PPP項(xiàng)目實(shí)踐的十大法律問題

1、PPP項(xiàng)目實(shí)踐的十大法律問題PPP即“政府與社會(huì)資本合作”，已成為2014年中國最火的詞匯之一。實(shí)際上，它在中國并非新生事物，PPP在中國已經(jīng)歷了兩個(gè)階段，現(xiàn)在的發(fā)展是進(jìn)入第三階段。第一階段起自20世紀(jì)80年代中期，以BOT為代表的PPP模式，被引入中國電廠等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，主要以外商投資BOT項(xiàng)目為主。如深圳沙角B電廠BOT項(xiàng)目、四川成都自來水六廠BOT項(xiàng)目、廣西來賓B電廠BOT項(xiàng)目等。其中，廣西來賓B電廠BOT項(xiàng)目為中國政府批準(zhǔn)的第一個(gè)規(guī)范化的BOT試點(diǎn)項(xiàng)目，曾被評(píng)為“最佳亞太電力項(xiàng)目”、“最佳項(xiàng)目融資項(xiàng)目”等。該項(xiàng)目今年特許期滿，是中國第一個(gè)期滿進(jìn)行移交的PPP項(xiàng)目。第二階段起自北京奧運(yùn)會(huì)

2、及配套建設(shè)項(xiàng)目的投資、建設(shè)，以及2004年原建設(shè)部推行的市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營。在這個(gè)階段，外國企業(yè)、國有企業(yè)和民營企業(yè)等均有大量參與，以BOT和TOT為主。這一階段，出現(xiàn)了很多至今仍被視為經(jīng)典的PPP項(xiàng)目，如國家體育場（鳥巢）PPP項(xiàng)目、北京地鐵4號(hào)線PPP項(xiàng)目、浦東自來水廠股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目等。中國PPP第三階段啟動(dòng)的標(biāo)志是，國務(wù)院于2010年5月7日發(fā)布的國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見。2012年，發(fā)改委、住建部、工信部、國資委等近30個(gè)部、局、委、會(huì)、署先后發(fā)布了鼓勵(lì)民間投資的實(shí)施細(xì)則。同年，財(cái)政部設(shè)立中國財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作（PPP）專業(yè)委員會(huì)，提出采用PPP模式破解地方融資平

3、臺(tái)的債務(wù)問題。2013年10月30日，第12屆全國人大常委會(huì)公布已明確的68件立法項(xiàng)目中，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法正式被列入立法規(guī)劃。原為二類立法規(guī)劃，今年調(diào)整為一類立法。以2013年11月12日中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定為標(biāo)志，PPP模式上升到體制機(jī)制改革層面。進(jìn)入2014年，在國家相關(guān)部委，尤其是在發(fā)改委、財(cái)政部的大力推動(dòng)下，PPP在國內(nèi)廣為傳播，迅速成為熱點(diǎn)話題。截至目前，2014年頒布的、與PPP有關(guān)的重要法律法規(guī)已超過40部。2014年也被稱為“中國PPP元年”。同時(shí)，在第三階段，PPP模式應(yīng)用范圍不斷擴(kuò)大，如新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目、智慧城市PPP項(xiàng)目、公立醫(yī)院和農(nóng)

4、村PPP項(xiàng)目等。從1994年的福建泉州刺桐大橋BOT項(xiàng)目算起，PPP模式在中國的應(yīng)用正好20年?？偨Y(jié)前20年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)今后推廣使用PPP模式至關(guān)重要。筆者自2002年起，進(jìn)入PPP項(xiàng)目的運(yùn)作和實(shí)施，參與了從項(xiàng)目開發(fā)、商業(yè)模式與交易架構(gòu)的設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、合同起草談判、投融資、財(cái)務(wù)稅收、工程建設(shè)、運(yùn)維的全過程工作，包括鳥巢、水上公園、垃圾焚燒發(fā)電和水務(wù)等眾多國內(nèi)外PPP項(xiàng)目?；仡櫴嗄甑墓ぷ?，筆者這里擬從法律角度對(duì)中國的PPP實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)，以求為PPP模式的良性發(fā)展貢獻(xiàn)微薄力量。這里以中國PPP項(xiàng)目的實(shí)踐為基礎(chǔ)，總結(jié)PPP項(xiàng)目實(shí)踐與現(xiàn)有法律的沖突、存在歧義和矛盾之處，以及要在哪些方面改進(jìn)以促進(jìn)P

5、PP發(fā)展。一、何謂“中國式的PPP”？“特許經(jīng)營”、“項(xiàng)目融資”與PPP談到中國的PPP ,就不得不提到“特許經(jīng)營”和“項(xiàng)目融資”，它們是相互聯(lián)系又有區(qū)別的一組概念。“項(xiàng)目融資”廣義上是指為特定項(xiàng)目的建設(shè)、收購以及債務(wù)重組而進(jìn)行的融資活動(dòng)。在中國實(shí)踐中，常用的是這個(gè)定義。而在國際上，項(xiàng)目融資更多地是指狹義概念，即指通過特定項(xiàng)目的期望收益和/或現(xiàn)金流量，資產(chǎn)和合同權(quán)益來融資的活動(dòng)，對(duì)借款人抵押資產(chǎn)以外的資產(chǎn)，債權(quán)人沒有追索權(quán)或只有有限追索權(quán)。以下我們所談的“項(xiàng)目融資”，是就國際通用定義而言的。在FASB（美國財(cái)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)手冊）、1997年4月6日原國家計(jì)劃委員會(huì)的通知境外進(jìn)行項(xiàng)目融資管理暫行辦法、2

6、009年7月18日中國銀監(jiān)會(huì)項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引中，對(duì)項(xiàng)目融資均有定義。項(xiàng)目融資的特點(diǎn)總結(jié)如下：1）主要依賴項(xiàng)目自身未來現(xiàn)金流量及形成的資產(chǎn)，而不是依賴項(xiàng)目投資人的資信及項(xiàng)目以外的資產(chǎn)來融資；2）有限追索：貸款人不能追索到借款人除項(xiàng)目資產(chǎn)、現(xiàn)金流量以及所承擔(dān)的義務(wù)之外的任何形式的資產(chǎn)；3）合理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)：確定各方參與者所能承受的最大風(fēng)險(xiǎn)及合作的可能性，利用一切優(yōu)勢條件，設(shè)計(jì)出最有力的融資方案，這一點(diǎn)實(shí)際與PPP類似。個(gè)人認(rèn)為，項(xiàng)目融資只是一種融資方式，它與公司融資相對(duì)應(yīng)（具體參見表1）。從融資角度講，項(xiàng)目融資不是PPP，只是國際上大多數(shù)的PPP項(xiàng)目都采用項(xiàng)目融資的方式進(jìn)行貸款。那么，何謂“特許經(jīng)營”

7、？特許經(jīng)營是指，特許人將某項(xiàng)專屬權(quán)利，通過一定程序，授予被特許人在約定的時(shí)間和范圍內(nèi)享有和利用，被特許人承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。特許經(jīng)營可分為三大類型，即基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的特許經(jīng)營、自然資源領(lǐng)域的特許經(jīng)營和商業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營。其中，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(concession)最早起源于1782年，典型的例子如巴黎市政府授予佩里兄弟公司特許經(jīng)營權(quán)，以建設(shè)給水設(shè)施；自然資源特許經(jīng)營最早起源1901年，如英國英伊石油公司在伊朗取得特許經(jīng)營權(quán)；商業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(franchising)最早起源1865年，如美國勝家縫紉機(jī)公司的特許加盟等。中國商業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營已很成熟。而如果中國的特許經(jīng)營集中在

8、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域等公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供方面，筆者認(rèn)為，其實(shí)質(zhì)與中國現(xiàn)在的PPP含義一致。中國PPP的實(shí)踐與國外不同。比如，英國把使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目稱為“特許經(jīng)營”，而把其他類型項(xiàng)目稱為私人融資啟動(dòng)（Private Finance Initiative,PFI）。中國則一開始，就采用“特許經(jīng)營”的說法。無論使用者付費(fèi)項(xiàng)目、政府付費(fèi)項(xiàng)目，還是政府補(bǔ)貼項(xiàng)目，中國的實(shí)踐一直采用政府授予特許經(jīng)營權(quán)的方式，稱為“特許經(jīng)營”。因此，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營和“PPP”的區(qū)別，在理念層面可以探討，但從中國的實(shí)踐看，并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。如果特許經(jīng)營集中在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，則與“中國式的PPP”重合，

9、這也是我們現(xiàn)在處于立法階段的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法（或稱PPP法）要解決的問題。而如果采用項(xiàng)目融資方式解決PPP項(xiàng)目的融資問題，則“特許經(jīng)營”、“PPP”、“項(xiàng)目融資”三者重合。如何定義“中國式PPP”？對(duì)“中國式的PPP”，不同政府部門給出的定義不一樣。如：住建部(2004-市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法)：（市政公用事業(yè)特許經(jīng)營）是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或提供某項(xiàng)服務(wù)的制度。發(fā)改委2014-基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法（5月征求意見稿）：（本法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營）是指各級(jí)

10、人民政府依法選擇中華人民共和國境內(nèi)外的企業(yè)法人或者其他組織，并簽訂協(xié)議，授權(quán)企業(yè)法人或者其他組織在一定期限和范圍內(nèi)建設(shè)經(jīng)營或者經(jīng)營特定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的活動(dòng)。財(cái)政部（2014-政府預(yù)算報(bào)告）：政府與社會(huì)資本合作模式，政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過引入市場競爭和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。財(cái)政部（2014-財(cái)金201476號(hào)）：政府和社會(huì)資本合作模式，是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)

11、設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。國務(wù)院（2014-國發(fā)201460號(hào)）：建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制。筆者認(rèn)為，綜上所述，“中國式的PPP”，即政企合作，政府與公司為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)以及提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作（當(dāng)前主要是資本的合作）關(guān)系，特征是長期合作、提高效率、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享。但當(dāng)前的眾多定義，造成了實(shí)踐中的認(rèn)識(shí)混亂。如“政府和社會(huì)資本合作模式”，與以前的“特許經(jīng)營”有何區(qū)別，是否為替代關(guān)系？等等。再如，很多地方本來準(zhǔn)備采用BOT、TOT模式實(shí)施

12、PPP項(xiàng)目，突然提出要改為以“PPP模式”來實(shí)施。對(duì)PPP模式的這些誤解，會(huì)成為中國PPP良性發(fā)展的障礙。因此，希望有關(guān)部門能在國家法律層面，對(duì)中國的PPP給出一個(gè)統(tǒng)一定義。在對(duì)中國的PPP進(jìn)行定義時(shí)，應(yīng)考慮中國的實(shí)踐。舉例來說，根據(jù)國家發(fā)展改革委、原國家環(huán)保總局于2007年7月4日聯(lián)合頒布的關(guān)于開展火電廠煙氣脫硫特許經(jīng)營試點(diǎn)工作的通知要求，火電廠煙氣脫硫?qū)嵭刑卦S經(jīng)營。在實(shí)踐中，這類特許經(jīng)營合同，都有一個(gè)大前提，即依照上述通知精神，并經(jīng)過包括上述兩個(gè)部門（原環(huán)保總局變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)部）在內(nèi)的項(xiàng)目協(xié)調(diào)小組的批準(zhǔn)，在政府有關(guān)部門的組織協(xié)調(diào)下，火電廠將國家出臺(tái)的脫硫電價(jià)、與脫硫相關(guān)的優(yōu)惠政策等形成的收益

13、權(quán)，以合同形式特許給專業(yè)化脫硫公司，由專業(yè)化脫硫公司承擔(dān)脫硫設(shè)施的投資、建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)及日常管理，并完成合同規(guī)定的脫硫任務(wù)。那么，這種在政府部門主導(dǎo)之下，由一個(gè)企業(yè)授予另一個(gè)企業(yè)相關(guān)權(quán)限的行為，是否屬于特許經(jīng)營權(quán)的授予？當(dāng)然，在環(huán)保行業(yè)，尤其是處置工業(yè)污染的行業(yè)，由企業(yè)自主自發(fā)將運(yùn)營和維護(hù)（或投資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)）委托給另一個(gè)企業(yè)的模式，稱為“第三方治理”。但在環(huán)保行業(yè)之外，類似的模式屬“特許經(jīng)營”還是“第三方治理”，法律并未明確。對(duì)此，在實(shí)踐中認(rèn)識(shí)不一，比較混亂，甚至有人認(rèn)為這是“PPP模式”?；靵y之下，投資人的權(quán)益就得不到充分保護(hù)，在產(chǎn)生爭議時(shí)，投資人往往求助無門，問題無法解決。另外，

14、究竟是只可對(duì)一個(gè)具體項(xiàng)目授予特許經(jīng)營權(quán)，還是可以在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)授予某一類項(xiàng)目或一個(gè)綜合性項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)？例如，授予一個(gè)企業(yè)在北京市行政區(qū)域內(nèi)污水處理領(lǐng)域的特許經(jīng)營權(quán)，那么，對(duì)未來實(shí)施的新污水處理項(xiàng)目，是否需要重新對(duì)其授予特許經(jīng)營權(quán)？如果可以，那么此種授予方式，是否涉嫌違反中華人民共和國反壟斷法的相關(guān)規(guī)定？特許經(jīng)營權(quán)授予，是否可以在項(xiàng)目建設(shè)完成之后，還是只能在項(xiàng)目公司成立之后？特許經(jīng)營權(quán)授予的時(shí)間是否有強(qiáng)制性要求？這些實(shí)踐中碰到的問題，均沒有明確法律規(guī)定。二、招投標(biāo)是獲取特許經(jīng)營權(quán)的唯一方式嗎？2013年5月，某環(huán)保集團(tuán)公司向某市申請(qǐng)，以BOT模式投資、建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠。隨后，該市成立由主

15、要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的項(xiàng)目組，經(jīng)過招商比選和多次考察，于2013年9月由副市長代表政府與環(huán)保集團(tuán)簽訂了某市項(xiàng)目法人特許經(jīng)營權(quán)框架協(xié)議。該市報(bào)紙對(duì)此進(jìn)行了報(bào)道。為明確關(guān)系，在2013年底北京舉辦的“某地大招商活動(dòng)集中簽約儀式”上，該市副市長和環(huán)保集團(tuán)再次對(duì)該“特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議”進(jìn)行簽字確認(rèn)。協(xié)議生效后，該環(huán)保集團(tuán)按協(xié)議約定，開始進(jìn)行環(huán)境調(diào)查、工程設(shè)計(jì)、研究、預(yù)算等工作。提交了垃圾焚燒廠廠址選址報(bào)告和項(xiàng)目建議書，并注冊成立了項(xiàng)目公司。然而，該市相關(guān)政府部門在2014年6月，突然對(duì)社會(huì)公開發(fā)布了該垃圾焚燒特許經(jīng)營BOT項(xiàng)目法人招標(biāo)公告，理由是，依據(jù)中華人民共和國建設(shè)部令第126號(hào)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法規(guī)定

16、及相關(guān)要求，需要進(jìn)行公開招標(biāo)。就此，該環(huán)保集團(tuán)向該市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，要求市政府停止侵權(quán)，終止招標(biāo)程序，并繼續(xù)履行特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議。目前法院已經(jīng)正式受理此案。這個(gè)案例引發(fā)的一個(gè)最直接的問題是：招投標(biāo)是獲取特許經(jīng)營權(quán)的唯一方式嗎？實(shí)際上，在中國的PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，如何獲取特許經(jīng)營權(quán)，一直是有爭議和分歧的問題。對(duì)此，各地法規(guī)的規(guī)定也不一樣，如深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營條例第8條規(guī)定：市政府應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公平競爭的方式，按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，公開、公平、公正地將某項(xiàng)公用事業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)通過頒發(fā)特許經(jīng)營授權(quán)書的形式授予符合條件的申請(qǐng)人。第9條規(guī)定：通過招標(biāo)、拍賣等方式不能確定經(jīng)營者的，市政

17、府也可以采取招募方式確定經(jīng)營者。而貴州省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理?xiàng)l例 第15條規(guī)定，特許經(jīng)營權(quán)授權(quán)主體應(yīng)當(dāng)依法通過招標(biāo)方式，按若干程序選擇投資者或者經(jīng)營者。但第16條又做了比較靈活的處理，稱“特許經(jīng)營權(quán)授權(quán)主體依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定不能確定特許經(jīng)營者的，可以采取符合國家規(guī)定的其他方式確定特許經(jīng)營者”。實(shí)際上，沒有強(qiáng)制性要求公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目必須通過招投標(biāo)方式授予特許經(jīng)營權(quán)。實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目究竟是否必須采用招標(biāo)方式？采用非招標(biāo)方式是否合法？這給很多項(xiàng)目參與者帶來了困惑。很多PPP項(xiàng)目就此糾結(jié)很長時(shí)間，得不到明確答案。一定程度上，這延誤了PPP項(xiàng)目的正常實(shí)施。那么，國家層面的法律是如何規(guī)定的

18、呢？在中國，規(guī)范PPP項(xiàng)目活動(dòng)的基本法律有兩個(gè)，即中華人民共和國政府采購法（以下簡稱“政府采購法”）、中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法（以下簡稱“招投標(biāo)法”）。招投標(biāo)法第3條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)：1）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；2）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目；3）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。前款所列項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制訂，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。法律或者國務(wù)院對(duì)必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項(xiàng)目的

19、范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！痹摽钍紫扰c工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定（原國家計(jì)委令第3號(hào)）共同規(guī)定了依法必須強(qiáng)制招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目的范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。顯然，這個(gè)依法強(qiáng)制招標(biāo)的要求，適用于工程建設(shè)階段，即在選定特許經(jīng)營投資人、設(shè)立PPP項(xiàng)目公司之后，針對(duì)項(xiàng)目中的工程建設(shè)環(huán)節(jié)，是否需通過招投標(biāo)決定建設(shè)方，要根據(jù)上述規(guī)定執(zhí)行。這一點(diǎn)可以從國務(wù)院辦公廳印發(fā)國務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工意見的通知（國辦發(fā)200034號(hào)）中得到佐證。該通知規(guī)定：項(xiàng)目審批部門在審批必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目可行性研究報(bào)告時(shí)，核準(zhǔn)項(xiàng)目的招標(biāo)方式（委托招標(biāo)或自行招標(biāo)）以及國家出資項(xiàng)目的招標(biāo)范圍（發(fā)包初步方案）。項(xiàng)目

20、審批后，及時(shí)向有關(guān)行政主管部門通報(bào)所確定的招標(biāo)方式和范圍等情況。從具體的環(huán)節(jié)看，該通知這一規(guī)定，也是針對(duì)工程建設(shè)的步驟。同時(shí)，招投標(biāo)法也明確，法律和國務(wù)院對(duì)必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項(xiàng)目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定。這就表明，除工程建設(shè)項(xiàng)目外，其他類型的項(xiàng)目，包括PPP項(xiàng)目在內(nèi)，是否需要采用招標(biāo)方式，應(yīng)由法律及行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)定。例如收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（2004年8月18日國務(wù)院第61次常務(wù)會(huì)議通過并公布，自2004年11月1日起施行）第11條規(guī)定：經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，采用招標(biāo)投標(biāo)方式選擇投資者。第19條規(guī)定：依照本條例的規(guī)定轉(zhuǎn)讓收費(fèi)公路權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，采用招標(biāo)投標(biāo)的方式，公平、公正、

21、公開地選擇經(jīng)營管理者，并依法訂立轉(zhuǎn)讓協(xié)議。即，對(duì)于公路項(xiàng)目的特許經(jīng)營，國務(wù)院頒布的行政法規(guī)明確規(guī)定，必須采用招標(biāo)方式。根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例（2011年11月30日發(fā)布，2012年2月1日起施行）第9條規(guī)定，除招標(biāo)投標(biāo)法第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，可以不進(jìn)行招標(biāo)的情形，還包括“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”的。此處規(guī)定，如果特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人是通過招標(biāo)方式選擇確定的，且依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)和提供，這樣的工程建設(shè)項(xiàng)目則可不進(jìn)行招標(biāo)，反之，如果特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人沒有通過招標(biāo)方式選擇確定，即使投資人依法能夠自行建設(shè)、

22、生產(chǎn)和提供的，這樣的項(xiàng)目也應(yīng)進(jìn)行招標(biāo)。（編者注：選擇投資人的招標(biāo)，與工程建設(shè)的招標(biāo)，是分開的）這實(shí)際上，也從側(cè)面說明，不是所有特許經(jīng)營項(xiàng)目都通過招標(biāo)方式確定，也有一些特許經(jīng)營項(xiàng)目采用其他方式進(jìn)行。如果所有特許經(jīng)營項(xiàng)目都是采用招標(biāo)方式進(jìn)行的，對(duì)此處情形的描述應(yīng)為“特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”。從招投標(biāo)法和實(shí)施條例的角度講，由于法律和行政法規(guī)對(duì)PPP項(xiàng)目是否需要采用招標(biāo)方式進(jìn)行，并無規(guī)定。“法無禁止即可為”。在中國，對(duì)PPP項(xiàng)目授予特許經(jīng)營權(quán)，并非必須采用招投標(biāo)（包括公開招投標(biāo)）方式，還可以通過拍賣、競爭性談判甚至直接授予等多種方式進(jìn)行。這也與視授予特許經(jīng)營權(quán)為行政許可的觀點(diǎn)

23、相符合。其認(rèn)為，授予特許經(jīng)營權(quán)，屬于中華人民共和國行政許可法（以下簡稱“行政許可法”）中第12條規(guī)定的“可以設(shè)定行政許可”的事項(xiàng)，即“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”。PPP項(xiàng)目屬于這一類行政許可，因此應(yīng)遵守行政許可法第52、53條的規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競爭的方式作出決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。行政機(jī)關(guān)通過招標(biāo)、拍賣等方式作出行政許可決定的具體程序，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。行政機(jī)關(guān)按照招標(biāo)、拍賣程序確定中標(biāo)人、買受人后，應(yīng)當(dāng)作出準(zhǔn)予行政許可的決定，并依法向中標(biāo)人、買受人頒發(fā)行政

24、許可證件。行政機(jī)關(guān)違反本條規(guī)定，不采用招標(biāo)、拍賣方式，或者違反招標(biāo)、拍賣程序，損害申請(qǐng)人合法權(quán)益的，申請(qǐng)人可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！憋@然，此處所講的法律、行政法規(guī)也是狹義概念，即為中華人民共和國全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、國務(wù)院制定的法律、行政法規(guī)。而當(dāng)前的法律、行政法規(guī)并未對(duì)授予特許經(jīng)營權(quán)做出相關(guān)規(guī)定。因此，項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)這種行政許可，并不一定要通過招投標(biāo)方式獲得。從另一個(gè)角度講，PPP項(xiàng)目涉及合作各方在項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，績效評(píng)估等各種復(fù)雜安排，應(yīng)給予雙方充分的談判空間，在我國的法律框架內(nèi)，規(guī)定必須通過招標(biāo)才能獲得特許經(jīng)營權(quán)，與PPP項(xiàng)目的性質(zhì)也不相

25、適應(yīng)。本人曾參與一個(gè)國外的PPP項(xiàng)目，從投標(biāo)截止日起，各方就特許經(jīng)營協(xié)議，進(jìn)行了長達(dá)近一年時(shí)間的談判，這在中國是無法想象的，也是違反中國的招投標(biāo)法律的。中國當(dāng)前的PPP模式，主要是以原建設(shè)部2004年頒發(fā)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法為基礎(chǔ)建立起來的。辦法雖然對(duì)涉及的產(chǎn)權(quán)、土地使用、價(jià)格管理、投融資機(jī)制、經(jīng)營期限、市場準(zhǔn)入等方面都進(jìn)行了一定闡述，但相關(guān)規(guī)定較為簡單和原則，可執(zhí)行性不強(qiáng)。各種模式的內(nèi)涵應(yīng)用解釋，權(quán)利義務(wù)、價(jià)格管理、項(xiàng)目所有權(quán)歸屬、項(xiàng)目移交等內(nèi)容的規(guī)定，都比較缺乏。同時(shí)，從法律角度講，該辦法連部門規(guī)章都不算，至多是法律規(guī)范性文件。地方政府或建設(shè)口以外的部門，并無執(zhí)行的義務(wù)。比如，按

26、照該辦法規(guī)定,選擇特許經(jīng)營對(duì)象應(yīng)發(fā)布招投標(biāo)公告,后對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行資格初選,并經(jīng)過評(píng)審、質(zhì)詢和公開答辯來擇優(yōu)選取經(jīng)營者,最后應(yīng)進(jìn)行公示,直至沒有異議, 才最終確定經(jīng)營者。然而, 現(xiàn)實(shí)中大量地方政府出于某種考慮，有的采用招標(biāo)方式，有的采用競爭性談判方式，還有采用直接談判、招商、招募、公開申請(qǐng)等方式的。某市相關(guān)政府部門以該辦法為理由，推翻原特許經(jīng)營協(xié)議，另外進(jìn)行公開招標(biāo)，是站不住腳的。因此，從中國招標(biāo)投標(biāo)法律體系來看，招標(biāo)并不是獲得特許經(jīng)營權(quán)的唯一方式。再從政府采購法的角度分析。實(shí)踐中，也有人認(rèn)為，中國PPP項(xiàng)目，尤其是政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，建成之后，相關(guān)政府部門是要支付的，而這筆費(fèi)用是財(cái)政撥款，屬于

27、財(cái)政性資金，因此可以認(rèn)為政府部門購買了一項(xiàng)服務(wù)，屬于政府采購范疇，應(yīng)依照政府采購法的規(guī)定進(jìn)行。的確，財(cái)政部2014年9月24日發(fā)布關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知（財(cái)金201476號(hào)）中，也要求地方各級(jí)財(cái)政部門要按照政府采購法及有關(guān)規(guī)定，依法選擇項(xiàng)目合作伙伴。并指出，PPP模式的實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù)。依照政府采購法第26條的規(guī)定，可以看到，政府采購的方式有：公開招標(biāo)；邀請(qǐng)招標(biāo)；競爭性談判；單一來源采購；詢價(jià)；國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。同時(shí)也明確，公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。但是從現(xiàn)有的政府采購法律體系來看，適用PPP項(xiàng)目也有牽強(qiáng)之處。從付費(fèi)模式看，P

28、PP項(xiàng)目可分為使用者付費(fèi)項(xiàng)目、使用者付費(fèi)加一定政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，以及政府付費(fèi)項(xiàng)目。而依照政府采購法第2條規(guī)定：“政府采購，是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！闭少彿▽?shí)施條例（征求意見稿）（2010年1月21日稿）也有類似規(guī)定：“政府采購法第二條所稱使用財(cái)政性資金采購，是指采購人全部使用或部分使用財(cái)政性資金進(jìn)行的采購。政府采購法第二條所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的政府采購對(duì)象，包括各類專業(yè)服務(wù)、信息網(wǎng)絡(luò)開發(fā)服務(wù)、金融保險(xiǎn)服務(wù)、運(yùn)輸服務(wù)，以及維修與維護(hù)服務(wù)等。”依據(jù)上述規(guī)定，只有使用者付費(fèi)加一定政府

29、補(bǔ)貼的項(xiàng)目、政府付費(fèi)項(xiàng)目使用了財(cái)政性資金，才適用政府采購法，屬嚴(yán)格意義上的政府采購。在政府采購法未作修改，或?qū)ｉT立法未做明確之前，國內(nèi)采用用戶付費(fèi)模式的PPP項(xiàng)目，只能算廣義上的綜合購買服務(wù)，而不屬法律意義上的政府采購。就PPP的本質(zhì)看，本人認(rèn)為，如果將采購服務(wù)的行為作擴(kuò)大化解釋，包括BOT、TOT、DBFO（設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-經(jīng)營）、合資合作、運(yùn)營維護(hù)等，以及基于績效的付費(fèi)機(jī)制安排等，皆可以認(rèn)為是其內(nèi)涵，則可認(rèn)為PPP就是政府采購服務(wù)，前提是相關(guān)法律應(yīng)做相應(yīng)修改。綜上，從中國現(xiàn)有的招標(biāo)投標(biāo)和政府采購法律體系看，招標(biāo)不是獲取特許經(jīng)營權(quán)的唯一方式。同時(shí)，本人覺得，法律不應(yīng)也不能限定招標(biāo)是獲取特許

30、經(jīng)營權(quán)的唯一方式。規(guī)范針對(duì)PPP項(xiàng)目的采購活動(dòng)采用招投標(biāo)方式授予PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)時(shí)，適用招投標(biāo)法和政府采購法的最大區(qū)別，就是對(duì)開標(biāo)時(shí)投標(biāo)人少于3個(gè)的處理方式。依照中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第44條規(guī)定：投標(biāo)人少于3個(gè)的，不得開標(biāo)；招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)。而依照政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法（2004年8月11日頒布，2004年9月11日起施行）第43條規(guī)定：“投標(biāo)截止時(shí)間結(jié)束后參加投標(biāo)的供應(yīng)商不足三家的，除采購任務(wù)取消情形外，招標(biāo)采購單位應(yīng)當(dāng)報(bào)告設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門，由財(cái)政部門按照以下原則處理：（一）招標(biāo)文件沒有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)公告時(shí)間及程序符合規(guī)定的，同意采取競爭性

31、談判、詢價(jià)或者單一來源方式采購；（二）招標(biāo)文件存在不合理?xiàng)l款的，招標(biāo)公告時(shí)間及程序不符合規(guī)定的，應(yīng)予廢標(biāo)，并責(zé)成招標(biāo)采購單位依法重新招標(biāo)。”對(duì)通過招標(biāo)方式授予特許經(jīng)營權(quán)的項(xiàng)目，我國的政府采購法、招投標(biāo)法，不適合PPP項(xiàng)目的具體操作，尤其是投資人的資格和條件、政府與企業(yè)的邊界條件設(shè)定、招標(biāo)文件的內(nèi)容編制，以及評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和辦法等。PPP項(xiàng)目具有特殊性，如何合理、合法地通過招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者，國家沒有明確的操作和實(shí)施細(xì)則。對(duì)不通過招標(biāo)方式授予特許經(jīng)營權(quán)的項(xiàng)目，其操作程序更加不確定。采用競爭性談判、單一來源采購、詢價(jià)、招商、招募等方式，是否合法？如何采用？法律依據(jù)何在？截止到目前，仍沒有一個(gè)國家法律

32、層面的規(guī)范、解釋和說明。2013年12月19日財(cái)政部發(fā)布、自2014年2月1日起施行的政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法，規(guī)定的非招標(biāo)采購方式，如競爭性談判、單一來源采購和詢價(jià)采購方式等，是否可以參考適用PPP項(xiàng)目，目前也尚不能明確。因此，國家法律層面需要進(jìn)一步規(guī)范、明確PPP項(xiàng)目的采購活動(dòng)。三、程序和報(bào)批等，按照政府投資，還是企業(yè)投資做？前些日子，筆者接到一家大型國有企業(yè)老總的電話，說正在某市做一個(gè)污水處理廠的BOT項(xiàng)目。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，這家企業(yè)與政府產(chǎn)生了一個(gè)爭議。企業(yè)已經(jīng)設(shè)立了項(xiàng)目公司，然而在申報(bào)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告（可行性研究報(bào)告）時(shí)發(fā)生了問題：政府認(rèn)為，應(yīng)按照政府投資項(xiàng)目的程序進(jìn)行核準(zhǔn)或備案工

33、作；而企業(yè)認(rèn)為，應(yīng)按照企業(yè)投資的程序。那么，究竟何種操作是正確的呢？我國對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目有一套既定的審查批準(zhǔn)程序，涉及立項(xiàng)、可研、環(huán)評(píng)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)等。這套程序是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，今天仍適用于國家和國有資金投入的項(xiàng)目。對(duì)PPP項(xiàng)目，雖然社會(huì)投資者以自有資金進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營，但由于以往都是國家和地方政府資本投資，也因PPP項(xiàng)目關(guān)系城市規(guī)劃和國計(jì)民生，政府仍在延續(xù)既往的基本建設(shè)審批程序，以便協(xié)調(diào)和控制。這方面的改革也一直在進(jìn)行。國務(wù)院2004年7月16日發(fā)布了國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定，要求對(duì)現(xiàn)行不區(qū)分投資主體、資金來源及項(xiàng)目性質(zhì)，一律按投資規(guī)模大小分別由各級(jí)政府及有關(guān)部門審批的企業(yè)投資管理辦法進(jìn)行

34、徹底改革。對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，區(qū)別不同情況，實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。其中，政府僅對(duì)重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目，從維護(hù)社會(huì)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)，其他項(xiàng)目無論規(guī)模大小，均改為備案制。最近對(duì)此也出臺(tái)了不少規(guī)定。如2014年5月，發(fā)改委先后發(fā)布了外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法、境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法、政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法。2014年10月8日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定再次修訂政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄，以促進(jìn)有效投資和創(chuàng)業(yè)。具體而言，對(duì)城市道路、供水、化肥等15類項(xiàng)目取消核準(zhǔn)，改為備案。除少數(shù)另有規(guī)定外，境外投資項(xiàng)目一律取消核準(zhǔn)。向地方政府全部或部分

35、下放通用機(jī)場、非跨境跨省電網(wǎng)等23類項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限。然而，這些規(guī)定都沒有考慮到PPP項(xiàng)目的特殊性。PPP項(xiàng)目的審批程序，究竟是依照企業(yè)投資項(xiàng)目的形式進(jìn)行，還是政府投資項(xiàng)目？在發(fā)改委目前的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法（征求意見稿）中，特許經(jīng)營項(xiàng)目的審批決策程序，是按現(xiàn)行的政府投資項(xiàng)目管理辦法來執(zhí)行的。但是，政府投資條例（征求意見稿2010-01-07）進(jìn)行修訂后，定義的政府投資范圍大幅縮小，僅包括使用政府預(yù)算資金進(jìn)行的固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)。因此，這兩個(gè)法律有可能導(dǎo)致實(shí)踐中的沖突，使PPP項(xiàng)目無從適應(yīng)。同時(shí)，在實(shí)踐操作中，大量PPP項(xiàng)目是按照企業(yè)投資的形式來進(jìn)行運(yùn)作的。PPP項(xiàng)目的投資方式、財(cái)務(wù)模型

36、、法律框架，甚至技術(shù)方案確定，完全不同于其他項(xiàng)目。投資人在中標(biāo)后，在開展前期工作、進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)方面，遵從政府投資還是企業(yè)投資的方式，往往存在程序上的障礙，無從適應(yīng)。一般的實(shí)踐是，如果PPP項(xiàng)目采用招標(biāo)方式（應(yīng)標(biāo)式），按照PPP項(xiàng)目的一般原則，項(xiàng)目的基本條件、規(guī)劃條件、配套設(shè)施應(yīng)由招標(biāo)人負(fù)責(zé)提供，通常為政府城市建設(shè)部門（需要注意的是，此時(shí)的程序，應(yīng)按照政府投資程序進(jìn)行），并在招標(biāo)文件中明確；投資人也根據(jù)這些條件編制標(biāo)書，對(duì)投資人提交的標(biāo)書，招標(biāo)方進(jìn)行技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保等方面的審查后，選出符合要求并有競爭力的投資人。但在中標(biāo)后，按現(xiàn)行基本建設(shè)程序，以及現(xiàn)有法律規(guī)定，投標(biāo)人還需到計(jì)劃、規(guī)劃、土地、環(huán)保

37、等部門審批（此時(shí)通常轉(zhuǎn)為依照企業(yè)投資項(xiàng)目的程序進(jìn)行），這些部門的審批程序非常繁雜，有時(shí)還不認(rèn)可城市建設(shè)部門的意見，其中存在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行二次審查的情況，拖延了項(xiàng)目執(zhí)行的時(shí)間。但是，按照當(dāng)前的法律規(guī)定，二次審查和報(bào)批又是必需的。同時(shí)，從另一個(gè)角度講，政府招標(biāo)人有對(duì)自己的前期工作成果進(jìn)行夸大的傾向，如某些垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，本來實(shí)際的生活垃圾產(chǎn)生量沒有達(dá)到1000噸/日，為吸引投資人，政府方面會(huì)多多少少夸大垃圾供應(yīng)量和垃圾的質(zhì)量。那么，如何保證前期工作的質(zhì)量，招標(biāo)人是否可以對(duì)招標(biāo)文件中做出的承諾承擔(dān)責(zé)任？更重要的是，在投資人履行手續(xù)的過程中，政府各部門存在不協(xié)調(diào)、不買賬的問題。其他部門審查后提出的意見，

38、與投資人與政府簽訂的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議有沖突，使投資人的利益難以得到保證。其中，最大的問題就是土地使用權(quán)的獲取方式后文中還會(huì)說到。這些都是PPP項(xiàng)目實(shí)踐中碰到的問題。接下來，與政府投資、企業(yè)投資相關(guān)的，還有竣工驗(yàn)收的問題，竣工驗(yàn)收意味著固定資產(chǎn)化。那么，PPP項(xiàng)目如何進(jìn)行竣工驗(yàn)收？現(xiàn)在最常用的參考依據(jù)，是住建部2013年12月2日發(fā)布的房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗(yàn)收規(guī)定，2009年10月19日發(fā)布的房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗(yàn)收備案管理辦法等。然而，上述規(guī)定并沒有涵蓋所有類型的PPP項(xiàng)目。同時(shí)，這些規(guī)定過于簡單，沒有考慮到PPP項(xiàng)目的特殊性。竣工驗(yàn)收與PPP項(xiàng)目的初步驗(yàn)收和最終驗(yàn)收，如何關(guān)

39、聯(lián)，究竟有何關(guān)系？這是PPP項(xiàng)目實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)爭論的問題。比如，竣工驗(yàn)收是在初步驗(yàn)收之前還是之后？初步驗(yàn)收是否以獲得竣工驗(yàn)收為前提條件？如果由于其他政府部門的原因，導(dǎo)致竣工驗(yàn)收滯后，進(jìn)而造成初步驗(yàn)收滯后，是否可以視為初步驗(yàn)收通過？實(shí)際上，PPP項(xiàng)目自身的初步驗(yàn)收、最終驗(yàn)收，應(yīng)當(dāng)與竣工驗(yàn)收相互獨(dú)立。但實(shí)踐中，會(huì)遇到政府部門的扯皮問題。同時(shí)，按照財(cái)政部2008年8月7日發(fā)布的關(guān)于印發(fā)企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號(hào)的通知要求，BOT業(yè)務(wù)所建造基礎(chǔ)設(shè)施，不應(yīng)作為項(xiàng)目公司的固定資產(chǎn)。但在實(shí)踐中，相關(guān)做法比較混亂，有的項(xiàng)目可以固定資產(chǎn)化，而有的項(xiàng)目卻不能，存在歧義。如個(gè)別PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議中明確約定，項(xiàng)目公司擁

40、有項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)，投產(chǎn)之后可以固定資產(chǎn)化等。我們后面還會(huì)說到這個(gè)問題。筆者認(rèn)為，PPP法首先要在國家治理層面，厘清政府投資和企業(yè)投資的界限，政府部門之間的權(quán)限、分工與合作，推進(jìn)政府行政管理體制改革，加強(qiáng)政府的自我革命。四、項(xiàng)目公司如何設(shè)立、出資？無限連帶責(zé)任與有限責(zé)任縱觀既有的PPP項(xiàng)目實(shí)踐，投資人（中標(biāo)人）在得到確定或中標(biāo)后，基本都會(huì)設(shè)立一個(gè)有限責(zé)任公司，即項(xiàng)目公司（SPC或SPV），以項(xiàng)目公司的名義實(shí)施PPP項(xiàng)目。依照中華人民共和國公司法第3條規(guī)定：“公司是企業(yè)法人，有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。公司以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。有限責(zé)任公司的股東以其認(rèn)繳的出資額為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)

41、任?！睋?jù)此，投資人（中標(biāo)人）對(duì)其設(shè)立的項(xiàng)目公司應(yīng)承擔(dān)有限責(zé)任，然而實(shí)踐中，為數(shù)不少的PPP項(xiàng)目，尤其是招投標(biāo)獲得的PPP項(xiàng)目，會(huì)要求投資人（中標(biāo)人）對(duì)其設(shè)立的項(xiàng)目公司承擔(dān)無限連帶責(zé)任。實(shí)際上，這違反了上述法律的規(guī)定，與成立項(xiàng)目公司進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)隔離的基本精神是違背的。無限連帶責(zé)任的法律依據(jù)何在？無限連帶責(zé)任是否有必要？另外，PPP項(xiàng)目如果設(shè)立項(xiàng)目公司，如何規(guī)定投資人和項(xiàng)目公司之間的權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)移？依據(jù)現(xiàn)有的招標(biāo)投標(biāo)法律體系和政府采購法律體系，投資人是中標(biāo)人，其權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司，是否涉嫌中標(biāo)人向其他方轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目？實(shí)踐中，個(gè)別地方政府，用招投標(biāo)法第48條的相關(guān)規(guī)定“中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照合同約定履行義務(wù)，完

42、成中標(biāo)項(xiàng)目。中標(biāo)人不得向他人轉(zhuǎn)讓中標(biāo)項(xiàng)目，也不得將中標(biāo)項(xiàng)目肢解后分別向他人轉(zhuǎn)讓”，禁止投資人成立項(xiàng)目公司。的確，允許PPP項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司，存在法律空白，致使上述爭議發(fā)生。項(xiàng)目公司的出資另外，投資人對(duì)PPP項(xiàng)目公司的出資沒有明確和專門的法律規(guī)定。實(shí)踐中，對(duì)國內(nèi)投資人（中標(biāo)人）對(duì)項(xiàng)目公司的出資，一般依照國務(wù)院2009年5月25日發(fā)布的國務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知、2004年4月26日發(fā)布的國務(wù)院關(guān)于調(diào)整部分行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知、1996年8月23日發(fā)布的國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知等，投資人（中標(biāo)人）出資占PPP項(xiàng)目總投資20%40%的資本金，

43、并作為項(xiàng)目公司營業(yè)執(zhí)照上的注冊資本金額。而對(duì)外國投資人，上述要求卻不適用。其實(shí)踐中，是按照國家工商行政管理局關(guān)于中外合資經(jīng)營企業(yè)注冊資本與投資總額比例的暫行規(guī)定（工商企字1987第38號(hào)1987年2月17日）、國家工商行政管理局企業(yè)登記司關(guān)于國家工商行政管理局關(guān)于中外合資經(jīng)營企業(yè)注冊資本與投資總額比例的暫行規(guī)定第五條解釋的復(fù)函 （工商企外字1987第54號(hào)1987年9月17日）、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、國家工商行政管理局關(guān)于外商投資企業(yè)調(diào)整投資總額和注冊資本有關(guān)規(guī)定及程序的通知(外經(jīng)貿(mào)法發(fā)1995第366號(hào)1995年5月25日)等文件的規(guī)定。從現(xiàn)有PPP項(xiàng)目的實(shí)踐看， 由于PPP項(xiàng)目投資額比較大，

44、外國投資人出資一般占PPP項(xiàng)目總投資1/3。內(nèi)外資項(xiàng)目的不同規(guī)定，是否有實(shí)質(zhì)性必要？能否統(tǒng)一？同時(shí)，注冊資本金的比例是否可以進(jìn)一步降低，更大限度地發(fā)揮融資的杠桿作用，促進(jìn)PPP的發(fā)展？中標(biāo)人是否可以設(shè)立離岸控股公司，以其名義對(duì)項(xiàng)目公司出資？在國外的PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，還有一種情況。即母公司參加PPP項(xiàng)目投標(biāo)，中標(biāo)之后，設(shè)立一個(gè)控股公司，該控股公司一般是離岸公司，會(huì)在英屬維爾京群島或開曼群島設(shè)立。隨后，以該控股公司的名義出資，設(shè)立項(xiàng)目公司。采用這種方式，主要出于兩個(gè)目的：1）在融資時(shí)，如果銀行需要股權(quán)質(zhì)押或銀行需要行使介入權(quán)，由于項(xiàng)目公司的一級(jí)股東是離岸公司，這樣可避開投標(biāo)母公司相對(duì)應(yīng)的繁瑣和困難

45、的程序，很容易辦理。同時(shí)，也避免了極端情況，如項(xiàng)目公司經(jīng)營不善，發(fā)生破產(chǎn)或清算，對(duì)母公司直接造成不良影響；2）公司會(huì)發(fā)生戰(zhàn)略調(diào)整問題。如果投標(biāo)母公司未來發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整，不需要該P(yáng)PP項(xiàng)目了，則在離岸公司層面就可進(jìn)行股權(quán)或資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的工作。然而，中國PPP項(xiàng)目的實(shí)踐能否如此操作，沒有相應(yīng)的法律規(guī)定。如果是采用招標(biāo)方式確定投資人的PPP項(xiàng)目，依照現(xiàn)有法律，則不能如此操作，因?yàn)榇朔N操作涉嫌變更中標(biāo)人，是被招標(biāo)投標(biāo)法律禁止的行為。此種做法主要的目的，是滿足銀行項(xiàng)目融資以及未來銀行介入、股權(quán)轉(zhuǎn)讓的要求，具有一定合理性。但中國并無相關(guān)法律規(guī)定。從實(shí)踐看，在中國，僅有個(gè)別外資PPP項(xiàng)目的案例采用了這一做法。

46、五、項(xiàng)目公司能否獲得PPP項(xiàng)目的土地使用權(quán)？PPP項(xiàng)目公司能否獲得PPP項(xiàng)目的土地使用權(quán)，如何獲得？這是中國PPP項(xiàng)目實(shí)踐中最說不清楚的一個(gè)問題。比如，某市同一時(shí)期，有兩個(gè)PPP項(xiàng)目運(yùn)作。一個(gè)是自來水供應(yīng)項(xiàng)目，一個(gè)是污水處理項(xiàng)目。兩個(gè)項(xiàng)目均通過公開招投標(biāo)方式進(jìn)行，項(xiàng)目公司均為外商投資有限公司，前者是中外合資有限公司，后者是外商獨(dú)資有限公司。按照政府與項(xiàng)目公司簽署的特許權(quán)協(xié)議約定，“甲方應(yīng)確保有權(quán)土地管理部門在生效日期前與項(xiàng)目公司簽訂土地使用權(quán)劃撥合同，以確保在整個(gè)特許期內(nèi)，項(xiàng)目公司以劃撥方式取得項(xiàng)目場地土地使用權(quán)，有權(quán)為本項(xiàng)目之目的合法、獨(dú)占性地使用項(xiàng)目場地，并以獲得土地使用權(quán)證為證明”。經(jīng)過

47、10年的漫長工作和等待，污水處理項(xiàng)目的項(xiàng)目公司，終于得到了劃撥土地使用權(quán)證。而自來水項(xiàng)目的項(xiàng)目公司卻無法得到土地使用權(quán)證。對(duì)此，該市國土管理部門的答復(fù)是：“若確定項(xiàng)目用地主體是國有企業(yè)，以非營利方式運(yùn)營，經(jīng)批準(zhǔn)后，其用地可按劃撥方式供地；若確定項(xiàng)目用地主體為外商投資的特許經(jīng)營單位，應(yīng)依規(guī)辦理土地有償使用手續(xù)，可選擇土地出讓或土地租賃方式辦理用地手續(xù)”?？墒牵瑸楹挝鬯幚眄?xiàng)目能得到劃撥土地使用權(quán)證，相關(guān)部門卻無法給出理由。根據(jù)中華人民共和國土地管理法第54條，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得。由此，可以理解，PPP項(xiàng)目中的大部分用地，均可以采取劃撥地

48、，但實(shí)踐中卻不是如此。2001年10月22日國土資源部發(fā)布的劃撥用地目錄規(guī)定，對(duì)國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目，可以以劃撥方式提供土地使用權(quán)。對(duì)以營利為目的，非國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目，應(yīng)以有償方式提供土地使用權(quán)。那么，PPP項(xiàng)目究竟是否屬于以營利為目的的項(xiàng)目？是否可以劃撥？各地的操作和認(rèn)識(shí)均不統(tǒng)一。對(duì)PPP項(xiàng)目用地而言，如果用地是通過出讓方式取得，則可能的出讓方式有招拍掛及協(xié)議出讓，但協(xié)議出讓有明確的程序性限定，根據(jù)協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定第3條：出讓國有土地使用權(quán)，除依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，應(yīng)采用招標(biāo)、拍賣或掛牌方式外，方可采取協(xié)議方式。協(xié)議

49、出讓屬于控制比較嚴(yán)的出讓方式，其有相應(yīng)的前置條件。而即使?jié)M足了協(xié)議出讓的前置條件，也未必能一對(duì)一協(xié)議轉(zhuǎn)讓，因?yàn)橥瑯痈鶕?jù)該規(guī)定第9條：（即使是協(xié)議出讓地，如果土地供應(yīng)計(jì)劃公布后）在同一地塊有兩個(gè)或兩個(gè)以上意向用地者的，市、縣人民政府國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定，采取招標(biāo)、拍賣或掛牌方式出讓。根據(jù)中國現(xiàn)行法律，通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式獲取土地，必須嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定、招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范規(guī)定的程序和方法。市、縣國土資源管理部門實(shí)施招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)活動(dòng)，可根據(jù)實(shí)際情況自行辦理，指定或授權(quán)下屬事業(yè)單位具體承辦，委托

50、具有相應(yīng)資質(zhì)的交易代理中介機(jī)構(gòu)承辦。顯然，國有土地使用權(quán)的招標(biāo)拍賣掛牌，與特許經(jīng)營權(quán)的招標(biāo)，是兩條線。獲得特許經(jīng)營權(quán)，并不能保證項(xiàng)目公司獲得土地使用權(quán)。授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)的招標(biāo)，能否與土地使用權(quán)的招標(biāo)拍賣掛牌程序統(tǒng)一呢？當(dāng)前的實(shí)踐中，很多項(xiàng)目公司基本沒有獲得項(xiàng)目所占有的土地的土地使用權(quán)，進(jìn)而影響項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)，一方面影響項(xiàng)目公司的融資方式和能力，另一方面，PPP項(xiàng)目投資額都比較大，如此巨大的投資，最后的資產(chǎn)卻不是自己的，一定程度上也挫傷投資人的積極性。國家層面的法律是否可以對(duì)PPP項(xiàng)目的土地使用權(quán)實(shí)行特殊政策，以促進(jìn)PPP項(xiàng)目的發(fā)展？如果國家層面不鼓勵(lì)利用土地的增值進(jìn)行融資，是

51、否可以學(xué)習(xí)國外的做法，以1元錢將土地使用權(quán)出讓給PPP項(xiàng)目公司，保證項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)。在未來項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓時(shí)，再以1元錢收回土地使用權(quán)？六、項(xiàng)目公司能否擁有PPP項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)？項(xiàng)目公司在建設(shè)和運(yùn)營期間是否擁有項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)？按照國家計(jì)委、電力部、交通部于1995年8月21日發(fā)布的關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知，“在特許期內(nèi)，項(xiàng)目公司擁有特許權(quán)項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)，以及為特許權(quán)項(xiàng)目進(jìn)行投融資、工程設(shè)計(jì)、施工建設(shè)、設(shè)備采購、運(yùn)營管理和合理收費(fèi)的權(quán)利，并承擔(dān)對(duì)特許權(quán)項(xiàng)目的設(shè)施進(jìn)行維修保養(yǎng)的義務(wù)。”而按照財(cái)政部2008年8月7日發(fā)布的關(guān)于印發(fā)企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號(hào)的通知要求，B

52、OT業(yè)務(wù)所建造基礎(chǔ)設(shè)施不應(yīng)作為項(xiàng)目公司的固定資產(chǎn)。即，項(xiàng)目公司的收入應(yīng)確認(rèn)金融資產(chǎn)或無形資產(chǎn)，項(xiàng)目設(shè)施不能固定資產(chǎn)化。在這方面，PPP項(xiàng)目的實(shí)踐也很混亂，有些PPP項(xiàng)目特許權(quán)協(xié)議約定，項(xiàng)目公司可擁有項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)，有些卻約定項(xiàng)目公司沒有所有權(quán)。對(duì)項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目設(shè)施所有權(quán)的PPP項(xiàng)目，在稅收方面又不可避免存在雙重征稅的問題。如國家稅務(wù)總局并沒有出臺(tái)針對(duì)BT模式的統(tǒng)一規(guī)范，這使得BT項(xiàng)目在稅收征管中缺乏明確規(guī)定，主要表現(xiàn)在對(duì)投融資方的營業(yè)稅雙重征稅問題。比如，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，在建設(shè)過程中，投資人就工程建設(shè)合同已繳納營業(yè)稅，而在向政府移交項(xiàng)目時(shí)，項(xiàng)目還要針對(duì)資產(chǎn)移交，再次繳納營業(yè)稅。又比如，如

53、果是有償移交、項(xiàng)目公司擁有所有權(quán)的BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營）項(xiàng)目，在移交時(shí)，是否需要繳納相關(guān)稅費(fèi)？這些均沒有明確的法律規(guī)定。個(gè)人認(rèn)為，項(xiàng)目公司不擁有項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)，是不合理的。這不僅限制了投資人在長達(dá)20-30年的周期中對(duì)項(xiàng)目的所有權(quán)，還嚴(yán)重影響了PPP項(xiàng)目的融資能力，挫傷了投資人參與PPP項(xiàng)目的積極性與熱情。七、PPP項(xiàng)目如何融資？以環(huán)保項(xiàng)目為例，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2013年環(huán)保行業(yè)共披露融資案例29個(gè)，融資金額僅為3.42億美元，創(chuàng)下近5年的新低。目前支撐中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投融資體系，存在金融工具單一、融資成本過高等問題。當(dāng)前PPP項(xiàng)目的融資方式主要是商業(yè)貸款。過度依賴以商業(yè)銀行為主導(dǎo)的間接融資，

54、利率過高，周期過短，難以適應(yīng)大多數(shù)PPP項(xiàng)目收益低、周期長的特點(diǎn)。國際PPP項(xiàng)目經(jīng)常采用項(xiàng)目融資方式。但中國目前尚未建立項(xiàng)目融資的金融服務(wù)體系，難以實(shí)現(xiàn)以項(xiàng)目未來收入和資產(chǎn)為質(zhì)押的銀行貸款。雖然銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引，但實(shí)踐中，以項(xiàng)目未來收益和資產(chǎn)為擔(dān)保的項(xiàng)目融資方式非常少見。有人統(tǒng)計(jì)，中國目前已有5000多個(gè)PPP項(xiàng)目，真正采用項(xiàng)目融資方式的不超過10個(gè)。而且項(xiàng)目公司是否擁有項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)，也影響著項(xiàng)目的融資。按照2009年7月18日中國銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引（銀監(jiān)發(fā)200971號(hào)）第3條的規(guī)定：“本指引所稱項(xiàng)目融資，是指符合以下特征的貸款：（一）貸款用途通常是用于建造一個(gè)或一

55、組大型生產(chǎn)裝置、基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)項(xiàng)目或其他項(xiàng)目，包括對(duì)在建或已建項(xiàng)目的再融資；（二）借款人通常是為建設(shè)、經(jīng)營該項(xiàng)目或?yàn)樵擁?xiàng)目融資而專門組建的企事業(yè)法人，包括主要從事該項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營或融資的既有企事業(yè)法人；（三）還款資金來源主要依賴該項(xiàng)目產(chǎn)生的銷售收入、補(bǔ)貼收入或其他收入，一般不具備其他還款來源。”而項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引第11條規(guī)定，貸款人應(yīng)當(dāng)要求將符合抵質(zhì)押條件的項(xiàng)目資產(chǎn)和/或項(xiàng)目預(yù)期收益等權(quán)利為貸款設(shè)定擔(dān)保，并可以根據(jù)需要，將項(xiàng)目發(fā)起人持有的項(xiàng)目公司股權(quán)為貸款設(shè)定質(zhì)押擔(dān)保。那么，在實(shí)踐中，如果項(xiàng)目公司不擁有項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)，基本不可能為貸款設(shè)定擔(dān)保，如何抵押或質(zhì)押？而另一方面，按照原國家計(jì)委、原

56、電力部、交通部于1995年8月21日發(fā)布的關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知規(guī)定，以及1997年4月16日原國家計(jì)委發(fā)布的境外進(jìn)行項(xiàng)目融資管理暫行辦法來看，外商投資的特許經(jīng)營權(quán)項(xiàng)目資產(chǎn)對(duì)外進(jìn)行抵押和質(zhì)押，是被允許的。那么，內(nèi)外項(xiàng)目的待遇差別，是否可以取消？PPP項(xiàng)目具有投資額大、回報(bào)穩(wěn)定、現(xiàn)金流好、經(jīng)營期長等特點(diǎn)，最適合建立產(chǎn)業(yè)投資基金。但目前中國沒有產(chǎn)業(yè)基金法，如何操作才不違法，是令人經(jīng)常困擾的問題。政策的限制，難以在短期內(nèi)突破，這在一定程度上限制了投資人的融資渠道，進(jìn)而限制PPP的發(fā)展。值得關(guān)注的是，2014年10月24日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定創(chuàng)新重點(diǎn)

57、領(lǐng)域投融資機(jī)制，該會(huì)議要求，要大力創(chuàng)新融資方式，創(chuàng)新信貸服務(wù)，支持開展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議質(zhì)（抵）押等擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，探索利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款。其實(shí)，環(huán)保行業(yè)早已使用這種模式，但并不普及。若能推廣這種收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的融資模式，對(duì)PPP項(xiàng)目應(yīng)是一個(gè)利好消息。八、PPP項(xiàng)目能否采用EPC總承包的工程建設(shè)管理模式？對(duì)PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目公司或投資人一般傾向于采用國際上通用的EPC（Engineering Procurement Construction，設(shè)計(jì)-采購-施工）總承包模式來進(jìn)行工程建設(shè)管理。EPC總承包模式，也稱作工程總承包，對(duì)建設(shè)的總價(jià)和最終完工日期都有明確約定，工程建設(shè)承包商承擔(dān)全部建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。這種做法對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了有效的轉(zhuǎn)移和劃分，故而得到了項(xiàng)目公司/投資人的青睞。然而在中國，實(shí)行EPC總承包的法律、法規(guī)和政策不完善不健全，這成為該種模式在我國應(yīng)用的障礙。1