行政法與行政訴訟法課件.

1、 必讀法律法規(guī)必讀法律法規(guī) 憲法憲法公務(wù)員法公務(wù)員法 行政處罰法行政處罰法 治安管理處罰法治安管理處罰法行政許可法行政許可法 行政復(fù)議法行政復(fù)議法 行政訴訟法行政訴訟法 國(guó)家賠償法國(guó)家賠償法等等 第一節(jié)行政法的含義第一節(jié)行政法的含義 一、公共行政一、公共行政 (一一)國(guó)家意志執(zhí)行說(shuō)國(guó)家意志執(zhí)行說(shuō) 古德諾古德諾 (18591939） 美國(guó)政治學(xué)家教育家 。1859 年1月18日生于紐約。19141929 年任約翰霍普金斯大學(xué)校長(zhǎng)，先后教授行政法、歷史和政治學(xué)，是美國(guó)政治學(xué)會(huì)的主要?jiǎng)?chuàng)建人。 1913 年曾到北京任袁世凱政府的法律顧問(wèn)，年曾到北京任袁世凱政府的法律顧問(wèn)，古德諾在華兩年期間，為幫助袁世

2、凱實(shí)現(xiàn)皇帝夢(mèng)不遺余力于。1915年發(fā)表共和與君主論，認(rèn)為共和制度不適宜中國(guó)，為袁世凱的復(fù)辟制造輿論。 著作有比較行政法 、 政治與行政 等。他在代表作代表作政治與行政政治與行政中，率先系統(tǒng)闡述了政治與行政分離理論，認(rèn)為政治是表示國(guó)家意志的領(lǐng)域，行政是實(shí)現(xiàn)國(guó)認(rèn)為政治是表示國(guó)家意志的領(lǐng)域，行政是實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的方法和技術(shù)，家意志的方法和技術(shù)，行政不應(yīng)受政治權(quán)宜措施及政黨因素的影響。對(duì)美國(guó)的行政實(shí)踐和理論研究都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。 (二)排除說(shuō) 該觀點(diǎn)認(rèn)為行政是指國(guó)家立法、司法以外的一類(lèi)職能。 (三)目的說(shuō) 該觀點(diǎn)認(rèn)為行政是指在法律規(guī)制之下，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的而為的積極、連續(xù)、整體、統(tǒng)一的管理活動(dòng)。 (四)

3、內(nèi)容說(shuō) 該說(shuō)認(rèn)為行政是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家公共事務(wù)的決策、組織、管理和調(diào)控。 馬克思： “行政是國(guó)家的組織活動(dòng)”。 特點(diǎn)： 1.行政是一種國(guó)家活動(dòng)，而不是一般社會(huì)組織對(duì)事務(wù)的管理； 2.行政不同于其他機(jī)關(guān)的活動(dòng)。與立法、司法活動(dòng)不同，是以組織、執(zhí)行為其活動(dòng)方式。 我們認(rèn)為，公共行政是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和其他公共機(jī)構(gòu)管理公共事務(wù)的活動(dòng)。這一概念可從以下幾個(gè)方面把握： 1.公共行政是對(duì)公共事務(wù)的管理。 2.公共行政的主體，即行政主體，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)和其他公共機(jī)構(gòu)。 3.公共行政的手段方式多樣。 1、行政具有國(guó)家意志性。 對(duì)公共行政按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為不同的類(lèi)型。行 政私行政公共行政國(guó)家行政社會(huì)公

4、行政 行政積極行政消極行政干預(yù)行政給付行政負(fù)擔(dān)行政授益行政羈束行政裁量行政 1國(guó)家行政與社會(huì)行政。以實(shí)施公共行政的主體為標(biāo)準(zhǔn)，可將公共行政分為國(guó)家行政和社會(huì)行政。 國(guó)家行政是指國(guó)家設(shè)立行政機(jī)關(guān)，直接管理公共事務(wù)的活動(dòng)。又稱(chēng)為直接行政。 社會(huì)行政是指社會(huì)公共機(jī)構(gòu)管理公共事務(wù)的活動(dòng)。又稱(chēng)為間接行政。 2規(guī)制行政與給付行政。以公共行政的目的為標(biāo)準(zhǔn)，可將公共行政分為規(guī)制行政和給付行政。 規(guī)制行政是指以規(guī)范限制公民等一方的自由來(lái)實(shí)現(xiàn)某種公共秩序的行政活動(dòng)，如交通規(guī)制、經(jīng)濟(jì)規(guī)制等。 給付行政是指通過(guò)給公民等一方直接提供幫助或服務(wù)以實(shí)現(xiàn)某種公共目標(biāo)的行政活動(dòng)，如義務(wù)教育、社會(huì)保障等。 3授益行政與負(fù)擔(dān)行政。

5、以公共行政對(duì)公民等一方產(chǎn)生的不同影響為標(biāo)準(zhǔn)，可將公共行政劃分為授益行政和負(fù)擔(dān)行政。授益行政是指給予公民等一方某種權(quán)利和利益的行為，如行政許可、減免稅收。 負(fù)擔(dān)行政是指給公民等一方設(shè)定義務(wù)、增加負(fù)擔(dān)的行為，如行政罰款、行政收費(fèi)等。 4消極行政與積極行政。以實(shí)施公共行政的主動(dòng)與否為標(biāo)準(zhǔn)，可將公共行政劃分為消極行政和積極行政。 消極行政主張無(wú)為而治，將公共行政限定在極小的范圍內(nèi)，只有在危及個(gè)人安全自由和公共秩序時(shí)才被動(dòng)采取相關(guān)措施。 積極行政指主動(dòng)采取各種手段管理公共事務(wù)以推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。 我國(guó)行政法中的行政已不限于行政機(jī)關(guān)的組織和管理活動(dòng)。而擴(kuò)展到非國(guó)家行政機(jī)關(guān)的公共組織。如一些公共團(tuán)體，企業(yè)

6、，單位的組織和管理活動(dòng)。如公立學(xué)校對(duì)學(xué)生的處分等。 二、行政法的概念 行政法是指調(diào)整在公共行政過(guò)程中所形成的各種社會(huì)關(guān)系，以配置、規(guī)范行政權(quán)和確認(rèn)、保障公民等一方權(quán)益為核心來(lái)規(guī)定各方主體之間權(quán)利義務(wù)的法律規(guī)范之總稱(chēng)。 對(duì)這一概念可從以下方面予以分析： 1行政法是有關(guān)公共行政的法。 2行政法是有關(guān)公共行政的法律規(guī)范之總稱(chēng)。 3行政法的核心內(nèi)容主要有兩方面： 配置、規(guī)范行政主體的行政權(quán)。 確認(rèn)、保障公民等行政相對(duì)人一方在公共行政中的權(quán)益。 4行政法的目的是要將公共行政納入法治的軌道，實(shí)現(xiàn)公共行政的民主、公正、理性和高效的價(jià)值追求。 三、行政法的特點(diǎn) (一)形式上的特點(diǎn) 1行政法沒(méi)有統(tǒng)一完整的實(shí)體法

7、典。 2行政法由效力層次不同的法律規(guī)范構(gòu)成。 (二)內(nèi)容上的特點(diǎn) 1行政法調(diào)整領(lǐng)域?qū)挿?、?nèi)容豐富。 2行政法中融實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范于一體。 3行政法富有變動(dòng)性。行政法學(xué)內(nèi)容框架行政法學(xué)內(nèi)容框架 基基 本范疇本范疇行政行為行政行為 行政救濟(jì)行政救濟(jì) 行政法主體行政法主體概念、特征、淵源概念、特征、淵源地位、作用、原則地位、作用、原則法律關(guān)系、基本原則法律關(guān)系、基本原則 行政主體行政主體受委托的組織受委托的組織 公務(wù)員公務(wù)員行政相對(duì)人行政相對(duì)人行政法制監(jiān)督主體行政法制監(jiān)督主體抽象行政行為抽象行政行為具體行政行為具體行政行為行政程序行政程序行政復(fù)議行政復(fù)議行政訴訟行政訴訟行政行政 賠償賠償行政補(bǔ)償行

8、政補(bǔ)償 四、行政法的分類(lèi) 根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，可對(duì)行政法進(jìn)行不同的劃分： (一)行政組織法、行政活動(dòng)法與行政救濟(jì)法 (二)行政實(shí)體法與行政程序法 (三)一般行政法與部門(mén)行政法 行政法的淵源，是指行政法的表現(xiàn)形式。行政法的淵源包括基本淵源和其他淵源兩部分。其中，基本淵源的適用范圍最廣。行政法的淵源憲 法法 律行政法規(guī)地方性法規(guī)自治條例和單行條例行政規(guī)章國(guó)際條約法律解釋 一、行政法的基本淵源 在我國(guó)，行政法的基本淵源包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及規(guī)章等。 1.憲法。 2.法律。 3.行政法規(guī)。 行政法規(guī)是指國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法、法律和權(quán)力機(jī)關(guān)的特別授權(quán)，按照法定程序制定和發(fā)布的規(guī)

9、范性文件。 4.地方性法規(guī)。 5.自治條例和單行條例。 6.規(guī)章。 規(guī)章分為部委規(guī)章和地方政府規(guī)章。 二、行政法的其他淵源 行政法的其他淵源包括國(guó)際條約與協(xié)定、法律解釋以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)與執(zhí)政黨聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件。 1.國(guó)際條約與協(xié)定。 2.法律解釋。 3.國(guó)家行政機(jī)關(guān)與執(zhí)政黨等聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件。 行政法的地位可從其在依法治國(guó)中的地位以及在法律部門(mén)中的地位兩方面予以分析。 (一)行政法在依法治國(guó)中的地位 在依法治國(guó)這一方略的推進(jìn)過(guò)程中，行政法具有不可替代的重要地位。 1行政法是推進(jìn)依法治國(guó)的重要手段。 2行政法的建設(shè)是依法治國(guó)的重心所在。 3行政法的發(fā)展將推動(dòng)依法治國(guó)的進(jìn)程。 (二)行政法

10、在法律體系中的地位 在現(xiàn)代國(guó)家的法律體系中，行政法具有重要地位。 行政法與憲法的關(guān)系十分密切。 行政法是重要的公法部門(mén)之一。 在所有的法律規(guī)范中，行政法規(guī)范所占的比例最大，行政法對(duì)社會(huì)生活的影響也日益寬泛。 二、行政法的作用 關(guān)于行政法的作用不同觀點(diǎn)有四種： 1.保權(quán)。認(rèn)為行政法的主要作用在于保障行政權(quán)，即賦予行政機(jī)關(guān)行政權(quán)和有效的管理手段，確保行政相對(duì)人履行行政法上的義務(wù)。 2.控權(quán)。認(rèn)為行政法的主要作用在于控權(quán)，即規(guī)范和控制行政權(quán)，并通過(guò)控權(quán)來(lái)保障公民等一方的合法權(quán)益。 3.平衡。認(rèn)為行政法具有平衡作用。行政法既能保障行政管理的有效實(shí)施，又能保護(hù)公民等一方的合法權(quán)益。 4.服務(wù)。認(rèn)為行政法

11、的主要作用是為個(gè)人提供服務(wù)。 除上述第一種觀點(diǎn)視相對(duì)人為客體，視行政法為工具，需要徹底批判外，其他三種觀點(diǎn)都有相當(dāng)?shù)暮侠硇?，但都不夠全面。我們認(rèn)為行政法的作用是多方面的。 具體表現(xiàn)在： (一)支持和保障公共行政的有效開(kāi)展 (二)規(guī)范和控制行政權(quán) (三)保障個(gè)人自由和權(quán)利 (四)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展 行政法理論基礎(chǔ)諸說(shuō) 1、管理說(shuō) 這一學(xué)說(shuō)主要源于前蘇聯(lián)。其主要觀點(diǎn)是，認(rèn)為行政法是在各行政領(lǐng)域內(nèi)規(guī)范被管理者行為，用以保障國(guó)家行政權(quán)的順利行使，維護(hù)國(guó)家行政管理秩序的一個(gè)部門(mén)法。 2、控權(quán)說(shuō) 這一學(xué)說(shuō)主要源于英美法系，主張行政法是控制、約束政府權(quán)力，防止并及時(shí)救濟(jì)違法行政和不當(dāng)行政給行政相對(duì)人造成的

12、侵害的部門(mén)法。 3、折衷說(shuō) 這一學(xué)說(shuō)認(rèn)為行政法具有控權(quán)和保權(quán)的雙重作用，既是控制政府權(quán)力的法，也是保障國(guó)家行政管理的法。 (一)行政合法性原則行政合法性原則 行政合法性原則是指行政權(quán)的設(shè)立和運(yùn)用必須依據(jù)法律，符合法律要求，不得與法律相抵觸。 行政合法性原則要求包括了實(shí)體合法與程序合法兩方面的內(nèi)容。違反實(shí)體法與違反程序法均構(gòu)成對(duì)合法性原則的破壞。 行政機(jī)關(guān)（行政機(jī)關(guān)（行政權(quán)行政權(quán)） 公民公民 代表代表 代表機(jī)關(guān)代表機(jī)關(guān) 司法機(jī)關(guān)（司法權(quán)）司法機(jī)關(guān)（司法權(quán)）公民權(quán)利公民權(quán)利 立法機(jī)關(guān)立法機(jī)關(guān) 權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān) 民意機(jī)關(guān)民意機(jī)關(guān)選舉組成 1、公民權(quán)利是行政權(quán)得以產(chǎn)生的前提和基、公民權(quán)利是行政權(quán)得以產(chǎn)

13、生的前提和基礎(chǔ)（源于公民權(quán)利），行政權(quán)是公民權(quán)利礎(chǔ)（源于公民權(quán)利），行政權(quán)是公民權(quán)利得以保障的手段。得以保障的手段。 行政權(quán)存在的目的是維持和保障公民權(quán)利，行政權(quán)存在的目的是維持和保障公民權(quán)利，而不是侵犯公民權(quán)利，但最易侵犯和危險(xiǎn)而不是侵犯公民權(quán)利，但最易侵犯和危險(xiǎn)公民權(quán)利的則是行政權(quán)。公民權(quán)利的則是行政權(quán)。 二者即相互依存，又相互對(duì)立。二者即相互依存，又相互對(duì)立。 2、“法無(wú)明文規(guī)定不得有權(quán)法無(wú)明文規(guī)定不得有權(quán)”與與“法不禁法不禁止皆自由止皆自由”即即“法無(wú)明文規(guī)定便不可為法無(wú)明文規(guī)定便不可為”與與“法無(wú)明文法無(wú)明文規(guī)定便可為規(guī)定便可為 ”1. 行政主體的行政權(quán)的行政主體的行政權(quán)的取得取得2

14、. 行政主體的行政權(quán)的行政主體的行政權(quán)的行使行使3. 行政主體的行政權(quán)的行政主體的行政權(quán)的監(jiān)督監(jiān)督行政主體行政主體法無(wú)明文規(guī)定便不可法無(wú)明文規(guī)定便不可為為 行政相對(duì)人行政相對(duì)人法無(wú)明文規(guī)定便可為法無(wú)明文規(guī)定便可為 1、權(quán)自法出。、權(quán)自法出。 2、法律保留。、法律保留。 3、法律優(yōu)先。、法律優(yōu)先。 4、行為有據(jù)。、行為有據(jù)。 5、司法審查。司法審查。合法行政合法行政 職權(quán)法定職權(quán)法定 依法的規(guī)定行政依法的規(guī)定行政 法律優(yōu)先法律優(yōu)先 法律保留法律保留 又稱(chēng)行政適當(dāng)性原則，是指行政主體在行使自由裁量權(quán)時(shí)，其行政決定要客觀、適度、符合理性。其具體要求有： （1）行政行為的動(dòng)因應(yīng)符合立法目的；（2）行政

15、行為應(yīng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上，采取的手段和措施應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)，行政行為的內(nèi)容應(yīng)合乎情理； ；（3）行政行為應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則，不偏私、不歧視；（4）不得任意遲延或不作為；（5）行政合理性原則還包含實(shí)施緊急行為、以實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的要求。（行政應(yīng)急性原則） 行政合理性原則是行政法治原則的另一重要組成部分，它與合法性原則共同構(gòu)成行政法的基本原則。合法性原則著重解決合法與否的問(wèn)題，合理性原則解決適當(dāng)與否的問(wèn)題。 合法性原則適用于一切行政領(lǐng)域，而合理性原則主要適用于自由裁量領(lǐng)域。 隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)享有的自由裁量權(quán)也隨之增加。不論在哪個(gè)國(guó)家，不論在哪個(gè)國(guó)家，行政自由裁量權(quán)都是存

16、在的，行政自由裁量權(quán)都是存在的，只是范圍和監(jiān)督制約的方式不同而已。 現(xiàn)代行政的特點(diǎn)是行政權(quán)力的迅速擴(kuò)張，行政權(quán)力擴(kuò)張的表現(xiàn)是行政機(jī)關(guān)擁有巨大的自由裁量權(quán),它的存在是提高行政效率之它的存在是提高行政效率之必需必需。 但要實(shí)現(xiàn)行政法治，又必須對(duì)行政自由載必須對(duì)行政自由載量權(quán)加以一定的控制。量權(quán)加以一定的控制。 在我國(guó)，行政裁量權(quán)，是指行政主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)根據(jù)具體的事實(shí)和依據(jù)，選擇自己認(rèn)為最為適當(dāng)?shù)姆绞?、范圍、幅度、種類(lèi)去處理行政事務(wù)的權(quán)力 1.在法律沒(méi)有規(guī)定限制條件的情況下，行政機(jī)關(guān)在不違反憲法和法律的前提下，可以采取必要的措施。這種自由裁量權(quán)很大，只要該行政機(jī)關(guān)具有相應(yīng)的職權(quán)，它采取的措施

17、，當(dāng)屬合理。 2.法律只規(guī)定了模糊的標(biāo)準(zhǔn)，而沒(méi)有規(guī)定明確的范圍和方式。行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況和對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的合理解釋?zhuān)扇【唧w措施，行使自由裁量權(quán)。 3.法律規(guī)定了具體明確的范圍和方式，由行政機(jī)關(guān)選擇裁量。 4.在緊急情況下，為了維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益，行政機(jī)關(guān)可超越法律的限制采取適當(dāng)?shù)木o急措施，這種情況就是我們所說(shuō)的應(yīng)急性原則。 行政自由裁量權(quán)的存在，也有被濫用的可能。 歷史學(xué)家阿克頓勛爵曾說(shuō)：“權(quán)力有腐敗的趨勢(shì)，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗” ，從古到今，腐敗發(fā)生在所有的國(guó)家，而且形式各不相同，但相同的是它是權(quán)力的專(zhuān)利，自由裁量權(quán)并不例外。 我們既應(yīng)當(dāng)承認(rèn)和保護(hù)自由裁量權(quán)的作用，又應(yīng)當(dāng)對(duì)自由裁量權(quán)的行

18、使加以控制。自由裁量給予了行政更多的權(quán)力，因此也應(yīng)受到更多的限制。 （一）司法控制 司法控制的出發(fā)點(diǎn)是行政合理性原則。行政自由裁量權(quán)不是憑空產(chǎn)生的，說(shuō)到底是法律授予的，是法定的；法定的權(quán)力必須根據(jù)并符合法律的要求去行使。 行政合理性原則既是對(duì)行政自由裁量權(quán)正確適用的要求，又是對(duì)不正確適用甚至是違法適用的判斷依據(jù)。 行政自由裁量權(quán)的運(yùn)行態(tài)勢(shì)表明，行政自由裁量權(quán)出現(xiàn)負(fù)效應(yīng)是因?yàn)樗哪嫦蜻\(yùn)行或越軌運(yùn)行，即不按預(yù)先設(shè)置的方式、方法、步驟運(yùn)行。從這個(gè)角度講，“行政程序是為行政權(quán)力運(yùn)行設(shè)置的一種安全裝置?！?應(yīng)當(dāng)從立法技術(shù)上對(duì)自由裁量的腐化和控制，包括： 1.加強(qiáng)立法解釋?zhuān)橄笮姓袨橐?guī)范化。 2.完善程

19、序立法，促進(jìn)行政行為程序化。 3.擴(kuò)展行政訴訟的受案范圍，加強(qiáng)司法權(quán)力，全面審查具體行政行為。 自由裁量權(quán)的控制除了立法權(quán)、司法權(quán)以及未及論述的權(quán)利、公意對(duì)行政權(quán)力的制衡外，內(nèi)部的自律也是必不可少的，行政機(jī)關(guān)自身理性認(rèn)識(shí)的提高在任何時(shí)候都是自由裁量權(quán)良好控制的組成部分。 除行政復(fù)議、信訪、行政仲裁、行政監(jiān)察等相對(duì)熟悉的制度外，還應(yīng)： 1.合理分工。對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行合理分工，對(duì)權(quán)力與利益進(jìn)行分離，可以有效阻止“部門(mén)權(quán)力利益化”和“利益法制化”，去除謀求部門(mén)利益不正當(dāng)動(dòng)機(jī)的原因。 2.責(zé)任追究。 1、無(wú)權(quán)限、無(wú)權(quán)限 2、級(jí)別越權(quán)、級(jí)別越權(quán) 3、事務(wù)越權(quán)、事務(wù)越權(quán) 4、地域越權(quán)、地域越權(quán) 案例 某市規(guī)

20、劃局為華達(dá)公司頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)某市規(guī)劃局為華達(dá)公司頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，同意華達(dá)公司將其臨沿江大道劃許可證，同意華達(dá)公司將其臨沿江大道的二層樓房改建為三層樓房。的二層樓房改建為三層樓房。 其后華達(dá)公司又申請(qǐng)?jiān)鼋▋蓪?，但未獲批其后華達(dá)公司又申請(qǐng)?jiān)鼋▋蓪樱传@批準(zhǔn)。一年后，華達(dá)公司建成五層樓房一棟，準(zhǔn)。一年后，華達(dá)公司建成五層樓房一棟，命名為華達(dá)商廈。命名為華達(dá)商廈。 規(guī)劃局察知，即向華達(dá)公司作出了行政處規(guī)劃局察知，即向華達(dá)公司作出了行政處罰決定。罰決定。 認(rèn)定：華達(dá)公司超出批準(zhǔn)范圍建成華達(dá)商認(rèn)定：華達(dá)公司超出批準(zhǔn)范圍建成華達(dá)商廈，屬違法建設(shè)；商廈所在沿江大道是歷廈，屬違法建設(shè)；商廈所在沿江大道

21、是歷史名街，該市城市總體規(guī)劃對(duì)沿江大道景史名街，該市城市總體規(guī)劃對(duì)沿江大道景觀之保護(hù)規(guī)定要求觀之保護(hù)規(guī)定要求“從整體環(huán)境出發(fā)，使從整體環(huán)境出發(fā)，使新舊建筑互相協(xié)調(diào)，保證完美的風(fēng)貌，而新舊建筑互相協(xié)調(diào)，保證完美的風(fēng)貌，而商廈第商廈第4 -5層遮擋了沿江大道的典型景觀武層遮擋了沿江大道的典型景觀武陵閣，嚴(yán)重影響了沿江大道的完美風(fēng)貌。陵閣，嚴(yán)重影響了沿江大道的完美風(fēng)貌。 根據(jù)根據(jù)城市規(guī)劃法城市規(guī)劃法第第40條規(guī)定，限華達(dá)條規(guī)定，限華達(dá)商廈商廈60日內(nèi)整體拆除商廈的第日內(nèi)整體拆除商廈的第4-5層。層。 華達(dá)公司復(fù)議請(qǐng)求減少拆除面積，遭到拒華達(dá)公司復(fù)議請(qǐng)求減少拆除面積，遭到拒絕后，遂訴至法院。絕后，遂訴

22、至法院。 1.華達(dá)公司超出批準(zhǔn)范圍建成華達(dá)商廈，是華達(dá)公司超出批準(zhǔn)范圍建成華達(dá)商廈，是否屬違法建設(shè)？否屬違法建設(shè)？ 2.對(duì)華達(dá)商廈的處置是整體拆除，還是拆除對(duì)華達(dá)商廈的處置是整體拆除，還是拆除華達(dá)商廈華達(dá)商廈4-5層的遮擋武陵閣的部分？層的遮擋武陵閣的部分？ 法院經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)勘查確認(rèn)：華達(dá)商廈第法院經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)勘查確認(rèn)：華達(dá)商廈第4-5層只有一小層只有一小部分遮擋了武陵閣。部分遮擋了武陵閣。 法院認(rèn)為：華達(dá)商廈第法院認(rèn)為：華達(dá)商廈第4-5屋確屬違法建設(shè)，市規(guī)屋確屬違法建設(shè)，市規(guī)劃局有權(quán)責(zé)令華達(dá)公司采取補(bǔ)救措施，但由于華劃局有權(quán)責(zé)令華達(dá)公司采取補(bǔ)救措施，但由于華達(dá)商廈第達(dá)商廈第4-5層只有一小部分遮擋了武陵

23、閣，故市層只有一小部分遮擋了武陵閣，故市規(guī)劃局要求華達(dá)公司整體拆除第規(guī)劃局要求華達(dá)公司整體拆除第4-5層明顯超出了層明顯超出了必要限度，從而可能給華達(dá)公司造成不應(yīng)有的損必要限度，從而可能給華達(dá)公司造成不應(yīng)有的損失，是不合理的，所以處罰決定顯失公正，依法失，是不合理的，所以處罰決定顯失公正，依法應(yīng)予變更。應(yīng)予變更。 根據(jù)根據(jù)行政訴訟法行政訴訟法第第54條（條（4）項(xiàng)、）項(xiàng)、城城市規(guī)劃法市規(guī)劃法第第40條的規(guī)定，法院判決將處條的規(guī)定，法院判決將處罰決定變更為：罰決定變更為： 拆除華達(dá)商廈拆除華達(dá)商廈4-5層的遮擋武陵閣的部分，層的遮擋武陵閣的部分，對(duì)違法建設(shè)的其余部分處以罰款。對(duì)違法建設(shè)的其余部分

24、處以罰款。 宣判后，雙方均服。宣判后，雙方均服。 本案在實(shí)體處理（即判決結(jié)果）方面是很本案在實(shí)體處理（即判決結(jié)果）方面是很妥當(dāng)?shù)?，?zhēng)訟雙方均服判息訴就是明證。妥當(dāng)?shù)?，?zhēng)訟雙方均服判息訴就是明證。 然而，本案判決理由的論證上尚存在不足然而，本案判決理由的論證上尚存在不足之處，案中，法院認(rèn)為：華達(dá)商廈小部分之處，案中，法院認(rèn)為：華達(dá)商廈小部分遮擋了武陵閣，規(guī)劃局卻要求整體拆除明遮擋了武陵閣，規(guī)劃局卻要求整體拆除明顯超出了顯超出了必要限度必要限度，可能給華達(dá)公司造成，可能給華達(dá)公司造成不應(yīng)有的損失，是不合理的，所以依法應(yīng)不應(yīng)有的損失，是不合理的，所以依法應(yīng)予變更。予變更。 然而，該判決理由中使用的一

25、個(gè)相當(dāng)模糊然而，該判決理由中使用的一個(gè)相當(dāng)模糊的表述的表述“明顯超出了必要限度明顯超出了必要限度”，卻使，卻使判案理由顯得不夠縝密、周詳。判案理由顯得不夠縝密、周詳。 “限度限度”在本案中意指什么，何為在本案中意指什么，何為“必要必要的的”限度？如何判斷明顯超出了必要的限限度？如何判斷明顯超出了必要的限度？規(guī)劃局的行政處罰應(yīng)把握什么樣的限度？規(guī)劃局的行政處罰應(yīng)把握什么樣的限度？有沒(méi)有一個(gè)基本的標(biāo)準(zhǔn)？等等。度？有沒(méi)有一個(gè)基本的標(biāo)準(zhǔn)？等等。 在本案的判決理由中并未給予明確的闡釋在本案的判決理由中并未給予明確的闡釋和解答。和解答。 要使理由更充分，還需要尋找更有說(shuō)明力要使理由更充分，還需要尋找更有說(shuō)

26、明力的理論依據(jù)。的理論依據(jù)。 我們認(rèn)為，真正的理由在于法院對(duì)行政法我們認(rèn)為，真正的理由在于法院對(duì)行政法上的上的比例原則比例原則的自覺(jué)感受和不自覺(jué)的運(yùn)用。的自覺(jué)感受和不自覺(jué)的運(yùn)用。行政法意義上的比例原則，是指行政權(quán)力行政法意義上的比例原則，是指行政權(quán)力的行使除了有法律依據(jù)這一前提外，行政的行使除了有法律依據(jù)這一前提外，行政主體還必須選擇對(duì)相對(duì)人侵害最小的方式主體還必須選擇對(duì)相對(duì)人侵害最小的方式來(lái)進(jìn)行。來(lái)進(jìn)行。 比例原則始于比例原則始于德國(guó)德國(guó)，它由司法判例所確立，它由司法判例所確立，后被明文規(guī)定于法律條文，并為現(xiàn)時(shí)的葡后被明文規(guī)定于法律條文，并為現(xiàn)時(shí)的葡萄牙、西班牙以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)所接受，萄牙、

27、西班牙以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)所接受，在其行政執(zhí)法與行政訴訟中得到了不同程在其行政執(zhí)法與行政訴訟中得到了不同程度的適用。度的適用。 比例原則強(qiáng)調(diào)行政比例原則強(qiáng)調(diào)行政手段與目的手段與目的之間的均衡之間的均衡關(guān)系。關(guān)系。 比例原則包含有三個(gè)次級(jí)原則：比例原則包含有三個(gè)次級(jí)原則： 第一，適當(dāng)性原則。第一，適當(dāng)性原則。 即行政機(jī)關(guān)采取的措施及方法應(yīng)有助于行即行政機(jī)關(guān)采取的措施及方法應(yīng)有助于行政目的之實(shí)現(xiàn)，否則即違反適當(dāng)性原則。政目的之實(shí)現(xiàn)，否則即違反適當(dāng)性原則。 如某公司長(zhǎng)期假冒他人專(zhuān)利產(chǎn)品，當(dāng)?shù)毓と缒彻鹃L(zhǎng)期假冒他人專(zhuān)利產(chǎn)品，當(dāng)?shù)毓ど滩块T(mén)只定期收取罰款，而不禁止假冒專(zhuān)商部門(mén)只定期收取罰款，而不禁止假冒專(zhuān)利產(chǎn)

28、品的行為，工商部門(mén)采取的罰款方式利產(chǎn)品的行為，工商部門(mén)采取的罰款方式實(shí)已淪為變相收費(fèi)，無(wú)助于保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，實(shí)已淪為變相收費(fèi)，無(wú)助于保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)市場(chǎng)秩序目的之實(shí)現(xiàn)。維護(hù)市場(chǎng)秩序目的之實(shí)現(xiàn)。 第二，第二，必要性原則必要性原則（亦稱(chēng)最小損害（亦稱(chēng)最小損害原則）。原則）。 意指在有多種同樣可達(dá)成行政目標(biāo)之方法意指在有多種同樣可達(dá)成行政目標(biāo)之方法可供選擇時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)選擇對(duì)相對(duì)人權(quán)可供選擇時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)選擇對(duì)相對(duì)人權(quán)益侵害最小者，不能超出必要的限度，否益侵害最小者，不能超出必要的限度，否則即違反必要性原則。則即違反必要性原則。 如稅務(wù)部門(mén)有權(quán)扣押欠稅者財(cái)產(chǎn)，若其可如稅務(wù)部門(mén)有權(quán)扣押欠稅者財(cái)產(chǎn)，若其

29、可在扣押產(chǎn)品與扣押設(shè)備之間選擇，則一般在扣押產(chǎn)品與扣押設(shè)備之間選擇，則一般應(yīng)選擇前者，因?yàn)檫@對(duì)欠稅者的損害相對(duì)應(yīng)選擇前者，因?yàn)檫@對(duì)欠稅者的損害相對(duì)較小。較小。 第三，第三，相當(dāng)性原則相當(dāng)性原則。 行政權(quán)關(guān)采取的方法對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成的行政權(quán)關(guān)采取的方法對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成的侵害不得與欲實(shí)現(xiàn)之目的顯失均衡，兩者侵害不得與欲實(shí)現(xiàn)之目的顯失均衡，兩者之間應(yīng)保持相對(duì)均衡的關(guān)系，否則即違反之間應(yīng)保持相對(duì)均衡的關(guān)系，否則即違反相當(dāng)性原則。相當(dāng)性原則。 如警察使用槍支的目的在于制服犯人，若如警察使用槍支的目的在于制服犯人，若警察鳴槍示警后，犯人已畏服，則行政目警察鳴槍示警后，犯人已畏服，則行政目的即已達(dá)到。此時(shí)，

30、若警察仍向犯人射擊的即已達(dá)到。此時(shí)，若警察仍向犯人射擊致其傷亡，則該侵害與行政目的不存在均致其傷亡，則該侵害與行政目的不存在均衡關(guān)系，從而違背相當(dāng)性原則。衡關(guān)系，從而違背相當(dāng)性原則。 從法律期望的角度看，在行政執(zhí)法中，行政機(jī)關(guān)從法律期望的角度看，在行政執(zhí)法中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵循比例原則，合理地行使自由裁量權(quán)，應(yīng)嚴(yán)格遵循比例原則，合理地行使自由裁量權(quán)，使具體行政行為不僅合法，而且合理。使具體行政行為不僅合法，而且合理。 在行政訴訟中，法院在充分尊重行政自由裁量權(quán)在行政訴訟中，法院在充分尊重行政自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)上，適用比例原則來(lái)解決爭(zhēng)訟，兼顧衡平的基礎(chǔ)上，適用比例原則來(lái)解決爭(zhēng)訟，兼顧衡平行政目標(biāo)和

31、相對(duì)人權(quán)益，在確保行政目標(biāo)前提下，行政目標(biāo)和相對(duì)人權(quán)益，在確保行政目標(biāo)前提下，使相對(duì)人權(quán)益受到最小的損害。使相對(duì)人權(quán)益受到最小的損害。上述案例本是司法審查中適用比例原則的典型上述案例本是司法審查中適用比例原則的典型案例案例 該案中，市規(guī)劃局采取的該案中，市規(guī)劃局采取的手段手段：是責(zé)令拆：是責(zé)令拆除華達(dá)商廈第除華達(dá)商廈第4-5層；層； 行政行政目的目的是保護(hù)沿江大道的整體景觀，維是保護(hù)沿江大道的整體景觀，維護(hù)城市規(guī)劃；護(hù)城市規(guī)劃； 華達(dá)公司受到的華達(dá)公司受到的損害損害是商廈的第是商廈的第4 -5層被拆層被拆除。除。 若以比例原則衡量該案，我們可以得出以若以比例原則衡量該案，我們可以得出以下結(jié)論：

32、下結(jié)論： 1.市規(guī)劃局的處罰決定符合適當(dāng)性原則市規(guī)劃局的處罰決定符合適當(dāng)性原則市規(guī)劃局決定將華達(dá)商廈第市規(guī)劃局決定將華達(dá)商廈第4-5層全部拆層全部拆除，無(wú)疑能充分滿足沿江大道景觀和維護(hù)除，無(wú)疑能充分滿足沿江大道景觀和維護(hù)城市規(guī)劃之目的，即采取的手段有助于行城市規(guī)劃之目的，即采取的手段有助于行政目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)。因此該處罰決定符合適當(dāng)政目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)。因此該處罰決定符合適當(dāng)性原則。性原則。 2.市規(guī)劃局的處罰決定違反必要性原則市規(guī)劃局的處罰決定違反必要性原則市規(guī)劃局只需要求華達(dá)公司拆除華達(dá)商市規(guī)劃局只需要求華達(dá)公司拆除華達(dá)商廈第廈第4-5層的一小部分就可避免遮擋武陵閣，層的一小部分就可避免遮擋武陵閣，滿足

33、行政目的，但規(guī)劃局卻要求將第滿足行政目的，但規(guī)劃局卻要求將第4-5層層整體拆除。整體拆除。 規(guī)劃局在給華達(dá)公司造成較小損害就可以規(guī)劃局在給華達(dá)公司造成較小損害就可以達(dá)到執(zhí)法目的的情況下，卻非要選擇給華達(dá)到執(zhí)法目的的情況下，卻非要選擇給華達(dá)公司造成較大損害的方法。故該處罰決達(dá)公司造成較大損害的方法。故該處罰決定違反了必要性原則。定違反了必要性原則。 3.市規(guī)劃局的處罰決定違反了相當(dāng)性原則市規(guī)劃局的處罰決定違反了相當(dāng)性原則本案中，相對(duì)人損害與行政目的之間本案中，相對(duì)人損害與行政目的之間的比例關(guān)系是：拆除華達(dá)商廈第的比例關(guān)系是：拆除華達(dá)商廈第4-5層一小層一小部分與行政目的之間的均衡關(guān)系。部分與行政

34、目的之間的均衡關(guān)系。 規(guī)劃局決定將華達(dá)商廈第規(guī)劃局決定將華達(dá)商廈第4-5層整體拆除則層整體拆除則打破了這種均衡的比例關(guān)系，因此該處罰打破了這種均衡的比例關(guān)系，因此該處罰決定違反了相當(dāng)性原則。決定違反了相當(dāng)性原則。 4.綜上，規(guī)劃局的處罰決定嚴(yán)重綜上，規(guī)劃局的處罰決定嚴(yán)重違反比例原則違反比例原則，法院依法應(yīng)予變更。法院依法應(yīng)予變更。市規(guī)劃局的處罰決定帶給華達(dá)公司的損失將遠(yuǎn)市規(guī)劃局的處罰決定帶給華達(dá)公司的損失將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出最小損害，該處罰決定違反必要性原則和遠(yuǎn)超出最小損害，該處罰決定違反必要性原則和相當(dāng)性原則達(dá)到了非常明顯的程度，嚴(yán)重違反了相當(dāng)性原則達(dá)到了非常明顯的程度，嚴(yán)重違反了比例原則，構(gòu)成了比例

35、原則，構(gòu)成了行政訴訟法行政訴訟法第第5 4條（條（4）項(xiàng)規(guī)定的項(xiàng)規(guī)定的“顯失公正顯失公正”，根據(jù)該規(guī)定，法院對(duì)此，根據(jù)該規(guī)定，法院對(duì)此應(yīng)當(dāng)予以變更。應(yīng)當(dāng)予以變更。 從上面的分析可以看出，不運(yùn)用比例原則，從上面的分析可以看出，不運(yùn)用比例原則，本案的推理不能圓滿完成。本案的推理不能圓滿完成。 本案中，若在判決理由中加上本案中，若在判決理由中加上“規(guī)劃局有規(guī)劃局有權(quán)責(zé)令華達(dá)公司采取補(bǔ)救措施，但必須同權(quán)責(zé)令華達(dá)公司采取補(bǔ)救措施，但必須同時(shí)兼顧行政目標(biāo)與相對(duì)人權(quán)益，在確保實(shí)時(shí)兼顧行政目標(biāo)與相對(duì)人權(quán)益，在確保實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的前提下，應(yīng)使相對(duì)人權(quán)益遭現(xiàn)行政目標(biāo)的前提下，應(yīng)使相對(duì)人權(quán)益遭受最小的損害受最小的損害

36、”這樣一句話，本案判決理這樣一句話，本案判決理由的因果邏輯就清晰明了而且論證充分了由的因果邏輯就清晰明了而且論證充分了。 首先，比例原則來(lái)自權(quán)利的基本性質(zhì)。首先，比例原則來(lái)自權(quán)利的基本性質(zhì)。 現(xiàn)代法治以人民權(quán)利為本位，人民謀求生存、自由以及幸福的權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?guó)家最大限度的尊重，這是權(quán)利的基本性質(zhì)。 這種性質(zhì)對(duì)于行政權(quán)的運(yùn)作具有內(nèi)在的支配作用，這種支配作用就體現(xiàn)為行政手段與目的之間的均衡比例關(guān)系。 其次，比例原則是公平正義的具體化。其次，比例原則是公平正義的具體化。 正如古希臘先哲所言，“公正，就是合比例；不公正，就是破壞比例。” 行政手段與目的之間的均衡比例實(shí)際上就是公平正義觀念的量化體現(xiàn)。

37、再次，依比例行政是依法行政的應(yīng)有之義。再次，依比例行政是依法行政的應(yīng)有之義。 依法行政不僅限于依“法律條文”行政，還包括依“法律原則和精神”行政。 比例原則源自權(quán)利的基本性質(zhì)，體現(xiàn)公平正義的觀念，屬于行政法原則和精神的基本內(nèi)容之一，域外學(xué)界甚至將比例原則稱(chēng)之為是“行政法中的行政法中的帝王條款帝王條款” 一、比例原則的沿革與含義一、比例原則的沿革與含義 比例原則來(lái)自德國(guó)行政法，最早主要適用比例原則來(lái)自德國(guó)行政法，最早主要適用于警察行政領(lǐng)域。比例原則有廣義與狹義于警察行政領(lǐng)域。比例原則有廣義與狹義之分。之分。 在德國(guó)法中，廣義的比例原則包含適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則。 適當(dāng)性原則，又稱(chēng)適

38、合性原則、妥當(dāng)性原則。要求行政機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)時(shí),面對(duì)多種選擇，僅得擇取可達(dá)到所欲求之行政目的之方法而為之。 必要性原則，又稱(chēng)最溫和方式原則，要求行政機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)時(shí)，面對(duì)多數(shù)可選方法，應(yīng)盡可能選擇最少不良作用者。 狹義比例原則要求行政機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)時(shí)，面對(duì)多數(shù)可能選擇之處置，應(yīng)就方法與目的關(guān)系權(quán)衡更有利者而為之。 二、比例原則的內(nèi)容 總體來(lái)說(shuō)，比例原則要求行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)平衡和兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如果行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成不利影響，則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)，二者應(yīng)有適當(dāng)?shù)谋壤?。一般認(rèn)為，比例原則包括以下三個(gè)具體原則： 1適當(dāng)性原則。這一原

39、則又稱(chēng)適應(yīng)性原則、適合性原則、妥當(dāng)性原則，是指行政主體所采取的手段必須能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的或至少應(yīng)有助于達(dá)成其所追求的目的。 2必要性原則。該原則又稱(chēng)最小損害原則、不可替代原則、最溫和之手段原則等，要求在對(duì)眾多能同樣達(dá)成行政目的的手段進(jìn)行選擇時(shí)，行政主體應(yīng)選擇對(duì)相對(duì)人權(quán)利限制或侵害最小的手段，即該手段對(duì)行政目的的達(dá)成是必要的。 3狹義比例原則。該原則又稱(chēng)均衡性原則或法益相稱(chēng)性原則等，是指行政主體所采取的為達(dá)到行政目的所必要的手段給相對(duì)人造成的侵害，應(yīng)與行政主體欲實(shí)現(xiàn)之行政目的合比例或相稱(chēng)，即行政主體追求之公益與相對(duì)人被侵害之私益之間符合比例。 三、在我國(guó)確立比例原則的意義 在我國(guó)，引進(jìn)比例原則并將

40、其作為行政法的基本原則具有以下重要意義： 1推動(dòng)我國(guó)法治的發(fā)展。 2控制行政自由裁量權(quán)。 3促使政府行為理性、經(jīng)濟(jì)和效益。 1、立法公開(kāi)、立法公開(kāi) 2、執(zhí)法公開(kāi)、執(zhí)法公開(kāi) 3、救濟(jì)公開(kāi)、救濟(jì)公開(kāi) 4、信息、情報(bào)公開(kāi)、信息、情報(bào)公開(kāi)案例： 2002年8月21日，徐州市泉山區(qū)城市管理局執(zhí)法人員以陳某擅自占用道路經(jīng)營(yíng)冷飲并影響市容為由，以城市環(huán)境綜合整治指揮部的名義，扣押了陳經(jīng)營(yíng)用的冰柜等物品。陳不服，認(rèn)為城市管理局和徐州市泉山區(qū)人民政府扣押財(cái)產(chǎn)的行政強(qiáng)制措施違法，于2003年1月6日向江蘇省徐州市中級(jí)人民法院提起行政訴訟。 本案的焦點(diǎn)之一是：城市環(huán)境綜合整治指揮部是否具有行政訴訟的被告資格？泉山區(qū)

41、人民政府是否應(yīng)該作為本案的被告？ 一、行政主體概述 (一)行政主體的概念 行政主體是指依法享有國(guó)家行政職權(quán)、能代表國(guó)家獨(dú)立進(jìn)行行政管理并獨(dú)立參加行政訴訟的組織。這一概念可以從以下幾方面把握： 1.行政主體是一種組織，而不是個(gè)人。 2.行政主體是依法擁有國(guó)家行政職權(quán)的組織。 3.行政主體有權(quán)代表國(guó)家獨(dú)立行使行政權(quán)力。 4.行政主體能夠獨(dú)立參加行政訴訟。與其他幾個(gè)概念的區(qū)別：與其他幾個(gè)概念的區(qū)別：1、行政主體與行政法主體2、行政主體與行政機(jī)關(guān)3、行政主體與行政機(jī)構(gòu) (二)行政主體的資格條件 1.擁有行政權(quán)力。擁有行政權(quán)力。 行政主體的職權(quán)與職責(zé)行政主體的職權(quán)與職責(zé) （1 1）行政職權(quán)）行政職權(quán)行政

42、職權(quán)是國(guó)家行政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式，是行行政職權(quán)是國(guó)家行政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式，是行政主體實(shí)施國(guó)家行政管理活動(dòng)的資格及其權(quán)能。政主體實(shí)施國(guó)家行政管理活動(dòng)的資格及其權(quán)能。行政職權(quán)分為固有職權(quán)和授予職權(quán)。行政職權(quán)分為固有職權(quán)和授予職權(quán)。 （2 2）行政優(yōu)益權(quán)）行政優(yōu)益權(quán) 國(guó)家為保障行政主體有效地行使職權(quán)、國(guó)家為保障行政主體有效地行使職權(quán)、履行職責(zé)，賦予行政主體職務(wù)上或物質(zhì)上的許履行職責(zé)，賦予行政主體職務(wù)上或物質(zhì)上的許多優(yōu)益條件，行政主體享受這些優(yōu)益條件的資多優(yōu)益條件，行政主體享受這些優(yōu)益條件的資格和可選擇性便是行政優(yōu)益權(quán)，格和可選擇性便是行政優(yōu)益權(quán)， 行政優(yōu)益權(quán)由行政優(yōu)先權(quán)和行政受益權(quán)行政優(yōu)益權(quán)由行政優(yōu)先權(quán)和行政

43、受益權(quán)構(gòu)成構(gòu)成: :A.A.行政優(yōu)先權(quán)是行政主體在行使職行政優(yōu)先權(quán)是行政主體在行使職權(quán)時(shí)依法所享有的種種優(yōu)惠條件。主要權(quán)時(shí)依法所享有的種種優(yōu)惠條件。主要包括：先行處置權(quán)、獲得社會(huì)協(xié)助權(quán)和包括：先行處置權(quán)、獲得社會(huì)協(xié)助權(quán)和推定有效權(quán)。推定有效權(quán)。B.B.行政受益權(quán)是國(guó)家為保證行政主行政受益權(quán)是國(guó)家為保證行政主體有物質(zhì)能力行使行政職權(quán)而向其提供體有物質(zhì)能力行使行政職權(quán)而向其提供物質(zhì)條件，行政主體具有享受這些條件物質(zhì)條件，行政主體具有享受這些條件的資格和可選擇性。的資格和可選擇性。 一、行政立法權(quán)一、行政立法權(quán) 二、行政命令權(quán)二、行政命令權(quán) 三、行政處理權(quán)三、行政處理權(quán) 四、行政監(jiān)督權(quán)四、行政監(jiān)督權(quán)

44、 五、行政裁決權(quán)五、行政裁決權(quán) 六、行政強(qiáng)制權(quán)六、行政強(qiáng)制權(quán) 七、行政處罰權(quán)七、行政處罰權(quán) 行政職責(zé)行政職責(zé)是行政主體在行使職權(quán)過(guò)程中必須承擔(dān)的法定義務(wù)。 任何行政主體在享有或行使行政職權(quán)的同時(shí)，必須履行職責(zé)。 行政職責(zé)是義務(wù)，不能拋棄或違反，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。 行政職責(zé)的核心是“依法行政”。 2.能以自己的名義開(kāi)展行政活動(dòng)。能以自己的名義開(kāi)展行政活動(dòng)。 3.能獨(dú)立承擔(dān)法律后果或法律責(zé)任。能獨(dú)立承擔(dān)法律后果或法律責(zé)任。 （1）“權(quán)”。行政主體必須是享有行政權(quán)的組織； （2）“名”。行政主體必須是能夠以自己的名義實(shí)施行政活動(dòng)的組織； （3）“責(zé)”。行政主體必須是能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的組織

45、。 我國(guó)現(xiàn)行的行政主體主要有兩類(lèi)： 一類(lèi)是職權(quán)性行政主體，即行政機(jī)關(guān)； 一類(lèi)是授權(quán)性行政主體，即法律法規(guī)授權(quán)的組織 在我國(guó)行政序列中，派出所屬于地方人民政府職能部門(mén)即公安部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，是 市公安機(jī)關(guān)派出具體負(fù)責(zé)一地治安管理工作的基層機(jī)構(gòu)，行使公安機(jī)關(guān)的部分權(quán)力。 派出機(jī)構(gòu)一般不具有行政主體資格，只有法律、法規(guī)授權(quán)時(shí)才能在授權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立行使行政職權(quán)。治安管理處罰法授予了派出所有對(duì)違反治安管理的行為處以警告、500元以下罰款的權(quán)力。也就是說(shuō)，它只對(duì)其在治安管理領(lǐng)域內(nèi)作出的警告、500元以下罰款行為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，它所作出的其他行為，由于沒(méi)有法律的明確授權(quán)，仍應(yīng)視為其派出的公安機(jī)關(guān)的行為，由公安機(jī)關(guān)

46、承擔(dān)法律后果。一旦引起爭(zhēng)議，由公安機(jī)關(guān)應(yīng)訴，作為被告。 本案中，原告先以派出所為被告提起行政訴訟是不合乎法律規(guī)定的，因此，人民法院依法告知其作出變更。 第91條： 治安管理處罰由縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)決定；其中警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定。 (三)行政主體的地位 行政主體的法律地位可以表現(xiàn)在許多方面。在行政法上，行政主體的地位包括兩部分： 1.行政主體在國(guó)家行政組織中的地位。 2.行政主體在對(duì)外管理中的法律地位。行政主體在對(duì)外管理中的法律地位是其權(quán)利義務(wù)的綜合體現(xiàn)。 二、行政主體的范圍和種類(lèi) (一)行政主體的范圍 在實(shí)踐中，行政主體的范圍十分廣泛。具體地說(shuō)，行政主體包含以下十類(lèi)

47、： 國(guó)務(wù)院。 國(guó)務(wù)院組成部門(mén)。 國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。 經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的辦事機(jī)構(gòu)。 國(guó)務(wù)院部、委管理的國(guó)家局。 中央行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院國(guó)務(wù)院 國(guó)務(wù)院各部委國(guó)務(wù)院各部委 國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu) 國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) 地方行政機(jī)關(guān)地方行政機(jī)關(guān)地方各級(jí)人民政府地方各級(jí)人民政府 地方各級(jí)人民政府的職能部門(mén)地方各級(jí)人民政府的職能部門(mén)派出機(jī)關(guān)派出機(jī)關(guān) 行政公署行政公署 區(qū)公所區(qū)公所街道辦事處街道辦事處 地方各級(jí)人民政府。 地方各級(jí)人民政府的職能部門(mén)。 經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的派出機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu)。 經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)

48、、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)。 法律、法規(guī)授權(quán)的其他組織。 行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)成為行政主體的情形有如下兩種： 1.法律、法規(guī)設(shè)立的專(zhuān)門(mén)性?xún)?nèi)部機(jī)構(gòu)。 2.法律、法規(guī)授權(quán)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。 如如商標(biāo)法商標(biāo)法授予國(guó)家工商行政管理總局內(nèi)設(shè)的授予國(guó)家工商行政管理總局內(nèi)設(shè)的商標(biāo)局以行政主體資格，主管全國(guó)商標(biāo)注冊(cè)和管商標(biāo)局以行政主體資格，主管全國(guó)商標(biāo)注冊(cè)和管理工作；理工作；專(zhuān)利法專(zhuān)利法授予國(guó)家專(zhuān)利局內(nèi)設(shè)的專(zhuān)利授予國(guó)家專(zhuān)利局內(nèi)設(shè)的專(zhuān)利復(fù)審委員會(huì)以行政主體資格，主管全國(guó)的專(zhuān)利管復(fù)審委員會(huì)以行政主體資格，主管全國(guó)的專(zhuān)利管理工作。理工作。 此外，各級(jí)交通部門(mén)內(nèi)設(shè)的航政機(jī)構(gòu)和高速公路此外，各級(jí)交通部門(mén)內(nèi)設(shè)的航政機(jī)構(gòu)和高速公路管

49、理機(jī)構(gòu)；管理機(jī)構(gòu)； 縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的交通警察大隊(duì)和消防監(jiān)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的交通警察大隊(duì)和消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)等，都已被有關(guān)法律、法規(guī)授予行政主體督機(jī)構(gòu)等，都已被有關(guān)法律、法規(guī)授予行政主體資格。資格。 我國(guó)派出機(jī)構(gòu)種類(lèi)較多，如審計(jì)署駐各地辦事處、我國(guó)派出機(jī)構(gòu)種類(lèi)較多，如審計(jì)署駐各地辦事處、公安派出所、工商所、稅務(wù)所、財(cái)政所等。公安派出所、工商所、稅務(wù)所、財(cái)政所等。 經(jīng)過(guò)法律、法規(guī)授權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，就獲得了行政經(jīng)過(guò)法律、法規(guī)授權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，就獲得了行政主體資格，在授權(quán)范圍內(nèi)成為行政主體。主體資格，在授權(quán)范圍內(nèi)成為行政主體。 派出機(jī)構(gòu)除行使所受職權(quán)外，也可行使所在機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)除行使所受職權(quán)外，也可行

50、使所在機(jī)關(guān)的職權(quán)。但行使所在機(jī)關(guān)的職權(quán)時(shí)，不能以自己的職權(quán)。但行使所在機(jī)關(guān)的職權(quán)時(shí)，不能以自己的名義行使，而應(yīng)以所在機(jī)關(guān)的名義行使。代表的名義行使，而應(yīng)以所在機(jī)關(guān)的名義行使。代表所在機(jī)關(guān)行使職權(quán)，行政機(jī)關(guān)是行政主體。所在機(jī)關(guān)行使職權(quán)，行政機(jī)關(guān)是行政主體。 第一，它們的設(shè)立機(jī)關(guān)不同。派出機(jī)關(guān)是由各級(jí)人民政府設(shè)置的；派出機(jī)構(gòu)則由各級(jí)人民政府的職能部門(mén)設(shè)置。 第二，它們的職能范圍不同。派出機(jī)關(guān)的職能是多方面的或綜合性的，相當(dāng)于一級(jí)政府；派出機(jī)構(gòu)則只限于管理某項(xiàng)專(zhuān)門(mén)的行政事務(wù)。 第三，它們的主體資格不同。派出機(jī)關(guān)在法律上能以自己的名義行使行政權(quán)，是職權(quán)行政主體，且是地域性行政主體；派出機(jī)構(gòu)則只能成為授

51、權(quán)行政主體，且只能是公務(wù)性行政主體。 臨時(shí)機(jī)構(gòu)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)設(shè)立的，協(xié)助其處理某項(xiàng)臨時(shí)性行政工作的組織。如國(guó)務(wù)院就曾設(shè)有國(guó)家防汛救災(zāi)指揮部、經(jīng)濟(jì)鑒證類(lèi)清理整頓領(lǐng)導(dǎo)小組、行政審批制度改革辦公室等臨時(shí)機(jī)構(gòu)。 臨時(shí)機(jī)構(gòu)不具有行政主體資格，但經(jīng)行政法律、法規(guī)的授權(quán)，也可成為行政主體。如中央職稱(chēng)改革領(lǐng)導(dǎo)小組和省級(jí)人民政府設(shè)置的職稱(chēng)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，就曾被授權(quán)為行政主體。 在行政管理中，法律、法規(guī)授權(quán)的組織很多，具體有以下幾類(lèi)： (1)行政性公司。 (2)經(jīng)授權(quán)的事業(yè)單位。 (3)經(jīng)授權(quán)的企業(yè)單位。 (4)經(jīng)授權(quán)的社會(huì)團(tuán)體、群眾性組織及其他社會(huì)組織。 各類(lèi)機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)、組織的行政主體資格各類(lèi)機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)、組織的

52、行政主體資格 中央機(jī)關(guān)與機(jī)構(gòu)中央機(jī)關(guān)與機(jī)構(gòu)地方機(jī)關(guān)與機(jī)構(gòu)地方機(jī)關(guān)與機(jī)構(gòu)非政府組織與個(gè)人非政府組織與個(gè)人是主體是主體國(guó)務(wù)院國(guó)務(wù)院組成部門(mén)國(guó)務(wù)院直屬單位和特設(shè)機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院組成部門(mén)管理的機(jī)構(gòu)經(jīng)授權(quán)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)經(jīng)授權(quán)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（學(xué)位） 各級(jí)人民政府縣以上政府工作部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)、特設(shè)機(jī)構(gòu)三種派出機(jī)關(guān)（行署、區(qū)公所、街道辦事處）中央機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)依法設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)經(jīng)授權(quán)的派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)特定條件下的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)被授權(quán)的企業(yè)組織（如公用事業(yè)單位）被授權(quán)的事業(yè)單位（如高等院校）被授權(quán)的社會(huì)團(tuán)體（如某些行業(yè)協(xié)會(huì)）被授權(quán)的基層群眾性自治組織（如村居委會(huì)） 非主體國(guó)務(wù)院辦公機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)未經(jīng)授權(quán)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)未經(jīng)授權(quán)的議

53、事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)地方政府辦公機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)未經(jīng)授權(quán)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)未經(jīng)授權(quán)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)受委托的組織和個(gè)人 我國(guó)現(xiàn)行的行政主體主要有兩類(lèi)： 一類(lèi)是職權(quán)性行政主體，即行政機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)； 一類(lèi)是授權(quán)性行政主體，即法律法規(guī)授權(quán)法律法規(guī)授權(quán)的組織的組織 （一） 中央行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院國(guó)務(wù)院 國(guó)務(wù)院各部委國(guó)務(wù)院各部委 國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu) 國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（二）地方行政機(jī)關(guān)（二）地方行政機(jī)關(guān)（三）民族自治地方行政機(jī)關(guān)（三）民族自治地方行政機(jī)關(guān)（四）特別行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)（四）特別行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)地方各級(jí)人民政府地

54、方各級(jí)人民政府 地方各級(jí)人民政府的職能部門(mén)地方各級(jí)人民政府的職能部門(mén)派出機(jī)關(guān)派出機(jī)關(guān) 行政公署行政公署 區(qū)公所區(qū)公所街道辦事處街道辦事處一、概念一、概念 指依具體法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)而行使特定行政職能的非國(guó)家行政機(jī)關(guān)組織。二、被授權(quán)組織的條件和范圍（一）條件：1、相應(yīng)組織應(yīng)與所授權(quán)行使的行政職能無(wú)利害關(guān)系。2、相應(yīng)組織應(yīng)具備了解和掌握與所行使行政職能有關(guān)的法律、法規(guī)和有關(guān)技術(shù)知識(shí)的工作人員；3、相應(yīng)組織應(yīng)具備所授權(quán)行政職能行使所需要的基本設(shè)備和條件；4、對(duì)于某些特別行政職能，被授權(quán)組織還應(yīng)具備某些特別的條件。1、基層群眾性自治組織：居民委員會(huì)、村民委員會(huì)2、行業(yè)組織 3、工青婦等社會(huì)團(tuán)體4、事

55、業(yè)單位5、行業(yè)性行政公司6、有關(guān)的技術(shù)檢驗(yàn)、鑒定機(jī)構(gòu)7、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)（一）被授權(quán)組織在行使法律、法規(guī)、規(guī)章所授行政職能時(shí)，是行政主體，具有與行政機(jī)關(guān)基本相同的法律地位；（二）被授權(quán)組織以自己名義行使法律、法規(guī)、規(guī)章所授職能，并由其本身就行使所授職能的行為對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任；（三）被授權(quán)組織在非行使行政職能的場(chǎng)合，不享有行政權(quán)，不具有行政主體的地位。一、行政委托一、行政委托 行政委托指行政機(jī)關(guān)委托非行政機(jī)關(guān)的組織行使某種行政職能、辦理某種行政事務(wù)。二、受委托組織的法律地位二、受委托組織的法律地位 受委托組織不是行政主體，它行使一定行政職能必須以委托行政機(jī)關(guān)的名義，并且由委托行政機(jī)關(guān)

56、對(duì)其行為向外承擔(dān)法律責(zé)任。 (二)行政主體的種類(lèi) 根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對(duì)行政主體作不同的分類(lèi)。 1.職權(quán)行政主體與授權(quán)行政主體。 2.中央行政主體和地方行政主體。 3.地域性行政主體和公務(wù)性行政主體。 三、行政主體的資格及確認(rèn) (一)行政主體的資格 行政主體的資格要件包括組織要件和法律要件兩類(lèi)： 1.組織要件。行政機(jī)關(guān)的組織要件一般應(yīng)包括以下內(nèi)容： 行政機(jī)關(guān)的設(shè)立有法律依據(jù)，屬于國(guó)務(wù)院行政組織序列。 行政機(jī)關(guān)的成立經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。 行政機(jī)關(guān)已被正式對(duì)外公告其成立。 行政機(jī)關(guān)已有法定編制和人員。 行政機(jī)關(guān)已有獨(dú)立的行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算。 行政機(jī)關(guān)已具備必要的辦公條件。 法律、法規(guī)授權(quán)組織作為行政主體應(yīng)具

57、備兩個(gè)組織要件： 該組織應(yīng)具有法人資格。 該組織一般是不以贏利為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和群眾組織。 2.法律要件。 從目前的行政主體理論看，行政主體的法律要件只有一項(xiàng)，即必須具有法律、法規(guī)的明確授權(quán)。這里既包括憲法和行政組織法對(duì)中央和地方各級(jí)人民政府的授權(quán)，也包括法律、法規(guī)對(duì)其他行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)以外的組織的授權(quán)。 (二)行政主體資格的確認(rèn) 在行政法上，對(duì)行政主體資格的確認(rèn)具有直接、重要的意義： 對(duì)行政主體資格的確認(rèn)，有助于明確一個(gè)組織的法律地位。一個(gè)具有行政主體資格的組織才能對(duì)外管理。 對(duì)行政主體資格的確認(rèn)，有助于確定行政行為的效力。 對(duì)行政主體資格的確認(rèn)，有助于確認(rèn)行政訴訟的被告。 在大

58、多數(shù)情況下，行政主體為依法享有行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，比較容易確認(rèn)。但在以下幾種特殊情況下，行政主體的確認(rèn)較為復(fù)雜，有待明確。 1.行政授權(quán)中的行政主體。在實(shí)踐中，行政授權(quán)不夠規(guī)范。有法律、法規(guī)授權(quán)，也有規(guī)章授權(quán)。按照行政主體理論，行政機(jī)關(guān)外的組織經(jīng)法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)后成為行政主體。 2.委托行政中的行政主體。行政委托是指一個(gè)行政主體因工作需要等原因委托其他組織或個(gè)人以其名義進(jìn)行管理活動(dòng)，其行為后果歸屬于委托行政主體的法律制度。在行政委托關(guān)系中，委托人是行政主體，受委托的組織或個(gè)人是行政主體的代理人，但其不因委托而享有行政主體資格。 3.行政派出關(guān)系中的行政主體。我國(guó)的派出組織有兩種：派出機(jī)關(guān)和

59、派出機(jī)構(gòu)。在行政派出關(guān)系中，設(shè)立派出組織的行政機(jī)關(guān)是行政主體，派出組織本身不是行政主體，其行為后果歸屬于設(shè)立它的行政機(jī)關(guān)。但當(dāng)法律、法規(guī)直接授權(quán)派出組織進(jìn)行管理時(shí)，該派出組織獲得行政主體資格。 4.非常設(shè)性機(jī)構(gòu)是否為行政主體。非常設(shè)性機(jī)構(gòu)又稱(chēng)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，在國(guó)務(wù)院部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置編制條例中稱(chēng)為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是行政機(jī)關(guān)為完成一定的任務(wù)或?yàn)閰f(xié)調(diào)各部門(mén)的工作而臨時(shí)設(shè)置的組織。原則上，非常設(shè)性機(jī)構(gòu)是代表設(shè)立它的行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，不具有行政主體資格。但當(dāng)法律、法規(guī)明確授權(quán)非常設(shè)性機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理時(shí)，該機(jī)構(gòu)成為行政主體。 我國(guó)公務(wù)員制度具有鮮明的中國(guó)特色 第一，我國(guó)公務(wù)員是指第一，我國(guó)公務(wù)員是指“依法履行公職、納入依

60、法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員人員”。 這比西方國(guó)家公務(wù)員的范圍要寬泛得多。西方國(guó)“公務(wù)員”一般是指通過(guò)非選舉程序被任命擔(dān)任行政機(jī)關(guān)職務(wù)的工作人員。 而我國(guó)則包括中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)機(jī)關(guān)、各級(jí)人大及其常委會(huì)機(jī)關(guān)、各級(jí)行政機(jī)關(guān)、各級(jí)政協(xié)機(jī)關(guān)、各級(jí)審判機(jī)關(guān)、各級(jí)檢察機(jī)關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)的各級(jí)機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員。 第二，我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持社會(huì)主義方向，參與政治活動(dòng)。 在西方國(guó)家，法律規(guī)定公務(wù)員在國(guó)家政治活動(dòng)中要保持“中立”，公務(wù)員參加政黨或其他政治組織的活動(dòng)受到禁止或限制。 第三，我國(guó)由公務(wù)員主管部門(mén)