第11章政府采購

1、第十一章 政府采購導(dǎo)入案例：某政府采購中心的緊急采購2012年8月，臺風(fēng)“達維”過境，60年一遇的特大暴雨造成某市100多萬人受災(zāi)。救災(zāi)、防控疫情蔓延迫在眉睫。緊急關(guān)頭，8日上午11時左右，該市采購中心接到了緊急采購救災(zāi)器械和消殺藥品的任務(wù)。接到任務(wù)后，采購中心立即啟動了緊急預(yù)案。不同于以往常規(guī)的采購項目，此次采購不僅品種多、專業(yè)性強，而且要求在4日內(nèi)包裝到貨。鑒于這種情況，分段式的政府集中采購操作方式不適用于緊急采購，只有簡化采購手續(xù)，合理分工，才能保證緊急采購效率。因此，采購中心重新劃分任務(wù)，由綜合科與采購人商定需求，聯(lián)系供應(yīng)商；合同的簽訂、細化合同條款及售后服務(wù)事項則由合同管理科負責(zé)。簡

2、化采購文件領(lǐng)取程序，將需求及參數(shù)通過電子郵件直接發(fā)給供應(yīng)商。同時，采取先采購后資質(zhì)審核、談判與報價相結(jié)合的方式，盡可能地減少時間損耗。在與供應(yīng)商聯(lián)系時，采購中心遇到了大難題：時值災(zāi)害頻發(fā)，各供應(yīng)商庫存吃緊，很難保證按時按質(zhì)按量交貨。于是，擴大供應(yīng)商搜尋范圍成為當(dāng)時惟一的選擇，采購中心決定從歷年藥品器械采購資料庫中尋找供應(yīng)商的同時，在網(wǎng)上查找相關(guān)產(chǎn)品的供應(yīng)商信息，通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)放招標(biāo)邀請。同時，采購中心決定不收取投標(biāo)保證。此外，由于有的品種須由幾家供應(yīng)商聯(lián)合才能湊夠，為保證使用不受影響同時滿足總需求量，采購中心還在供貨方面采取特事特辦，要求供應(yīng)商盡其所能少量多批次送貨，消殺器械和衛(wèi)生器械采取單項供貨

3、，且所有貨物均不分包，所有投標(biāo)供應(yīng)商均可對每一項貨物進行報價，滿足參數(shù)要求的最低價貨物即為中標(biāo)產(chǎn)品。8日下午1時，7家消殺藥品、車式及背式噴霧器供應(yīng)商，匆匆趕來參加談判。而采購中心對參與談判的供應(yīng)商提出4個保證要求，即：保證有現(xiàn)貨，保證到貨時間，保證藥品、器械質(zhì)量，保證價格低于市場平均價。針對供應(yīng)商所擔(dān)心的若按照正常付款程序，物資供應(yīng)時間難以保證的問題，采購中心最終承諾協(xié)助供應(yīng)商結(jié)算貨款。藥品類各供應(yīng)商達成一致，均未支付預(yù)付款，同意貨到驗收合格后付款，器械類由要求的70%預(yù)付款降為30%預(yù)付款。到晚上8時，最為急需的漂白粉、84消毒液、二氧化氯的采購合同已經(jīng)簽訂。從確定采購方案、組織人員實施招

4、標(biāo)，到搜尋供應(yīng)商、簽訂急需的消殺藥品采購合同，再到貨車滿載物資駛向災(zāi)區(qū)，采購中心僅用24個小時便打通了所有關(guān)鍵環(huán)節(jié)，比有關(guān)部門要求的時間整整提前了2天。思考題：1.本例中政府采購的目標(biāo)是什么？2.根據(jù)本案例，政府采購的資金應(yīng)該來自于哪里？3.該市政采中心如何處理緊急采購？第一節(jié) 政府采購概述第二節(jié) 政府采購的目標(biāo)和原則第三節(jié) 政府采購的范圍和內(nèi)容第四節(jié) 政府采購組織體系第一節(jié) 政府采購概述一、政府采購的概念和特點二、 政府采購模式三、政府采購方式及程序一、政府采購的概念和特點（一）政府采購的概念 政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采

5、購限額標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的貨物、工程和服務(wù)的行為。（二）政府采購的特點1.資金來源的公共性2.采購主體的特定性3.采購活動的非商業(yè)性4.采購對象的廣泛性5.政策性6.采購規(guī)模巨大7. 采購市場的國內(nèi)性按國際通行的計算方法，一個國家按國際通行的計算方法，一個國家的政府采購量約占的政府采購量約占GDPGDP的的10%10%，中國，中國20022002年年GDPGDP超過超過1010萬億，那么，政府萬億，那么，政府采購應(yīng)超過采購應(yīng)超過1 1萬億人民幣。但實際上萬億人民幣。但實際上由于中國政府采購始于由于中國政府采購始于19981998年，起年，起步晚，加上中國國庫制度改革約需步晚，加上中國國庫制度改革約需10

6、10年左右周期，所以年左右周期，所以20022002年的政府年的政府采購只有采購只有10001000億元。億元。全國政府采購規(guī)模達全國政府采購規(guī)模達13977.7億元億元2012年全國政府采購金額為13977.7億元，比2011年增加2645.2億元，增長了23.3%。在貨物、工程、服務(wù)三大采購對象中，服務(wù)類采購增速迅猛，同比增長36.6%。2012年，在我國財政政策重點轉(zhuǎn)移到結(jié)構(gòu)性減稅、加大民生領(lǐng)域投入、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、嚴格財政收支管理的大背景下，各地政府采購部門積極配合宏觀財政政策，繼續(xù)深化政府采購制度改革，在發(fā)揮政策功能、規(guī)范財政支出行為、提高財政資金使用效益，以及促進國家經(jīng)濟社會發(fā)展

7、目標(biāo)實現(xiàn)等方面取得了新成效。政府采購規(guī)模占全國財政支出和GDP的比重分別為11.1%和2.7%，實際采購金額與采購預(yù)算15828.5億元相比節(jié)約資金1850.8億元，節(jié)約率為11.7%。同時，隨著國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，采購結(jié)果正在發(fā)生變化。2012年，貨物類、工程類和服務(wù)類分別實現(xiàn)4390.3億元、8373.5億元和1214億元，較上年同期分別增長14.6%、26.6%和36.6%。2012年工程類、服務(wù)類采購增速明顯高于貨物類采購，占采購總規(guī)模的比重也逐漸增加。服務(wù)類采購增速迅猛與國家宏觀經(jīng)濟政策導(dǎo)向分不開，2012年，國務(wù)院正式印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃，要求政府大力購買社會服務(wù)

8、，與之相應(yīng)地，政府采購服務(wù)類項目從傳統(tǒng)的專業(yè)服務(wù)快速擴展到公共服務(wù)領(lǐng)域，一些廉租房、群眾健身、城市規(guī)劃編制服務(wù)等新型服務(wù)都納入了政府采購。為了緊密結(jié)合國家改革和宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)，各級財政部門采取多項措施拓展政府采購服務(wù)范圍，如，財政部在中央預(yù)算單位2013-2014年政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)中新增了“合同能源管理”品目，各地也在集中采購目錄中增加了會展、城市維護服務(wù)、公益服務(wù)等品目，并嘗試將森林火險、公辦學(xué)校消防責(zé)任險等納入政府采購。此外，從采購方式的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，2012年，通過公開招標(biāo)采購方式進行的政府采購規(guī)模為11706.4億元，占采購總規(guī)模的83.8%，公開招標(biāo)方式仍占主導(dǎo)地位。2

9、012年，政府集中采購規(guī)模為9113.1億元，占采購總規(guī)模的65.2%。據(jù)悉，2012年，針對集中采購操作執(zhí)行中出現(xiàn)的質(zhì)次價高、效率低下等問題，各級財政部門和集中采購機構(gòu)積極采取措施，進一步規(guī)范集中采購工作。例如，中央單位批量集中采購改革試點工作持續(xù)推進，臺式計算機、打印機批量集中采購價格分別低于市場平均價的30%和20%。一些地方也先后開展了計算機、公務(wù)車、復(fù)印紙、文件柜等批量采購工作，節(jié)支效果顯著，集中規(guī)模優(yōu)勢明顯，有力遏制了“高價”或“高標(biāo)準(zhǔn)”采購行為。 -摘自http:/ 集中采購模式是指將納入政府采購范圍內(nèi)的各行政事業(yè)單位分散的、同類的項目集中起來統(tǒng)一采購的方式。集中采購不允許使用單

10、位自行采購。（二）分散采購模式分散采購模式是指由各使用單位自行進行的政府采購模式。分散采購模式要求使用單位向財政主管部門上報采購預(yù)算計劃，獲得批準(zhǔn)后按照規(guī)定自行采購。（三）集中采購與分散采購相結(jié)合模式集中采購與分散采購相結(jié)合模式是指一部分采購由政府集中部門統(tǒng)一負責(zé)，其他采購由使用單位自行采購的模式。我國的政府采購法在立法之初就確立三、政府采購方式及程序(一)政府采購方式(1)公開招標(biāo)。(2)邀請招標(biāo)。(3)競爭性談判。(4)單一來源采購。(5)詢價。(6)國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式，如批量采購、小額采購、定點采購等。( (二) )政府采購程序1.競爭性談判方式的采購程序(1)

11、成立談判小組。(2)制定談判文件。(3)確定邀請參加談判的供應(yīng)商名單。(4)談判。(5)確定成交供應(yīng)商。2.詢價方式的采購程序(1)成立詢價小組。(2)確定被詢價的供應(yīng)商名單。(3)詢價。(4)確定成交供應(yīng)商。第二節(jié) 政府采購的目標(biāo)和原則一、政府采購的目標(biāo)二、政府采購的原則一、政府采購的目標(biāo)(一)政府采購的經(jīng)濟性與有效性目標(biāo)(二)政府采購的國內(nèi)政策目標(biāo)1調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)2穩(wěn)定物價3促進就業(yè)4保護環(huán)境5加強對國有資產(chǎn)管理(三)政府采購的國外政策目標(biāo)1保護民族產(chǎn)業(yè)2促進國際貿(mào)易二、政府采購的原則（一）貨幣價值最大化原則 (二)公開透明原則 (三)公平競爭原則 (四)公正原則 (五)效率改進原則 (六)

12、防腐倡廉原則第三節(jié) 政府采購的范圍和內(nèi)容一、政府采購的范圍(一)財政購買性支出1政府購買的消費品2政府購買的投資品3公務(wù)員工資發(fā)放(二)政府采購資金的來源范圍 在國外，政府采購的資金范圍只限于財政性預(yù)算內(nèi)資金。而在我國，由于存在著大量的預(yù)算外資金，這部分資金主要是履行國家職能時強制性收取的各種基金和規(guī)費，有著準(zhǔn)稅收的性質(zhì)，屬于財政性資金。(三)政府采購的單位范圍對于國有企業(yè)是否要參加政府采購，我們認為要分兩種情況對待，即把國有企業(yè)劃分為兩類，一類是經(jīng)營性國有企業(yè)，另一類是政策性國有企業(yè)。對于經(jīng)營性國有企業(yè)不宜納入政府采購的范圍之內(nèi)，而政策性國有企業(yè)則有必要納入政府采購的范圍，因為政策性國有企業(yè)

13、其實質(zhì)是政府職能的延伸，它履行了政府在生產(chǎn)領(lǐng)域的職能，這類企業(yè)基本上不具有競爭性，其虧損也由國家進行彌補，如印鈔廠、特種兵工廠等，這類國有企業(yè)應(yīng)視為準(zhǔn)事業(yè)單位，納入政府采購的范圍。( (四) )政府采購的行政級次范圍 我國政府的行政級次分為五級，是否各級政府都應(yīng)設(shè)立政府采購機構(gòu)，實施政府采購制度，這也是一個有待研究的問題。目前分歧較大的是縣、鄉(xiāng)級是否應(yīng)實行政府采購制度二、政府采購的內(nèi)容(一)建設(shè)公共設(shè)施(二)提供公共服務(wù)(三)教育和衛(wèi)生第四節(jié) 政府采購組織體系一、政府采購的主體二、我國的政府采購體系一、政府采購的主體1.部門預(yù)算編制機構(gòu)財政部門2.采購執(zhí)行機構(gòu)政府采購部門3.采購項目使用人4.

14、供應(yīng)商5.采購代理、中介、咨詢機構(gòu)6.評審專家7.監(jiān)督機構(gòu)二、我國的政府采購體系（一）政府采購法律體系（二）政府采購管理體系（三）政府采購監(jiān)督體系政府采購法律體系2003年1月1日開始實施的中華人民共和國政府采購法是我國政府采購法制建設(shè)的里程碑，它標(biāo)志著我國政府采購活動全面步入了法制化、規(guī)范化、科學(xué)化的軌道。政府采購管理體系建立政府采購管理和監(jiān)管機構(gòu)： 以中央政府為主，在最高一級設(shè)立政府采購委員會。其職責(zé)是制定和統(tǒng)一全國的政府采購政策，統(tǒng)一管理全國的政府采購項目。 為了加強對政府采購的監(jiān)管，確立財政部門為政府采購監(jiān)管機構(gòu)。其職責(zé)主要是編制部門預(yù)算、資金的管理和監(jiān)督政府采購過程等。 設(shè)立政府采購

15、執(zhí)行機構(gòu)。其職責(zé)主要是代表政府行使采購權(quán)，會同有關(guān)部門執(zhí)行經(jīng)批準(zhǔn)的部門預(yù)算，制訂政府集中采購方案，經(jīng)批準(zhǔn)后組織實施，按電子政務(wù)要求建立政府采購信息平臺。設(shè)立政府采購仲裁機構(gòu)。政府采購監(jiān)督體系通過嚴格政府采購程序來強化監(jiān)督機制。政府采購活動的運作應(yīng)通過招標(biāo)，嚴格按法定、公開、透明的原則有序地進行。通過市場機制對政府采購的監(jiān)督制約。針對供應(yīng)商可能會在投標(biāo)中承諾提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，而在供應(yīng)時以低質(zhì)量的產(chǎn)品代替等問題，逐步建立起統(tǒng)一的政府采購市場，加強對供應(yīng)商即政府采購?fù)稑?biāo)主體的監(jiān)督。以人大為主體的專門監(jiān)督體系。建立有效的媒體監(jiān)督、社會監(jiān)督機制。案例：貨物競爭性談判采購失敗后之反思一、項目采購失敗原因 某職

16、教中心采購一批汽車實驗裝置，按照經(jīng)批準(zhǔn)的采購計劃，采用競爭性談判方式進行。談判小組與邀請參加談判的3家供應(yīng)商分別對擬采購的18大類設(shè)備111項技術(shù)性能指標(biāo)進行了詳細交流磋商，認為三家供應(yīng)商提供的產(chǎn)品符合采購需求，并讓其在規(guī)定的時間內(nèi)作出最終報價。C公司最終報價33.8萬元，比采購人公布的采購預(yù)算價61萬元下浮44.4%，與最終報價次低價52萬元相比也下浮了34.8%。 C公司的最終報價與同類設(shè)備生產(chǎn)廠家市場銷售價格懸殊較大。談判小組直觀地感覺到C公司的最終報價低于成本。能否按期保質(zhì)履約供貨？采購人持懷疑態(tài)度。經(jīng)過短暫會商，談判小組約請C公司談判代表又一次來到洽談室，談判小組和盤托出了采購人的疑

17、慮和擔(dān)憂，善意提請C公司重新測算該設(shè)備的企業(yè)成本，并要求C公司將最終報價的成本、費用及其利潤構(gòu)成作出說明。談判小組同時提醒C公司的談判代表：一旦確定為成交供應(yīng)商后放棄成交機會，或不按談判文件和成交通知書明確的內(nèi)容訂立合同，或在訂立合同時提出附加條件，或更改談判文件提供的合同主要條款實質(zhì)性內(nèi)容的，采購人將取消其成交供應(yīng)商資格，談判保證金不予退還。給采購人造成損失的還將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。C公司授權(quán)委托人的答復(fù)大致為：本公司產(chǎn)品的價格構(gòu)成是經(jīng)過認真分析測算的，決定最終報價的價位是慎重的，其成本、費用及利潤構(gòu)成是公司的商業(yè)秘密，公司承諾按期供貨。應(yīng)采購人代表的要求，C公司授權(quán)委托人口頭提供了幾個近期

18、中標(biāo)的類近產(chǎn)品招標(biāo)人單位名稱，但始終沒有提供任何解釋或證明其最終報價合理性的書面材料。 由于C公司的代表以商業(yè)秘密為由拒絕提供報價構(gòu)成說明及相關(guān)證明材料且信誓旦旦慷慨陳詞，談判小組無法獲悉C公司的企業(yè)個別成本，無法解開其能否按照最終報價履約供貨的疑團。如果確定C公司成交，采購人將承擔(dān)供應(yīng)商不能按期保質(zhì)供貨的風(fēng)險；如果否決C公司報價的可行性而宣布次低價B公司成交，未成交供應(yīng)商一旦質(zhì)疑或投訴其確定成交供應(yīng)商不符合報價最低原則也是麻煩事；況且，如果C公司能夠按期保質(zhì)供貨，B公司與C公司52萬元與33.8萬元的價差也是不小的節(jié)約。經(jīng)過反復(fù)權(quán)衡，采購人最終宣布C公司為成交供應(yīng)商，并將談判結(jié)果通知了A、B

19、兩家未成交供應(yīng)商。公示期間， B公司發(fā)函采購人和相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)，表示對C公司按照談判報價履約供貨將予以關(guān)注，并希望采購人在C公司供貨安裝調(diào)試驗收時通知B公司派員觀摩。公示期滿后，采購人向C公司簽發(fā)了成交通知書。談判小組的擔(dān)憂在幾天后的合同洽談時成為事實。C公司不承認談判現(xiàn)場的口頭承諾，找出種種不足為理由的理由拖延簽訂合同時間并很快明確表示不簽訂合同，先后托熟人或直接與采購單位經(jīng)辦人員協(xié)商試圖退回談判保證金，進而書面質(zhì)疑采購人“確定C公司為成交供應(yīng)商表明采購人已經(jīng)認可C公司遞交談判文件的設(shè)備相關(guān)技術(shù)指標(biāo)參數(shù)，不應(yīng)該再要求C公司按照采購文件提出的相關(guān)技術(shù)參數(shù)訂立合同?！?采購人回復(fù)C公司：貴公司的談

20、判函“承諾自覺遵守談判文件中的所有條款”，顯然包括承諾按照談判文件要求的相關(guān)技術(shù)指標(biāo)參數(shù)訂立合同。要求C公司誠信守約。 C公司對采購人答復(fù)不滿意，又以同樣的理由向政府采購監(jiān)管部書面投訴，訴稱成交通知書要求按照采購人在談判文件中列示的設(shè)備技術(shù)指標(biāo)參數(shù)簽訂合同是對C公司的不合理要求，未簽訂合同的原因及過錯在采購人而并非C公司。由此造成的后果應(yīng)該由采購人承擔(dān)。要求政府采購監(jiān)管部門予以查處。某市財政局約請市相關(guān)部門分管政府采購工作的負責(zé)人及采購人就C公司的投訴進行專題會辦。會辦現(xiàn)場調(diào)審了該采購項目相關(guān)檔案資料，認為C公司談判現(xiàn)場提供的設(shè)備主要技術(shù)指標(biāo)參數(shù)與采購人談判文件要求的參數(shù)指標(biāo)基本吻合。其個別指

21、標(biāo)參數(shù)偏差也是優(yōu)于采購文件要求的正偏差而不是負偏差，C公司質(zhì)疑及投訴的矛盾并不存在。會后，某市財政局函復(fù)C公司：C公司談判文件提供的相關(guān)設(shè)備技術(shù)參數(shù)已完全響應(yīng)采購人談判文件的要求；同意按C公司談判文件提供的設(shè)備技術(shù)參數(shù)簽訂政府采購合同；C公司必須 在月日前與采購人簽訂合同，并確保產(chǎn)品質(zhì)量和供貨日期，過期按談判文件約定處理。 財政部門的投訴答復(fù)發(fā)出后，C公司杳無聲息。一個月后，采購人發(fā)函C公司，宣布取消其成交供應(yīng)商資格，沒收其談判保證金，相關(guān)設(shè)備重新組織招標(biāo)采購。但采購人錯過了參加省教育行政主管部門統(tǒng)一安排的星級學(xué)校評估晉級的最后期限。二、經(jīng)驗教訓(xùn) 某職教中心設(shè)備競爭性談判采購失敗并最終重新組織

22、招標(biāo)采購，耗時達五個月之久，個中教訓(xùn)值得深思。 （一)貨物采購的主要技術(shù)偏差怎樣評審？評審的結(jié)果是否需要公示？ 相關(guān)法規(guī)明確規(guī)定技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的貨物采購可以采用競爭性談判方式進行。貨物采購時相關(guān)技術(shù)參數(shù)偏差客觀存在，且采購人一般也都通過相應(yīng)的技術(shù)指標(biāo)來描述采購需求。筆者以為，無論選擇何種采購方式，凡構(gòu)成實質(zhì)性要求影響投標(biāo)有效性的主要技術(shù)參數(shù)均應(yīng)當(dāng)在采購文件中醒目列示，供應(yīng)商必須無條件作出實質(zhì)性響應(yīng)。在競爭性談判中，談判小組應(yīng)當(dāng)對每一個談判供應(yīng)商提供的談判文件分別詳細詳審，并制作主要技術(shù)參數(shù)偏差對照表和評審意見匯總表作為評審報告的組成部分，對不影響采購貨物有效

23、性的技術(shù)參數(shù)偏差應(yīng)該簽署可行或基本可行的肯定意見，對影響或可能影響采購貨物有效性的技術(shù)參數(shù)偏差應(yīng)該向供應(yīng)商提出質(zhì)詢并通過談判形成共識后簽署肯定或否定意見。對經(jīng)談判小組認可的相關(guān)技術(shù)參數(shù)偏差及其評審結(jié)論意見應(yīng)在談判現(xiàn)場及時與供應(yīng)商溝通，對確定為成交供應(yīng)商的貨物相關(guān)技術(shù)參數(shù)偏差最好在成交通知書中明確列示并向未成交供應(yīng)商及社會公示。(二)怎樣才能保證談判結(jié)果與采購合同相關(guān)條款的一致性？口頭談判的內(nèi)容怎樣形成書面證據(jù)？ 招標(biāo)采購時訂立合同的主要依據(jù)是采購人的招標(biāo)文件和中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)文件，所簽訂的合同不得對招標(biāo)文件和中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)文件作實質(zhì)性修改，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但是，競爭性談判采購的貨物在技術(shù)性能規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)等方面的不確定性，往往需要談判雙方就貨物產(chǎn)地、品牌、規(guī)格型號、技術(shù)指標(biāo)、價格構(gòu)成以及售后服務(wù)等