā)邊界，劃定方法以城市為中心圈定其拓展所需空間，給出擴張的界線，往往以模

12、型預測為技術基礎。常見的技術方法有元胞自動機(CA)模型及其優(yōu)化改良(周成虎，1999；黎夏，等，1999、2004；龍瀛，等，2006、2008、2009；)應用Sleuth模型(郗鳳明，等，2009；)應用遙感技術、GIS方法(韓昊英，2009；祝仲文，等，2009)?！罢颉眲澏ㄔ鲩L邊界的技術路線主要是“定城市規(guī)模-分配總用地-確定邊界”，討論集中于采取何種方法使邊界劃定更為科學、合理；另一種則是用“反向”思維，其假設是可靠的和合理的擴張界線是難以預測的，因此劃定方法以城市外圍的各類資源的保護為出發(fā)點，基于劃定“限制和控制類要素”而“倒逼”出“城市開發(fā)邊界”，明確劃出建設行為禁止侵入和有

13、條件進入的地區(qū)，類似于圖底關系互換，同樣可以達到框定城市開發(fā)邊界的目的。例如確定城市生態(tài)基礎設施(俞孔堅，等，2005)、城市生態(tài)廊道(蘇建忠，等，2005)、以“三區(qū)”為基礎提出了16類110個限建要素構成的控制體系(龍瀛，等，2006)、生態(tài)敏感性分析、景觀生態(tài)安全格局分析等方法(楊建軍，等，2010)。總體來看，國內在“反向”劃定方法方面，主要綜合了生態(tài)環(huán)境、資源利用、公共安全等各類要素的情況下來予以劃定。這和管理上“三區(qū)四線”守住底線的邏輯是一致的。當然，對于“城市開發(fā)(增長)邊界”的研究也有其他角度的研究，主要包括國外經(jīng)典案例的介紹，涉及城市增長邊界概念運用的學理辨析、制度設計、財政

14、投入和產(chǎn)出等等，也有研究對運用這一政策工具的中外環(huán)境差異做了一些有意義的解讀(張進，2002；張京祥，等，2003；劉海龍，2005；李景剛，等，2005；馮科，等，2008；段德罡，等，2009；吳次芳，等，2009)。2確定“城市開發(fā)邊界”需要“綜合協(xié)同”和“底線思維”2.1 “城市開發(fā)邊界”政策的綜合性當下，“城市開發(fā)邊界”作為一種政策工具的設計有著特殊的語境。在國土資源部的文件(2014)中，“劃定城市開發(fā)邊界”和“嚴控建設占用耕地”有著緊密的因果關系。從我國空間治理體系的上層結構存在多部門共管的現(xiàn)實情況看，這個表述多多少少反映出部門的職能特點。但是從政策試圖作用的對象看，由

15、于城鄉(xiāng)發(fā)展所具有的復雜性和綜合性，客觀上決定了如果“劃定城市開發(fā)邊界”的政策設計僅僅同“嚴控建設占用耕地”聯(lián)系在一起，那么這個政策將難免會有部門的局限性。對此，在這一輪對“城市開發(fā)邊界”的政策設計中應盡量避免。空間規(guī)劃的政策設計需要有一定的學理基礎。我國城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)歷了艱難曲折的60年，在國家的學科體系中上升為一級學科。這是一門實踐性很強的學科。人們對于城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的認識以及對規(guī)劃在社會進步中的作用的理解有著不斷反思和批判的進步過程。很多規(guī)劃概念和技術工具在這個過程中不斷被檢驗和錘煉，對其作用和局限性的理解日臻辯證。例如，我國從1950年代開始引入的公共服務設施的千人指標，在計劃經(jīng)濟時期作為安排

16、基本建設投資的依據(jù)，是規(guī)劃工作中很重要的技術工具。但是到了改革開放后，商品經(jīng)濟和市場經(jīng)濟機制在配置資源中發(fā)揮越來越大的作用。漸漸地，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者批判性地審視“千人指標”的實際作用。由于規(guī)劃意識到城鄉(xiāng)開發(fā)建設機制的復雜性，因此規(guī)劃配置公共服務設施的類型、內容、人均指標都做了很大的修正，甚至在市場化程度很高的開發(fā)環(huán)境下，規(guī)劃只是把千人指標作為一個參考，而在宏觀的、結構性的各類用地的比例結構關系上做出把握。這個認識上的完善提升過程在規(guī)劃學術界、規(guī)劃編制和管理部門幾乎是同步的，這是城鄉(xiāng)規(guī)劃建設領域對國家經(jīng)濟體制改革的積極主動的響應，無疑也是我國規(guī)劃理論、技術、政策領域的進步表現(xiàn)。然而在過去十多年間，

17、由于中央財政能力的快速增強，中央許多部委強化部門地位的政策設計缺乏正確的方法指導，忽視學理基礎，把城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐中幾乎扔掉的舊工具又撿拾回來。劃定城市開發(fā)邊界一定要避免上述這種簡單化的“指標思維”模式。由于這個“開發(fā)邊界”是城市的，政策管控的對象高度復雜，因此必然要考慮它的綜合作用以及發(fā)揮作用的協(xié)同條件。千萬不可因“城市開發(fā)邊界”最近被關注，便以為可以再造一種控制城市蔓延、杜絕耕地損失的神器來。需要清楚“城市開發(fā)邊界”是控制和引導城市開發(fā)建設的規(guī)劃工具之一，它的作用要發(fā)揮好，需要和其他規(guī)劃工具綜合使用，有一個政策上的良好整合；同時，確定“城市開發(fā)邊界”本身也是一個綜合性很強的工作，既要研究我國城

18、市空間增長階段特征和內在規(guī)律，也要總結既往規(guī)劃管理中各種方式的效用和局限，更要考慮各種空間管制政策工具的協(xié)同性和有效性。2.2 在底線思維基礎上實現(xiàn)管控從被動走向主動對政策工具的選擇應當取決于人們對于城市空間增長規(guī)律的認知程度。從1960年代開始至今，預測技術上有了不少的進步，例如GIS的應用、引入更多的分析因子、采取更精細化的計算方法、動態(tài)模擬技術的應用，但都無法從根本上改變預測城市發(fā)展狀態(tài)和劃定城市開發(fā)邊界的困難局面。當城市空間增長的規(guī)律難以測準的前提下，針對限定開發(fā)范圍的政策工具選擇可以有兩種取向：一種是面對大量未知的事物，強調主觀上控制事物發(fā)展的意志，硬著頭皮劃出一圈邊界來限

19、定城市擴張的范圍；另一種則是盡量將決策建立在人們已知的規(guī)律基礎之上，也就是說，既然認識到某些資源環(huán)境被過度開發(fā)可以殃及城市和鄉(xiāng)村的環(huán)境品質和可持續(xù)發(fā)展的能力，那么通過設置不可逾越的紅線，阻止這些開發(fā)建設行為侵入，也可以實現(xiàn)從“另一個角度”實現(xiàn)了對城市蔓延的抑制。先來看看預設一圈擴張界線的做法。眾所周知，在城鄉(xiāng)規(guī)劃法(2008)第三十條規(guī)定，在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的建設用地范圍以外，不得設立各類開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)；第四十二條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設用地范圍以外作出規(guī)劃許可。它事實上通過城市總體規(guī)劃設置了城市開發(fā)的邊界(規(guī)劃建設用地之外是不能進行任何城市建設的)。有理由

20、相信城市總體規(guī)劃確定的規(guī)劃用地范圍邊界完全可以起到“城市開發(fā)邊界”期望達到的作用，因為這在國家層面上已經(jīng)被賦予了幾乎最高的法律地位?，F(xiàn)在，大家覺得這條邊界還是不夠用、管不住，于是寄希望于在適建區(qū)內圈出新的一圈“城市開發(fā)邊界”。新的一圈“城市開發(fā)邊界”繪制伊始，就會面對未來各種建設決策可能對它的突破，人們對城鄉(xiāng)規(guī)劃法中建設用地范圍線的實際遭遇的經(jīng)驗已經(jīng)預示出，這一圈新界線是很難管住開發(fā)的。當然，決策者可能會找些變通的方式來增加“邊界”的彈性，比如圈定這條邊界時在空間上留有余地，在城市總體規(guī)劃給定的規(guī)劃用地范圍以外，預留一定量的富余空間，換句話說，在規(guī)劃用地的“規(guī)模邊界”外圍再畫一條“擴展邊界”，

21、但是新的問題隨之產(chǎn)生：預留多少、預留在哪里才算是給予了足夠的彈性來彌補測不準的問題呢？既然規(guī)劃當初在給定城市規(guī)模和邊界的時候都測不準，那預留這種富余空間的數(shù)量、區(qū)位、界線形狀也都不可能測準。應當承認，現(xiàn)實世界中政策制定者有權忽略這些科學認識的基礎，把復雜問題簡單化，在實際工作中給定一個增長比例的經(jīng)驗值(例如有把這個經(jīng)驗值確定為在20%以內的做法)。從科學制定政策的理念出發(fā)，人們還是會發(fā)現(xiàn)將這種所謂的經(jīng)驗值用在彈性增長空間上與給足城市用地指標的彈性的做法從邏輯上看沒有什么兩樣。增加“邊界”的彈性還可以有另外一種出路，就是通過在規(guī)劃期中的多次調整來解決彈性問題，比如設定一個程序，每一年(或者五年)

22、調整一次，但這只是發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實用地形態(tài)與原定邊界不一致后采取的及時“校正”的機制。在做出每一次校正的同時，為了畫出調整后的邊界，需要重新對空間形態(tài)做出下一次的預測，但這個預測的準確性依然難以保證，而且此時邊界預測的嚴謹性和技術性往往不如規(guī)劃編制之時。更進一步說，這種做法不是動態(tài)調整，而是縮短了幾次靜態(tài)預測之間的時間間隔而已。通過增加校正頻率來修正預測誤差，本身并沒有對如何提高開發(fā)邊界預測的準確性提出更好的解決辦法，反而增加了下級政府不斷請求上級政府確認邊界調整的行政成本。同時，在這種幾近“實用的”邊界調整過程中，空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性和結構性的內容極有可能被一點一點地肢解。面對城市開發(fā)建設的市場機制，盡

23、快主管部門的權力加強了，但是國家空間治理的整體價值卻恐怕會被大大降低。劃定開發(fā)邊界時，預留富余空間和在規(guī)劃期內不斷“動態(tài)”調整，往往成為政府對導致“城市蔓延”的各種開發(fā)行為的合法性的事后追認。這種“一點一點放開”和“事后追認”的被動做法，難以使我國的空間治理體系建設和能力提高進入一個高級的階段。市場經(jīng)濟對資源配置要起到?jīng)Q定性的作用，在這個大趨勢下，這種被動的空間治理理念和思維注定是無法適應的?，F(xiàn)在轉向對上文提到的另外一種方法的考察。通過設置不可逾越的紅線，將各種開發(fā)建設行為框定在一定的范圍里，這樣做從方法上一定程度地回避了預測難的問題，而把管理的重心放置在對明確界定的、不可侵入和利用的土地和空

24、間資源的重點守衛(wèi)上面。目前，在國家對空間管理的各種工具中，建設主管部門的“三區(qū)”和“四線”的管理方法和國土部門的基本農田保護區(qū)都具有這樣的特點。在市場機制發(fā)揮巨大作用的建設背景下，通過對城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展有整體意義的生態(tài)資源、環(huán)境要素以及公共安全必備空間等劃定保護界線，促使政府空間治理從被動應付和事后追認走向主動的和事前的管控，而避免糾纏在預留空間的大小位置與開發(fā)現(xiàn)實的矛盾上。規(guī)劃要針對城鄉(xiāng)發(fā)展的復雜局面，實際管理過程中各種各樣的開發(fā)情況目不暇接，而隨著發(fā)揮市場在配置資源上的決定性作用，還會出現(xiàn)更多人們無法事先預料的開發(fā)活動和開發(fā)形式。但越是如此，作為政府空間管理手段的規(guī)劃越要能夠準確把握關鍵

25、問題，立足在那些有關城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的真理之上，把那些從科學界到社會共識都已經(jīng)確認需要嚴格保護的資源和環(huán)境要素牢牢把控起來，由此體現(xiàn)規(guī)劃的歷史性的作用?！俺鞘虚_發(fā)邊界”政策設計應該基于這樣的“底線思維”方式，并且從三個方面來做好進一步的設計：應當認真考慮如何能夠充分發(fā)揮現(xiàn)有管理工具的作用；著眼政府管理效率的提高，整合現(xiàn)有的政策工具，不要動輒“另起爐灶”；不斷創(chuàng)新現(xiàn)有管理工具的內涵和應用范圍，適應城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際需要。3“城市開發(fā)邊界”政策面臨的幾個問題在上面兩節(jié)里筆者強調了這樣的觀點，一是盡管在當前提出“劃定城市開發(fā)邊界”，和“嚴控建設占用耕地”和“城市蔓延”有極大的關系，但是作為國家空間治理的手

26、段之一，不能狹隘地理解設計這一政策工具的目標，要清晰地認識到國家空間治理能力的提高，目的是在于實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，控制和引導好城鄉(xiāng)的發(fā)展，因此在管理的價值和邏輯上應當同其他的空間管理手段是一致的，需要保持政策工具之間的協(xié)同性和綜合性，不可偏廢。對于我國空間規(guī)劃系統(tǒng)分而治之的現(xiàn)實來講，更應盡力避免；二是區(qū)域協(xié)調發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展在資源環(huán)境保護、土地和空間資源合理利用的意義上有著豐富的內涵，采取劃定“城市開發(fā)邊界”的手段并不止于耕地一種要素的底線控制(如果僅僅是為了耕地，那么依照基本農田保護條例劃定基本農田保護區(qū)就已經(jīng)是現(xiàn)成的了)，實際上應該在有國家法律基礎的控制要素的基礎上，針對城市開

27、發(fā)的實際問題，對已有的規(guī)劃區(qū)(城鄉(xiāng)規(guī)劃法第二條)、“三區(qū)”和“四線”(城鄉(xiāng)規(guī)劃法第三十五條、第四條等)、基本農田保護區(qū)(基本農田保護條例第二條)等工具的整合和提升，依法更有效地解決當前和今后一個階段的城市空間增長中出現(xiàn)的問題。在充分尊重國家既有的法律制度的前提下，創(chuàng)新制度而避免“另起爐灶”或“重復建設”。在這樣的認識基礎上，來進一步考慮如何提高“城市開發(fā)邊界”政策設計的針對性，應對城市的無度擴張和蔓延。本節(jié)針對“城市開發(fā)邊界”有關討論中的幾個典型問題來談談筆者的看法。第一，如果采取底線思維，圍繞生態(tài)環(huán)境、資源利用、公共安全、基礎設施保障等各類要素綜合劃定出開發(fā)不可逾越的界線，那么是不是就意味著

28、在“城市開發(fā)邊界”以內可以隨意地擴張呢？對此認為，在設立“城市開發(fā)邊界”時，同時要注重研究其他管控手段的協(xié)同使用。法定的城市總體規(guī)劃(依法已經(jīng)同土地利用總體規(guī)劃做了有效的銜接)中所明確的規(guī)劃用地規(guī)模、城市發(fā)展方向、土地使用規(guī)劃(總圖)以及其他強制性的內容都仍舊要對城市開發(fā)發(fā)揮控制和引導的作用。土地使用規(guī)劃(總圖)明確的規(guī)劃用地形態(tài)反映的不僅是一個用地規(guī)模的空間安排，而且背后是具有城市發(fā)展戰(zhàn)略研究作為基礎的，即明確了城市開發(fā)的戰(zhàn)略重點內容和方位，所以規(guī)劃期內的土地使用規(guī)劃方案的用地形態(tài)仍是“城市開發(fā)邊界”管控的重要依據(jù)，特別是近期建設規(guī)劃中較為明確的公共服務設施、公共交通、以及其他基礎設施的建設

29、計劃可以有效地誘導開發(fā)。同時，“一書兩證”特別是選址意見書環(huán)節(jié)將優(yōu)先考慮批準在規(guī)劃用地范圍內的選址申請。第二，那么對于超出規(guī)劃用地范圍(法律明確的實際具有“城市開發(fā)邊界”功能的范圍)的開發(fā)申請，又如何加以限定來防止城市的無序蔓延呢？按照法理來講，這個問題是自相矛盾的。前文筆者已經(jīng)提到城鄉(xiāng)規(guī)劃法(2008)已經(jīng)規(guī)定，在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的建設用地范圍以外，不得設立各類開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)；城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設用地范圍以外作出規(guī)劃許可。那么哪里來的有規(guī)劃用地范圍之外的開發(fā)申請？早在1991年，當時的建設部和國家計委聯(lián)合以建規(guī)(1991)583號文發(fā)布了建設項目選址規(guī)劃管理

30、辦法，第四條要求各級人民政府計劃行政主管部門在審批項目建議書時，對擬安排在城市規(guī)劃區(qū)內的建設項目，要征求同級人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的意見。事實上，不少城市從較為獨立的建設項目到后來愈演愈烈的各類大規(guī)模的開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)，往往都獨立于城市總體規(guī)劃規(guī)定的規(guī)劃建設用地范圍之外，在規(guī)劃區(qū)內的也未執(zhí)行這些選址規(guī)定。2013年8月國家發(fā)改委的一個課題組公布了他們調查的結果，據(jù)悉12個省區(qū)中144個地級城市建有200余個新城新區(qū)，平均每個地級市要建約1.5個新城新區(qū)。這些駭人聽聞的數(shù)字背后是不少城市是通過向上級主管部門申請批準才設立了這些各種名目的新區(qū)，并且文件中通常附有新區(qū)總體規(guī)劃，否則他出讓土地會

31、受到限制，但這些所謂的總體規(guī)劃同城市總體規(guī)劃的法律關系如何往往不被深究。在“發(fā)展是硬道理”的說辭之下，這些新區(qū)在選址和布局上規(guī)避了城鄉(xiāng)規(guī)劃法的有關法律規(guī)定?？梢哉f，造成這種狀況的原因早在2000年后修改城市規(guī)劃法的前期準備材料中就明確提出，即規(guī)劃領域的違法行為主要是政府違法。所以，如果真正要落實“城市開發(fā)邊界”的政策目標，最根本性的工作并不在于采取什么方案來圈定一個空間界線，而是在于嚴格執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法的有關規(guī)定，對違法行為給予足夠嚴厲的告誡和懲辦，尤其是懲治政府的違法行為。這個根本性的問題得不到有效解決，縱使請來孫悟空用金箍棒來畫個法力無邊的圈圈，也無法約束如來佛主導的無序擴張帶來的蔓延。第三

32、，有人認為“三區(qū)”是在市域層面上劃定的，“四線”是在規(guī)劃用地范圍內劃定的，那么對于城市總體規(guī)劃中適建區(qū)、限建區(qū)和規(guī)劃建設用地范圍之間的地區(qū)如何來使用“三區(qū)”“四線”的規(guī)劃管理工具呢？在城鄉(xiāng)規(guī)劃法第十七條中明確城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內容應當包括了禁止、限制和適宜建設的“地域范圍”。這意味著在總體規(guī)劃工作中對于市域、都市區(qū)、中心城區(qū)的不同空間尺度上，人們有足夠的法律基礎來劃定詳細程度不同的禁建區(qū)、限建區(qū)和適建區(qū)。在城市總體規(guī)劃層面，一些城鎮(zhèn)化水平較高的城市將全部市域劃為“規(guī)劃區(qū)”，這樣通過“三區(qū)”的劃定就更為直接地明確了禁止、限制和適宜建設的“地域范圍”，將城市開發(fā)行為限制在適建區(qū)和限建區(qū)的范

33、圍內。對于“四線”而言，從2002-2004年，建設部連續(xù)頒布了城市綠線管理辦法(2002)、城市紫線管理辦法(2004)、城市藍線管理辦法(2006)和城市黃線管理辦法(2006)，其依據(jù)是國家的城市規(guī)劃法、城市綠化條例、文物保護法和水法。在這些規(guī)范性文件中，沒有任何條款將“四線”規(guī)范的行為指向“規(guī)劃區(qū)”或者“中心城區(qū)”或者“規(guī)劃建設用地范圍”，而是都強調了對城市發(fā)展全局有影響的、城市規(guī)劃中確定的、必須加以控制的控制界線。同時指出在編制城市規(guī)劃中，要求與同階段(總體規(guī)劃階段和詳細規(guī)劃階段)城市規(guī)劃內容及深度保持一致。這些規(guī)范性的條款證明，將“四線”理解為總體規(guī)劃用地范圍內的“四線”，是對規(guī)范

34、文件的誤解和錯讀。今天，在研究“城市開發(fā)邊界”的劃定時，這四部規(guī)范性文件仍然具有重要的價值?！耙?guī)劃區(qū)”、“三區(qū)”和“四線”應成為“城市開發(fā)邊界”政策工具的重要組成部分。第四，對于城市總體規(guī)劃確定的規(guī)劃建設用地以外的鄉(xiāng)、村莊建設行為如何加以規(guī)范，防止城鎮(zhèn)型建設開發(fā)的蔓延？應當承認，這是在現(xiàn)行法律制度下最為棘手的問題之一。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十一條規(guī)定了在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)建設以及農村村民住宅建設，不得占用農用地；確需占用農用地的，應按照土地管理法有關規(guī)定辦理農用地轉用審批手續(xù)后，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證。但是鄉(xiāng)村集體土地上的利益格局非常

35、復雜，加上城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門人手不足、技術薄弱等原因，很難做得井然有序。在這個方面，沿海發(fā)達地區(qū)的縣市率先探索和積累了一些很好的經(jīng)驗。在江蘇省的江陰市，對于周莊、華西、新橋等高度工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的地區(qū)，雖然大量土地仍然歸屬于集體用地，但是該地區(qū)作為“農村”的定位僅僅是居民戶口和身份問題，從產(chǎn)業(yè)類型和城市型基礎設施建成狀況去評價，這些地區(qū)實質上已經(jīng)是高度城鎮(zhèn)化地區(qū)。隨著城鄉(xiāng)高度統(tǒng)籌的發(fā)展，城市規(guī)劃主管部門從全市整體利益出發(fā)，認為不能放任集體用地上的無序建設。一方面，通過城市總體規(guī)劃確認了全域劃定為規(guī)劃區(qū)，城市總體規(guī)劃將這個地區(qū)定義為“東部副城”，并安置了城市副中心，大致解決了這個地區(qū)編制控制性詳細規(guī)

36、劃需要的上位規(guī)劃條件；另一方面，對規(guī)劃區(qū)內的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施統(tǒng)一的規(guī)劃編制管理。在編制“控制性詳細規(guī)劃”的過程中，在組織架構和過程設置上推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的高度參與，和規(guī)劃局、規(guī)劃編制人員共同討論和研究這些成片的集體用地上的功能定位和建設用地的調整方向，兼顧各集體組織的近期發(fā)展利益，并明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設用地的調整策略和措施，以市級公共服務和交通等基礎設施建設為引導，推動這些“區(qū)域”內鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)同發(fā)展。規(guī)劃局的領導評論道，“如果等到憲法調整土地所有權的那天人們才對這些集體用地上的建設行為加以管束和調整，那么我國的社會注定會付出比今天更高的代價”。當然，或許會有人認為在集體用地上編制“控制性詳細規(guī)劃”法律依據(jù)不足

37、，但是什么才是真正對城市整體利益擔負歷史責任的行為，人們一目了然，這種規(guī)劃管理的主動創(chuàng)新應當受到尊重和鼓勵。在有關土地所有權基本制度不能在短期內突破的歷史背景之下，面對快速的城鎮(zhèn)化進程，規(guī)劃工作者要創(chuàng)新規(guī)劃管理制度，靈活使用規(guī)劃政策工具，提升規(guī)劃管理部門的能力建設。江陰的經(jīng)驗對于回答第四個問題是有很大啟發(fā)的。在城市和鄉(xiāng)村的規(guī)劃區(qū)內，規(guī)劃主管部門不應局限在中心城區(qū)的規(guī)劃管理上，而且應當探索對于規(guī)劃區(qū)內所有土地(無論國有的還是集體的用地)實施土地使用功能的管控和引導。即便在規(guī)劃許可上還有法律制度的約束，但是在規(guī)劃編制層面可以像江陰那樣嘗試統(tǒng)一的規(guī)劃編制，發(fā)揮對鄉(xiāng)村建設行為的教育、啟發(fā)和引導作用。4

38、關于“城市開發(fā)邊界”的幾點粗淺建議今天國家對于“城市開發(fā)邊界”的設定給予高度的重視，這應當是提升規(guī)劃管理乃至國家空間治理能力的一個難得機遇。在價值取向上，立足于中央發(fā)布的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的要求，強調生態(tài)文明和文化傳承，重視對鄉(xiāng)村地區(qū)的管理，在“城市開發(fā)邊界”劃定時不應只立足于城市的開發(fā)，而是要從區(qū)域協(xié)調發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的高度，來設定“城市開發(fā)邊界”政策的目標；在思想認識上，要立足于對中國城市發(fā)展階段特征的認識，看到中外城鎮(zhèn)發(fā)展的差距特別是社會經(jīng)濟政治環(huán)境條件的不同，避免照搬他國的做法；在管理理念上，立足于當前國家空間治理系統(tǒng)的現(xiàn)狀和城鄉(xiāng)管理制度的現(xiàn)狀，反思管理的缺失和不足，充分總結和吸取已有的

39、理論技術進步的經(jīng)驗，結合政府職能的轉變，強調在空間治理理念上的綜合思維和底線思維；在具體的政策設計方法上，應用好國家法律框架中的管理工具，重點通過促進相關政府主管部門的合作，實現(xiàn)政策工具的作用的協(xié)同發(fā)揮，多實現(xiàn)優(yōu)化整合。在空間管理多部門管理架構下，謹慎出新，避免管理制度的重復建設或草率地另起爐灶，最大程度節(jié)約公共管理的成本，提高空間管理的績效?？傊P者認為，劃定“城市開發(fā)邊界”，本質上是一個政策設計過程，應在新型城鎮(zhèn)化過程面臨的挑戰(zhàn)中，設計一個綜合性的政策工具包，把已有的工具發(fā)揮好協(xié)同作用，而不是要搞出一個孤立的政策工具，更不是要再畫出一個限定城市開發(fā)建設的圈圈來。首先，要再進一步充分研究城鄉(xiāng)

40、規(guī)劃法和相關法律法規(guī)的制度安排，在先行的規(guī)劃管理體制中找出創(chuàng)新空間，重點縮小既有的管理差距。在設計“城市開發(fā)邊界”的政策時，充分研究制度內已經(jīng)具備的諸如規(guī)劃區(qū)、“規(guī)劃建設用地規(guī)模”、城市發(fā)展方向、以及作為強制性內容的“三區(qū)四線”等管理工具的深層價值，實現(xiàn)對城市擴張速度、邊界、形態(tài)、緊湊度的控制，把維護城市功能和結構的平衡發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域和城鄉(xiāng)作為管理的目標，而不應將“城市開發(fā)邊界”作為一個終極狀態(tài)來對待，以免降低管理部門的工作價值和地位。第二，城市發(fā)展是所有政府管理、各類經(jīng)濟組織和全體城市居民共同實現(xiàn)的，要控制和引導“城市開發(fā)”，使各種發(fā)展的力量能夠納入管理的渠道，井然有序地發(fā)揮作用，必然是一個

41、多部門、多種社會力量共同參與和合作的結果。因此管理“城市開發(fā)邊界”，應強調多部門的協(xié)調配合，探索由規(guī)劃建設主管部門會同國土、農業(yè)、環(huán)保等多部門共同商定一套相協(xié)調的各類邊界匯總方案，在一個平臺上反映空間增長管理的各種訴求，實現(xiàn)“多界合一”，在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中加以統(tǒng)一實施。通過創(chuàng)新協(xié)同機制，共同遏制城市蔓延。第三，正確認識城鄉(xiāng)規(guī)劃制度中“三區(qū)”和“四線”的法律內涵，從區(qū)域協(xié)調、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城市發(fā)展全局的高度來認識，在規(guī)劃的不同階段、不同尺度上研究“三區(qū)”和“四線”覆蓋的范圍和界定的深度，有條件擴大內涵和外延的要盡量擴大，盡量整合和反映其他部門在空間管理上的控制要求，提高管理的效率。并且根據(jù)過去十年中央政府管理的新制度、新機構、新功能，適時對“四線”管理辦法進行修改。對此，筆者有如下一些設想。例如，可以將“綠線”的內涵從目前僅是城市各類綠地范圍的控制線，擴展為包括所有城市內部綠地和外圍需要保護的綠色開敞空間，包