公共組織培訓(xùn)課程

1、 一、公共組織的含義一、公共組織的含義 公共組織是人類(lèi)社會(huì)各種各樣的組織公共組織是人類(lèi)社會(huì)各種各樣的組織形式之一。形式之一。廣義廣義的公共組織不僅指政府及的公共組織不僅指政府及其執(zhí)行部門(mén)，而且包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)其執(zhí)行部門(mén)，而且包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、工廠、企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院、教會(huì)、軍關(guān)、工廠、企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院、教會(huì)、軍隊(duì)、政黨等社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體的管理行隊(duì)、政黨等社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體的管理行政事務(wù)的機(jī)構(gòu)。政事務(wù)的機(jī)構(gòu)。狹義狹義的公共組織是指政府的公共組織是指政府及其執(zhí)行部門(mén)，以及具有行政授權(quán)的社會(huì)及其執(zhí)行部門(mén)，以及具有行政授權(quán)的社會(huì)組織。我們這里所指的是狹義的公共組織。組織。我們這里所指的是狹義

2、的公共組織。 應(yīng)該把握公共組織的三層含義。應(yīng)該把握公共組織的三層含義。 公共組織的公共組織的三層含義三層含義： 1 1、公共組織是指靜態(tài)的組織實(shí)體，即政府機(jī)、公共組織是指靜態(tài)的組織實(shí)體，即政府機(jī)構(gòu)，包括從國(guó)家最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)到基層政府以及構(gòu)，包括從國(guó)家最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)到基層政府以及各級(jí)各類(lèi)的政府部門(mén)和其內(nèi)部設(shè)置的不同層次的行各級(jí)各類(lèi)的政府部門(mén)和其內(nèi)部設(shè)置的不同層次的行政機(jī)構(gòu)。政機(jī)構(gòu)。 2 2、公共組織表現(xiàn)為動(dòng)態(tài)的組織行為，各級(jí)政、公共組織表現(xiàn)為動(dòng)態(tài)的組織行為，各級(jí)政府和各種政府組織部門(mén)無(wú)時(shí)無(wú)刻不處在動(dòng)態(tài)之中，府和各種政府組織部門(mén)無(wú)時(shí)無(wú)刻不處在動(dòng)態(tài)之中，有序而有效的動(dòng)態(tài)組織管理行為是一個(gè)政府實(shí)現(xiàn)

3、對(duì)有序而有效的動(dòng)態(tài)組織管理行為是一個(gè)政府實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事物管理的正常狀態(tài)。社會(huì)公共事物管理的正常狀態(tài)。 3 3、公共組織也指行政人員心態(tài)的組織凝集，、公共組織也指行政人員心態(tài)的組織凝集，公共組織中行政人員的組合不僅是職權(quán)的組合，也公共組織中行政人員的組合不僅是職權(quán)的組合，也是人的精神與意志、知識(shí)與技能的組合和凝集。這是人的精神與意志、知識(shí)與技能的組合和凝集。這種凝聚力的大小對(duì)公共組織發(fā)揮作用的大小起決定種凝聚力的大小對(duì)公共組織發(fā)揮作用的大小起決定性作用。性作用。 二、公共組織的特點(diǎn)二、公共組織的特點(diǎn) 1.政治性政治性 2.2.社會(huì)性社會(huì)性 3.3.服務(wù)性服務(wù)性 4.4.權(quán)威性權(quán)威性 5.5.法

4、制性法制性 6.6.系統(tǒng)性系統(tǒng)性 三、公共組織的作用三、公共組織的作用 1. 1.政府是國(guó)家各種公共事務(wù)的組織者與政府是國(guó)家各種公共事務(wù)的組織者與管理者；管理者； 2.2.政府是人民生命財(cái)產(chǎn)的保護(hù)者，是社政府是人民生命財(cái)產(chǎn)的保護(hù)者，是社會(huì)秩序的維護(hù)者；會(huì)秩序的維護(hù)者； 3.3.政府是國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整的捍衛(wèi)者；政府是國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整的捍衛(wèi)者； 4.4.政府是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策制定者與政府是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策制定者與協(xié)調(diào)者；協(xié)調(diào)者； 5.5.政府是社會(huì)公平的提供者。政府是社會(huì)公平的提供者。 四、公共組織的類(lèi)型四、公共組織的類(lèi)型 1 1、集權(quán)制與分權(quán)制、集權(quán)制與分權(quán)制 （1 1）集權(quán)制）集權(quán)制

5、集權(quán)制是指行政權(quán)力集中在上級(jí)政府集權(quán)制是指行政權(quán)力集中在上級(jí)政府或行政首長(zhǎng)手中，上級(jí)政府或行政首長(zhǎng)有或行政首長(zhǎng)手中，上級(jí)政府或行政首長(zhǎng)有決策、指揮、監(jiān)督的權(quán)力，下級(jí)處于服從決策、指揮、監(jiān)督的權(quán)力，下級(jí)處于服從命令聽(tīng)從指揮的被動(dòng)地位，一切行政行為命令聽(tīng)從指揮的被動(dòng)地位，一切行政行為要按照上級(jí)政府或行政首長(zhǎng)的指令來(lái)行動(dòng)，要按照上級(jí)政府或行政首長(zhǎng)的指令來(lái)行動(dòng)，自主權(quán)很少。自主權(quán)很少。 集權(quán)制的公共組織的集權(quán)制的公共組織的優(yōu)點(diǎn)優(yōu)點(diǎn)是：是： 政令統(tǒng)一，便于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮。政令統(tǒng)一，便于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮。 因?yàn)闄?quán)力集中，行政首長(zhǎng)反映靈活，因?yàn)闄?quán)力集中，行政首長(zhǎng)反映靈活，決策及時(shí)，效率較高。決策及時(shí)，

6、效率較高。 具有協(xié)調(diào)配合的全局觀念。有利于調(diào)具有協(xié)調(diào)配合的全局觀念。有利于調(diào)動(dòng)和集中各種資源，可以對(duì)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生動(dòng)和集中各種資源，可以對(duì)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排和管理；有利于克的公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排和管理；有利于克服地方主義和本位主義；也有利于克服各自服地方主義和本位主義；也有利于克服各自為政，權(quán)力分散。為政，權(quán)力分散。 統(tǒng)一意志，統(tǒng)一行動(dòng)，有集體觀念，統(tǒng)一意志，統(tǒng)一行動(dòng)，有集體觀念，增強(qiáng)團(tuán)體凝聚力，具有較強(qiáng)的動(dòng)員能力、組增強(qiáng)團(tuán)體凝聚力，具有較強(qiáng)的動(dòng)員能力、組織能力和應(yīng)變能力。織能力和應(yīng)變能力。 集權(quán)制的集權(quán)制的缺陷缺陷是：是： 組織結(jié)構(gòu)比較僵化，下級(jí)缺少必要的自主組織結(jié)構(gòu)比較僵

7、化，下級(jí)缺少必要的自主權(quán)，因此缺乏工作的主動(dòng)性和積極性，不可能發(fā)權(quán)，因此缺乏工作的主動(dòng)性和積極性，不可能發(fā)揮下級(jí)聰明才智，造成消極情緒，使組織缺乏活揮下級(jí)聰明才智，造成消極情緒，使組織缺乏活力和創(chuàng)造性。力和創(chuàng)造性。 由于決策權(quán)掌握在上級(jí)手中，容易產(chǎn)生官由于決策權(quán)掌握在上級(jí)手中，容易產(chǎn)生官僚主義、主觀主義而造成決策失誤，也容易出現(xiàn)僚主義、主觀主義而造成決策失誤，也容易出現(xiàn)文山會(huì)海，公文旅行，浪費(fèi)時(shí)間和資源。文山會(huì)海，公文旅行，浪費(fèi)時(shí)間和資源。 由于層級(jí)過(guò)多，信息傳遞遲緩，對(duì)外部環(huán)由于層級(jí)過(guò)多，信息傳遞遲緩，對(duì)外部環(huán)境反應(yīng)較慢，不利于處理突發(fā)事件。境反應(yīng)較慢，不利于處理突發(fā)事件。 集權(quán)制易于走向高

8、度集權(quán)，高度集權(quán)易于集權(quán)制易于走向高度集權(quán)，高度集權(quán)易于走向家長(zhǎng)制或一言堂，甚至走向?qū)Ｖ苹颡?dú)裁。這走向家長(zhǎng)制或一言堂，甚至走向?qū)Ｖ苹颡?dú)裁。這就有損于民主、公平的社會(huì)目標(biāo)。就有損于民主、公平的社會(huì)目標(biāo)。 （2 2）分權(quán)制）分權(quán)制 分權(quán)制是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)給予下分權(quán)制是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)給予下級(jí)充分的自主權(quán)，下級(jí)可以獨(dú)立進(jìn)行決策和管理，級(jí)充分的自主權(quán)，下級(jí)可以獨(dú)立進(jìn)行決策和管理，上級(jí)不予干涉的公共組織類(lèi)型。上級(jí)不予干涉的公共組織類(lèi)型。 分權(quán)制的分權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)優(yōu)點(diǎn)是：是： 獨(dú)立自主，可以結(jié)合本部門(mén)、本地區(qū)的實(shí)獨(dú)立自主，可以結(jié)合本部門(mén)、本地區(qū)的實(shí)際情況，因地制宜地確定行政目標(biāo)，進(jìn)行決策和際

9、情況，因地制宜地確定行政目標(biāo)，進(jìn)行決策和管理。管理。 分層授權(quán)，分級(jí)管理，有利于調(diào)動(dòng)下級(jí)的分層授權(quán)，分級(jí)管理，有利于調(diào)動(dòng)下級(jí)的積極性和主動(dòng)性。積極性和主動(dòng)性。 反應(yīng)靈活，不需要層層請(qǐng)示匯報(bào)，信息傳反應(yīng)靈活，不需要層層請(qǐng)示匯報(bào)，信息傳遞較快，對(duì)外部環(huán)境反應(yīng)也較快，宜于近點(diǎn)決策遞較快，對(duì)外部環(huán)境反應(yīng)也較快，宜于近點(diǎn)決策處理突發(fā)事件，效率較高。處理突發(fā)事件，效率較高。 職能分工明確，有利于專(zhuān)業(yè)化管理。職能分工明確，有利于專(zhuān)業(yè)化管理。 分權(quán)制的分權(quán)制的缺陷缺陷是：是： 分權(quán)會(huì)造成權(quán)力分散，不易形成統(tǒng)一分權(quán)會(huì)造成權(quán)力分散，不易形成統(tǒng)一意志，不易進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮。意志，不易進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮。

10、分權(quán)不易于集中資源，統(tǒng)籌全面發(fā)展。分權(quán)不易于集中資源，統(tǒng)籌全面發(fā)展。 過(guò)度分權(quán)容易導(dǎo)致各自為政，形成地過(guò)度分權(quán)容易導(dǎo)致各自為政，形成地方主義和本位主義。方主義和本位主義。 2 2、完整制與分離制、完整制與分離制 （1 1）完整制）完整制 完整制又叫一元統(tǒng)屬制，是指公共組織的同一完整制又叫一元統(tǒng)屬制，是指公共組織的同一層級(jí)或同一組織內(nèi)部的各個(gè)部門(mén)，完全接受一個(gè)公層級(jí)或同一組織內(nèi)部的各個(gè)部門(mén)，完全接受一個(gè)公共組織或同一位行政首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和監(jiān)督的組共組織或同一位行政首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和監(jiān)督的組織類(lèi)型?？楊?lèi)型。 完整制的完整制的優(yōu)點(diǎn)優(yōu)點(diǎn)是：是： 有利于公共組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮。有利于公共組織的統(tǒng)

11、一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮。 政令統(tǒng)一，權(quán)力集中。政令統(tǒng)一，權(quán)力集中。 高度自主，有獨(dú)立的決策權(quán)，有利于調(diào)動(dòng)本高度自主，有獨(dú)立的決策權(quán)，有利于調(diào)動(dòng)本地區(qū)或本部門(mén)的積極性。地區(qū)或本部門(mén)的積極性。 可以因地制宜地確定行政目標(biāo)，制定政策，可以因地制宜地確定行政目標(biāo)，制定政策，反應(yīng)靈活。反應(yīng)靈活。 完整制的完整制的缺陷缺陷是：是： 資源有限，不宜辦大事；上級(jí)也資源有限，不宜辦大事；上級(jí)也不能進(jìn)行統(tǒng)籌安排。不能進(jìn)行統(tǒng)籌安排。 高度自主，容易出現(xiàn)各自為政。高度自主，容易出現(xiàn)各自為政。 缺乏全局觀念，只顧局部利益。缺乏全局觀念，只顧局部利益。 （2 2）分離制）分離制 分離制又稱(chēng)多元領(lǐng)導(dǎo)制，是指一個(gè)公共分離制又稱(chēng)多元

12、領(lǐng)導(dǎo)制，是指一個(gè)公共組織的同一層級(jí)的各個(gè)組織部門(mén)或同一組織組織的同一層級(jí)的各個(gè)組織部門(mén)或同一組織部門(mén)，隸屬于兩個(gè)或兩個(gè)以上公共組織或行部門(mén)，隸屬于兩個(gè)或兩個(gè)以上公共組織或行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)、指揮和監(jiān)督的組織類(lèi)型。政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)、指揮和監(jiān)督的組織類(lèi)型。 分離制的分離制的優(yōu)點(diǎn)優(yōu)點(diǎn)是：是： 有利于整個(gè)公共行政系統(tǒng)的資源整合，有利于整個(gè)公共行政系統(tǒng)的資源整合，團(tuán)結(jié)協(xié)作，統(tǒng)籌兼顧。團(tuán)結(jié)協(xié)作，統(tǒng)籌兼顧。 有利于整個(gè)公共行政系統(tǒng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)有利于整個(gè)公共行政系統(tǒng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮。和統(tǒng)一指揮。 有利于專(zhuān)業(yè)化管理，強(qiáng)調(diào)部門(mén)職能。有利于專(zhuān)業(yè)化管理，強(qiáng)調(diào)部門(mén)職能。 有分有合，集中集權(quán)與分權(quán)的優(yōu)點(diǎn)。有分有合，集中集權(quán)與分權(quán)的

13、優(yōu)點(diǎn)。 分離制的分離制的缺陷缺陷是：是： 多元領(lǐng)導(dǎo)有可能造成下級(jí)無(wú)所適從。多元領(lǐng)導(dǎo)有可能造成下級(jí)無(wú)所適從。 人與事分離，不利于對(duì)公務(wù)員的領(lǐng)人與事分離，不利于對(duì)公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)和使用。導(dǎo)和使用。 難于協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)文山會(huì)海。難于協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)文山會(huì)海。 3 3、首長(zhǎng)制與委員會(huì)制、首長(zhǎng)制與委員會(huì)制 （1 1）首長(zhǎng)制）首長(zhǎng)制 首長(zhǎng)制又稱(chēng)獨(dú)立制，一長(zhǎng)制或首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。它首長(zhǎng)制又稱(chēng)獨(dú)立制，一長(zhǎng)制或首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。它是指行政首長(zhǎng)獨(dú)自掌握決策權(quán)和指揮權(quán)，對(duì)其管轄是指行政首長(zhǎng)獨(dú)自掌握決策權(quán)和指揮權(quán)，對(duì)其管轄的公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮并完全負(fù)責(zé)的的公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮并完全負(fù)責(zé)的公共組織。公共組織。 首長(zhǎng)

14、制的首長(zhǎng)制的優(yōu)點(diǎn)優(yōu)點(diǎn)： 權(quán)力集中，責(zé)任明確，可以避免推諉扯皮，權(quán)力集中，責(zé)任明確，可以避免推諉扯皮，減少?zèng)_突和矛盾，效率較高。減少?zèng)_突和矛盾，效率較高。 由于行政首長(zhǎng)獨(dú)自掌握決策權(quán)，決策靈活快由于行政首長(zhǎng)獨(dú)自掌握決策權(quán)，決策靈活快捷，對(duì)外部環(huán)境反應(yīng)快。捷，對(duì)外部環(huán)境反應(yīng)快。 統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮有利于動(dòng)員和集中力量統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮有利于動(dòng)員和集中力量辦大事。辦大事。 首長(zhǎng)制的首長(zhǎng)制的缺陷缺陷是：是： 由于行政首長(zhǎng)的知識(shí)、智慧的有限由于行政首長(zhǎng)的知識(shí)、智慧的有限性，決定了行政首長(zhǎng)個(gè)人決策有可能失誤，性，決定了行政首長(zhǎng)個(gè)人決策有可能失誤，那樣就會(huì)造成損失。那樣就會(huì)造成損失。 由于行政首長(zhǎng)獨(dú)攬大權(quán)，

15、缺乏民主由于行政首長(zhǎng)獨(dú)攬大權(quán)，缺乏民主和參與，不利于調(diào)動(dòng)下屬的積極性。和參與，不利于調(diào)動(dòng)下屬的積極性。 由于缺乏權(quán)力制衡，首長(zhǎng)制容易演由于缺乏權(quán)力制衡，首長(zhǎng)制容易演變?yōu)榧议L(zhǎng)制，出現(xiàn)不受監(jiān)督的權(quán)力。這樣變?yōu)榧议L(zhǎng)制，出現(xiàn)不受監(jiān)督的權(quán)力。這樣就可能濫用職權(quán)，產(chǎn)生腐敗。就可能濫用職權(quán)，產(chǎn)生腐敗。 （2 2）委員會(huì)制）委員會(huì)制 委員會(huì)制是指在公共組織中，由兩個(gè)人委員會(huì)制是指在公共組織中，由兩個(gè)人以上掌握決策權(quán)和指揮權(quán)，按照多數(shù)原則進(jìn)以上掌握決策權(quán)和指揮權(quán)，按照多數(shù)原則進(jìn)行決策的公共組織類(lèi)型。行決策的公共組織類(lèi)型。 委員會(huì)制的委員會(huì)制的優(yōu)點(diǎn)優(yōu)點(diǎn)： 集思廣益，民主決策。它可以廣泛地集思廣益，民主決策。它可以

16、廣泛地聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，集中集體智慧進(jìn)行決策，聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，集中集體智慧進(jìn)行決策，提高決策質(zhì)量和可行性。提高決策質(zhì)量和可行性。 既有分工，又有合作，這樣可以減輕既有分工，又有合作，這樣可以減輕負(fù)擔(dān)，有利于專(zhuān)業(yè)化管理。負(fù)擔(dān)，有利于專(zhuān)業(yè)化管理。 互相監(jiān)督，權(quán)力制衡，可以防止專(zhuān)斷互相監(jiān)督，權(quán)力制衡，可以防止專(zhuān)斷獨(dú)行、家長(zhǎng)制和營(yíng)私舞弊。獨(dú)行、家長(zhǎng)制和營(yíng)私舞弊。 委員會(huì)制的委員會(huì)制的缺陷缺陷是：是： 事權(quán)分散，難以集中統(tǒng)一。行動(dòng)遲事權(quán)分散，難以集中統(tǒng)一。行動(dòng)遲緩，容易貽誤時(shí)機(jī)。緩，容易貽誤時(shí)機(jī)。 決策成本高，容易出現(xiàn)議而不決，決策成本高，容易出現(xiàn)議而不決，決而不行，行而不果等拖拉扯皮的現(xiàn)象，決而不行

17、，行而不果等拖拉扯皮的現(xiàn)象，效率低下。效率低下。 互相推諉，責(zé)任不明確。容易出現(xiàn)互相推諉，責(zé)任不明確。容易出現(xiàn)大家都負(fù)責(zé)，大家又都不負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。大家都負(fù)責(zé)，大家又都不負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。 4 4、層級(jí)制與機(jī)能制、層級(jí)制與機(jī)能制 （1 1）層級(jí)制）層級(jí)制 層級(jí)制又分級(jí)制，是指公共組織在縱向上按照層級(jí)制又分級(jí)制，是指公共組織在縱向上按照等級(jí)劃分為不同的上下節(jié)制的層級(jí)組織結(jié)構(gòu)，不同等級(jí)劃分為不同的上下節(jié)制的層級(jí)組織結(jié)構(gòu)，不同等級(jí)的職能目標(biāo)和工作性質(zhì)相同，但管理范圍和管等級(jí)的職能目標(biāo)和工作性質(zhì)相同，但管理范圍和管理權(quán)限卻隨著等級(jí)降低而逐漸變小的組織類(lèi)型。理權(quán)限卻隨著等級(jí)降低而逐漸變小的組織類(lèi)型。 層級(jí)制的優(yōu)點(diǎn)

18、是：層級(jí)制的優(yōu)點(diǎn)是： 層級(jí)節(jié)制，一級(jí)管一級(jí)，權(quán)力關(guān)系清楚，有層級(jí)節(jié)制，一級(jí)管一級(jí)，權(quán)力關(guān)系清楚，有利于領(lǐng)導(dǎo)和指揮，有利于提高效率。利于領(lǐng)導(dǎo)和指揮，有利于提高效率。 責(zé)任明確，有利于監(jiān)督。責(zé)任明確，有利于監(jiān)督。 行政目標(biāo)統(tǒng)一，有利于對(duì)公務(wù)員的績(jī)效考評(píng)。行政目標(biāo)統(tǒng)一，有利于對(duì)公務(wù)員的績(jī)效考評(píng)。 有利于推行決策。有利于推行決策。 層級(jí)制的層級(jí)制的缺陷缺陷是：是： 如果層級(jí)過(guò)多，信息傳遞緩慢或失如果層級(jí)過(guò)多，信息傳遞緩慢或失真，造成決策失誤。真，造成決策失誤。 節(jié)制嚴(yán)格，不利于調(diào)動(dòng)下屬的積極節(jié)制嚴(yán)格，不利于調(diào)動(dòng)下屬的積極性。性。 容易出現(xiàn)家長(zhǎng)制和依附性上下級(jí)關(guān)容易出現(xiàn)家長(zhǎng)制和依附性上下級(jí)關(guān)系。系。 （

19、2 2）機(jī)能制）機(jī)能制 機(jī)能制又稱(chēng)職能制，是指公共組織在機(jī)能制又稱(chēng)職能制，是指公共組織在橫向上按照不同職能目標(biāo)劃分為不同職能橫向上按照不同職能目標(biāo)劃分為不同職能部門(mén)的組織類(lèi)型。部門(mén)的組織類(lèi)型。 機(jī)能制的機(jī)能制的優(yōu)點(diǎn)優(yōu)點(diǎn)是：是： 可以擴(kuò)大公共組織的管理職能?？梢詳U(kuò)大公共組織的管理職能。 專(zhuān)業(yè)分工，有利于專(zhuān)業(yè)化管理，提專(zhuān)業(yè)分工，有利于專(zhuān)業(yè)化管理，提高效率。高效率。 分權(quán)管理，有利于調(diào)動(dòng)專(zhuān)業(yè)人員的分權(quán)管理，有利于調(diào)動(dòng)專(zhuān)業(yè)人員的工作積極性。工作積極性。 機(jī)能制的機(jī)能制的缺陷缺陷是：是： 職能分化過(guò)多，會(huì)造成政府機(jī)構(gòu)過(guò)職能分化過(guò)多，會(huì)造成政府機(jī)構(gòu)過(guò)多，因而會(huì)造成對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)干涉過(guò)多，多，因而會(huì)造成對(duì)社會(huì)

20、和經(jīng)濟(jì)干涉過(guò)多，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的后果。不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的后果。 分工過(guò)細(xì)，會(huì)造成權(quán)力交叉，影響分工過(guò)細(xì)，會(huì)造成權(quán)力交叉，影響行政效率的后果。行政效率的后果。 五、公共組織結(jié)構(gòu)五、公共組織結(jié)構(gòu) 公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各要素的公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各要素的排列組合方式，是由法律所確認(rèn)的各種正排列組合方式，是由法律所確認(rèn)的各種正式關(guān)系的模式。式關(guān)系的模式。 公共組織結(jié)構(gòu)方式取決于公共組織的公共組織結(jié)構(gòu)方式取決于公共組織的職能目標(biāo)、職位和職權(quán)以及人員劃分等諸職能目標(biāo)、職位和職權(quán)以及人員劃分等諸要素的構(gòu)成方式。要素的構(gòu)成方式。 一般來(lái)說(shuō)，公共組織結(jié)構(gòu)方式具有縱一般來(lái)說(shuō)，公共組織結(jié)構(gòu)方式具有

21、縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)。向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)。 公共組織結(jié)構(gòu)的縱向結(jié)構(gòu)，是公共組織公共組織結(jié)構(gòu)的縱向結(jié)構(gòu)，是公共組織的層級(jí)結(jié)構(gòu)。這是一種層層節(jié)制，上下一體，的層級(jí)結(jié)構(gòu)。這是一種層層節(jié)制，上下一體，目標(biāo)一致的組織結(jié)構(gòu)。公共組織的縱向結(jié)構(gòu)目標(biāo)一致的組織結(jié)構(gòu)。公共組織的縱向結(jié)構(gòu)是行政權(quán)力愈往上愈大，管轄范圍愈往上愈是行政權(quán)力愈往上愈大，管轄范圍愈往上愈大的客觀反映。大的客觀反映。 公共組織的橫向結(jié)構(gòu)亦稱(chēng)分部化或部門(mén)公共組織的橫向結(jié)構(gòu)亦稱(chēng)分部化或部門(mén)化。橫向結(jié)構(gòu)是為了擴(kuò)大行政管理職能。化。橫向結(jié)構(gòu)是為了擴(kuò)大行政管理職能。 公共組織結(jié)構(gòu)的縱向結(jié)構(gòu)與橫向結(jié)構(gòu)相公共組織結(jié)構(gòu)的縱向結(jié)構(gòu)與橫向結(jié)構(gòu)相結(jié)合，有人稱(chēng)之為復(fù)式

22、結(jié)構(gòu)，它是當(dāng)代公共結(jié)合，有人稱(chēng)之為復(fù)式結(jié)構(gòu)，它是當(dāng)代公共組織結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)之一。這就要求管理層次與組織結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)之一。這就要求管理層次與管理幅度必須適當(dāng)，既有利于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)又有管理幅度必須適當(dāng)，既有利于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)又有利于協(xié)調(diào)合作。利于協(xié)調(diào)合作。 1 1、公共組織結(jié)構(gòu)的層級(jí)結(jié)構(gòu)、公共組織結(jié)構(gòu)的層級(jí)結(jié)構(gòu) 公共組織結(jié)構(gòu)的縱向結(jié)構(gòu)，亦即層級(jí)化。它公共組織結(jié)構(gòu)的縱向結(jié)構(gòu)，亦即層級(jí)化。它是指公共組織內(nèi)部按上下層級(jí)關(guān)系有序構(gòu)成形式。是指公共組織內(nèi)部按上下層級(jí)關(guān)系有序構(gòu)成形式。組織設(shè)計(jì)的等級(jí)原則要求職位、職權(quán)和職責(zé)等級(jí)組織設(shè)計(jì)的等級(jí)原則要求職位、職權(quán)和職責(zé)等級(jí)垂直分布，形成等級(jí)結(jié)構(gòu)。它以上下關(guān)系為重點(diǎn)，垂直分布，形成

23、等級(jí)結(jié)構(gòu)。它以上下關(guān)系為重點(diǎn)，以命令與服從為原則，職位、職權(quán)和職責(zé)從最高以命令與服從為原則，職位、職權(quán)和職責(zé)從最高層向最低層沿直線分布。每一層級(jí)都有其自己的層向最低層沿直線分布。每一層級(jí)都有其自己的管轄范圍，有其自己職責(zé)和權(quán)力。層級(jí)越高，管管轄范圍，有其自己職責(zé)和權(quán)力。層級(jí)越高，管轄范圍越大，其職責(zé)和權(quán)力也越大。層級(jí)化要求轄范圍越大，其職責(zé)和權(quán)力也越大。層級(jí)化要求下級(jí)必須服從上級(jí)，聽(tīng)從上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)、指揮與命下級(jí)必須服從上級(jí)，聽(tīng)從上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)、指揮與命令。信息溝通是通過(guò)逐級(jí)傳遞的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。無(wú)令。信息溝通是通過(guò)逐級(jí)傳遞的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。無(wú)論公共組織的層級(jí)多么低，一般都具備上級(jí)行政論公共組織的層級(jí)多么低，

24、一般都具備上級(jí)行政組織的管理職能，其行政目標(biāo)必須與上級(jí)行政目組織的管理職能，其行政目標(biāo)必須與上級(jí)行政目標(biāo)保持一致。標(biāo)保持一致。 2 2、公共組織結(jié)構(gòu)的分部結(jié)構(gòu)、公共組織結(jié)構(gòu)的分部結(jié)構(gòu) 公共組織分部結(jié)構(gòu)，亦稱(chēng)分部化、部公共組織分部結(jié)構(gòu)，亦稱(chēng)分部化、部門(mén)化或職能化。它是指行政同級(jí)部門(mén)之間門(mén)化或職能化。它是指行政同級(jí)部門(mén)之間平衡分工的構(gòu)成形式。一級(jí)政府，除領(lǐng)導(dǎo)平衡分工的構(gòu)成形式。一級(jí)政府，除領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)關(guān)之外，按行政目標(biāo)、權(quán)力責(zé)任、決策機(jī)關(guān)之外，按行政目標(biāo)、權(quán)力責(zé)任、專(zhuān)業(yè)性質(zhì)或管轄區(qū)域的不同而劃分若干個(gè)專(zhuān)業(yè)性質(zhì)或管轄區(qū)域的不同而劃分若干個(gè)平行的職能部門(mén)。這種劃分既是對(duì)行政職平行的職能部門(mén)。這種劃分既是

25、對(duì)行政職能目標(biāo)的分解，也是擴(kuò)大公共行政管理的能目標(biāo)的分解，也是擴(kuò)大公共行政管理的職能并進(jìn)行行政分權(quán)。職能并進(jìn)行行政分權(quán)。 公共組織部門(mén)劃分的標(biāo)準(zhǔn)有多種，一般公共組織部門(mén)劃分的標(biāo)準(zhǔn)有多種，一般按下列三種標(biāo)準(zhǔn)劃分：按下列三種標(biāo)準(zhǔn)劃分： （1 1）按照管理職能和職能目標(biāo)來(lái)劃分行）按照管理職能和職能目標(biāo)來(lái)劃分行政部門(mén)。每個(gè)行政部門(mén)之間的地位是平等的，政部門(mén)。每個(gè)行政部門(mén)之間的地位是平等的，沒(méi)有上下級(jí)的隸屬關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)沒(méi)有上下級(jí)的隸屬關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。它們各自有自成體系的行政職能、業(yè)務(wù)系。它們各自有自成體系的行政職能、業(yè)務(wù)范圍和權(quán)力與責(zé)任。范圍和權(quán)力與責(zé)任。 （2 2）按照地區(qū)劃分行政

26、部門(mén)。公共行政）按照地區(qū)劃分行政部門(mén)。公共行政管理必須在一定的地域空間里進(jìn)行。管理必須在一定的地域空間里進(jìn)行。 （3 3）按照公共行政管理的不同環(huán)節(jié)來(lái)劃）按照公共行政管理的不同環(huán)節(jié)來(lái)劃分公共行政管理部門(mén)。分公共行政管理部門(mén)。 六、管理層次與管理幅度六、管理層次與管理幅度 公共組織結(jié)構(gòu)層級(jí)化和分部化的基本公共組織結(jié)構(gòu)層級(jí)化和分部化的基本問(wèn)題是處理好以效率為中心的層級(jí)隸屬的問(wèn)題是處理好以效率為中心的層級(jí)隸屬的程度與部門(mén)設(shè)置的限度，也就是處理好管程度與部門(mén)設(shè)置的限度，也就是處理好管理層次與管理層級(jí)之間的關(guān)系的問(wèn)題。這理層次與管理層級(jí)之間的關(guān)系的問(wèn)題。這是公共組織結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵問(wèn)題。是公共組織結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵問(wèn)

27、題。 管理層次是指公共組織內(nèi)部劃分管理管理層次是指公共組織內(nèi)部劃分管理層級(jí)的數(shù)額。任何國(guó)家的政府組織都是按層級(jí)的數(shù)額。任何國(guó)家的政府組織都是按照層級(jí)化原則設(shè)計(jì)的，無(wú)論是聯(lián)邦制國(guó)家照層級(jí)化原則設(shè)計(jì)的，無(wú)論是聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家都是如此。還是單一制國(guó)家都是如此。 管理層次的劃分必須適當(dāng)，必須以提高管理層次的劃分必須適當(dāng)，必須以提高行政效率為準(zhǔn)則，不宜過(guò)多，也不宜過(guò)少。行政效率為準(zhǔn)則，不宜過(guò)多，也不宜過(guò)少。管理層次過(guò)少，則會(huì)造成分工不明確，職責(zé)管理層次過(guò)少，則會(huì)造成分工不明確，職責(zé)和權(quán)力不清，管理過(guò)于僵化，權(quán)力過(guò)于集中，和權(quán)力不清，管理過(guò)于僵化，權(quán)力過(guò)于集中，不利于調(diào)動(dòng)下屬的積極性，不利于提高行

28、政不利于調(diào)動(dòng)下屬的積極性，不利于提高行政效率。管理層次過(guò)多則會(huì)造成信息流通不暢，效率。管理層次過(guò)多則會(huì)造成信息流通不暢，程序復(fù)雜，公文旅行，政策執(zhí)行力不足，難程序復(fù)雜，公文旅行，政策執(zhí)行力不足，難以監(jiān)督和控制，滋生官僚主義等弊端。更有以監(jiān)督和控制，滋生官僚主義等弊端。更有甚者，會(huì)出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象。甚者，會(huì)出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象。 管理幅度是指領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)者直接領(lǐng)管理幅度是指領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)者直接領(lǐng)導(dǎo)下屬的部門(mén)或人員的數(shù)額。導(dǎo)下屬的部門(mén)或人員的數(shù)額。 管理幅度的劃分是行政目標(biāo)的分解，是管理幅度的劃分是行政目標(biāo)的分解，是公共行政管理職能的擴(kuò)大，也是一種行政分公共行政管理職能的擴(kuò)大，也是一種行政分權(quán)。

29、它的目的是管理專(zhuān)業(yè)化和規(guī)范化，擴(kuò)大權(quán)。它的目的是管理專(zhuān)業(yè)化和規(guī)范化，擴(kuò)大管理職能，使管理更加有效率。但是，管理管理職能，使管理更加有效率。但是，管理幅度過(guò)寬，部門(mén)或人員過(guò)多，管不過(guò)來(lái)，則幅度過(guò)寬，部門(mén)或人員過(guò)多，管不過(guò)來(lái)，則會(huì)造成難以應(yīng)付的局面。甚至?xí)霈F(xiàn)本位主會(huì)造成難以應(yīng)付的局面。甚至?xí)霈F(xiàn)本位主義，各自為政，部門(mén)利益，機(jī)構(gòu)臃腫，權(quán)力義，各自為政，部門(mén)利益，機(jī)構(gòu)臃腫，權(quán)力交叉，互相牽制，責(zé)任不清等問(wèn)題。交叉，互相牽制，責(zé)任不清等問(wèn)題。 管理幅度過(guò)窄，則會(huì)造成上級(jí)對(duì)下屬干管理幅度過(guò)窄，則會(huì)造成上級(jí)對(duì)下屬干涉過(guò)多，事無(wú)巨細(xì)都要過(guò)問(wèn)，下屬則無(wú)法自涉過(guò)多，事無(wú)巨細(xì)都要過(guò)問(wèn)，下屬則無(wú)法自主地進(jìn)行工作。

30、主地進(jìn)行工作。 管理層次與管理幅度必須適當(dāng)。一般管理層次與管理幅度必須適當(dāng)。一般來(lái)說(shuō)，管理幅度和管理層次成反比，管理來(lái)說(shuō)，管理幅度和管理層次成反比，管理幅度越大，則管理層次越少；相反，管理幅度越大，則管理層次越少；相反，管理幅度越小，則管理層次越多。但管理幅度幅度越小，則管理層次越多。但管理幅度與管理層次之間的關(guān)系是很復(fù)雜的，是由與管理層次之間的關(guān)系是很復(fù)雜的，是由許多相關(guān)因素決定的。如還要看工作性質(zhì)、許多相關(guān)因素決定的。如還要看工作性質(zhì)、人員素質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)能力和技術(shù)手段等因素來(lái)人員素質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)能力和技術(shù)手段等因素來(lái)決定。決定。 七、公共組織理論七、公共組織理論 1 1、傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期的組織理論

31、、傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期的組織理論 傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期的組織理論，也傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期的組織理論，也叫科學(xué)管理時(shí)期的組織理論。它產(chǎn)生并形叫科學(xué)管理時(shí)期的組織理論。它產(chǎn)生并形成于成于1919世紀(jì)末到世紀(jì)末到2020世紀(jì)世紀(jì)2020年代前后。它是年代前后。它是現(xiàn)代組織理論發(fā)展的第一個(gè)里程碑。傳統(tǒng)現(xiàn)代組織理論發(fā)展的第一個(gè)里程碑。傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期主要形成三個(gè)有深遠(yuǎn)影響公共行政學(xué)時(shí)期主要形成三個(gè)有深遠(yuǎn)影響的組織理論學(xué)派：泰勒的科學(xué)管理組織理的組織理論學(xué)派：泰勒的科學(xué)管理組織理論，韋伯的官僚制組織理論和法約爾的行論，韋伯的官僚制組織理論和法約爾的行政管理學(xué)派的組織理論。政管理學(xué)派的組織理論。 傳統(tǒng)公共行政學(xué)

32、時(shí)期的組織理論提出傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期的組織理論提出了統(tǒng)一命令，統(tǒng)一指揮，例外原則，職權(quán)了統(tǒng)一命令，統(tǒng)一指揮，例外原則，職權(quán)相符，管理幅度與管理層次相適應(yīng)，層級(jí)相符，管理幅度與管理層次相適應(yīng)，層級(jí)節(jié)制，職業(yè)化和法制化等對(duì)行政管理都有節(jié)制，職業(yè)化和法制化等對(duì)行政管理都有重大的影響。它強(qiáng)調(diào)規(guī)章制度和組織結(jié)構(gòu)，重大的影響。它強(qiáng)調(diào)規(guī)章制度和組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)組織的封閉性和靜態(tài)研究。這些基本強(qiáng)調(diào)組織的封閉性和靜態(tài)研究。這些基本原則是以效率為中心的權(quán)威主義行政的基原則是以效率為中心的權(quán)威主義行政的基礎(chǔ)。礎(chǔ)。 2 2、行為科學(xué)時(shí)期的組織理論、行為科學(xué)時(shí)期的組織理論 行為科學(xué)產(chǎn)生于行為科學(xué)產(chǎn)生于2020世紀(jì)世紀(jì)30

33、30年代，發(fā)展到年代，發(fā)展到6060年代為止。行為主義學(xué)者把組織看作封閉年代為止。行為主義學(xué)者把組織看作封閉的社會(huì)性模式，把人當(dāng)作社會(huì)人，重視人的的社會(huì)性模式，把人當(dāng)作社會(huì)人，重視人的社會(huì)心理需要，發(fā)展了科學(xué)管理時(shí)期的組織社會(huì)心理需要，發(fā)展了科學(xué)管理時(shí)期的組織理論。其主要的代表人物有梅奧、巴納德和理論。其主要的代表人物有梅奧、巴納德和西蒙等。西蒙等。 梅奧提出了三項(xiàng)組織理論：（梅奧提出了三項(xiàng)組織理論：（1 1）社會(huì)）社會(huì)人理論；（人理論；（2 2）非正式組織理論；（）非正式組織理論；（3 3）新型）新型領(lǐng)導(dǎo)能力理論。領(lǐng)導(dǎo)能力理論。 巴納德在行為科學(xué)時(shí)期提出的組織理論巴納德在行為科學(xué)時(shí)期提出的組

34、織理論主要有：（主要有：（1 1）權(quán)威接受理論；（）權(quán)威接受理論；（2 2）組織平）組織平衡理論；（衡理論；（3 3）非正式組織理論。）非正式組織理論。 行為科學(xué)時(shí)期的組織理論是以人為中行為科學(xué)時(shí)期的組織理論是以人為中心的組織理論，它彌補(bǔ)了科學(xué)管理時(shí)期的心的組織理論，它彌補(bǔ)了科學(xué)管理時(shí)期的組織理論過(guò)分地強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度組織理論過(guò)分地強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度而不重視人的不足。但是它又過(guò)分地強(qiáng)調(diào)而不重視人的不足。但是它又過(guò)分地強(qiáng)調(diào)搞好人際關(guān)系，把搞好人際關(guān)系作為組織搞好人際關(guān)系，把搞好人際關(guān)系作為組織的唯一目的，片面地強(qiáng)調(diào)滿足人的社會(huì)需的唯一目的，片面地強(qiáng)調(diào)滿足人的社會(huì)需要和心理需要，從而忽視

35、了組織結(jié)構(gòu)和規(guī)要和心理需要，從而忽視了組織結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度的重要作用，降低了專(zhuān)業(yè)化的要求，章制度的重要作用，降低了專(zhuān)業(yè)化的要求，嚴(yán)重影響了工作效率。嚴(yán)重影響了工作效率。 3 3、新公共行政時(shí)期的組織理論、新公共行政時(shí)期的組織理論 新公共行政認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政有依附新公共行政認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政有依附于效率原則的技術(shù)主義傾向，甚至把效率原于效率原則的技術(shù)主義傾向，甚至把效率原則當(dāng)作基本價(jià)值觀。新公共行政提出許多替則當(dāng)作基本價(jià)值觀。新公共行政提出許多替代與補(bǔ)充，其中社會(huì)公平是核心的概念。公代與補(bǔ)充，其中社會(huì)公平是核心的概念。公平包括了平等感和正義感，具體地說(shuō)，公平平包括了平等感和正義感，具體地說(shuō)，公平

36、的重點(diǎn)就是糾正社會(huì)價(jià)值和政治價(jià)值分配的的重點(diǎn)就是糾正社會(huì)價(jià)值和政治價(jià)值分配的不公正。不公正。 新公共行政主張參與行政。一是主張公新公共行政主張參與行政。一是主張公民參與。二是主張?jiān)诮M織決策過(guò)程中下層機(jī)民參與。二是主張?jiān)诮M織決策過(guò)程中下層機(jī)關(guān)工作人員的積極參與。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，關(guān)工作人員的積極參與。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，新公共行政具有民主行政的價(jià)值取向。新公共行政具有民主行政的價(jià)值取向。 4 4、新公共管理時(shí)期的組織理論、新公共管理時(shí)期的組織理論 新公共管理認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政機(jī)構(gòu)過(guò)于龐大，新公共管理認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政機(jī)構(gòu)過(guò)于龐大，人員過(guò)多，成本與收益分離，造成巨大的浪費(fèi)。因人員過(guò)多，成本與收益分離

37、，造成巨大的浪費(fèi)。因此主張用企業(yè)管理方法和市場(chǎng)機(jī)制改造政府，主張此主張用企業(yè)管理方法和市場(chǎng)機(jī)制改造政府，主張建立能夠精打細(xì)算的、具有遠(yuǎn)大眼光又富于冒險(xiǎn)精建立能夠精打細(xì)算的、具有遠(yuǎn)大眼光又富于冒險(xiǎn)精神的企業(yè)家精神政府。神的企業(yè)家精神政府。 首先，引入市場(chǎng)機(jī)制，主張進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，以顧客首先，引入市場(chǎng)機(jī)制，主張進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，以顧客為導(dǎo)向，建立提供公共服務(wù)部門(mén)，讓公眾選擇，提為導(dǎo)向，建立提供公共服務(wù)部門(mén)，讓公眾選擇，提高公共服務(wù)質(zhì)量。因此，必須進(jìn)行分權(quán)，組織結(jié)構(gòu)高公共服務(wù)質(zhì)量。因此，必須進(jìn)行分權(quán)，組織結(jié)構(gòu)呈扁平化。對(duì)工作人員進(jìn)行績(jī)效管理。呈扁平化。對(duì)工作人員進(jìn)行績(jī)效管理。 其次，打破政府壟斷公共服務(wù)的現(xiàn)象，采取民其次，打破政府壟斷公共服務(wù)的現(xiàn)象，采取民營(yíng)化措施，彌補(bǔ)政府提供公共服務(wù)能力的不足。營(yíng)化措施，彌補(bǔ)政府提供公共服務(wù)能力的不足。 最后，政府利用并鼓勵(lì)非營(yíng)利組織的社會(huì)管理最后，政府利用并鼓勵(lì)非營(yíng)利組織的社會(huì)管理作用，彌補(bǔ)政府公共管理能力的不足。作用，彌補(bǔ)政府公共管理能力的不足。 八、西方行政組織理論的新發(fā)展八、西方行政組織理論的新發(fā)展 1 1、非營(yíng)利組織（、非營(yíng)利組織（NPONPO） （1 1）非營(yíng)利組織的含義與特點(diǎn)）非營(yíng)